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DIRITTO PUBBLICO DEL TURISMO. Piera Maria Vipiana
Per turismo si intende un insieme di attività volte a realizzare viaggi e soggiorni, di solito per
motivi di ricreazione o culturali. Il turismo rappresenta un fenomeno rilevante nella vita di un individuo: si tratta di una componente del benessere psico-fisico della persona; è uno strumento di arricchimento culturale e, quindi, educativo; in quanto fenomeno di massa, è divenuto una componente trainante dell'economia. Esso non costituisce un fenomeno unitario , ma presenta varie declinazioni mutevoli nello spazio, nel luogo e nel tempo. Non di rado la parola turismo viene accompagnata da aggettivi o da parole suscettibili di specificarla in vario modo (es. turismo culturale, verde, gastronomico, musicale, ecc.) e, la varietà di attrattive presenti in un territorio e l'inventiva degli imprenditori, a volte danno luogo alla creazione di nuove forme di turismo (es. ittiturismo, pescaturismo, home restaurants, turismo di prossimità, ecc.). La sede normativa dove sarebbe logico trovarne una definizione sarebbe la legislazione ad hoc di tale settore, le leggi-quadro della materia o il codice del turismo. In realtà questi testi disciplinano il turismo, ma omettono di definirlo. Un tentativo definitorio si trova nei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali. Si tratta però di definizioni assai ampie. Il turismo non di rado è oggetto di diritto e quindi di disposizioni giuridiche. Ci si può chiedere se è opportuno che il turismo sia oggetto di diritto o se sarebbe meglio che il diritto si disinteressasse del turismo, lasciandolo alle regole del mercato. La prima prospettiva sembra preferibile. Innanzitutto, viene normalmente tutelata la parte debole del rapporto che si crea fra chi offre un servizio turistico e chi ne usufruisce come cliente. Inoltre, il turismo potrebbe interferire con altre materie rilevanti, come l'ambiente l'agricoltura e la cultura: esiste quindi la correlata esigenza che le attività turistiche non vengano effettuate a detrimento di interessi e valori quali lo sviluppo sostenibile, la tutela paesaggistica, la salvaguardia dei beni culturali e così via. Esiste poi un diritto privato del turismo e un diritto pubblico del turismo. Il primo attiene ai rapporti fra privati: da un lato l'imprenditore turistico o il professionista del turismo, dall'altro il consumatore, ovvero il turista. Il diritto pubblico del turismo verte: in primo luogo, sugli atti di pianificazione o programmazione del turismo; in secondo luogo, sulle forme di controllo che possono essere disposte in via preventiva o in via successiva rispetto ad attività di erogazione di servizi turistici; in terzo luogo, su eventuali misure sanzionatorie ; in quarto luogo, su forme di incentivazione di particolari tipi di turismo o di determinate attività turistiche. Relativamente al turismo esistono varie fonti del diritto. Sono caratterizzate da un'estrema varietà: esse hanno prodotto un diritto che si può presentare, da un lato, come generale, e, dall'altro, come settoriale. Esse appartengono ai vari livelli della gerarchia delle fonti. La parola turismo non compare nel testo della Costituzione italiana vigente. Era invece presente nella versione originaria dell'art. 117 della costituzione del 1948: lì si parlava di “turismo ed industria alberghiera” come materia di competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni. Al contrario, nel testo della Costituzione risultante dalla riforma del titolo V, scompare l'espressione turismo ed industria alberghiera (nonostante ciò non sembra corretto ritenere che il fenomeno turismo non trovi qualche riferimento all'interno di essa). Innanzitutto, una base costituzionale del turismo si potrebbe rinvenire nel principio dell'art.2 che sancisce il primato della persona umana: il turismo è uno strumento per realizzare la personalità e il benessere del soggetto e quindi è meritevole di protezione e promozione. È collegato anche all'art. 9: la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura, tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Il disposto costituzionale va inteso pure nel senso che le attività turistiche non possono andare a detrimento di cultura, paesaggio e patrimonio storico e artistico. Un'implicita considerazione del turismo si può rinvenire nelle disposizioni costituzionali che sanciscono la libertà di circolazione e di soggiorno. Da un lato si prevede che ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo eccezioni (art.
16). Dall'altro lato, si precisa che la Regione non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone delle cose tra le Regioni (art. 120). Inoltre, la Costituzione tratta indirettamente del turista straniero laddove si occupa della condizione giuridica dello straniero, che è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali (art. 10). Anteriormente alla riforma costituzionale del 2001 erano state adottate due leggi statali di principio in materia di turismo: la l. 17 maggio 1983, n. 217 (legge quadro per il turismo interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica) fu la prima legge quadro sul turismo, che si proponeva di fornire un ambito di riferimento unitario per i nuovi legislatori regionali; la seconda fu la l. 29 marzo 2001 n. 135 (denominata riforma della legislazione nazionale del turismo). Talvolta con decreto - legge vengono introdotte misure urgenti a tutela del turismo. Si pensi al d.l. 31 maggio 2014, n. 83, recante disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo. Sono stati previsti: un credito d'imposta per la digitalizzazione degli esercizi ricettivi, al fine di sostenere la competitività del sistema turismo; un credito d'imposta nella misura di una determinata percentuale delle spese sostenute fino ad un tetto massimo per interventi di ristrutturazione edilizia o eliminazione delle barriere architettoniche, sostenute da imprese alberghiere con alcuni requisiti. Inoltre, è stato previsto che determinati immobili di appartenenza pubblica non utilizzati a scopi istituzionali, possono essere concessi in uso gratuito a determinate categorie di soggetti. Il d. lgs. 23 maggio 2011, n. 79 ha approvato il “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo”. Da un lato approva il codice della normativa statale in tema di ordinamento il mercato del turismo; dall'altro reca attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio. Il turismo ed i fenomeni correlati sono disciplinati da fonti statali da fonti regionali. L'art. 117, nel suo testo del 1948, includeva “turismo ed industria alberghiera” fra le materie di competenza legislativa concorrente: quindi in tale settore la legge statale stabiliva i principi fondamentali della materia, mentre la legge regionale disciplinava il dettaglio della materia. Nel testo dell'art. 117 riformato, invece, il turismo non viene elencato sicché non è materia di competenza legislativa esclusiva statale, né materia di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni. Di conseguenza, il turismo rientra fra le materie di competenza regionale residuale. Pertanto, le Regioni possono approvare leggi in materia senza dover rispettare la legge statale di principio. Le leggi regionali riguardanti il turismo sono numerose (sia quelle sistematiche sia quelle che attengono a particolari aspetti). La disciplina dettata dalle singole Regioni è abbastanza omogenea e ricalca, in genere, i contenuti del codice del turismo. Il diritto dell'Unione europea si occupa di turismo, sia nel suo diritto originario, sia in quello derivato. Quanto al diritto originario , il turismo collocazione nel Trattato sull’Unione europea, laddove esso sancisce: l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima. Più specifiche sono le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il turismo viene preso in esame nell’art. 195, i sensi del quale l’Unione completa l'azione degli Stati membri nel settore del turismo, in particolare promuovendo la competitività delle imprese dell’Unione in tale settore. Più nei dettagli, a tal fine l'azione dell'Unione è intesa a: - incoraggiare la creazione di un ambiente propizio allo sviluppo delle imprese in detto settore; - favorire la cooperazione tra Stati membri. Quanto al diritto derivato , non mancano poi direttive e regolamenti dell’Unione europea, attinenti a vari campi del turismo (direttive su viaggi, pacchetti vacanze, multiproprietà, ecc). Relativamente alle direttive europee, occorre il loro recepimento da parte dell'ordinamento italiano. Ciò avviene attraverso decreti legislativi delegati sulla base di leggi-delega del Parlamento.
Non è sempre esistito tale Ministero e il ruolo del turismo ha avuto un'articolata evoluzione. Il Ministero nacque senza riferimento al turismo. Il Ministero per i Beni Culturali e ambientali fu istituito con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657, convertito nella legge 29 gennaio 1975, n.5, con il compito di affidare unitariamente alla specifica competenza di un apposito Ministero la gestione del patrimonio culturale dell'ambiente. Oltre vent'anni più tardi, con d. lgs. 20 ottobre 1998, n. 368, venne istituito il nuovo Ministero per i Beni e le Attività Culturali, a cui sono devolute le attribuzioni spettanti al Ministero per i Beni Culturali e Ambientali alle quali si va ad aggiungere la promozione dello sport e di impiantistica sportiva e la promozione delle attività dello spettacolo in tutte le sue espressioni. Con d.l. 18 maggio 2006, n. 181, le competenze in materia di sport furono assegnate al Ministero per le Politiche Giovanili e le Attività sportive, di nuova istituzione. Con d.p.r del 26 novembre 2007, n. 233, venne approvato il nuovo regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali: si è provveduto pure all'organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Lo scopo è stato l'introduzione di misure di maggiore razionalizzazione, efficienza ed economicità della pubblica amministrazione, con significative innovazioni mirate a esaltare l'azione di tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale nazionale e al contempo a restituire centralità alla salvaguardia del paesaggio. Prima del 2013 di turismo si occupava genericamente il Presidente del Consiglio dei ministri, che poteva delegare competenze in materia a singoli ministri. Nel 2013 le competenze in materia di turismo furono affidate al Ministero , che da allora assunse dunque l'attuale denominazione di Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo. Dall’11 dicembre 2014 è in vigore il d.p.c.m. 29 agosto 2014, n. 171 , recante il nuovo regolamento di organizzazione del Ministero , degli uffici della diretta collaborazione del Ministero e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance. Nel 2018 sono state trasferite al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali le funzioni esercitate dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo in materia di turismo: il MIBACT era divenuto, pertanto, MIBAC. In seguito, con d.l. 21 settembre 2019, n. 104, il Ministero è ritornato a essere MIBACT e quindi delle funzioni legate al turismo si occupa il Ministero per i beni e le attività culturali. Con d.m. del 18 novembre 2013, è stata istituita la Direzione generale per le politiche del turismo. Con d.p.c.m. 29 agosto 2014, n. 171, è stata istituita la Direzione generale Turismo. Quest'ultima svolge funzioni e compiti in materia di turismo e al fine cura la programmazione, il coordinamento e la promozione delle politiche turistiche nazionali, i rapporti con le Regioni e i progetti di sviluppo del settore turistico, le relazioni comunitarie e internazionali e i rapporti con le associazioni di categoria e le imprese turistiche. Presso di essa hanno sede e operano il Centro per la promozione del Codice mondiale di etica del turismo, costituito nell'ambito dell’Organizzazione Mondiale del Turismo, Agenzia specializzata dell’ONU, e il Comitato permanente per la promozione del turismo. Sul piano della struttura organizzativa, si articola in due uffici dirigenziali centrali di livello non generale. Il primo, denominato servizio I (Organizzazione e funzionamento) si occupa di questioni quali: affari generali, contenzioso, programmazione bilancio e personale, predisposizione degli elementi ai fini dell'elaborazione di atti normativi e della risposta agli atti parlamentari di indirizzo, controllo e sindacato ispettivo nel settore di competenza della Direzione generale, gestione del Fondo buoni vacanza, gestione del Fondo nazionale di garanzia e altre attività di assistenza e tutela dei turisti, supporto alle attività del Comitato permanente per la promozione del turismo. Invece al servizio II (Politiche del turismo) competono le seguenti attività: supporto al Direttore generale per la pianificazione strategica e la programmazione delle politiche turistiche nazionali comunitarie e internazionali, partecipazione alle attività dell’Unione europea in materia di turismo, attività correlate alla partecipazione dell'Italia alle Organizzazioni internazionali, attività di assistenza e supporto alle Regioni, alle Province e agli enti locali per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, promozione del made In Italy e di iniziative per il sostegno alla realizzazione dei progetti strategici per la qualità e lo sviluppo dell'offerta turistica e per il miglioramento della qualità dei servizi turistici e per una migliore offerta turistica dei settori, elaborazione standard minimi e uniformi su tutto il territorio nazionale dei servizi e delle dotazioni
per la classificazione delle strutture ricettive e delle imprese turistiche, sviluppo di ricerche studi sul turismo, ecc. A livello centrale, oltre al ministero, è previsto un apposito ente pubblico, l’Ente nazionale per il turismo ( ENIT ). L’ENIT ha subito movimentate vicende giuridiche. Dapprima gli si era attribuita personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia statutaria e regolamentare. Successivamente era stato trasformato in Agenzia nazionale del turismo , personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione. Innovazioni importanti vengono apportate dall'art. 16 del d.l. n. 83/2014. Si dispone che l’ENIT- Agenzia nazionale del turismo è trasformato in ente pubblico economico , sottoposto alla vigilanza del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, al fine di “assicurare risparmi della spesa pubblica, di migliorare la promozione dell'immagine unitaria dell'offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione anche in occasione della Presidenza italiana del semestre europeo e di EXPO 2015”. Oltre che allo Stato, rilevanti funzioni amministrative in materia di turismo spettano ad altri enti territoriali: le Regioni e gli enti locali. In base al testo vigente della Costituzione il Comune è l'ente che per eccellenza si occupa di funzioni amministrative, anche relativamente al turismo. Viste le competenze regionali, statali e degli enti locali in materia di turismo e l'intersecarsi di esse, evidente è l'esigenza di coordinamento, alla quale fanno fronte anche apposite strutture. A. Esse in alcuni casi sono comuni alla generalità dei settori in cui rilevano i rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali punto si tratta delle conferenze disciplinate dal d. lgs. 28 agosto 1997, n. 281: 1) La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (denominata “ Conferenza Stato – Regioni ”);
- la Conferenza Stato - città ed autonomie locali ;
- la Conferenza unificata Stato, Regioni e autonomie locali. B. In altri casi gli strumenti di coordinamento fra i vari enti dotati di competenze sono propri del turismo.
- Da un lato il codice del turismo prevede la Conferenza nazionale del turismo , che è indetta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delegato almeno ogni due anni ed è organizzata d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome. Per la Conferenza sono convocati: i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome, del Sindaco di Roma capitale, i rappresentanti dell'Associazione nazionale dei comuni italiani, dell'Unione delle province d'Italia e dell'Unione nazionale comuni comunità enti montani, del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, di UNIONCAMERE, dell’Istat e delle altre autonomie territoriali e funzionali, i rappresentanti delle associazioni maggiormente rappresentative degli imprenditori turistici, dei consumatori, del turismo sociale, delle associazioni Pro-Loco, delle associazioni senza scopo di lucro operanti nel settore del turismo, delle associazioni ambientaliste e animaliste, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori. La Conferenza esprime orientamenti per la definizione e gli aggiornamenti del documento contenente le linee guida del piano strategico nazionale. La Conferenza inoltre ha lo scopo di verificare l'attuazione delle linee guida, con particolare riferimento alle politiche turistiche e a quelle intersettoriali riferite al turismo, e di favorire il confronto tra le istituzioni e le rappresentanze del settore. Gli atti conclusivi di ciascuna Conferenza sono trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti.
- Invece un vero e proprio organismo è il Comitato permanente di promozione del turismo in Italia. La finalità è quella di promuovere un'azione coordinata dai diversi soggetti, che operano nel settore del turismo, con la politica e la programmazione nazionale. Il Comitato è presieduto, dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delegato, che può delegare un suo rappresentante. Il Comitato promuove le azioni relative ai seguenti ambiti: -identificazione omogenea delle strutture pubbliche dedicate a garantire servizi del turista; -accordi di programma con le Regioni e sviluppo della strutturazione turistica sul territorio; progetti di formazione nazionale al fine di promuovere lo sviluppo turistico;
A) Nell'ambito della semplificazione procedimentale si inquadra il silenzio - assenso , che consiste nell'inerzia dell'amministrazione sull’istanza di un privato, alla quale una norma giuridica attribuisce il significato di assenso dell'istanza medesima. Il procedimento inizia normalmente, ma si conclude, anziché con un provvedimento espresso, con un silenzio qualificato ovvero significativo. Qualora si formi questo tipo di silenzio, la conseguenza principale è che la p.a. non scrive il provvedimento né lo motiva e quindi si ottiene l'eliminazione di una porzione del procedimento: il risultato è, dunque, la semplificazione procedimentale. B) Oltre alla semplificazione è stata anche prevista la liberalizzazione , sebbene temperata. Ciò significa liberare determinate attività dei privati dal potere di assenso preventivo delle amministrazioni pubbliche. Nel caso più specifico della liberalizzazione temperata, la liberazione dal potere amministrativo non è totale, perché l'attività privata liberalizzata, pur iniziando senza che occorra un provvedimento amministrativo, tuttavia, successivamente al suo inizio e fino ad un certo termine, è soggetta a poteri pubblicistici di controllo da parte di determinate autorità amministrative. Esempio di liberalizzazione temperata è la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA): consiste in un atto del privato, il quale segnala alla p.a. l’intenzione di iniziare un'attività e concretamente la inizia, salvi i poteri di tale p.a. di inibire l'attività iniziata, qualora non sussistano i presupposti ed i requisiti occorrenti per il suo esercizio. Lo SCIA non opera nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, nonché in quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. C) Sono inoltre previsti istituti quale la comunicazione inizio lavori o comunicazione preventiva di inizio attività o CIA, che è un istituto simile alla SCIA. Consiste in questo: per lo svolgimento di determinate attività la comunicazione produce effetto con la presentazione di essa.
