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Prima bozza provvisoria
Lo stesso può dirsi per il livello della pressione tributaria. Le entrate tributarie, che all’inizio erano vicine al 10%, oggi hanno raggiunto e superato largamente il 40%. Le principali forme di prelievo erano costituite dall’imposta fondiaria, dai proventi doganali e da imposte su specifici consumi popolari (in primo luogo, i tabacchi); nei decenni recenti, la maggior parte delle entrate è assicurata, oltre che dai contributi sociali, dalle due grandi imposte generali sui redditi e sugli scambi. Neppure questo enormemente accresciuto volume di entrate è quasi mai riuscito a coprire pienamente le spese. L’intera storia dell’Italia unita è così caratterizzata fin dall’inizio da un persistente elevato livello di debito pubblico in rapporto al prodotto interno lordo, con dei processi rapidi (in occasione degli eventi bellici) o lenti (in tempi di pace) di accumulo e poi di decumulo, pur rimanendo sempre su livelli relativamente elevati. Sembrerebbe costituire un’eccezione il venticinquennio seguito alla seconda guerra mondiale, e lo è certamente rispetto alla precedente e successiva esperienza italiana, ma lo è meno se confrontato con le contemporanee esperienze di altri paesi e se si tiene conto dell’importanza di alcuni fattori che, ancor più di una accorta politica di bilancio, contribuirono in maniera determinante a contenere il valore del rapporto debito/PIL in quegli anni, ponendo però le premesse per una sua vigorosa crescita negli anni futuri (Riquadro 1). Riquadro 1 Una apparente parentesi di bassa propensione al debito pubblico Elevati disavanzi si erano venuti accumulando sin dalla metà degli anni Trenta del secolo scorso, provocati dalle spese militari e per il sostegno dell’economia in regime di autarchia. Essi furono finanziati ricorrendo anche all’emissione di un prestito forzoso, la cui sottoscrizione fu obbligatoria per i proprietari di terreni e fabbricati, e al finanziamento monetario, ripristinando la facoltà del Tesoro di chiedere anticipazioni straordinarie alla Banca d’Italia. L’aumento dei disavanzi e del debito diviene ancora più rapido durante la guerra, pur non raggiungendo valori particolarmente elevati (il picco è 103% nel 1943), anche se va tenuto presente che, a differenza del finanziamento della prima guerra mondiale, si tratta esclusivamente di debito interno. L’abbattimento pressoché completo del debito avviene, nel corso degli ultimi anni di guerra e soprattutto nell’immediato dopoguerra, mediante una violenta inflazione. E’ stato osservato
che “fu possibile ai governanti di quel tempo azzerare, con l'inflazione, il valore reale del debito di guerra perché il regime che l'aveva accumulato era stato rovesciato dalla sconfitta militare ed essi che lo avevano apertamente avversato potevano quindi addossargli anche la responsabilità del dissesto finanziario del paese. È da sottolineare, tuttavia, che non fu scelta la via del ripudio formale del debito perché la Repubblica italiana si considerò successore, senza soluzione di continuità, del Regno d'Italia” (De Cecco 1996, ), addossandosi anche “senza alcun indugio ed esitazione i debiti contratti dalla repubblica sociale fascista” (Ministero per la Costituente 1946, p. 108). Per effetto soprattutto di una violenta e prolungata inflazione (il contributo di alcuni prelievi straordinari fu prevalentemente simbolico), il valore del rapporto debito/Pil si ridusse al 24% nel 1947, che è il valore in assoluto più basso dell’intera storia del debito pubblico italiano. La sua sostanziale cancellazione “comportò evidentemente un grande trasferimento di ricchezza da chi possedeva titoli di Stato al resto del paese: i possessori di titoli persero gran parte dei propri risparmi, chi non li possedeva evitò le imposte che avrebbe dovuto pagare qualora il debito non fosse stato cancellato. Guadagnarono soprattutto gli agricoltori e i proprietari di immobili, perché il valore della terra e degli immobili rimase invariato in termini reali, proteggendoli dall’inflazione” (Giavazzi in Bresciani Turroni 2005, p. XXVIII). Il rapporto debito/Pil si è poi mantenuto al disotto del 40% fino al 1970 e del 60% fino al 1981. Così, nel trentennio post‐bellico, l’Italia riesce a mantenere un livello del rapporto debito/Pil che è eccezionalmente basso nella sua storia. Esso è però notevolmente più alto di quello di tutti gli altri maggiori paesi europei (eccetto il Regno Unito) e del Giappone nello stesso periodo (tab. 3). E ciò che è più importante, sembra essere il risultato di una serie di circostanze favorevoli piuttosto che di una deliberata rigorosa politica di bilancio. Alcune di queste circostanze favorevoli, nell’aspettativa che potessero perpetuarsi, hanno probabilmente indotto ad abbassare la guardia nella tutela degli equilibri di bilancio futuri, ponendo le premesse del successivo incontrollato aumento del debito pubblico. Il più rapido e prolungato aumento del Pil nella storia italiana verificatosi in quel periodo ha fortemente contribuito a contenere il valore del rapporto debito/Pil e ha migliorato il saldo di bilancio assicurando un aumento automatico delle entrate tributarie. Il saldo di bilancio è migliorato anche per la riduzione delle spese connesse alla guerra e solo in parte compensata dalle spese per la ricostruzione, e dal contenimento delle spese per interessi. Quest’ultimo è stato ottenuto anche accrescendo il finanziamento monetario e con titoli a breve termine e il ricorso a prestiti delle istituzioni finanziarie in una misura che non ha precedenti nell’intera storia del debito pubblico italiano (tab. A). Corrispondentemente la quota dei titoli a medio lungo termine è scesa ai livelli più bassi, in molti anni ben inferiori al 20% del totale. Ci si è così abituati a una comoda gestione del debito pubblico di tipo amministrativo e non di mercato, e ci si è convinti che la struttura per scadenze non fosse un problema e non esistessero rischi connessi ai rinnovi, in quanto era sempre possibile ottenere finanziamenti e collocare titoli presso la Banca Centrale e il sistema bancario e finanziario. Le origini dell’esplosione del debito degli anni Ottanta e Novanta sono in larga parte in questa convinzione illusoria, formatasi negli anni di basso livello del rapporto debito/Pil, che la rapida crescita economica potesse continuare a lungo e che fosse possibile finanziarsi con debito pubblico a breve termine, a basso costo e a basso rischio di rinnovo. Ciò portò a sottovalutare gli effetti sugli equilibri complessivi del bilancio pubblico derivanti dal forte aumento (a un tasso medio annuo composto di oltre il 9% tra il 1948 e il 1962) della spesa pubblica, in particolare di quella locale in conseguenza “delle migrazioni interne, della progressiva urbanizzazione della popolazione e dell’estensione della gamma dei servizi erogati dagli enti” (Brosio e Marchese 1986); o gli effetti a lungo termine delle leggi di spesa approvate negli anni Sessanta che
60% (a) 112 56 12 53 81 32 49 90% (b) 75 38 0 17 55 8 21 anni disponibili (c) 151 108 109 117 151 151 135 (a)/(c) 74 52 11 45 54 21 36 (b)/(c) 50 35 0 15 36 5 16 Fonte: Fonte: IMF Historical Public Debt per gli anni 1861 ‐2009. Per gli anni successivi i dati sono proiezioni o stime e sono tratti da IMF, Fiscal Monitor update January 2012. Si noti che per alcuni paesi non sono disponibili i dati riferiti ad anni spesso tra i più critici della loro storia finanziaria. Francia: 1861 ‐1879, 1914 ‐1919, 1933 ‐1948, 1978 ‐79. Germania: 1861 ‐1879, 1914 ‐ 1924, 1933 ‐1948, 1976. Spagna: 1861 ‐1879, 1914 ‐1917, 1935 ‐1939, 1948 ‐1952. Giappone: 1861 ‐1874, 1945, 1968. la maggior elevatezza del rapporto debito pubblico/Pil riferito all’Italia appare evidente: se anche in tutti gli anni mancanti per questi altri paesi il rapporto avesse superato il 90%, l’Italia rimarrebbe in ogni caso il paese con il maggior numero di volte durante l’intero periodo. La persistenza di un così elevato rapporto debito/PIL per un periodo altrettanto lungo non si riscontra perciò in nessuno degli altri maggiori paesi industrializzati, anche se alcuni di essi raggiungono in alcuni periodi
livelli notevolmente superiori a quelli massimi toccati dall’Italia 1
. E’ il caso, ad esempio, del Regno Unito che nel 1861 aveva un valore del rapporto debito/PIL pari a circa tre volte quello italiano, ma che riesce a ridurlo rapidamente o sostanzialmente fino a raggiungere un valore inferiore al 30% alla vigilia della prima guerra mondiale (quando quello italiano superava l’80%); per poi raggiungere nuovamente picchi elevatissimi al termine delle due guerre mondiali (il 196% nel 1923 e il 270% nel 1946) dai quali poi ridiscende e dal 1973 si mantiene sempre ben al disotto del 60% fino alla recente crisi (tab. 3). O come nel caso della Francia che, pur mantenendo valori mediamente elevati fino alla prima guerra mondiale (al termine della quale tocca un valore del 237% nel 1921), a partire dal 1950 mantiene sempre valori notevolmente inferiori al 60% fino all’inizio dell’ultimo decennio. O come è il caso del Giappone che, salvo durante la seconda guerra mondiale, aveva sempre mantenuto il rapporto debito/PIL bel al disotto del 60% e che, soltanto a partire dalla fine degli anni Ottanta, inizia una rapida crescita che lo ha portato a superare in questi ultimi anni il 200%. Questi dati sono stati richiamati non per avviare un confronto delle varie esperienze nazionali, ma solo per sottolineare la peculiarità italiana di un livello elevato e persistente del rapporto debito pubblico/PIL nel corso della maggior parte della sua storia e che differenzia l’Italia dagli altri maggiori paesi industrializzati. Come può notarsi dai dati riassunti nella tab. 3, l’Italia presenta nella maggior parte dei sottoperiodi valori mediamente superiori a quelli di ciascun altro singolo paese. In particolare, a partire dagli anni Settanta, l’Italia presenta valori sempre 1 E’ da notare che, nonostante la recente costituzione di una banca dati sul debito pubblico presso il Fondo Monetario Internazionale (IMF 2011), i confronti internazionali sono resi difficili sia per alcuni vuoti delle serie storiche relativi ad anni “cruciali”, sia per la non sempre contemporanea corrispondenza o la diversa intensità del verificarsi di eventi eccezionali (da finanziare con debito) nei singoli paesi sia per l’assenza di informazioni complete e comparabili su aspetti importanti, quali la struttura per scadenze, il costo o tasso di interesse medio, la residenza e la natura dei sottoscrittori e possessori dei titoli, la quota di titoli variamente indicizzati o emessi in valuta.
di accumulo e di riduzione più o meno intense e rapide, e più o meno regolari o frastagliate. In ciascuna fase, diversi ne sono stati i fattori e le modalità di accrescimento e di riduzione, diverso il ricorso al risparmio interno e a quello estero (sia pur talvolta “estero vestito”, ma di origine nazionale), diversa la quota di finanziamento monetario prescelto o imposto e dei titoli o prestiti a breve o lunga scadenza, e diversi, secondo la grande varietà delle circostanze economiche e finanziarie nazionali e internazionali, i presumibili effetti diretti e indiretti provocati dal disavanzo e debito pubblico su variabili quali i tassi di interesse, il risparmio e l’investimento privato, il tasso di crescita del prodotto interno lordo. Si possono individuare cinque diverse fasi cicliche con valori minimi e massimi (tab. 4) che presentano oscillazioni sia pur rilevanti ma inferiori a quelle osservate nell’esperienza degli altri maggiori paesi. Rinviando per una descrizione dettagliata alle considerazioni contenute nell’ampia letteratura citata in bibliografia, si può osservare, a livello aggregato, che un primo periodo di sostanziale accumulo del debito pubblico, sia pure molto frastagliato e con molti picchi e avvallamenti, si ha tra il 1861 e la fine dell’ottocento, seguito da una consistente ma irregolare riduzione sino alla vigilia della prima guerra mondiale. Tab. 4 ‐ Italia: minimi e massimi del rapporto debito pubblico/Pil 1861 39, 1897 128, 1913 77, 1920 159, 1939 69, 1943 102, 1947 24, 1994 121, 2007 103, 2011 121, Fonte: Francese, Pace (2008) fino al 2007.
In corrispondenza della prima guerra mondiale si ha la più forte impennata del rapporto DP/PIL, il cui abbattimento nei primi anni Venti è attribuibile, oltre che al venir meno delle spese belliche e a qualche prelievo straordinario, all’azione dell’inflazione e prevalentemente alla fortissima riduzione del debito estero. Alla più modesta impennata in corrispondenza della seconda guerra mondiale segue un abbattimento del debito pubblico molto più consistente per effetto della fortissima inflazione. L’unico periodo a basso livello e a bassa crescita del debito pubblico è stato, come si è accennato (riquadro 1), il secondo dopoguerra, tra il 1946 ‐47, quando il debito venne praticamente azzerato dall’inflazione e l’economia iniziò a crescere fortemente, e la metà degli anni Sessanta, quando, per effetto di ricorrenti deficit di bilancio, riprese ad accumularsi prima più lentamente e poi accelerando. Questa accelerazione fu causata prima dalle politiche di bilancio dirette a fronteggiare le turbolenze economiche e finanziarie degli anni Settanta e poi dai mutati orientamenti della politica monetaria in assenza di un’adeguata politica fiscale compensativa. La consapevolezza dell’incompatibilità di livelli del rapporto debito/PIL pari al doppio del limite fissato nel Trattato di Maastricht, con l’aspirazione all’ingresso nell’Unione Monetaria Europea, hanno avviato, alla metà degli anni Novanta, un processo di lenta continua riduzione, che si è interrotto con il sopravvenire della recente Seconda Grande Crisi. Qui preme sottolineare come le singole fasi siano molto diverse tra loro l’una dall’altra, per quanto riguarda sia l’incidenza dei vari fattori che hanno agito con intensità e modalità diverse nelle fasi di accumulo del debito, sia il ricorso ai vari meccanismi messi in atto per la riduzione più o meno rapida e consistente del debito. Rinviando anche qui all’ampia letteratura disponibile 2 , ci si limita a ricordare (^2) Nell’ampia letteratura disponibile, tra le più recenti ricostruzioni e interpretazioni dell’evoluzione del debito pubblico italiano, si segnalano: Spinelli 1989, Toniolo e Ganugi 1992, Zamagni 1992 e 1998, Fratianni e Spinelli 2001, Artoni e Biancini 2004, Fausto 2005, Francese e
intermediari; quando i responsabili della politica di bilancio erano impegnati a rispettare un rigoroso principio di pareggio del bilancio o una norma costituzionale che imponeva la piena copertura di ogni nuova o maggiore spesa e quando si ispiravano implicitamente a un’impostazione di vago stampo keynesiano. In ciascun periodo e sottoperiodo, sia di aumento che di diminuzione del rapporto debito/PIL, i vari fattori evidenziati nella tradizionale letteratura sull’argomento hanno avuto un’importanza molto differenziata e solo in pochi casi appare un rapporto diretto tra andamento del debito e decisioni di bilancio in senso stretto (eventualmente approssimate dal valore del saldo primario). Gli orientamenti della politica di bilancio spesso possono essere risultati importanti, più che per il contributo quantitativo, come segnali per la stabilizzazione delle aspettative. E la loro efficacia, nel bene e nel male, è stata influenzata, con intensità e modalità diverse, dalle caratteristiche che in quel momento hanno il tasso di crescita economica e di inflazione, il regime valutario e dei movimenti di capitale, gli orientamenti della politica monetaria, la situazione dei mercati finanziari nazionali e internazionali, il livello e la struttura dei tassi di interesse, la composizione del debito per sottosettori (governo centrale, governi locali, altri enti) e per strumenti, la struttura per scadenze e la distribuzione del possesso dei titoli, le prospettive di stabilità politica e il clima di fiducia, il livello e la composizione del prelievo tributario. Ovviamente, tutti questi aspetti sono in qualche modo collegati tra loro e con altre variabili e naturalmente esistono relazioni ricorrenti che possono essere stimate, ma qui interessa sottolineare la profonda diversità con cui tali fattori si sono concretamente combinati nel determinare l’andamento del rapporto debito/Pil nel corso di queste diverse fasi cicliche. Per quanto vari e diversamente importanti (e, talvolta, anche al di fuori della sovranità fiscale nazionale) possano essere i fattori che contribuiscono all’accumulo del debito pubblico, essi in tutti i casi portano a dover affrontare, prima o poi, lo
stesso problema: come diminuirlo. Anche nella riduzione del rapporto debito pubblico/PIL, la storia del debito pubblico italiano mostra una grande varietà di esperienze e il concorso di una molteplicità di fattori: una rapida crescita economica, un miglioramento del saldo primario (non sempre ottenuto con un contenimento delle spese piuttosto che con un aumento delle tasse, ivi compresi alcuni prelievi straordinari sul patrimonio), una riduzione del costo del debito (spesso destinata solo in parte e un suo abbattimento), una lieve o forte inflazione, una rinegoziazione o conversione del debito più o meno volontaria o forzosa, il ricorso a prelievi o dismissioni patrimoniali (privatizzazioni). Nonostante questa grande varietà di esperienze, si riscontra una peculiare persistente elevata propensione al debito pubblico. Dove se ne possono rintracciare le origini? Forse in alcune “abitudini e mentalità del paese” formatesi nella fase di costituzione dello Stato italiano? E quali sono?
prima assegnazione da farsi nel bilancio di ciascun anno sarà per il pagamento delle rendite che costituiscono il debito pubblico” (art. 4). I primi titoli di debito iscritti nel Gran Libro furono quelli degli Stati entrati e far parte del nuovo Regno, cui seguiranno poi quelli degli altri Stati che ne entreranno a far parte successivamente (il Veneto nel 1866, Roma nel 1870). La maggior parte del vecchio debito iscritto riguardava il regno di Sardegna (per oltre il 57%) e il Regno di Napoli (per circa il 30%). Il problema del riconoscimento dei debiti degli Stati pre‐unitari fu al momento rapidamente discusso e risolto positivamente in base all’esigenza di rendere evidente la continuità tra i vecchi Stati e il nuovo Regno d’Italia e per assicurare a quest’ultimo la caratteristica di debitore credibile cui poter affidare tranquillamente in futuro i propri risparmi. Naturalmente, accanto alla sottolineatura di tali aspetti positivi, non mancarono le polemiche circa l’aver trasferito su tutta l’economia nazionale l’onere di un debito che originariamente non era uniformemente distribuito tra le varie zone del paese così come non erano uniformemente distribuiti gli eventuali benefici delle spese che quel debito aveva finanziato nei diversi (e soprattutto nei due maggiori) Stati pre‐unitari. Come altri aspetti dell’unificazione finanziaria del paese, anche quella del debito pubblico fu una scelta per molti aspetti obbligata e opportuna, ma che contribuì ad alimentare persistenti polemiche sulla distribuzione territoriale dei costi e dei benefici dell’unificazione politica dell’Italia. Come ricorda Fausto (2005), ciò diede luogo a una vivace polemica cui parteciparono molti autorevoli studiosi, fra i quali, su posizioni opposte, Nitti ed Einaudi, e che avviò un dibattito aspro e inconcludente sulla distribuzione territoriale dei costi e dei benefici delle politiche di bilancio e del ricorso al debito pubblico. Dibattito che spesso ha portato ad accentuare le recriminazioni e i sospetti reciproci di presente o passato
sfruttamento, anziché valutare le politiche della spesa e dell’entrata pubblica in termini dei loro effetti sulla crescita economica e la coesione sociale del paese.
Sin dalla prima esposizione finanziaria citata, Sella delinea le linee generali di una impostazione che verrà ripresa e approfondita in numerosi successivi interventi e proposte operative. Si ritengono “irriducibili” non soltanto le spese militari e per la sicurezza del nuovo Stato, ma anche le spese per opere pubbliche necessarie per l’unificazione del paese (come le ferrovie) e per favorire la crescita economica. Questa scelta coraggiosa 6 , una volta scartati risparmi di spesa rilevanti (ma non quelli “esemplari”, sia pure di modesto ammontare 7 ), comportava però, per coprire (^6) “Vi erano due strade – aveva proclamato il Sella alla Camera il 14 aprile 1865 – da tenere nella formazione del Regno d'Italia [...] Alcuni […] ed erano i più paurosi [...] hanno potuto credere che si dovesse mettere una specie di spegnitoio sopra il bisogno prepotente di lavoro, di movimento sorto in tutto il Regno [...] e si dovessero continuare le spese in corrispondenza alle piccole risorse che avevano gli antichi Stati [...] Noi abbiamo scelto una via diametralmente opposta; noi ci siamo gettati animosamente a soddisfare i bisogni di civiltà, di progresso che trasparivano da tutte le parti della popolazione italiana” (cit. in Zamagni 1992, p. 11). (^7) “ Non è soltanto con economie che si può far fronte al disavanzo, e non basta dire: disarmate, riducete le spese dell'esercito e della marina; poiché, quand'anche si licenziasse tutto l'esercito e tutta la marina, e non si dessero gli assegnamenti di disponibilità e di aspettativa a quelli che sono ora in attività di servizio, non si otterrebbe il pareggio. Ciò non ostante è pur 0 20 40 60 80 100 120 1861 1862 1863 1864 1865 1866 1867 1868 1869 1870 1871 1872 1873 1874 1875 1876 Grafico 1. Rapporto Debito pubblico/Pil in Italia, Regno Unito, Stati Uniti: 1861 ‐ 1876 (fonte: IMF) Italia Regno Unito Stati Uniti
le spese “irriducibili”, il ricorso a maggiori imposte o a prestiti o a dismissioni di beni pubblici. Rinviando più avanti per alcune brevi considerazioni su come furono concretamente perseguite, da un lato, le “economie fino all’osso” della spesa pubblica e, dall’altro, la convinzione esposta da Quintino Sella nella sua prima esposizione finanziaria del 7 giugno 1862 (e riaffermata da tutti i responsabili delle Finanze dell’epoca) che, “per assestare le nostre finanze occorrono imposte, imposte, nient’altro che imposte”, qui ci si vuole soffermare brevemente sulle posizioni e sulle decisioni tenute nei confronti del ricorso al debito pubblico. Nonostante gli sforzi compiuti per ridurre le spese e aumentare le entrate, l’Italia, “dal momento in cui si è costituita, non ha potuto raggiungere mai la prima condizione della stabilità sociale, l’equilibrio fra le entrate e le spese della sua finanza” 8
. Si è dovuto perciò ricorrere a forme di finanza straordinaria, ma “prestiti, vendite di beni, affrancamento di (imposta) fondiaria, tutte queste cose che effetto hanno? Hanno per effetto di darci certamente un capitale col quale far fronte a questo disavanzo, ma hanno pure l’effetto di accrescere le spese annue (per interessi), oppure di diminuire le entrate, e per conseguenza di accrescere il disavanzo” (sempre Quintino Sella il 13 dicembre 1865, in Izzo 1962, p. 277). sempre d'uopo fare tutte le economie possibili; non si dee spendere un centesimo che si possa risparmiare”: Quintino Sella, Esposizione finanziaria del 13 dicembre 1865 , in Izzo 1962, p. 192. (^8) “Ha tentato incessantemente ogni mezzo per trarsi fuori da uno stato così anormale e pericoloso; e sarebbe una crudele ingiustizia verso gli antecedenti governi il supporre, come troppo leggermente si fa, ch'essi siano stati negligenti o insensibili all'urgenza di questo supremo bisogno di guarire la piaga del disavanzo. Chi si dia la pena di sostituire alle vane e volgari declamazioni l'esame coscienzioso delle cifre, sarà costretto di riconoscere, che, nello spazio di cinque anni soltanto, ministri e Parlamento hanno saputo ingrossare di 270 milioni le entrate, diminuire di 100 le spese: hanno complessivamente arricchito il reddito pubblico di ben 370 milioni all'anno. Nondimeno, è un fatto altrettanto vero, che da un lato il costante disquilibrio fra le spese e le entrate, dall'altro la sopravvenienza di straordinari avvenimenti politici, generando la necessità di ricorrere, o, se così vorrà dirsi, la facilità con cui si è ricorso, all'infido aiuto del credito, riu‐ scirono a divorare un buon terzo del patrimonio che la nazione venivasi con questi sforzi creando, e ci hanno imposto, quasi inesorabile fato, una ragguardevole cifra di disavanzo, estrema parola, come tutti i nostri bilanci annuali costantemente si chiusero” (dal discorso sulla finanza italiana pronunziato alla Camera dei deputati il 9 maggio 1867 dal ministro delle Finanze Francesco Ferrara, ripr. In Izzo 1962, pp. 370 ‐1).
