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Libro di diritto pubblico del turismo: Capitolo 1 turismo e diritto : 1.1 il concetto di turismo in relazione al diritto Turismo: deriva dalla parola francese Tour cioè giro, viaggio legata al termine latino tornus giro e movimento. Si intende l’insieme di attività volte a realizzare viaggi e soggiorni, di solito per motivi di ricreazione o culturali. Luogo dove si vive, dove si svolgono le attività e come esito finale il ritorno al luogo di origine. Il turista effettua un movimento dal luogo dove si vive abitualmente ai luoghi dove si svolgono le suddette attività ma al termine dell’esperienza ritorna al luogo di origine Turismo sanitario: andare a curare persone in luoghi diversi da quelli della propria residenza Non esiste una definizione normativa del concetto di turismo anche se un tentativo definitorio si trova nei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali (art. 118 ) D.P.R.N 6 del 1972 all’art 1 ricomprende nel turismo le funzioni concernenti: la programmazione, lo sviluppo e l’incentivazione del turismo regionale; la organizzazione di manifestazioni turistiche; gli enti provinciali del turismo e le aziende autonome di cura, soggiorno e turismo, ivi compresi i controlli su tali enti, la nomina e la revoca degli amministratori; gli altri enti, istituzioni ed organizzazioni locali nelle materie del turismo, il riconoscimento e la revoca delle stazioni di cura, soggiorno o turismo, la delimitazione dei rispettivi territori, la classificazione delle stesse, nonché la determinazione delle località di interesse turistico; le agenzie di viaggio; la classificazione e la locazione di immobili adibiti ad uso di albergo, pensione, locanda e i complessi ricettivi extra alberghieri (campeggi); il vincolo alberghiero, le guide. D.P.R.N. 616/1977 all’art. 56 prevede che le funzioni amministrative concernenti la materia turismo ed industria alberghiera attengono a tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti l’organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, nei connessi aspetti ricreativi e dell’industria alberghiera, gli enti e le aziende pubbliche operanti sul piano locale. 1.2 la rilevanza del turismo nella vita e nell’economia Il turismo si tratta di una componente del benessere psicofisico della persona che ha bisogno di uscire dalla sua dimensione per fare nuove esperienze. È uno strumento di arricchimento culturale ed educativo e a partire dal periodo in cui il turismo si è sviluppato fino a diventare un fenomeno di massa, divenuto anche una componente trainante dell’economia 1.3 le tipologie di turismo Il turismo non costituisce un fenomeno unitario presenta varie declinazioni mutevoli nello spazio e nel tempo. Sono le forme di turismo come quello culturale, verde, gastronomico, musicale, l’agriturismo, ittiturismo e pescaturismo. Home restaurants, della ristorazione organizzata a casa del cuoco. Il turismo di prossimità, Rilevante in un
periodo in cui gli spostamenti su larga scala sono impossibili o difficoltosi per ragioni sanitarie ma utili pure in frangenti di crisi economica che non consentano tali spostamenti. 1.4 Turismo e diritto Il turismo è oggetto di diritto e di disposizioni giuridiche. Esistono 2 accezioni di diritto;
1. Il diritto in senso oggettivo: costituisce l’insieme delle norme giuridiche che
operano in un determinato ambito come lo statale. È formato da una serie di norme giuridiche, ossia di regole di condotta che sono ritenute cogenti in un determinato ordinamento.
2. Il diritto in senso soggettivo è la pretesa di un soggetto nei confronti di un
bene della vita. Affinché il diritto in senso soggettivo sia tutelato è necessario che trovi il riconoscimento nel diritto in senso oggettivo.
La disposizione è una proposizione ossia un enunciato giuridico contenuto in un atto
giuridico quale una legge o un regolamento.
L’atto giuridico è formato da un insieme di articoli ossia da un articolato.
Ciascun articolo è formato da un solo comma o da più commi che può consistere o di
un solo periodo o da due o più periodi.
In senso tecnico la norma è il significato desumibile da una disposizione: l’operazione
logico-giuridica attraverso la quale si ricavano una o più norme da una disposizione si
chiama attività ermeneutica o interpretazione.
Le disposizioni sono interpretate da soggetti da chi anche privato deve applicarle, dai pubblici poteri e dalle amministrazioni pubbliche che devono desumerne il significato per agire nel caso concreto, dalla dottrina ossia dagli autori di iscritti giuridici che commentano e interpretano le disposizioni medesime, dalla giurisprudenza ossia dai giudici ai quali spetta dirimere controversie basate sull’applicazione delle disposizioni da interpretare. Nel sistema i giudici possono essere ordinari, penali o civili oppure amministrativi cioè Consiglio di Stato e tribunali amministrativi regionali. Si tratta dei criteri dettati dall’articolo 12 delle Preleggi ossia dai primi articoli del codice civile di cui al Regio decreto 16 Marzo 1942 numero 262 dedicati alle disposizioni sulle leggi in generale. Grazie alle regole giuridiche viene tutelata la parte debole del rapporto che si crea fra chi offre un servizio turistico e chi ne usufruisce come cliente. Il turismo potrebbe interferire con altre materie rilevanti come l’ambiente l’agricoltura o la cultura. La corretta composizione fra gli interessi sottesi alle attività turistiche e quegli altri interessi parimenti rilevanti viene effettuata in sede di regolamentazione giuridica e attraverso disposizioni di applicazione generalizzata. Ci si chiede se è opportuno che il turismo sia oggetto di diritto o se sarebbe meglio che il diritto si disinteressasse del turismo lasciandolo alle regole del mercato. La prima prospettiva sembra essere preferibile per diverse ragioni: Grazie alle regole giuridiche viene tutelata la parte debole del rapporto che si crea fra chi offre un servizio turistico e chi ne usufruisce;
Ne discendono due differenti capacità della fonte quella attiva che consiste nella
forza di produrre regole giuridiche e quella passiva che coincide con la capacità di
resistere a regole introdotte da una fonte diversa. La legge ordinaria dello Stato non può violare le disposizioni costituzionali e non è in grado di resistere ad una disposizione introdotta da una legge costituzionale o di revisione della costituzione. 2.2 Il turismo e la costituzione italiana La costituzione italiana entrata in vigore il 1 gennaio del 1948 ha varie caratteristiche:
è una costituzione scritta ,
è stata voluta dal popolo e non concessa da un sovrano (a differenza dello statuto albertino, concesso da Carlo Alberto di Savoia nel 1848) risulta da un voto popolare, fu elaborata dall’Assemblea Costituente che era stata eletta dal popolo italiano il 2 giugno del 1946 , nella stessa data del referendum istituzionale (per la scelta tra monarchia e repubblica). È rigida e per modificarla ci sta un procedimento aggravato descritto dall’art. 138 mentre lo Statuto Albertino era modificabile con il consenso del re e del parlamento. È una corte costituzionale lunga poiché indica e disciplina le fonti del diritto, si occupa di organizzazione della repubblica, diritti e doveri.
Il testo della costituzione comprende principi fondamentali articoli 1-12 , una
parte prima dedicata a diritti e doveri dei cittadini articoli 13-54 , una
parte seconda recante l’ordinamento della Repubblica articoli 55-
infine disposizioni e transitorie e finali I-XVIII.
La parola turismo non compare nel testo della Costituzione italiana vigente. Era presente nella versione originaria dell’articolo 117 della costituzione del 1948 lì si parlava di turismo e di industria alberghiera come materia di competenza legislativa concorrente fra stato e regioni. Nel testo della costituzione risultante dalla riforma costituzionale del titolo V della parte II introdotta dalla legge costituzionale del 2001
scompare l’espressione turismo ed industriale alberghiera.
2.3 le disposizioni costituzionali rilevanti in tema di turismo Una base costituzionale del turismo si potrebbe rivenire nel principio personalistico di cui all’art. 2 che sancisce il primato della persona umana, il turismo è uno strumento per realizzare la personalità e il benessere del soggetto ed è meritevole di protezione. Collegato all’art. 9 : la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura, tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Il disposto costituzionale va inteso pure nel senso che le attività turistiche non possono andare a detrimento di cultura, paesaggio e patrimonio storico e artistico. Il concetto si può ricavare pure dall’esame dell’art. 41 ai sensi del quale l’iniziativa economica privata è libera ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana; la legge determina i programmi e controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Una considerazione del turismo si può rinvenire nelle disposizioni costituzionali che sanciscono la libertà di circolazione e di soggiorno.
Si prevede che ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza (art. 16 ). Si precisa che la regione non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le regioni (art. 120 ). La costituzione tratta del turista straniero laddove si occupa della condizione giuridica dello straniero che è regolata dalla legge in conformità delle norme dei trattati internazionali (art. 10 ) 2.4 fonti statali in materia di turismo a livello subcostituzionale: le leggi ordinarie Oltre alla Costituzione esistono altre fonti statali che si occupano del turismo, come
per esempio le leggi dello Stato. Le leggi formali dello Stato sono atti del Parlamento,
che è formato dalle 2 camere, il Senato della Repubblica e la camera dei deputati. Dato che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere art. 72 ed è previsto un bicameralismo perfetto o paritario affinché un progetto di legge o disegno di legge diventi legge ne occorre l’approvazione nel medesimo testo da parte di entrambi i rami del Parlamento. Ha luogo una navetta parlamentare cioè che il testo del disegno di legge approvato da un ramo del Parlamento se è modificato dall’altro ramo, deve ritornare al primo ramo, se lo modifica deve passare all’esame dell’altro ramo. Formazione della legge con un procedimento legislativo:
- Nella fase di iniziativa legislativa viene redatto un progetto di legge che consta di una relazione introduttiva e di un testo formato da articoli chiamato
articolato. Questa fase spetta al Governo, a ciascun membro delle camere, al
popolo che esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta da parte di 50 mila elettori, di un progetto redatto in articoli, a ciascun Consiglio regionale che può fare proposte di legge alle Camere art. 121 , al consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) che ha l’iniziativa legislativa art. 99 ; agli organi ed enti ai quali il potere di iniziativa sia conferito da legge costituzionale.
- L’approvazione di entrambi i rami del parlamento nello stesso testo, può avvenire tramite 3 procedure diverse a seconda del ruolo che hanno le commissioni parlamentari presenti nel senato e alla camera e formate da senatori e deputati. a) La prima è quella ordinaria o normale che vede le commissioni parlamentari in sede referente, il disegno di legge di una camera è esaminato da una commissione e dalla camera stessa che l’approva articolo per articolo e con votazione finale art. 72. La costituzione stabilisce che la procedura normale e di esame e di approvazione diretta da parte della camera sia sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. b) La seconda, prevista dalla costituzione , configura le commissioni parlamentari in sede deliberante; il regolamento del senato o della camera, può stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni permanenti composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. L’esame dei singoli articoli e l’approvazione finale spettano alla commissione. Fino al momento della sua approvazione definitiva il disegno di legge è rimesso alla camera se richiesto dal governo, o da 1/10 dei componenti della camera o 1/5 della commissione
efficacia del decreto non convertito creando un’aspettativa al consolidamento degli effetti determinanti dalla decretazione d’urgenza. Col decreto legge vengono introdotte misure urgenti a tutela del turismo. Con i decreti legge vengono introdotte misure urgenti a tutela del turismo: per esempio nel d.l. 31/05/2014 vi erano disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, per lo sviluppo della cultura e per il rilancio del turismo, il 29/07/2014 è stato convertito in legge. In tale sede si prevedeva un credito d'imposta per la digitalizzazione degli esercizi ricettivi, un credito d'imposta nella misura di una % delle spese sostenute per interventi edilizi, e si stabilì che gli immobili pubblici non utilizzati o non utilizzabili a scopi istituzionali, potevano essere concessi in uso gratuito a determinare categorie di soggetti. 2.6 .i decreti legislativi deleganti in materia di turismo. In particolare il codice del turismo Dopo la riforma costituzionale del 2001 il d.lgs.23 maggio 2011, n.79 ha approvato “il codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo” a norma dell’art.14 della legge 28 novembre 2003 n.. Il decreto legislativo nel suo art.1 approva il codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo. Al contempo reca attuazione della direttiva 2008/122/CE relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio. I decreti legislativi delegati sono atti posti in essere dal Governo su delegazione del Parlamento: tale delega si trova in una legge detta legge delega, che deve presentare alcuni contenuti, ai sensi dell'articolo 76 che prevede la determinazione di principi e criteri direttivi solo per tempo limitato e per oggetti definiti. Inoltre la legge delega potrebbe indicare vincoli per il governo come di carattere procedurale come l’acquisizione di pareri. I decreti legislativi sono atti ad efficacia prolungata nel tempo e sono preceduti dalla legge. I decreti legge sono atti provvisori che potrebbero, se il Parlamento lo vuole, essere convertiti dalla legge di conversione. I decreti legislativi sono gli atti attraverso i quali possono venire approvati testi unici o codici cioè strumenti attraverso i quali si intende creare ordine, sistematicità delle disposizioni su una determinata materia. I testi unici possono essere compilativi qualora si limitano a raccogliere disposizioni su determinati settori senza innovarle ossia modificarle abrogarle o incrementarle o di carattere innovativo che innovano le disposizioni raccolte in essi. I codici sono insieme sistematici di disposizioni che dovrebbe essere idonei a disciplinare in maniera esaustiva una determinata materia. Nel 2005 , una legge stabiliva che il governo doveva individuare, entro il 16 dicembre 2007 , le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando incongruenze e contraddizioni nei diversi settori normativi, e trasmettere una relazione finale al Parlamento. Inoltre, delegava il governo ad adottare, entro il 16 dicembre 2009 , i decreti legislativi che indicassero quali disposizioni pubblicate prima del 1° gennaio 1970 fossero ancora indispensabili. Tutte le altre disposizioni legislative statali, non incluse nei decreti legislativi previsti dal comma 14 dell'articolo 14 della Legge 246/2005 , i principi ei criteri direttivi per l'attuazione rinviavano a quanto stabilito nell'articolo 20 della Legge n. 59/.
Il Governo ha dato attuazione alla delega l’1/12/2011 , approvando il Codice del Turismo, senza procedere all'organizzazione delle disposizioni da mantenere, in vigore per settori omogenei o per materie: la delega venne attuata solo in parte. Il codice del turismo appare un codice sui generis poiché non disciplina in modo esaustivo i fenomeni turistici. Esso ha dato adito a problemi di compatibilità con la costituzione con riguardo ai rapporti fra potestà legislativa statale e potestà legislativa regionale 2.7 il turismo fra leggi statali e regionali. Il turismo ed i fenomeni correlati sono disciplinati da fonti statali e fonti regionali. La costituzione delinea 3 ipotesi relativamente al reparto di competenze legislative fra stato e regioni. Introduce un elenco delle materie nelle quali lo stato ha:
Legislazione esclusiva statale , art. 117 c.2 in ordine a tali materie quindi è
lo stato che legifera con esclusione delle leggi regionali.
La legislazione concorrente Stato-Regioni; l’art. 117 c.3 della costituzione
individua una serie di materie di legislazione concorrente dello Stato e delle regioni. Significa che nelle materie in questione spetta alle regioni la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali che è riservata alla legislazione dello Stato.
È previsto che spetta alle regioni la potestà legislativa con riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato, art. c.4, è prevista una clausola generale residuale che configura la competenza delle regioni nei casi in cui non si è espressamente prevista quella esclusiva statale o concorrente. L’art.117 della costituzione nel suo testo del 1948 includeva “turismo ed industriale alberghiera” fra le materie di competenza legislativa concorrente quindi la legge statale stabiliva i principi fondamentali della materia mentre la legge regionale disciplinava il dettaglio della materia. Nel testo dell’art. 117 risultante dalla citata riforma costituzionale del 2001 il turismo non viene elencato né nel comma 2 né nel comma 3 sicché non è materia di competenza legislativa esclusiva statale né in materia di competenza legislativa concorrente stato-regioni. Il turismo rientra tra le materie di competenza regionale residuale pertanto le regioni possono approvare leggi in materia senza dover rispettare la legge statale di principio. Sussistono materie trasversali legate tra loro; una materia come il turismo è connessa con altre materie in ordine alle quali non esiste una competenza generale delle regioni. In tema di turismo sussistono molte leggi regionali ma anche leggi ed atti aventi forza di legge dello Stato 2.8 La parziale declaratoria di incostituzionalità del codice del turismo: Molte disposizioni del codice del turismo sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale a seguito di ricorsi in via di azione da parte di alcune regioni. La Corte Costituzionale ha varie competenze, fra cui giudicare le controversie relative la legittimità costituzionale delle leggi dello Stato o delle Regioni (art. 134 ) L’accesso alla Consulta può avvenire in via incidentale o principale. In via principale ; significa ad opera dello Stato o di una regione attraverso il ricorso contro una legge regionale o una legge stradale o di altra regione. Il governo quando ritenda che una legge regionale ecceda la competenza della regione può promuovere la questione di illegittimità costituzionale della legge regionale dinanzi alla Corte costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione. La questione di legittimità costituzionale è sollevata previa deliberazione del
la formula dell’art.118 del 1 comma della costituzione si riferisce all’accentramento di competenze amministrative e legislative secondo limiti e modalità precisati dalla giurisprudenza di questa Corte. Art.118, 1 c. “ Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, Siano conferite a province, città metropolitane, regioni e stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Dalla disposizione si è ricavata la possibilità che lo stato attragga in sussidiarietà funzioni legislative spettanti alle regioni purché in base ad un’esplicita disposizione di una legge statale e sulla scorta di forme e collaborative tra stato e regioni. La delega non consentiva alla disciplina ex novo dei rapporti tra stato e regioni nella medesima materia, peraltro con il ricorso al metodo dell’attrazione in sussidiarietà che qualificandosi ai sensi dell’art.118 come forma non ordinaria di esercizio da parte dello Stato di funzioni amministrative e legislative attribuite alle regioni da norme costituzionali richiede una manifestazione di volontà legislativa del Parlamento con indicazione di forme collaborative con le Regioni del tutto assente nella legge di delegazione numero 246 del 2005. Dal punto di vista del rapporto complessivo tra delega e decreto legislativo si deve riscontrare nel caso di quo una distonia. La Corte ha precisato che per valutare se il legislatore abbia ecceduto ai margini di discrezionalità occorre individuare la ratio della delega contenuta nella legge n.246 del 2005 ed era quella di riordinare e riassettare la normativa statale e non quella di riformulare i rapporti tra stato e regioni in diverse materie. 2.10 le disposizioni del codice del turismo rimaste vigenti A seguito della sentenza 80/2012 della Corte ha proceduto all’esame delle singole disposizioni. La pars denstruens è stata realizzata grazie alla pronuncia della Consulta; la pars construens va realizzata dall’interprete visto che il legislatore non ha adottato una legge delega con la finalità di cui alla l.n. 246 del 2005 e non è nemmeno intervenuto un decreto legislativo contenente una rivisitazione del codice del 2011. A seguito della citata sentenza della corte costituzionale, parecchie disposizioni del codice del turismo sono state colpite dalla declaratoria di incostituzionalità e pertanto non sono più vigenti, mentre altre disposizioni sono rimaste in vigore e hanno, ancora, validità. 2.11 la legislazione regionale in materia di turismo Le leggi regionali riguardanti il turismo sono numerose si può trattare o di leggi sistematiche sul turismo in generale o di leggi che attengono ad aspetti del fenomeno turistico. Allorché si entra in contatto con una realtà regionale, occorre prendere in esame la normativa della regione che interessa. A tal fine ciascuna regione ha sul proprio web un sistema di raccolta normativa. Ad ogni modo, bisogna osservare che la disciplina dettata dalle singole regioni in tema di turismo è abbastanza omogenea e ricalca in genere i contenuti del codice del turismo. 2.12 la normativa dell’Unione Europea sul turismo Il diritto dell’unione europea si occupa di turismo in originario e diritto derivato. L’Unione è un’organizzazione sovranazionale che produce diritto suscettibile di essere vincolante sia per gli Stati membri dell’unione sia per i cittadini di tali stati.
- Il diritto originario è il diritto dei trattati; in un primo tempo erano quelli istitutivi delle comunità europee ossia i tre trattati della comunità europea del carbone e dell’acciaio, della comunità economica europea, il trattato di Roma e
della comunità europea per l’energia atomica, tutti degli anni 50 del secolo scorso. Sono intervenuti poi i trattati dell’unione europea istituita dal trattato di Maastricht del 1992 che sono in virtù del trattato di Lisbona entrato in vigore nel 2009. Quanto al diritto originario, il turismo trova una collocazione nel trattato sull'unione europea (TUE), laddove esso sancisce: l’unione europea offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone. Trattato sul funzionamento dell’unione europea (TFUE)→ stabilisce che l’unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli stati membri.
- Il diritto derivato dall’unione europea comprende vari atti fra i quali i regolamenti e le direttive che sono fonti generali astratte del diritto dell’unione. I regolamenti sono applicabili nei confronti dei cittadini degli Stati membri. Le direttive stabiliscono un obiettivo che tutti i paesi dell’UE devono realizzare, spetta ai singoli paesi definire attraverso disposizioni nazionali come tali obiettivi vadano raggiunti. Non mancano poi di direttive e regolamenti dell’unione europea attinenti a vari campi del turismo direttive su viaggi pacchetti vacanze multiproprietà. Il turismo viene preso in esame nell’art. 195 del trattato sul funzionamento dell’unione europea TFUE ai sensi del quale l’unione completa l’azione degli Stati membri nel settore del turismo. L’azione dell’unione è intesa: incoraggiare la creazione di un ambiente propizio allo sviluppo delle imprese indetto settore favorire la cooperazione tra Stati membri attraverso lo scambio delle buone pratiche. Attraverso leggi regionali le regioni possono attuare le direttive europee nelle materie di loro competenza come il turismo. Relativamente alle direttive europee, occorre il loro recepimento da parte dell'ordinamento italiano. Ciò avviene attraverso decreti legislativi delegati sulla base di leggi-delega del Parlamento 2.13 la normativa internazionale in tema di turismo Rilevanti sono per il turismo le fonti del diritto internazionale sia consuetudini che trattati. Quanto al diritto internazionale dall’art. 10 si ricava che l’ordinamento italiano si conforma alle consuetudini internazionali e ai principi dell’ordinamento internazionale come quelli in materia di tutela dei diritti umani; l’Italia consente limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. Quanto al diritto internazionale, l’ordinamento italiano deve essere conforme alle consuetudini internazionali. Circa i trattati internazionali una volta conclusi occorre la loro ratifica che spetta al presidente della Repubblica. La ratifica autorizzata dalle camere sarà seguita dalla stipulazione del trattato consistente nello scambio delle ratifiche tra i vari contraenti in tal modo il trattato attraverso l’ordine di esecuzione contenuto nella ratifica o nella legge di autorizzazione alla stessa sarà recepito nel diritto interno. Si reputa che i trattati si collochino a livello intermedio fra costituzione e fonti primarie e costituiscano norme interposte. Fra i trattati internazionali che rilevano per le attività turistiche si annoverano:
tutela del domicilio valgono anche per luoghi come le strutture ricettive. Quanto alla sfera pubblica dei soggetti, la Costituzione afferma che i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi. La costituzione si afferma che i cittadini hanno diritto di riunirsi senza armi distingue 3 tipi di riunioni ; a) Quanto alle riunioni il luogo aperto al pubblico ; (ossia in luogo l’accesso al quale è soggetto alle modalità prescritte da chi ne dispone) non è richiesto preavviso; b) Questo non è necessario a maggior ragione per le riunioni e luogo privato ; c) Invece delle riunioni luogo pubblico, dove chiunque può accedere, deve essere dato preavviso alle autorità che possono vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica (art.17) I regimi previsto dalla costituzione per le riunioni in luogo pubblico può applicarsi pure quanto all’organizzazione di manifestazioni rilevanti turisticamente. Un altro tipo di libertà che rileva in materia di turismo è quella di associazione (art.18) cioè le formazioni sociali dotate perlomeno di un’organizzazione embrionale e di una certa stabilità. Tra i diritti sociali rientra anche il diritto alla salute che viene configurata come diritto dell’individuo e interesse della collettività ai fini dell’art. 32. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura, tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione art. 9. Nel concetto di turismo può essere analizzato con diversi punti di vista: in primo luogo le attività turistiche non possono nuocere alla salute, in secondo luogo, alcune forme di turismo sono funzionali al recupero e mantenimento della salute umana. Salute significa anche benessere psico-fisico, al quale contribuisce il turismo di qualità; Infine nella tutela della salute rientra la tutela dell'ambiente salubre. Nell’ambito della costituzione economica ossia di quella parte della costituzione attinente ai rapporti economici sono rilevanti anche per le attività turistiche e le disposizioni in tema di lavoro, impresa e proprietà. I principi costituzionali in tema di lavoro valgono pure nel settore del turismo nel quale il lavoratore necessita di tutela specie tutte le volte in cui è un lavoratore a tempo determinato (Art. 1,4,35,36,37,39,40). La carta costituzionale definisce l’Italia come una Repubblica fondata sul lavoro che prevede che la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto. La Repubblica tutela il lavoro e cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori, Di conoscere la libertà di emigrazione salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell’interesse e tutela il lavoro italiano all’estero. Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa. Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite e non può rinunziarvi. La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e a parità di lavoro le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore, le condizioni di lavoro devono consentire l’adempimento della sua funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino un’adeguata protezione. La legge stabilisce il limite minimo di età per il lavoro salariato, la Repubblica tutela il lavoro dei minori con speciali norme e garantisce ad essi a parità di lavoro il diritto alla parità di retribuzione. Correlati al diritto al lavoro sono la libertà sindacale e il diritto di sciopero. Il diritto del turismo conosce attività imprenditoriali come di materia di iniziativa economica privata che la costituzione qualifica come libera e prevede alcuni limiti al suo esercizio essa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale in modo da recare danno alla sicurezza e
alla libertà, alla dignità umana la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché le attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinate ai fini sociali. Da un lato c’è chi prediligeva la tutela della libertà ossia mirava al liberismo economico dall’altro chi tendeva ad esigere il perseguimento dei fini sociali. 2.15 sostenibilità del turismo L’organizzazione mondiale del turismo nel 1988 (OMT) aveva compendiato il
concetto di turismo sostenibile. Lo sviluppo sostenibile del turismo va incontro ai
bisogni dei turisti e delle aree ospitanti attuali, protegge e migliora le opportunità per il futuro. Queste problematiche si trovano al centro della conferenza delle Nazioni unite sull’ambiente e lo sviluppo riunitisi a Rio de Janeiro nel giugno del 1992 che proclamava che gli esseri umani hanno diritto a una vita sana e produttiva in armonia con la natura, il diritto allo sviluppo deve essere attuato in modo da soddisfare i bisogni di sviluppo ambientali delle generazioni presenti e future. È stato elaborato un
programma di azione chiamato agenda 21 consistente in una vandemecum per lo
sviluppo sostenibile del pianeta terra viene preso in considerazione pure il turismo. Pure il diritto dell’unione europea offre i suoi obiettivi, quello del turismo sostenibile, il turismo in Europa è al centro di una risoluzione del Parlamento europeo del 27 settembre del 2011 mirante all’obiettivo di un nuovo quadro politico per il turismo europeo in considerazione che l’Europa è polo di attrazione del turismo mondiale. La politica del turismo deve soddisfare le esigenze delle generazioni attuali a livello sociale, economico, ambientale senza perdere di vista gli interessi delle generazioni future. In Italia viene disciplinato dall’art. 3 quater del d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152
recante norme in materia ambientale è meglio noto come codice dell’ambiente.
Ogni attività umana deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e la possibilità delle generazioni future. Anche l’attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile che deve consentire di individuare un equilibrato rapporto nell’ambito delle risorse ereditate tra quelle da risparmiare e da trasmettere affinché nell’ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca il principio di solidarietà per salvaguardare e migliorare la qualità dell’ambiente. La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile. 2.16 accessibilità del turismo In base al principio dell’accessibilità del turismo lo stato assicura che le persone con disabilità motoria sensoriali e intellettive possano fruire dell’offerta turistica in modo completo in autonomia ricevendo servizi al medesimo livello di qualità degli altri fruitori senza aggravi del prezzo. Si definisce il concetto di atto discriminatorio è considerato tale impedire alle persone con disabilità motorie sensoriali e intellettive di fluire in modo completo e in autonomia dell’offerta turistica esclusivamente per motivi connessi o riferibili alla loro disabilità ricevendo servizi al medesimo livello di qualità degli altri fruitori senza aggravi del prezzo (art. 3 del codice del turismo detta principi in tema di turismo accessibile) 2.17 compatibilità dell’offerta turistica con la tutela della salute Il turismo è un’attività che aiuta l’affermazione del benessere psicofisico tutelato dall’art. 32 e costituisce un’attività positiva per la salute ma è anche un’occasione volta a favorire quei contatti sociali che in base alla scienza medica possano essere
competenza di un apposito Ministero la gestione del patrimonio culturale dell'ambiente. Oltre vent'anni più tardi, con d. lgs. 20 ottobre 1998, n. 368, venne istituito il nuovo Ministero per i Beni e le Attività Culturali, a cui sono devolute le attribuzioni spettanti al Ministero per i Beni Culturali e Ambientali alle quali si va ad aggiungere la promozione dello sport e di impiantistica sportiva e la promozione delle attività dello spettacolo in tutte le sue espressioni. Con d.l. 18 maggio 2006, n. 181, le competenze in materia di sport furono assegnate al Ministero per le Politiche Giovanili e le Attività sportive, di nuova istituzione. Alla fine del 2006 i dipartimenti sono stati sostituiti dal segretariato generale che per quanto attiene all’attuazione delle linee programmatiche dell’area si avvale delle competenze dei direttori generali, dei dirigenti dei servizi e dei dirigenti generali. Con d.p.r del 26 novembre 2007, n. 233, venne approvato il nuovo regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell’art.1, c.404, della legge 27 dicembre 2006, n.296: si è provveduto pure all'organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Lo scopo è stato l'introduzione di misure di maggiore razionalizzazione, efficienza ed economicità della pubblica amministrazione, con significative innovazioni mirate a esaltare l'azione di tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale nazionale e al contempo a restituire centralità alla salvaguardia del paesaggio. Prima del 2013 di turismo si occupava il Presidente del Consiglio dei ministri, che poteva delegare competenze in materia a singoli ministri. Infatti, solo nel 2013 , le competenze in materia di turismo furono affidate al Ministero. Inoltre, dall’11 dicembre 2014 è in vigore il d.p.c.m. 29 agosto 2014, n.171, recante il nuovo regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell’art.16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n.66 , convertito dalla legge 23 giugno 2014, n.89. Con il d.m. 23 gennaio 2016, n.43, sono state apportate modifiche al decreto 23 dicembre 2014, recante
“ Organizzazione e funzionamento dei musei statali”. In base al decreto
ministeriale 23 genn. 2016, n.44 è in corso la riorganizzazione del MIBACT; senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nonché la riorganizzazione, anche mediante soppressione, fusione o accorpamento, degli uffici dirigenziali, pure di livello generale, del ministero. Nel 2018 sono state trasferite al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali le funzioni esercitate dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo in materia di turismo: il MIBACT era divenuto MIBAC. In seguito, con d.l. 21 settembre 2019, n. 104, il Ministero è ritornato a essere MIBACT e delle funzioni legate al turismo si occupa il Ministero per i beni e le attività culturali. Con il d.l. 21 sett. 2019, n. 104 , convertito dalla legge 18 novembre 2019, n.132 e visti i collegamenti fra turismo e beni culturali, il Ministero è ritornato ad essere MIBACT e delle funzioni legate al turismo si occupa il Ministero per i beni e le attività culturali: il regolamento di organizzazione del Ministero è stato dettato con d.p.c.m. 2 dicembre 2019, n.169. 3.3 la direzione generale turismo nell’ambito del MIBACT d.m. 18 nov. 2013-> Direzione generale per le politiche del turismo d.p.c.m. 29 agosto 2014-, n.171-> Direzione generale Turismo; si occupa di:
Programmazione, coordinamento e la promozione delle politiche turistiche nazionali. I rapporti con le Regioni e i progetti di sviluppo del settore turistico. Le relazioni comunitarie e internazionali in materia di turismo. I rapporti con le associazioni di categoria e le imprese turistiche. Presso essa hanno sede e operano:
- Centro per la promozione del Codice mondiale di etica del turismo, costruito nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Turismo
- Agenzia specializzata dell’ONU
- Comitato permanente per la promozione del turismo Direzione Generale del Turismo si occupa, anche, di: Vigilanza sugli enti e l’assistenza alla domanda turistica e al turismo sociale., Svolgere un’attività internazionale tenendo rapporti istituzionali con l’Unione Europea, con l’Organizzazione Mondiale del Turismo e con l’OCSE e si occupa degli accordi turistici bilaterali con altri Stati. Per quanto riguarda la strutturazione, la Direzione Generale Turismo si articola in due uffici dirigenziali : Organizzazione e funzionamento, che si occupa di: affari generali, programmazione, bilancio, gestione del Fondo nazionale di garanzia, fondo buoni vacanza, tutela dei turisti ecc., Politiche del turismo, si occupa di: supporto al Direttore generale per la pianificazione strategica e la programmazione delle politiche turistiche nazionali comunitarie e internazionali; Partecipazione alle attività dell’unione europea in materia di turismo nonché alle attività di elaborazione delle normative comunitarie e le attività correlate alla partecipazione dell’Italia per il settore turismo alle organizzazioni internazionali; attività di assistenza e supporto alle regioni province ed agli enti locali per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico nonché la pianificazione concordata con le Regioni i rapporti con le Regioni e le province e gli enti locali nell’ambito del coordinamento e integrazione dei programmi operativi nazionali e di quelli regionali provinciali e comunali; Promozione del made in Italy ed iniziative in raccordo con le altre direzioni generali e con l’enit agenzia nazionale del turismo per il sostegno alla realizzazione di progetti strategici per la qualità e lo sviluppo dell’offerta turistica e per il miglioramento della qualità dei servizi turistici e per una migliore offerta turistica dei territori ecc. Quanto all’UE viene assicurata la partecipazione al comitato consultivo per il turismo presso la commissione e ai gruppi di lavoro “Competitività e Crescita” e “Protezione e informazione dei consumatori” presso il Consiglio sulle tematiche di attualità nel campo del turismo. La direzione segue le strategie macro-regionali EUSAIR (per la Macro-Regione Adriatico-Ionica) e EUSALP (Macro-Regione Alpina), nonché le azioni relative ad EUROMED-Dialogo Euro-Mediterraneo. Quanto i rapporti con l’OMT, vengono seguiti i lavori dell’Assemblea Generale, del Consiglio Esecutivo, della Commissione Europea, del Comitato Bilancio e Programmazione. È assicurata la Segreteria Permanente del Centro e la Promozione del Codice Mondiale per l’Etica del Turismo. All’OCSE è assicurata la partecipazione alle attività del comitato turismo e ad altri eventi di rilievo. Per gli accordi turistici bilaterali sono previste riunioni periodiche in Italia o negli Stati interessati di commissioni miste per implementare contenuti degli
- L'attività dell'ENIT prosegue nel regime giuridico vigente e le funzioni dell'organo collegiale di amministrazione sono svolte da un commissario straordinario, nominato dal presidente del consiglio dei ministri, su proposta del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, entro il 30 giugno 2014
- Tramite convenzione triennale, da stipularsi MIBACT, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni, il presidente dell'ENIT e Trento e Bolzano, sono definiti: a) Gli obiettivi dell’ENIT b) I risultati, in un arco temporale determinato c) La modalità dei finanziamenti statali e regionali da accordare all'ENIT stessa d) Le strategie per il miglioramento dei servizi e) Le modalità di verifica dei risultati f) Le modalità per far conoscere al MIBACT la gestione interna dell'ENIT / gli strumenti idonei a controllare la reputazione dell'Italia nel web.
- Al personale dell'ENIT continua ad applicarsi il contratto collettivo di lavoro dell'ENIT (art.16). Entro un determinato termine dalla data di entrata in vigore del d.l. viene adottato, un piano di riorganizzazione del personale, che prevede anche una riorganizzazione delle sedi estere ENIT
- Dopo l'approvazione, il personale a tempo indeterminato può scegliere se continuare a lavorare nell’ENIT oppure passare al MIBACT o ad altra pubblica amministrazione.
- Viene posta in liquidazione la società Promuovi Italia S.p.A.
- Ai sensi del c.5 dell’art.16: Entro 180 giorni dall'entrata in vigore del decreto si prevede l'approvazione dello statuto dell’ENIT, viene approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del MIBACT. Il presidente ENIT è nominato dal Presidente della Repubblica, previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del MIBACT.
- In base al c.6; Lo statuto dell'ENIT definisce i compiti dell'ente in base alle sue finalità di cui al c.2 e prevede l'istituzione di un consiglio federale rappresentativo delle agenzie regionali del turismo o degli uffici amministrativi competenti, c.3, con funzioni progettuali e consultive. I componenti del consiglio non hanno diritto ad alcun compenso. Il consiglio è composto, oltre che dal presidente dell'ENIT, da due membri nominati dal MIBACT, di cui uno su designazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Bolzano e Trento, e l’altro, sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, nel rispetto della disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni di cui al d.l. 8 aprile 2013, n.39. Lo statuto provvede alla disciplina delle funzioni e delle competenze dei diversi organismi, nonché dell'Osservatorio nazionale del turismo. L'ENIT può avvalersi della protezione dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art.43 del testo unico approvato con regio decreto 30 ottobre 1933, n.1611. Problema : Per i commi 5-6 dell'art. 16 del d. l. 83/2014, una regione ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in quanto i tali commi contrasterebbero con gli art. 117 e 118 della Costituzione, nonché con il principio di leale collaborazione, art. 5. Essi non prevedono, infatti, per l'approvazione del nuovo statuto alcuna intesa con le province autonome di Trento e di Bolzano, private di qualsiasi competenza residuale. La Consulta, con la sentenza n.140/2015 ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità , poiché la valorizzazione della vastissima offerta turistica italiana presuppone un'attività promozionale unitaria, che emerge dalla combinazione delle
offerte turistiche proprie delle varie regioni (sentenze n.88 del 2017 e n.214 del 2006) La Corte Costituzionale (Consulta) ha anche rilevato che la portata prettamente organizzativa della modifica della personalità e della struttura dell'ENIT, induca a ritenere che tale ente, oltre ad avere natura pubblica, presenti anche carattere nazionale (sentenza n.153 del 2011). L'esigenza promozionale unitaria del turismo o interventi di assetto o di organizzazione devono essere ascritti alla materia "ordinamento e organizzazione amministrativa... degli enti pubblici nazionali", di competenza esclusiva statale a norma dell’art.117, c.2, lettera g (Cost.140/2015) 3.5. Regioni ed enti locali Stato, Regioni ed Enti locali (enti territoriali) hanno il compito di funzioni amministrative in materia di turismo. Gli enti territoriali, cioè quegli enti che hanno il territorio come elemento costitutivo, e regioni, province, città metropolitane e comuni sono presi in considerazione alle loro funzioni amministrative dalla costituzione all’art. 118 nella versione della revisione costituzionale del 2001. La regola è che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni che sono gli enti amministrativi per eccellenza così come le regioni sono quelli che hanno potestà legislativa generale residuale. Le eccezioni si verificano nei casi in cui per assicurarne l’esercizio unitario le funzioni amministrative siano conferite a province città metropolitane enti su quale è intervenuta la l.7 aprile 2014, n.56; Regioni e stato ossia gli enti ad area più basta sulla base di tre principi enunciati dalla carta costituzionale. Principio di differenziazione → la funzione é esercita dall'ente che garantisce la maggior efficienza. Principio di adeguatezza → le funzioni sono attribuite in modo differenziato all'interno dello stesso livello territoriale. Principio di sussidiarietà verticale e orizzontale→ la prima, le funzioni sono svolte dall'ente più vicino al cittadino., il secondo, gli enti non si appropriano di funzioni esercitabili dalla società civile. Il comune è l'ente che si occupa di funzioni amministrative, anche relativamente al turismo. Anche nell'art. 13 del TUEL (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali d.lgs. 18 agosto 2000, n.267) si legge che spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto e utilizzo del territorio e dello sviluppo economico. 3.6. I mezzi di coordinamento fra Stato, Regioni ed enti locali Alla base dei rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali c'è il principio di leale collaborazione , mentre il sistema delle Conferenze svolge la funzione di coordinamento. A. Le conferenze (d. l. n. 281/1997): o Conferenza Stato-Regioni: prevede la partecipazione delle Regioni ai processi decisionali. o Conferenza Stato-Città ed autonomie locali. o Conferenza unificata Stato, Regioni e autonomie locali : coordina lo Stato e le Regioni. La legge prevede meccanismi attraverso i quali si superano i dissensi in sede di conferenza (art.3 del d.lgs. 28 agosto 1997, n.281):
