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FINANZA PUBBLICA
Settimana 1
INTRODUZIONE
La finanza pubblica riguarda lo Studio delle misure di spese ed entrata realizzata attraverso il bilancio pubblico. Con il termine finanza pubblica si intendono tutte quelle attività con cui stato, regione, ed enti locali reperiscono i fondi necessari per sostenere le spese per l’erogazione dei servizi destinati alla collettività come sanità, trasporti, pensioni e contributi, comprendendo anche la gestione del debito pubblico. (Sogei) 2 sono gli approcci di studio: Approccio positivo , analizzare le scelte di bilancio e spiegare I possibili effetti. Approccio normativo , idea di finanza pubblica “ideale” ovvero capire come valutare la qualità e le prestazioni delle istituzioni e delle politiche di bilancio. I documenti di finanza pubblica contengono le politiche economiche finanziarie decise dal GOVERNO “MEF” Esempio: la Banca D’Italia pubblica mensilmente le statistiche di finanza pubblica che contengono I dati relativi al fabbisogno e al debito lordo delle Amministrazioni pubbliche suddivise nei sottosettori Amministrazioni centrali, locali e enti di previdenza. Gli aspetti fondamentali sono: 1) La funzione allocativa del bilancio pubblico: spesa pubblica.
- il prelievo.
PROCESSO DI BILANCIO E FINANZA PUBBLICA
Gli obiettivi e gli strumenti del settore pubblico sono: Allocazione: Persegue modalità efficienti di offerta dei servizi pubblici e di prelievo fiscale Attraverso: Produzione pubblica e Regolamentazione di attività private. Redistribuzione: Corregge la distribuzione delle risorse Realizzata dal mercato attraverso: trasferimenti monetari ,offerta di servizi reali (trasferimenti in kind) e imposte. Stabilizzazione: Regola il livello dell’attività economica, garantendo il pieno impiego e il controllo dell’inflazione attraverso: la manovra delle spese e delle imposte che sono misure che incentivano l’attività produttiva.
Definizione di AP: Secondo il SEC 2010 (paragrafo 2.111), il settore delle
amministrazioni pubbliche è costituito dalle unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è
destinata a consumi collettivi e individuali e che sono finanziate da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese. Sottosettori delle AP Il settore delle amministrazioni pubbliche è suddiviso in tre sottosettori:
- le amministrazioni centrali (AC);
- le amministrazioni locali (AL);
- enti nazionali di previdenza e assistenza (EP). Le AC sono: organi costituzionali e di rilievo costituzionale; Presidenza del Consiglio dei ministri e ministeri; agenzie fiscali; altri enti, agenzie e autorità centrali. Le AL sono: regioni e province autonome; province; comuni; comunità montane; unioni di comuni; altri enti, agenzie e autorità locali. Gli EP sono: ad esempio, l’Istituto nazionale infortuni sul lavoro (INAIL) e l’Istituto nazionale previdenza sociale (INPS). Settore statale Il settore statale (SS) costituisce un sottoinsieme della PA. Esso comprende:
- I ministeri
- altri organi statali aventi autonomia contabile e finanziaria che sono: Organi costituzionali ; Presidenza del Consiglio dei Ministri ; Corte dei conti ; TAR e Consiglio di Stato ; Agenzie fiscali. Le risultanze contabili del SS derivano dal consolidamento delle transazioni registrate nel:
- Bilancio dello Stato (BS)
- Tesoreria statale (TES) Il BS raccoglie gli stati di previsione delle entrate e delle spese relativi a tutti i Ministeri: ai fini della costruzione dei conti del SS si procede al consolidamento tra il BS e i bilanci degli altri organi.
La TES è un organo amministrativo del Tesoro che effettua i pagamenti e
riscossioni per conto dello Stato e, attraverso una serie di conti intestati a enti pubblici e a soggetti privati, svolge poi anche una serie di altre operazioni finanziarie distinte da quelle che fanno capo alla gestione del bilancio statale. Settore pubblico
- Il settore pubblico è un aggregato costituito da: il settore statale; le Regioni, Comuni, Province e le relative aziende di servizi; gli enti pubblici non economici; le Aziende sanitarie locali e Aziende ospedaliere; gli enti portuali (articoli 25 e 30 della legge n. 468 del 1978).
La spesa pubblica complessiva può essere classificata in tre componenti principali: a) i consumi finali (in larga parte soddisfatti dalla produzione pubblica); b) la spesa connessa alla distribuzione del reddito; c) la spesa connessa all’accumulazione. In base ad un’analisi della composizione percentuale della spesa complessiva italiana (RGS, 2010), negli ultimi anni circa la metà è stata diretta ad interventi sulla distribuzione del reddito (e all’interno di questi oltre il 70% ha riguardato la spesa per prestazioni sociali), oltre il 40% a consumi finali, meno del 10% ad accumulazione di capitale. Spesa pubblica: spesa per beni e servizi acquistati dallo Stato o da enti pubblici. L’attività dell’operatore pubblico: il policy make parte dall’obiettivo della politica di bilancio: prima deve decidere come influire sull’attività economica attraverso Ĝ (offerta di beni e servizi), eventualmente sotto un vincolo posto in termini G (spesa pubblica corrispondente) solitamente in rapporto con il pil. Quindi deve stabilire come stanziare nel BS le corrispondenti risorse di Ŝ. Inversione strumenti-obiettivi a là Tinbergen: Ĝ G Se Ŝ IL BILANCIO DELLO STATO In base alla definizione della Ragioneria Generale dello Stato: “Il bilancio dello Stato è un documento contabile di previsione, indicante le entrate e le uscite dell'amministrazione statale, relative a un determinato periodo di tempo (esercizio finanziario).” Il bilancio dello stato assolve a cinque funzione:
- Funzione contabile, in quanto permette di conoscere la situazione contabile dell'amministrazione e di regolarne l'attività futura;
- Funzione di garanzia, per i cittadini nei confronti dell'amministratore pubblico;
- Funzione politica, nel rapporto tra Governo e Parlamento;
- Funzione giuridica: il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l'attività della pubblica amministrazione;
- Funzione economica: è uno strumento di programmazione, che permette di valutare gli effetti dell'attività finanziaria sui vari aspetti della vita economico-sociale e di orientare gli interventi di politica economica” Le prime due funzioni svolgono un ruolo informativo: tuttavia, l’informazione completa e dettagliata potrebbe non essere compresa da tutti (motivi per cui il bilancio è stato impostato secondo diversi gradi di approfondimento). La funzione politica e la funzione giuridica riguardano l’aspetto esecutivo del bilancio: -come strumento legislativo, il bilancio vincola l’attività del potere esecutivo - come strumento politico, non solo diviene un mezzo di controllo parlamentare sull’esecutivo ma “consente alla collettività di raccogliere elementi di giudizio sull’attività svolta dal Governo” Infine, la funzione economica concerne l’aspetto allocativo del bilancio, e interessa non solo la spesa ma anche le entrate necessarie a garantire la fornitura di beni e servizi pubblici. Attraverso la funzione allocativa, il bilancio risponde all’esigenza di influenzare l’economia nazionale: lo “Stato fattore di produzione” ha l’obiettivo di garantire la fornitura di beni e servizi essenziali alla vita economica di un paese, in funzione delle preferenze dei cittadini all’interno di un’economia di mercato. Il bilancio ha altresì la funzione di “correggere la preesistente distribuzione dei redditi e dei patrimoni”. Il processo di bilancio democratico: Struttura e possibili varianti. ---------------------------------------------------------------------------------- **Anno finanziario.
- Fase tecnica: Compito delle poste delle amministrazioni** Differenti modelli di compilazione monitoraggio strutture più o meno centralizzate. 2) Fase tecnica: formulazione dal ministro e fase di negoziazione grado diverso di concentrazione forza del core executive, forza dello staff. 3) Fase politica: messa a punto proposte e documentazione tipo di processo impatto di variabili politiche (tipo di governo ruolo enti locali, ecc.) 4) Fase politica: adozione misure di bilancio forza del governo in parlamento poteri parlamentari impatto di variabili politiche (potere dei parlamentari, lobbies.) 5) Implementazione valutazione giurisdizionale amministrativa e politica: tipo e potere dei ministeri, esistenza di corti di conti; strutture di valutazione. Il ruolo dinamico del bilancio dello Stato A monte del processo di definizione delle politiche macro vi è il ruolo del bilancio nelle democrazie: Il bilancio pubblico (quello dello Stato in primis) è la traduzione finanziaria degli obiettivi perseguiti dalla collettività. Si tratta di una più ampia funzione che si concretizza in interventi che rispondono a due esigenze principali:
- interventi che rispondono a esigenze macro;
- interventi che rispondono a specifici obiettivi provenienti dalle preferenze allocative dei cittadini (riflettono concetto, perimetro e finalità dell’intervento pubblico presso una data collettività). Sono sempre presenti nella decisione di bilancio, ma con sfumature e rilievo variabili nel tempo (le istituzioni di bilancio e le norme di contabilità ne codificano l’equilibrio). Nel processo allocativo un ruolo rilevante va alle scelte
- Il ricorso al mercato , originato dalla differenza tra entrate finali e le spese complessive comprensive di quelle per rimborso prestiti (Accensione prestiti – Rimborso prestiti). Altri saldi sono poi : il saldo in conto capitale (differenza tra entrate e uscite in conto capitale); l’avanzo (disavanzo) primario (differenza tra entrate totali e uscite totali al netto degli interessi); saldo strutturale (saldo corretto per l’andamento del ciclo economico) la fissazione degli obiettivi in termini di saldo strutturale riflettono l’impegno del paese per il raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine (OMT) concordato in sede europea, che risulta coerente con la riduzione programmatica del debito pubblico nel lungo periodo. La categoria di spesa per consumi intermedi rappresenta una delle principali voci di uscita relative al funzionamento delle amministrazioni pubbliche (consulenze, carta, hardware, etc) ed ha manifestato, nel corso del tempo, un ANDAMENTO incrementale=>misure di contenimento della spesa. Gli strumenti della finanza pubblica sono la spesa e le istituzioni di bilancio La spesa pubblica “ La spesa pubblica può opportunamente crescere a condizione che la collettività sia disposta a pagarne il costo. […] La spesa pubblica, dunque, non è un capro espiatorio al quale attribuire tutti i nostri mali, ma è, viceversa, il fuoco nel quale si concentrano gli effetti di tutti gli squilibri politici, economici e sociali del nostro, e non soltanto del nostro, paese.” (Sergio Steve, 1978) riguarda: la spesa per beni e servizi acquisti dallo Stato o da enti pubblici; la spesa per investimenti in conto capitale; la spesa per trasferimenti (la quale non incrementa la produzione ma ha solo effetti redistributivi). Negli ultimi anni circa la metà della spesa pubblica complessiva italiana è stata diretta ad interventi sulla distribuzione del reddito, il 40% a consumi finali e solamente il 10% ad accumulazione di capitale. Le istituzioni di bilancio nascono dalla combinazione di:
- Obiettivi numeri sul bilancio, come ad esempio la legge sul pareggio di bilancio;
- Regole procedurali che regolano la predisposizione e l’approvazione legislativa del bilancio;
- Norme in materia di trasparenza del bilancio. La combinazione delle prime determina la cd. fiscal governance : infatti, i debiti crescenti e gli effetti generazionali, nonché l’impatto della crisi finanziaria e le necessità per i paesi dell’UE di rispettare il patto di stabilità e crescita hanno determinato la necessità di una governance stringente che aiuti a limitare l’eccesso di spesa nelle politiche di bilancio. La terza dà invece luogo al cd. fiscal trasparency. Il controllo
Esplosione della finanza pubblica, questo comporta un problema se nel tempo non riesci a contenere. Questo fa nascere il pensiero che la spesa pubblica sia un male. Noi non ci domandiamo se la spesa pubblica è cattiva o buona in se, ma se è efficace? Può avere effetti sulla domanda aggravata positivi? Nasce dunque l’esigenza di una fiscal governance. Per quali motivi?
- Debiti crescenti ed effetti generazionali (bassa crescita, generazione anziana, scarsa natalità)
- Impatto finanziario della crisi
- Per paesi UE: necessità di rispettare il patto di stabilità e crescita.
- Necessità di una governance stringent che aiuti a limitare l’eccesso di spesa nelle politiche di bilancio.
- Establishing sound fiscal institutions is the first building block of the Quality-concept for public finances since it affects all other aspects of Quality of public finances (QPF) (EU-DG Ecofin, 2008) Le istituzioni di Bilancio 1. Budgetary institutions as all the rules and regulations according to Which budgets are drafted, approved, and implemented (Alesina e Perotti,
- Schematically: I. numerical targets on the budget, such as a balanced-budget law; (Regole di Bilancio) II. procedural rules (such as voting rules) which regulate the preparation and legislative approval of the budget; (procedimento di bilancio) III. rules regarding the transparency of the budget. (Trasparenza) I. + II. => FISCAL GOVERNANCE III. => FISCAL TRANSPARENCY I.+II. +III => BUDGETARY INSTITUTIONS “One key conclusion is that institutional arrangements ranging from legally binding fiscal rules to enhanced transparency and procedural provisions can play a role in helping contain the widely observed penchant of policymakers for excessive deficits” (Debrun e Kumar, 2007, p. 479). Se sorgono dei problemi bisogna sacrificare gli aspetti micro, perché non si possono accontentare tutti i desideri della popolazione. Ci sono delle misure
e dei limiti da rispettare.
Le regole di bilancio le regole di bilancio sono, essenzialmente, di due tipi (Anderson e Minarik, 2006):
- Deficit-and-debt-based rules che consistono in vincoli quantitativi sul valore annuale del debito pubblico, espresso in valore o in percentuale del PIL. Esempi di questo tipo sono il Patto di Stabilità e Crescita dell’Unione Europea ed il sistema Gramm-Rudman-Hollings degli Stati Uniti (in vigore fino al 1990). Nel caso dell’UE le regole, spesso sotto forma di valori numerici, consentono il monitoraggio degli aggregati di bilancio rispetto ad uno standard prefissato.
Il Fiscal Responsibility Act adottato in Nuova Zelanda nel 1994 segna l’inizio della più recente ondata di rinnovamento in materia di finanza pubblica in ambito internazionale che si incentra su di una gamma di obblighi di stabilità del bilancio, vincoli sul debito e sulle spese a vari livelli di governo. La convergenza: I nuovi principi Trasmissione internazionale di leggi in materia di strutture di bilancio: dai principi classici di preparazione ex ante ai principi di verifica ex post del processo di bilancio (budget reporting requirements). PRINCIPI CLASSICI
- il principio dell'annualità comporta che le spese iscritte nel bilancio siano autorizzate per la durata di un solo esercizio finanziario, normalmente di dodici mesi coincidente con l’anno solare.
- il principio dell'universalità stabilisce che il complesso delle risorse finanzi indistintamente tutte le spese previste e che tutte le entrate e tutte le uscite dello Stato siano iscritte nel bilancio. In realtà sono ammesse, in alcuni casi, le c.d. gestioni extra
- il principio dell'unità implica che tutte le entrate e le uscite devono trovarsi in un unico documento per consentire un utilizzo e un controllo efficace di tutte le risorse comuni. Secondo questo principio non si possono istituire collegamenti tra singole voci di entrata e di uscita, anche al fine di evitare una eccessiva rigidità della struttura;
- il principio dell’equilibrio tra entrate e spese. Secondo tale principio, occorre garantire tendenzialmente il pareggio di bilancio, limitando il ricorso all’indebitamento per finanziare la spesa pubblica. NUOVI PRINCIPI
- L’accountability consiste nella definizione dei soggetti a cui è affidata la responsabilità e delle modalità con cui essi devono rendere conto dell’effettivo espletamento dei compiti affidati.
- La trasparenza di bilancio consiste nella divulgazione dell’informazione e nell’attribuzione della responsabilità in materia di bilancio.
- Il principio di stabilità richiede che gli obiettivi di bilancio e di debito pubblico rientrino in un quadro strategico di medio periodo, formulato in modo da garantire il rispetto della politica di bilancio nel breve termine
- l’orientamento ai risultati (performance budgeting) accerta che le autorità politiche stiano acquistando value for money dalle amministrazioni pubbliche e si traduce nel passaggio da un bilancio incentrato sugli input a un bilancio di output, nozione che enfatizza il passaggio da un’architettura di bilancio costruita attorno al processo di dialettica istituzionale a un bilancio incentrato sui risultati finali di finanza pubblica.
Il controllo della spesa: indicazioni di bilancio più diffuse a livello internazionale Su scala internazionale, la necessità di tenere sotto controllo le spese pubbliche si è tradotta in almeno sette fondamentali configurazioni istituzionali che comprendono: quadro di bilancio a medio termine; impegni economici di tipo conservativo; tecniche di bilancio di tipo top-down; un controllo esteso degli inputs a livello centrale; attenzione ai risultati; trasparenza di bilancio; procedure moderne di gestione finanziaria. Tra il 1960 ed il 2010 la spesa pubblica in percentuale del PIL è aumentata notevolmente in molti paesi OCSE, e ciò a ragione di una politica fiscale espansiva e al ruolo redistributivo del bilancio. Sono quindi aumentate le spese, così come ad aumentare, tra il 1970 ed il 2015, è il debito pubblico rispetto al PIL. Aumento delle spese e contemporaneo aumento del debito pubblico ha fatto maturare la consapevolezza che occorressero dei vincoli sui saldi più stringenti, così come anche regole di bilancio più severe. Il controllo della spesa pubblica è stato regolato con maggiori vincoli ex ante nelle decisioni di programmazione e maggiori verifiche ex post delle scelte allocative iscritte in bilancio. Inoltre, dagli anni 90 si sono avviate procedure di spendig review, ovvero insiemi di pratiche mirate all'analisi e alla valutazione della spesa pubblica, delle sue tendenze, dei meccanismi che la regolano, dell'attualità o meno degli interventi che vengono finanziati. In Italia è con la legge finanziaria per il 2007 che si riforma il programma di spending review, con l'obiettivo di contenere la spesa nel medio termine e migliorarne la qualità. Un’interpretazione delle regole di contabilità di finanza pubblica L’analisi delle regole di contabilità di finanza pubblica si articola in due piani:
- Piano della decisione relativo alla politica di bilancio a livello aggregato relazione tra finanza pubblica e contesto macroeconomico.
- Piano della decisione relativo agli aspetti allocativi e redistributivi aspetti più di tipo macro-settoriale e micro. Questo cosa comporta? Il trade-off tra gli obiettivi: obblighi sociali di reciproca responsabilità ai fini della solidarietà sociale vs necessità di atteggiamenti prudenziali in finanza pubblica.
- il bilancio viene discusso dal Parlamento che può apportare modifiche;
- la terza fase è l’esecuzione del bilancio ad opera dell’esecutivo e/o delle agenzie governative;
- la quarta fase è il controllo sull’esecuzione del bilancio da parte del Parlamento;
- l’ultima fase è quella di verifica/monitoraggio sui conti di finanza pubblica, spesso ad opera di un’agenzia/istituzione indipendente che accerti l’affidabilità dei dati presentati. Il calendario vigente è influenzato dal governance economica europea : (semestre europeo di primavera e autunnale)
- 10 aprile: Documento di economia e finanza (DEF).
- entro 30 aprile: Programma di stabilità da inviare in UE.
- 27 settembre: Nota di aggiornamento al DEF (NADEF)
- 20 ottobre: presentazione al Parlamento del disegno di legge di bilancio
- entro 15 ottobre: Documento programmatico di bilancio (che unisce la NADEF e il ddl bilancio) da inviare in UE Esame parlamentare , inizio alternato per ciascuna Camera articolato in una prima lettura e una seconda lettura (in passato anche una terza)
- Chiusura 31 dicembre
Il DEF (entro 10 aprile) si compone di tre sezioni (e una serie di allegati):
- il Programma di stabilità dell’Italia, che contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo. Il DEF, per ciascun anno del periodo di riferimento, evidenzia i contributi alla crescita dei diversi fattori, l'evoluzione dei prezzi e del mercato del lavoro, l'andamento dei conti con l'estero, ecc. Sulla base di questi elementi definisce gli obiettivi programmatici per i principali saldi di finanza pubblica quali l'indebitamento netto, il debito pubblico, il saldo di cassa e altri ancora; con questi obiettivi traccia una prima rotta per il futuro, le destinazioni da raggiungere con la manovra di bilancio che verrà definitiva in autunno;
- Analisi e tendenze della finanza pubblica. Contiene principalmente l’analisi di come vanno i conti pubblici (il conto economico delle amministrazioni pubbliche, con l’analisi dei principali settori di spesa, il conto di cassa del settore statale, il Bilancio dello Stato). Queste analisi servono per definire meglio la rotta per il futuro e per questo l’esame non riguarda solo l’andamento del passato, ma anche, con riferimento almeno al triennio successivo, le previsioni tendenziali a legislazione vigente per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche, del saldo di cassa del settore statale, oltre all'indicazione della pressione fiscale e delle previsioni relative al debito pubblico.
- il Programma nazionale di riforma , che contiene lo stato di avanzamento delle riforme avviate, l’indicazione delle priorità del Paese e delle principali
riforme da attuare, i prevedibili impatti delle riforme in termini di crescita economica, di competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione.
La NADEF Successivamente alla presentazione del DEF, una serie di eventi
porta alla data del 27 Settembre entro cui il governo rielabora e aggiorna il proprio programma per il futuro, presentando alle Camere la NADEF – Nota di Aggiornamento al Documento di Economa e Finanze. In effetti in primavera il DEF non viene sottoposto solo al Parlamento e ad altre istituzioni nazionali: il Programma di stabilità ed il Programma nazionale di riforma (prima e terza sezione del DEF) sono inviati al Consiglio e alla Commissione Ue entro il 30 aprile. Le conseguenti raccomandazioni dell’Ue, il dibattito nazionale, l’effettivo andamento dell’economia e gli accadimenti, anche straordinari, che nel frattempo possono caratterizzare la vita del Paese, determinano l’aggiornamento degli obiettivi programmatici del Governo di cui tenere conto nella formazione del bilancio di previsione. Il Documento programmatico di Bilancio (DPB) e il Disegno di Legge di Bilancio (DLB) La formazione del bilancio di previsione prende l’avvio con la circolare sul Bilancio di previsione emanata ogni anno dalla Ragioneria generale dello Stato, con cui si forniscono le istruzioni in base alle quali i diversi Ministeri possono formulare proposte per il bilancio di previsione che tengano conto degli obiettivi del DEF, prima, e della NADEF, poi. Si arriva così ad ottobre con la presentazione da parte del Governo della manovra di bilancio per il triennio successivo. Tale manovra deve acquisire il parere favorevole dell’Ue e del Parlamento. Le linee principali della manovra vengono sottoposte alla Commissione europea mediante il Documento Programmatico di Bilancio (DPB) entro il 15 ottobre. Successivamente, entro il 20 ottobre, il Disegno di legge di Bilancio, contenente il dettaglio delle previsioni di entrata e di spesa in attuazione della manovra viene varato dal Governo e sottoposto al Parlamento. Documento Programmatico di Bilancio (DPB) :Il Documento programmatico di bilancio è stato istituito dal regolamento UE n. 473/2013. Entro il 15 ottobre di ogni anno, gli Stati membri trasmettono alla Commissione Europea e all'Eurogruppo un progetto di DPB per l’anno successivo, nel quale illustrano all’Europa il proprio progetto di bilancio per l’anno successivo. In particolare, il Documento contiene l'obiettivo di saldo di bilancio e le proiezioni delle entrate e delle spese. Legge di Bilancio :Il bilancio di previsione dello Stato è un atto con forma di legge, predisposto su base annuale e pluriennale, sia in termini di competenza che di cassa, col quale il Parlamento autorizza il Governo a prelevare ed utilizzare le risorse pubbliche necessarie per l’esecuzione delle politiche pubbliche e delle attività amministrative dello Stato e rappresenta il principale documento contabile per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio delle risorse finanziarie dello Stato. La Commissione europea, entro il 30 novembre, esprime il suo parere
acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi; c) Il terzo livello di aggregazione si riferisce alle tipologie ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti; d) Il quarto livello di aggregazione fa riferimento alle categorie secondo la natura dei cespiti che distinguono tra le "entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione" e le "entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo"; e) Il quinto livello di aggregazione sono i capitoli , unità elementari di bilancio, ai fini della gestione e della rendicontazione, che possono eventualmente essere suddivise in articoli. Le entrate quindi ripartite in quattro titoli (entrate tributarie, entrate extra- tributarie, alienazioni ed ammortamento di beni e riscossione di crediti, accensione di prestiti). Ogni titolo (che può avere entrate di natura ricorrente e non ricorrente ) è diviso in tipologie (l’aggregato su cui il Parlamento esprime il proprio voto unità di voto parlamentare). Ciascuna tipologia è poi ulteriormente suddivisa in categorie e capitoli. Le spese , invece, sono articolate in missioni, programmi e azioni. Le missioni esprimono “le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica”. Due missioni trasversali presenti in tutti i Ministeri sono i “Fondi da ripartire” (raccoglie fondi di riserva e speciali, che non hanno, in sede di predisposizione di legge di bilancio, una collocazione specifica) e i “Servizi istituzionali e generali” , che raggruppa le spese di funzionamento dell’apparato amministrativo (spese per l’indirizzo politico e per gli affari generali che forniscono supporto al perseguimento degli obiettivi delle relative amministrazioni). La missione “Debito pubblico” si articola nei programmi “Oneri per il servizio del debito statale ” e “ Rimborsi del debito statale”. I programmi rappresentano “aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, allo scopo di perseguire obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all'unità organizzativa di primo livello dei Ministeri. I programmi sono a loro volta articolati in azioni , unità elementari di bilancio, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione. Ai sensi dell’articolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa. In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate: In base alla disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:
a) per le entrate , con riferimento alla tipologia a titolo esemplificativo, l’unità di voto sono rappresentate per le entrate tributarie dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad es. proventi speciali, redditi da capitale, ecc.). b) per le spese , con riferimento ai programmi , intesi quali aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di beni e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni , che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa. Classificazione del bilancio dello stato Le voci di entrata e spesa possono essere classificate secondo una classificazione economica e funzionale. Quella economica mira a valutare l'impatto del bilancio dello Stato sull'economia. Le entrate sono raggruppate in quattro titoli e distinte a seconda che siano di natura tributaria, extratributaria, o derivanti dall'alienazione di beni patrimoniali o dall'accensione di prestiti. Le spese sono invece raggruppate in 3 titoli (uscite correnti, spese in conto capitale e rimborso prestiti). Quella funzionale ha lo scopo di definire gli obiettivi dell'attività pubblica per poterne consentire una valutazione ex ante e una miglior verifica ex post. Gli indicatori Con l'introduzione del nuovo sistema contabile l'attenzione si è concentrata sul confronto tra obiettivi prefissati e risultati raggiunti. L'inserimento di indicatori di risultato è stato introdotto dalla legge 94/1997. Gli indicatori devono essere: “semplici, misurabili e riferibili ai programmi di bilancio”, devono essere funzionali alla misurazione del raggiungimento degli obiettivi legati ai programmi di spesa, devono contenere esplicitamente i criteri e i parametri utilizzati per la loro quantificazione. Esistono diverse tipologie di indicatori di performance: indicatori di input; indicatori di output; indicatori di economicità, di efficienza e di efficacia. LA STRUTTURA DEI CONTI PUBBLICI Le transazioni dell’operatore pubblico (OP) possono essere di natura reale o finanziaria. Sono di natura reale quando attengono alla fornitura di beni e di servizi: vendite, consumi intermedi, pagamento degli stipendi ecc. Sono di natura finanziaria quando riguardano l’acquisizione o la cessione di attività finanziarie: titoli di proprietà̀, obbligazioni, depositi bancari ecc. Le transazioni di natura reale vengono registrate nel conto economico, quelle di natura
ciclo economico sulle componenti di bilancio e per gli effetti delle misure una tantum, che influiscono solo temporaneamente sull’andamento del disavanzo. La fissazione degli obiettivi in termini di saldo strutturale riflettono, infatti, l’impegno del paese per il raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine (OMT) concordato in sede europea, che risulta coerente con la riduzione programmatica del debito pubblico nel lungo periodo. Il saldo strutturale. Il saldo nominale di bilancio risente automaticamente delle variazioni congiunturalistabilizzatori automatici. Per calcolare la correzione per il ciclo, si fa riferimento ai concetti di output gap e di PIL potenziale. Il PIL potenziale è il livello massimo di output ottenibile con un pieno impiego senza tensioni inflazionistiche. L’output gap (OG) è lo scostamento tra il PIL effettivo (Y) e quello potenziale (YP) in percentuale di quest’ultimo: Il saldo nominale corretto per il ciclo ( cyclically-adjusted budget balance, CAB), si ottiene sottraendo dal saldo nominale in percentuale del PIL (d), la componente ciclica £0G: CAB = d - £0G Il saldo strutturale di bilancio (SB) è dato dalla differenza tra il CAB e le misure una tantum (one-off): SB= CAB – one offs OBIETTIVI DI MEDIO TERMINE L'Obiettivo di medio termine (OMT) è l’obiettivo per il saldo di bilancio strutturale che ciascuno stato membro della UE si impegna a realizzare in un certo orizzonte temporale. Esso ha una triplice finalità:
- fornire un margine di sicurezza rispetto alla possibilità che, a fronte di un peggioramento delle condizioni economiche, il disavanzo di bilancio nominale superi il 3% del PIL;
- garantire un rapido progresso verso la sostenibilità delle finanze pubbliche;
- consentire spazi di manovra, soprattutto per investimenti pubblici. CARATTERISTICHE OMT Per ogni paese l'OMT è dato dal maggiore di tre valori. Formalmente: rappresenta il valore del saldo di bilancio strutturale corrente.
OMTEURO^ rappresenta il valore del saldo di bilancio strutturale corrente. Il termine OMTMB^ indica il minimum benchmark che rappresenta il valore del saldo di bilancio strutturale che assicura il rispetto del vincolo nominale del 3%. durante il ciclo economico, tenendo conto della volatilità del PIL registrata in passato e della sensibilità del bilancio alle variazioni del PIL. Infine, il termine OMTILD^ fa riferimento alle implicit liabilities and debt ed è il valore minimo del saldo strutturale che assicura la sostenibilità delle finanze pubbliche, o il rapido progresso verso la sostenibilità, tenendo conto del livello del debito in essere e delle passività implicite legate all'invecchiamento della popolazione. LE REGOLE DEL DEBITO Bt indica il livello di debito in percentuale del pil nell’esercizio t. Bt+1 indica il livello del debito in percentuale del pil previsto nell’esercizio t+1. Bt+2 indica il livello di debito in percentuale del pil previsto nell’esercizio t+2. Bbt indica il benchmark retrospettivo (backward-looking benchmark). Bbt+2 indica il benchmark prospettico (foward-looking benchmark). La regola non è rispettata nell’esercizio t se valgono insieme le seguenti condizioni:
- bt> 60%
- bt> bbt
- bt+2>bbt+2 e la violazione non può essere attribuita all’influenza del ciclo Lo step finale prevede la verifica di due condizioni in parallelo. In questa fase la regola si considera non rispettata se le previsioni sul rapporto debito/PIL al tempo t+2 sono al di sopra del benchmark prospettico e se la violazione del benchmark non può essere attribuita all’influenza del ciclo economico. In questo caso la regola del debito si considera non rispettata e può innescarsi la procedura per deficit eccessivo con il report della Commissione Europea. LA REGOLA DELLA SPESA l six pack (articoli 5 e 6 del reg. CE n. 1466/1997) ha introdotto un limite alla crescita della spesa (expenditure benchmark) diretto a rafforzare il raggiungimento dell'OMT. La regola della spesa è volta a far sì che le entrate straordinarie (windfall revenues), vale a dire quelle eccedenti il gettito normalmente atteso dalla crescita economica, andrebbero destinate alla riduzione del disavanzo e del debito, mantenendo la spesa su un sentiero di crescita stabile e indipendente dal ciclo economico. A tal fine l'evoluzione della spesa pubblica viene valutata rispetto al tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale. Per quanto riguarda la componente della spesa che viene considerata al fine della regola, essa esclude gli interessi, la componente ciclica per disoccupazione e i programmi finanziati integralmente dall’UE. Dal valore della spesa, ulteriormente depurato da componente investimenti, si sottraggono le entrate derivanti da misure discrezionali e gli aumenti
