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LA CONCERTAZIONE
L’attività fondamentale attraverso la quale il sindacato assolve alla sua funzione di tutela degli interessi collettivi è certamente quella contrattuale; tuttavia il sindacato raramente si è limitato alla mera difesa delle condizioni di lavoro; con il tempo esso ha ampliato gli obiettivi di tutela risalendo dalle specifiche condizioni nelle quali viene resa la prestazione di lavoro, alle scelte generali e ai provvedimenti di politica economica e sociale adottati dai pubblici poteri e incidenti sulle condizioni di vita e di lavoro dei propri rappresentanti.
Lo studio delle diverse esperienze sindacali ha consentito a costruire 2 modelli tendenziali:
- Sindacalismo economico o negoziale, tipico dell’esperienza nord-americana, che privilegia gli obiettivi economici; agisce prevalentemente attraverso la contrattazione collettiva e nei confronti del potere politico si muove secondo la logica delle lobbies, in concorrenza con altri gruppi; è autonomo dai partiti almeno in via di principio.
- Sindacalismo competitivo a cui è riconducibile l’esperienza italiana; questo tipo di sindacalismo ha obiettivi più ampi che includono riforme di carattere economico-sociale e che vengono perseguiti attraverso la contrattazione collettiva e l’azione politica; ha stretti rapporti con il sistema politico e legami intensi con i partiti; all’azione politica del sindacato e al suo rapporto con il sistema politico fa riscontro l’intervento dei pubblici poteri nelle relazioni industriali, nella veste di compositore dei conflitti collettivi e di legislatore, ma anche di datore di lavoro nelle p.a.
A partire dagli anni ’70 il rapporto tra questi 2 sistemi ha assunto caratteri nuovi, di coinvolgimento sempre più esplicito delle parti sociali nella definizione delle scelte fondamentali di politica economico-sociale, da una parte e dei pubblici poteri nella determinazione degli assetti contrattuali e delle relazioni industriali dall’altra. Questo mutamento cominciò a manifestarsi a seguito sia
del peggioramento della situazione economica, determinato dalla crisi petrolifera degli anni ’70 sia dall’aumento della disoccupazione. Di fronte alla necessità di definire politiche di controllo della spesa pubblica che imponeva sacrifici, i pubblici poteri ebbero l’esigenza di coinvolgere le parti sociali in un negoziato sui relativi provvedimenti, non essendo in grado da solo di controllare tutte le variabili macroeconomiche che condizionavano il raggiungimento degli obiettivi che si prefiggeva; attraverso il negoziato quindi mirava ad acquisire il consenso preventivo delle parti sociali sugli obiettivi e le politiche economico-sociali che aveva progettato e la loro collaborazione all’attuazione delle stesse in modo da prevenire i conflitti e quindi da garantire anche l’efficacia delle misure e delle iniziative da realizzare.
Per conseguire questi obiettivi lo Stato assunse la veste di terza parte negoziale, immettendo nella contrattazione, che tradizionalmente si svolgeva tra le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, e assumendo impegni politici a vantaggio delle parti sociali in cambio della condivisione degli obiettivi di politica economica e sociale e dell’impegno delle parti a garantire la coerenza dei propri comportamenti negoziali.
Con riferimento a questo nuovo metodo di contrattazione triangolare delle scelte di politica economico-sociale si parla di concertazione sociale. Essa è considerata:
- un modo di formazione delle politiche pubbliche che si fonda su un rapporto di scambio centralizzato di risorse materiali e simboliche tra lo stato e le grandi organizzazioni rappresentative degli interessi delle parti sociali; si fa riferimento ad accordi triangolari basati sulla rigida predeterminazione centralizzata delle politiche da realizzare e dei loro contenuti e sullo scambio tra vincoli all’azione contrattuale e dei colo contenuti e sullo scambio tra vincoli all’azione contrattuale delle parti sociali e benefici compensativi in termini di risorse economiche e normative trasferite a queste dai pubblici poteri. La concertazione è fortemente condizionata dall’esistenza di risorse economiche da scambiare; inoltre la distribuzione dei benefici e dei sacrifici
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svolto da procedure che combinano fonte legislativa e fonte contrattuale: è il caso della prassi di consultare le parti sociali da parte dei pubblici poteri prima dell’approvazione di un provvedimento; queste combinazioni tra legge e contrattazione riconoscono un ruolo spesso rilevante alle organizzazioni sindacali all’interno del sistema politico.
Nella XIV legislatura, dal 2001 al 2006, il governo ha prima proposto e poi praticato un metodo di confronto con le parti sociali alternativo alla concertazione, il modello del dialogo sociale così come regolamentato a livello comunitario, ritenuto idoneo a distinguere meglio le reciproche responsabilità e da utilizzare per conseguire gli obiettivi di volta in volta condivisi. Questo metodo presenta notevoli differenze sostanziali e formali rispetto alla concertazione; il governo infatti non determina più consensualmente con le parti gli obiettivi di politica economico- sociale, ma si limita ad assumere nei loro confronti obblighi di informazione e di consultazione. Il ridimensionamento della funzione del consenso delle parti sociali nel processo decisionale dei pubblici poteri ha suscitato però contrasti e conflitti che hanno riportato il dubbio la funzionalità del nuovo metodo ai fini di una gestione efficiente del mercato del lavoro e dello sviluppo economico e produttivo e ha riproposto l’attualità della concertazione, ripresa nella legislatura successiva per poi essere nuovamente abbandonata nella XVI.
L’EVOLUZIONE STORICA DELLA CONCERTAZIONE:
ANNI ’70 E ‘
L’avvio informale di prassi triangolari nel nostro Paese risale alla seconda metà degli anni’70. L’attore politico intervenne nel negoziato che portò all’accordo interconfederale del 26 gennaio 1977 con il quale i sindacati si impegnarono a moderare le rivendicazioni salariali e a favorire maggiore flessibilità nell’uso della forza lavoro in cambio di maggiori poteri di controllo sulle scelte di impresa soprattutto in materia di occupazione. Esso rimase però formalmente estraneo al negoziato.
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Negli anni ’80 le difficoltà che i sindacati e le organizzazioni imprenditoriali incontrarono nel definire un accordo che modificasse il sistema allora vigente di indicizzazione dei salari al costo della vita, indusse il governo ad intervenire attivamente nella vertenza non più come soggetto esterno al negoziato, ma come parte dello stesso; il governo infatti fece rientrare nella trattativa, materie di propria competenza, impegnandosi ad emanare misure legislative a favore dei lavoratori e delle imprese in cambio dell’assunzione dell’impegno a modificare il sistema di indicizzazione dei salari e a contenere il costo del lavoro. Il 22 gennaio 1983 di realizzava il primo accordo triangolare chiamato protocollo Scotti, dal nome del ministro del lavoro dell’epoca. Questo accordo è stato qualificato come un’esperienza di scambio politico perchè il governo, in cambio del consenso alle proprie linee di politica economica compensò con benefici a carico della finanza pubblica i costi sostenuti dalle parti sociali per aderire all’accordo.
L’anno successivo il governo si mosse nella stessa logica, ma l’accordo raggiunto il 14 febbraio 1984, chiamato di San Valentino, ebbe il consenso di Cisl e Uil e delle organizzazioni datoriali, ma non quello della CIGL, la quale riteneva insufficienti le risorse messe a disposizione dall’esecutivo come contropartita alla riduzione della copertura delle retribuzioni dall’inflazione. Il governo decisa allora di recepire ugualmente le previsioni dell’accordo in materia di scala mobile in un decreto legge rompendo la prassi di astenersi dall’intervenire per via legislativa su una materi di competenza della contrattazione collettiva in mancanza di accordo tra tutte le parti; questo intervento produsse un intenso dibattito giuridico sui diversi profili dalla vicenda e violente polemiche politiche che indussero ad interrompere per lungo tempo le prassi concertative.
IL PROTOCOLLO 23 LUGLIO 1993
All’inizio del nuovo decennio, la necessità di contrastare la crisi economica ed occupazionale indusse governi e parti sociali di molti paesi europei a recuperare il metodo concertativo per definire consensualmente le politiche economico-sociali a livello nazionale. Il confronto portò alla firma di 2 accordi triangolari:
attuazione delle politiche da realizzare, salvo i vincoli della coerenza con gli obiettivi concertati. Il protocollo del ’93 non è stato basato sullo scambio immediato tra vincoli e benefici in funzione della mera gestione della situazione contingente; esso ha realizzato fondamentalmente un coinvolgimento delle parti sociali nel processo di assunzione delle decisioni di politica economica sulla base di obiettivi condivisi; ad esse sono cioè stati affidati l’impostazione, il coordinamento e il controllo di politiche economiche e contrattuali, comuni per il settore pubblico e privato, da attuare un larga misura attraverso un mix di legislazione e contrattazione centralizzata e decentrata all’interno di un processo di concertazione coordinato dal centro, ma tale da favorire anche la diversificazione e la flessibilità delle soluzione e dei trattamenti. Il protocolla ha predeterminato le regole per i confronti futuri al fine di creare i presupposti e gli strumenti per la stabilizzazione di questo metodo.
IL PATTO DEL ‘
Negli anni successivi la concertazione è stata praticata per realizzare importanti obiettivi di riforma; è il caso dell’accordo sulle pensioni dell’8 maggio 1995 e del patto per il lavoro del 24 settembre 1996. Sulla base di questi risultati si svolse la verifica sul protocollo che portò alla stipulazione del Patto per lo sviluppo e l’occupazione del 22 dicembre 1998, detto patto di Natale. Un elemento rilevante di novità era il coinvolgimento nelle procedure di concertazione delle regioni e delle autonomie locali in coerenza con il contemporaneo processo di decentramento amministrativo. L’accordo rendeva oggetto di concertazione territoriale l’esercizio dei compiti e delle funzioni devoluti dallo Stato ai poteri locali e disponeva che gli accordi di concertazione nazionale coinvolgessero anche i diversi livelli di governo locale. Allo stesso fine la legge 662 del 1996 aveva già previsto tra gli strumenti di programmazione negoziata il coinvolgimento delle parti sociali nei patti territoriali e nei contratti d’area, che comportano la partecipazione di pubblici poteri come parte negoziale e la determinazione consensuale con le parti sociali delle politiche locali in favore dello sviluppo economico e dell’occupazione, ma che generano in capo a tutte le parti
stipulanti, compresi i pubblici poteri, impegni giuridicamente vincolanti e non semplicemente politici.
Con le nuove regole, la concertazione assumeva un ruolo di prioritario strumento di coordinamento tra legislazione e autonomia collettiva anche nelle procedure di adeguamento dell’ordinamento italiano a quello comunitario; l’accordo prevedeva una duplice procedura concertativa che privilegiava il ricorso alla legge o all’autonomia collettiva a seconda che le tematiche oggetto di trattativa triangolare rientrassero nelle competenze dell’una o dell’altra:
- Per le materie di politica sociale che comportassero un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato, era prevista una preventiva consultazione con le parti sociali, ma la decisione politica finale era riservata al governo e al Parlamento.
- Per le materie di competenza delle parti sociali che non comportassero un impegno di spesa a carico del bilancio per lo Stato o per le parti normative di provvedimenti, che anche se comportanti indirettamente gli impegni di spesa, riguardassero le stesse materie, incluse quelle comunitarie, le procedure concertative erano più articolate e disegnate sul modello dell’Accordo sulla politica sociale di Maastricht, successivamente incorporato negli artt. 154 e 155 del trattato. In questa ipotesi erano previsti infatti, prima un confronto tra governo e parti sociali sull’intervento da realizzare, e successivamente un’iniziativa legislativa del governo o in alternativa un negoziato bilaterale. Ma il ricorso a questo strumento risultava privilegiato: infatti le parti sociali potevano chiedere all’Esecutivo di procedere per via negoziale, invece che legislativo o assumere direttamente l’iniziativa di intervenire su una determinata tematica, previa fissazione degli obiettivi con il Governo, che se l’accordo fosse stato concluso in coerenza con gli obiettivi prefissati e nei tempi che aveva prestabilito, o si fosse tradotto in un patto concertativo, era impegnata a recepirne i contenuti e a portarlo avanti come iniziativa propria, promuovendo nel rispetto delle prerogative
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riconosceva a quest’ultima un ruolo privilegiato e tendenzialmente sostitutivo della contrattazione collettiva; il nuovo metodo garantiva al governo o alla regione il potere di iniziativa e un’ampia discrezionalità nell’impostazione e nella conduzione del confronto in termini di materie e di tempi del procedimento decisionale e quindi un ampio potere di determinare gli esiti; questo anche perché il LIBRO BIANCO prevedeva che il governo non dovesse più ricorrere alla regola dell’unanimità per il raggiungimento di un accordo triangolare, ma che nell’eventualità di disaccordo tra le parti sociali, potesse ugualmente procedere sulla base di un consenso maggioritario. Questa nuova scelta politica venne motivata dalla necessità di mettere fuori gioco qualunque potere di veto delle parti sociali e di evitare il rischio dello stallo, al quale la concertazione è sempre esposta. Però nella concreta applicazione del metodo del dialogo sociale, il criterio della maggioranza è stato inteso come maggioranza delle organizzazioni a prescindere da ogni verifica sulla loro effettiva consistenza rappresentativa, così da neutralizzare il dissenso della maggiore organizzazione sindacale, la CGIL, considerata strumento di influenza dei partiti di opposizione.
Dopo la sottoscrizione del Patto, il governo avviò una serie di consultazioni dei sindacati sui più importanti provvedimenti in agenda:
- Lo schema attuativo della legge delega n.
- Il documento di programmazione economica e finanziaria
- Il progetto di riforma delle pensioni
- L’attuazione del d.lgs.
Altri impegni, la cui attuazione era condizionata alla disponibilità di risorse economiche e finanziarie in capo all’attore pubblico sono rimasti inattuati.
Queste vicende dimostrano che il dialogo sociale non è stato utile ad acquisire il consenso preventivo delle parti sociali sugli interventi da realizzare, ad evitare reazioni conflittuali a garantire l’efficacia degli interventi e a stabilizzare le relazioni industriali; ed infatti numerosi richiami alla opportunità di riavviare la concertazione,
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cominciarono presto a provenire da tutte le parti sociali, compresa la Confindustria.
IL PROTOCOLLO DEL 23 LUGLIO 2007
Nella XV legislatura, iniziata a metà primavera 2006, il ritorno al governo di una coalizione di centro –sinistra segna, una forte discontinuità degli orientamenti politici dell’attore pubblico, verso le questioni del lavoro e delle relazioni industriali; in particolare determina il rilancio della concertazione, al fine di affrontare alcuni dei grandi problemi economico-sociali del Paese. Il confronto che si apre tra governo e parti sociali ha portato il 23 luglio 2007 alla stipulazione del Protocollo su previdenza, lavoro e competitività per l’equità e la crescita sostenibili e alla successiva attuazione legislativa delle previsioni dell’intesa avvenuta con le leggi 244 e 247 del 2007. È stato un accordo di notevole portata perché ha toccato una molteplicità di temi rilevanti, sostanzialmente gli stessi ormai da anni al centro del confronto tra le parti:
- Il rilancio dello sviluppo economico attraverso il sostegno alla competitività delle imprese e del sistema produttivo fornito dalle misure sul cuneo fiscale e sugli incentivi per la contrattazione di secondo livello
- Il sistema previdenziale e gli ammortizzatori sociali
- Il mercato del lavoro con interventi correttivi sul d.lgs.276 per ri-regolare la flessibilità e contrastare la precarietà del lavoro. su questo punto si sono manifestati problemi e divergenze all’interno della stessa maggioranza parlamentare e di governo che hanno messo in crisi l’esito della concertazione e la stessa stabilità del governo.
L’intesa è stata comunque raggiunta grazie a diverse partite di scambio; l’intesa contribuiva a sostenere l’equilibrio del governo e questo elemento era apprezzato dalle parti sociali, in quanto funzionale al conseguimento dei benefici attesi dalle riforme concordate. Ma i dissidi interni alla maggioranza sono proseguiti anche nella fase successiva all’intesa e soprattutto in sede
La diversità strutturale degli interessi portati dai differenti soggetti coinvolti nella concertazione comporta che gli stessi possano entrare in conflitto e l’accordo ha la funzione di prevenire o di comporre questo conflitto. Da ciò discende che se l’accordo di concertazione non è regolato dal comma 4 della costituzione in quanto non è un contratto collettivo, l’attività di autotutela svolta dai sindacati nell’ambito della concertazione è oggetto della libertà sindacale tutelata dal comma 1 dello stesso articolo. Concertazione e contrattazione collettiva sono 2 diverse species dello stesso genus: l’autonomia collettiva.
