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DIRITTO PUBBLICO DEL TURISMO
CAPITOLO 1: TURISMO E DIRITTO:
Il concetto di turismo in relazione al diritto:
Definizione : Per turismo si intende un insieme di attività volte a realizzare viaggi e soggiorni, di solito per motivi di ricreazione o culturali. Il turista effettua un movimento dal luogo dove si vive abitualmente ai luoghi dove si svolgono le suddette attività ma al termine dell’esperienza ritorna al luogo di origine. Tuttavia, non esiste una definizione normativa del concetto di turismo anche se un tentativo definitorio si trova nei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali ( art. 118 Cost .). In effetti, il d.p.r. n. 6 del 1972, all’art. 1, ricomprende nel turismo tutte le funzioni riguardanti: a) La programmazione, lo sviluppo e l’incentivazione del turismo regionale; b) L’organizzazione di manifestazioni turistiche; c) Gli enti provinciali del turismo e le aziende autonome di cura, soggiorno e turismo compresi i controlli su tali enti, la nomina e la revoca degli amministratori; d) Gli altri enti, istituzioni ed organizzazioni locali nelle materie del turismo; e) Il riconoscimento e la revoca delle stazioni di cura, soggiorno o turismo, la delimitazione dei rispettivi territori, la classificazione delle stesse e la determinazione delle località di interesse turistico; f) Le agenzie di viaggio…; g) La classificazione e la locazione di immobili adibiti ad uso albergo, pensione, locanda e i complessi ricettivi extra alberghieri (es. campeggi); h) Il vincolo alberghiero. In seguito il d.p.r. n. 617/1997, all’art. 56, precisa che nell’ambito “turismo ed industria alberghiera” rientrano le opere, gli impianti e i servizi complementari all’attività turistica e la promozione di attività sportive e ricreative e la realizzazione dei relativi impianti ed attrezzature.
La rilevanza del turismo, nella vita e nell'economia:
Il turismo è una componente del benessere psico-fisico della persona ed è uno strumento di arricchimento culturale e quindi, educativo. Inoltre, soprattutto a partire dal periodo in cui il turismo si è sviluppato fino a diventare un fenomeno di massa, è diventato una componente trainante dell’economia.
Le tipologie di turismo:
Il turismo non costituisce un fenomeno unitario in quanto presenta varie declinazioni mutevoli nello spazio e nel tempo. Infatti il termine turismo è accompagnato da aggettivi o parole che lo specificano in vario modo (es. turismo culturale, enogastronomico, musicale, rurale, termale, ecc.).
Turismo e diritto:
Il turismo, nelle sue varie forme e declinazioni, è oggetto di diritto e quindi di disposizioni giuridiche. Esistono due accezioni di diritto:
- Diritto in senso oggettivo → costituisce l’insieme delle norme giuridiche che operano in un determinato ambito. È formato da una serie di norme giuridiche, ossia di regole di condotta che sono ritenute cogenti in un determinato ordinamento.,
- Diritto in senso soggettivo → è la pretesa di un soggetto nei confronti di un bene della vita. Le due accezioni sono tra di loro strettamente collegate: affinché il diritto in senso soggettivo sia tutelato, è necessario che esso trovi riconoscimento nel diritto in senso oggettivo. Precisamente, l’atto giuridico è formato da un insieme di articoli ed ogni articolo è formato da un solo comma o da più commi. Un comma può consistere o di un solo periodo o da due o più periodi. In senso tecnico, invece, la norma è il significato desumibile da una nuova disposizione: l’operazione logico-giuridica attraverso la quale si ricavano una o più norme da una disposizione si chiama attività ermeneutica o interpretazione. Le leggi e tutte le fonti si interpretano in base a criteri dettati dall’art. 12 delle preleggi. Ci si chiede se è opportuno che il turismo sia oggetto di diritto o se sarebbe meglio che il diritto si disinteressasse del turismo lasciandolo alle regole del mercato. La prima prospettiva sembra essere preferibile per diverse ragioni:
- Grazie alle regole giuridiche viene tutelata la parte debole del rapporto che si crea fra chi offre un servizio turistico e chi ne usufruisce;
- Esiste l’esigenza che le attività turistiche non vadano ad intaccare interessi a valori come la salvaguardia dell’ambiente, lo sviluppo sostenibile, la tutela paesaggistica, ecc.
Il turismo fra il diritto pubblico e il diritto privato:
Il settore del diritto privato riguarda i rapporti fra privati e include il diritto civile, commerciale, del lavoro e di famiglia. Il diritto pubblico , invece, attiene ai rapporti fra più autorità pubbliche (es. un Comune e la Regione) oppure a quelli fra più autorità pubbliche e soggetti privati. Esso comprende il diritto amministrativo, penale, tributario, ecclesiastico ecc. Esiste un diritto pubblico e un diritto privato del turismo.
Le fonti del diritto del turismo sono vari: si è creato un diritto generale (riguardante il fenomeno del turismo in genere) ed un diritto settoriale.
Il turismo e la Costituzione Italiana:
La Costituzione italiana è entrata in vigore il 1°gennaio 1948 , ed è: scritta ., voluta dal popolo , secondo le votazioni del 2 giugno 1946; fu elaborata dall'Assemblea Costituente eletta nella medesima occasione., rigida , cioè per modificarla occorre un procedimento aggravato., è una carta costituzionale lunga perché disciplina le fonti del diritto, e si occupa anche di organizzare la Repubblica, i diritti, doveri e principi. La parola turismo non compare nel testo della costituzione italiana vigente. Era invece presente nella versione originaria dell’art.117 della costituzione del 1948. Nel testo della costituzione risultante dalla riforma costituzionale del titolo V che venne introdotta nel 2001, scompare l’espressione turismo ed industria alberghiera.
Le disposizioni costituzionali rilevanti in tema di turismo:
Innanzitutto, una base costituzionale del turismo si potrebbe rinvenire nel principio dell'art. che sancisce il primato della persona umana: il turismo è uno strumento per realizzare la personalità e il benessere del soggetto e quindi è meritevole di protezione e promozione. È collegato anche all’art.9 : la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura, tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Il disposto costituzionale va inteso pure nel senso che le attività turistiche non possono andare a detrimento di cultura, paesaggio e patrimonio storico e artistico. Un'implicita considerazione del turismo si può rinvenire nelle disposizioni costituzionali che sanciscono la libertà di circolazione e di soggiorno. Da un lato si prevede che ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo eccezioni (art.16). Dall'altro lato, si precisa che la Regione non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni ( art. 120 ). Infine, la Costituzione tratta indirettamente del turista straniero laddove si occupa della condizione giuridica dello straniero, che è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali ( art. 10 ).
Fonti statali in materia di turismo a livello subcostituzionale: le leggi ordinarie:
Oltre alla Costituzione esistono altre fonti statali che si occupano del turismo, come per esempio le leggi dello Stato.
Le leggi formali dello Stato sono atti del Parlamento(Senato + Camera dei deputati); affinché un progetto di legge diventi legge, occorre l’approvazione di entrambe le Camere: per tanto può avere luogo una navetta parlamentare. Per la formazione di una legge è previsto un procedimento legislativo molto articolato:
- Viene inizialmente redatto un progetto di legge , formato da una relazione introduttiva ed un testo formato da articoli. L’Iniziativa legislativa spetta: al Governo, al popolo (mediante la proposta di 50 mila elettori), a ciascun Consiglio regionale, al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), agli organi/enti ai quali il potere di iniziativa legislativa sia conferito da legge costituzionale.
- L’Approvazione può avvenire in tre modi :
- procedura ordinaria (prevista dalla Cost.): il disegno di legge viene presentato ad una Camera, esaminato da una commissione e poi la Camera stessa approva articolo per articolo.,
- procedura per commissione (prevista, dalla Cost.): le commissioni hanno un ruolo esclusivo, cioè operano in sede deliberante. Fino al momento dell’approvazione definitiva, il disegno di legge viene rimesso all’Aula se richiesto dal Governo, o da 1/10 dei componenti della Camera, o da ⅕ della Commissione.,
- procedura mista (prevista dai regolamenti): le commissioni parlamentari operano in sede redigente; il testo della legge viene discusso in commissione, ma l’approvazione finale avviene da parte dell’Aula. Una volta approvata, la legge è perfetta, cioè dotata di tutti i suoi elementi costitutivi, ma non è ancora efficace.
- Nella fase integrativa , la legge viene promulgata dal Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione, e viene pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana: la legge entra in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione. Anteriormente alla riforma costituzionale del 2001 erano state adottate due leggi statali di principio in materia di turismo : la l. 17 maggio 1983, n. 217 fu la prima legge quadro sul turismo, che si proponeva di fornire un ambito di riferimento unitario per i nuovi legislatori regionali; la seconda legge quadro, volta a riformare il settore turistico, fu la l. 29 marzo 2001 n. 135 (denominata riforma della legislazione nazionale del turismo).
Gli ulteriori atti aventi forza di legge in tema di turismo:
Oltre alle leggi, vi sono altri atti aventi forza di legge : i decreti-legge ed i decreti legislativi delegati. I decreti legge sono provvedimenti governativi provvisori aventi forza di legge, e sono consentiti solo in casi straordinari di necessità e urgenza., il Governo deve presentarlo il giorno stesso della sua adozione, e le Camere vengono appositamente convocate entro 5 giorni. Perdono efficacia, se non convertiti in legge, dopo 60 giorni dalla loro pubblicazione. Con i decreti legge vengono introdotte misure urgenti a tutela del turismo: per esempio nel d.l. 31/05/2014 vi erano disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, per lo sviluppo della cultura e per il rilancio del turismo., il 29/07/2014 è stato convertito in legge. In tale sede si prevedeva un credito d'imposta per la digitalizzazione degli esercizi ricettivi, un credito d'imposta nella misura di una % delle spese sostenute per interventi edilizi, e
- Legislazione esclusiva statale: vengono indicate le materie per la quale si rende necessario che la potestà legislativa spetti allo Stato (Es. politica estera, difesa, monete)( Art.117 c.2 ).,
- Legislazione concorrente Stato-Regioni: lo Stato, con proprie leggi, introduce i principi fondamentali sulla base dei quali le Regioni adotteranno le proprie leggi (Es. tutela sicurezza del lavoro, protezione civile, porti, aeroporti) ( Art.117 c.3 ).,
- Spetta alle Regioni la potestà legislativa con riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato ( Art.117 c.4 ). L'art. 117 , nel suo testo del 1948, includeva “turismo ed industria alberghiera” fra le materie di competenza legislativa concorrente: quindi in tale settore la legge statale stabiliva i principi fondamentali della materia, mentre la legge regionale disciplinava il dettaglio della materia. Nel testo dell'art. 117 riformato, invece, il turismo non viene elencato sicché non è materia di competenza legislativa esclusiva statale, né materia di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni. Di conseguenza, il turismo rientra fra le materie di competenza regionale residuale. Pertanto, le Regioni possono approvare leggi in materia senza dover rispettare la legge statale di principio. Il quadro che si è descritto nella realtà è più complesso poiché sussistono materie trasversali. Una materia come il turismo è strettamente connessa con altre materie in ordine delle quali non esiste una competenza generale delle regioni.
La parziale declaratoria di incostituzionalità del codice del turismo:
Molte disposizioni del codice del turismo sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte Costituzionale, a seguito di ricorsi in via di azione da parte di alcune Regioni. La Corte Costituzionale ha varie competenze, fra cui giudicare le controversie relative la legittimità costituzionale delle leggi dello Stato o delle Regioni ( art. 134 ). L'accesso alla consulta può avvenire in via principale o in via incidentale :
- In via principale avviene ad opera dello Stato o di una Regione attraverso il ricorso, rispettivamente o contro una legge regionale o contro una statale. Quando il Governo ritiene che una legge regionale ecceda le competenze della Regione, può fare ricorso entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge, quando una Regione ritiene che la legge statale invada la sua sfera di competenza, può fare ricorso entro 60 giorni dalla pubblicazione. (Vede un conflitto fra Stato, Regioni o fra Regioni, quando uno di questi soggetti abbia approvato una legge estranea alle sue competenze).
- In via incidentale avviene come incidente: il giudice si rende conto che per risolvere la controversia dovrebbe applicare una legge su cui ha dei sospetti per quanto riguarda la conformità costituzionale. Un giudice a quo adotterà un’ordinanza che sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale; il giudice a quo non può disapplicare la legge. La corte si è pronunciata con la sentenza n.80/2012 fondamentale in tema di turismo.
I principali contenuti della sentenza n.80/2012 della Corte Costituzionale:
Innanzitutto, la Corte Costituzionale disattende la censura di tardività dell’esercizio della delega legislativa da parte del Governo. La Corte Costituzionale osserva, inoltre, che il legislatore delegante (il Parlamento) abbia autorizzato il Governo a compiere tre distinte operazioni: a) individuazione delle leggi statali in vigore., b) individuazione delle disposizioni legislative statali., c) emanazione di disposizioni integrative, di riassetto e correttive dei decreti. Di conseguenza, come afferma la Corte Costituzionale, l’oggetto della delega era circoscritto al coordinamento formale ed alla ricomposizione logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale, con facoltà di introdurre le integrazioni e le correzioni necessarie ad un coerente riassetto normativo delle singole materie. Dunque, il fine dichiarato di questa serie di operazioni era quello della semplificazione normativa. Sempre in base alla sentenza, esulava dall’ambito della delega il riassetto generale dei rapporti tra Stato-Regioni in materie non di competenza esclusiva statale, ovvero la delega non consentiva la disciplina ex novo dei rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia, peraltro con il ricorso al metodo della cosiddetta “attrazione in sussidiarietà”, che richiede una precisa manifestazione di volontà legislativa del Parlamento con indicazione di adeguate forme collaborative con le Regioni, del tutto assente nella legge di delegazione n.246 del 2005.
Le disposizioni del codice del turismo rimaste vigenti:
Con la sentenza 80/2012, la corte costituzionale ha proceduto all’esame delle singole disposizioni. A seguito della citata sentenza della corte costituzionale, parecchie disposizioni del codice del turismo sono state colpite dalla declaratoria di incostituzionalità e pertanto non sono più vigenti, mentre altre disposizioni sono rimaste in vigore e hanno, ancora, validità.
La legislazione regionale in materia turismo:
Le leggi regionali riguardanti il turismo o tematiche collegate al turismo sono assai numerose. Ovviamente allorché si entra in contatto con una realtà regionale, occorre prendere in esame la normativa della regione che interessa. A tal fine ciascuna regione ha sul proprio web un sistema di raccolta normativa. Ad ogni modo, bisogna pure osservare che la disciplina dettata dalle singole regioni in tema di turismo è abbastanza omogenea e ricalca in genere i contenuti del codice del turismo.
La normativa dell’Unione Europea sul turismo:
Il diritto dell’Unione europea si occupa di turismo : sia nel suo diritto originario , sia in quello derivato. Il diritto dell'Unione europea si distingue in diritto originario e diritto derivato: Il diritto originario è il diritto dei trattati mentre il diritto derivato dell'Unione europea comprende vari atti, fra i quali i regolamenti e le direttive. Quanto al diritto originario , il turismo trova una collocazione nel trattato sull'unione europea (TUE), laddove esso sancisce: l’unione europea offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà,
Ritornando ai principi dettati dalla Costituzione italiana, si rileva che al centro del turismo vi è la persona umana, e quindi bisogna considerare il principio personalistico (La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, art.2 ). Un altro principio rilevante è quello di eguaglianza formale (tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge (...) il principio di eguaglianza sostanziale prevede che è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e il pieno sviluppo della persona). Il turismo rientra fra le attività che contribuiscono al pieno sviluppo della persona umana. Nella Costituzione , molte disposizioni e principi sanciscono diritti e libertà ; Il concetto di libertà implica un lasciar fare, mentre il concetto di diritto implica la pretesa che altri (Es.pubblica amministrazione) facciano qualcosa per tutelare. Le disposizioni che sanciscono diritti e libertà dei cittadini, sono valide anche per gli stranieri, poiché si parla di tutela di diritti inviolabili dell’uomo. Fra le libertà costituzionali inerenti alla sfera individuale sussiste la tutela del domicilio. Nel domicilio non si possono eseguire ispezioni, sequestri o perquisizioni se non nei casi e modi stabiliti dalla legge, secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà (art.14). Le disposizioni costituzionali a tutela del domicilio valgono anche per luoghi come le strutture ricettive. Quanto alla sfera pubblica dei soggetti , la Costituzione afferma che i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi. La Costituzione riconosce tre tipi di riunione : quanto alle riunioni in luogo aperto al pubblico (ossia in luogo l’accesso al quale è soggetto alle modalità prescritte da chi ne dispone) non è richiesto preavviso; quanto alle riunioni in luogo privato non è previsto preavviso; quanto alle riunioni in luogo pubblico (dove chiunque piú accedere) deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle, soltanto, per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica (art.17) ., Il regime previsto per le riunioni in luogo pubblico può essere applicato per esempio per le manifestazioni turisticamente rilevanti. Un altro tipo di libertà che rileva in materia di turismo è quella di associazione (art.18) ., i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione e per fini che non sono vietati ai singoli della legge penale. Precisa, però, che sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. Inoltre, fra i diritti sociali rientra il diritto alla salute (art.32) e, parallelamente, occorre tener presente che la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura, tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione (art.9). Nel concetto di turismo può essere analizzato con diversi punti di vista: in primo luogo le attività turistiche non possono nuocere alla salute., in secondo luogo, alcune forme di turismo sono funzionali al recupero e mantenimento della salute umana;
Inoltre, salute significa anche benessere psico-fisico, al quale contribuisceil turismo di qualità; Infine nella tutela della salute rientra la tutela dell'ambiente salubre. I principali costituzionali in tema di lavoro valgono pure nel settore del turismo nel quale il lavoratore necessità di peculiare tutela. (Art. 1,4,35,36,37,39,40). Il diritto del turismo conosce varie attività imprenditoriali come l'iniziativa economica privata. L’Iniziativa economica privata è considerata libera, seppur vi siano alcuni limiti: non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale; non può recare danno alla sicurezza, libertà o dignità umana; la legge determina programmi e controlli opportuni.
Sostenibilità del turismo:
L’Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT) nel 1988 (lo sviluppo sostenibile del turismo va incontro ai bisogni dei turisti e delle aree ospitanti attuali e allo stesso tempo protegge e migliora le opportunità per il futuro) affermò che il principio guida per una gestione delle risorse è soddisfare i bisogni economici e sociali preservando l’integrità culturale, gli equilibri della natura, la biodiversità. Il concetto di turismo sostenibile fu protagonista anche nella Conferenza delle Nazioni Unite sull'Ambiente e Sviluppo riunitasi a Rio de Janeiro nel 1992: in questa occasione venne elaborato un programma chiamato Agenda 21, che consiste in un vademecum per lo sviluppo sostenibile del pianeta Terra. Anche il diritto dell’UE ha fra i suoi obiettivi quello del turismo sostenibile: si afferma che la politica del turismo deve soddisfare le esigenze delle generazioni attuali a livello economico/sociale/ambientale, senza perdere di vista gli interessi delle generazioni future. In poche parole, il Turismo Sostenibile appare come un bilanciamento fra esigenze delle generazioni attuali e le esigenze delle generazioni future: ciò che si fa ora non deve andare a detrimento di chi verrà dopo.
Accessibilità del turismo:
Il turismo deve essere accessibile a chiunque e, di fatto, in base al principio dell’accessibilità del turismo , lo Stato assicura che le persone con disabilità (motorie, sensoriali e intellettive) possano fruire dell’offerta turistica in modo completo e in autonomia, ricevendo servizi al medesimo livello di qualità degli altri fruitori senza aggravi del prezzo ( art.3 del codice del turismo detta alcuni principi in tema di turismo accessibile).
Compatibilità dell'offerta turistica con la tutela della salute:
Il turismo dev’essere sicuro, anche, sul piano della salute e, proprio per questo motivo, sono state introdotte delle misure con il fine di evitare al turista di esporsi a malattie contagiose (art.32).
CAPITOLO 3: L'ORGANIZZAZIONE DEL TURISMO: COMPETENZE E ATTIVITÀ
AMMINISTRATIVE:
Il turismo fra organizzazione e attività amministrative:
In materia di turismo sono previsti vari enti e organi competenti a programmare, coordinare, autorizzare, concedere, controllare, sanzionare ecc.
Lo scopo è stato l'introduzione di misure di maggiore razionalizzazione, efficienza ed economicità della pubblica amministrazione, con significative innovazioni mirate a esaltare l'azione di tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale nazionale e al contempo a restituire centralità alla salvaguardia del paesaggio. Prima del 2013 di turismo si occupava genericamente il Presidente del Consiglio dei ministri , che poteva delegare competenze in materia a singoli ministri. Infatti, solo nel 2013 , le competenze in materia di turismo furono affidate al Ministero. Inoltre, dall’11 dicembre 2014 è in vigore il d.p.c.m. 29 agosto 2014, n.171 , recante il nuovo regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance. Nel 2018 sono state trasferite al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali le funzioni esercitate dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo in materia di turismo: il MIBACT era divenuto, pertanto, MIBAC. In seguito, con d.l. 21 settembre 2019, n. 104, il Ministero è ritornato a essere MIBACT e quindi delle funzioni legate al turismo si occupa il Ministero per i beni e le attività culturali.
La direzione generale turismo nell'ambito del MIBACT:
Con il d.p.c.m 29 agosto 2014, n.171 , é stata istituita la Direzione Generale del Turismo , che si occupa di:
- Programmazione , coordinamento e la promozione delle politiche turistiche nazionali.,
- I rapporti con le Regioni e i progetti di sviluppo del settore turistico.,
- Le relazioni comunitarie e internazionali in materia di turismo.,
- I rapporti con le associazioni di categoria e le imprese turistiche. Direzione Generale del Turismo si occupa, anche, di:
- Vigilanza sugli enti e l’assistenza alla domanda turistica e al turismo sociale.,
- Svolgere un’attività internazionale tenendo rapporti istituzionali con l’Unione Europea, con l’Organizzazione Mondiale del Turismo e con l’OCSE e si occupa degli accordi turistici bilaterali con altri Stati. Per quanto riguarda la strutturazione, la Direzione Generale Turismo si articola in due uffici dirigenziali , quali:
- Organizzazione e funzionamento , che si occupa di: affari generali, programmazione, bilancio, gestione del Fondo nazionale di garanzia, ecc.,
- Politiche del turismo , si occupa di: supporto al Direttore generale per la pianificazione strategica e la programmazione delle politiche turistiche nazionali comunitarie e internazionali, ecc. Infine, presso la Direzione generale del turismo hanno sede e operano il Centro per la promozione del Codice Mondiale di etica del turismo (costituito nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Turismo) e il Comitato permanente per la promozione del turismo.
L'ente nazionale per il turismo (ENIT):
Oltre al ministero, esiste un apposito ente pubblico , l’Ente Nazionale per il Turismo (ENIT).
Definizione: L’ENIT , dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione, ha il compito di promuovere l’immagine unitaria dell'offerta turistica e di favorirne la commercializzazione. Successivamente era stato trasformato in Agenzia nazionale del turismo dall’art. 12, c.2, del decreto-legge 14 marzo 2005, n.35 (“Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano d’azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale”), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n.80, che al comma 3, dotava l’Agenzia di personalità giuridica di diritto pubblico, e di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa patrimoniale, contabile e di gestione. Infine, innovazioni importanti vengono apportate all’ENIT dall’art. 16 del d.l. N.83/2014, come convertito in legge. Altre disposizioni introdotte dall’art. 16 del citato decreto-legge sono le seguenti: Si dispone, infatti, che l’ENIT-Agenzia nazionale del turismo è trasformato in ente pubblico economico , sottoposto alla vigilanza del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo., L’ENIT nel perseguimento della missione di promozione del turismo, interviene per individuare, organizzare, promuovere e commercializzare i servizi turistici e culturali con particolare riferimento agli investimenti nei mezzi digitali., L’ENIT ha autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione. I suoi organi sono: il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio dei revisori dei conti. Il diritto privato disciplina la sua attività. Ha rapporti con le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali e gli enti pubblici., L'attività dell'ENIT prosegue nel regime giuridico vigente e le funzioni dell'organo collegiale di amministrazione sono svolte da un commissario straordinario, nominato dal presidente del consiglio dei ministri, su proposta del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo. -Tramite convenzione triennale, da stipularsi MIBACT, le Regioni, il presidente dell'ENIT e Trento e Bolzano, sono definiti: Gli obiettivi dell’ENIT; I risultati, in un arco temporale determinato; La modalità dei finanziamenti statali e regionali da accordare all'ENIT stessa; Le strategie per il miglioramento dei servizi; Le modalità di verifica dei risultati; Le modalità per far conoscere al MIBACT la gestione interna dell'ENIT / gli strumenti idonei a controllare la reputazione dell'Italia nel web.
- Al personale dell'ENIT continua ad applicarsi il contratto collettivo di lavoro dell'ENIT. Entro un determinato termine dalla data di entrata in vigore del d.l. viene adottato, un piano di riorganizzazione del personale, che prevede anche una riorganizzazione delle sedi estere ENIT.
- Dopo l'approvazione, il personale a tempo indeterminato può scegliere se continuare a lavorare nell’ENIT oppure passare al MIBACT o ad altra pubblica amministrazione.
- Viene posta in liquidazione la società Promuovi Italia S.p.A.
- Entro 180 giorni dall'entrata in vigore del decreto si prevede l'approvazione dello statuto dell’ENIT, viene approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del MIBACT.
Alla base dei rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali c'è il principio di leale collaborazione, mentre il sistema delle Conferenze svolge la funzione di coordinamento. A. Le conferenze (d. l. n. 281/1997): Conferenza Stato-Regioni : prevede la partecipazione delle Regioni ai processi decisionali., Conferenza Stato-Città ed autonomie locali ., Conferenza unificata Stato, Regioni e autonomie locali : coordina lo Stato e le Regioni. La legge prevede meccanismi attraverso i quali si superano i dissensi in sede di conferenza:
- Le disposizioni dell’articolo si applicano a tutti i procedimenti in cui la legislazione vigente prevede un’intesa nella conferenza Stato-Regioni.,
- Le intese si perfezionano con l’assenso del Governo e dei Presidenti delle Regioni e di Bolzano e Trento.,
- Quando un’intesa non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato- Regioni, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata.,
- In caso di urgenza, il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle disposizioni dell’articolo: i provvedimenti sono poi sottoposti alla conferenza Stato-Regioni per eventuali deliberazioni successive. B. In altri casi gli strumenti di coordinamento fra i vari enti dotati di competenze sono propri del turismo.
- Da un lato il codice del turismo prevede la Conferenza nazionale del turismo , che è indetta dal Presidente del Consiglio dei Ministri ogni due anni ed è organizzata d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome. La Conferenza definisce gli aggiornamenti delle linee guida del piano strategico nazionale + contiene una sezione per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico.
- Il Comitato permanente di promozione del turismo in Italia , un vero e proprio organismo finalizzato a promuovere un’azione coordinata dei diversi soggetti che operano nel settore turistico, attraverso politica e programmazione nazionale. Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio. Il Comitato promuove le azioni relative ai seguenti ambiti: -identificazione omogenea delle strutture pubbliche dedicate a garantire servizi del turista; -accordi di programma con le Regioni e sviluppo della strutturazione turistica sul territorio; progetti di formazione nazionale al fine di promuovere lo sviluppo turistico; -sostegno ed assistenza alle imprese che concorrono a riqualificare l'offerta turistica nazionale; -promozione dell'immagine dell'Italia, nel settore turistico, con particolare riguardo ai sistemi turistici di eccellenza, garantendo sul territorio pari opportunità di propaganda ed una comunicazione unitaria; -organizzazione dei momenti e degli eventi di carattere nazionale, ad impulso turistico che coinvolgano territori, soggetti pubblici e privati;
-raccordo e cooperazione tra Regioni, province e comuni e le istituzioni di governo; -promozione a fini turistici del marchio Italia.
Turismo e organizzazioni internazionali:
Sul piano internazionale esistono organizzazioni rilevanti in materia di turismo: in particolare, l'Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT). L’OMT, che ha sede a Madrid, è stata creata nel 1975 con l'obiettivo di promuovere e sviluppare il turismo, al fine di contribuire all'espansione economica, stabilire e mantenere rapporti di cooperazione, stimolare sviluppare collaborazione tra i settori pubblico e privato, specie con riferimento agli interessi dei Paesi in via di sviluppo. Nel 2003, l’Organizzazione è stata trasformata in Agenzia specializzata delle Nazioni Unite: World Tourism Organization (UNWTO). I membri si classificano in: membri effettivi, che sono tutti gli Stati sovrani ed i territori o gruppi di territori che hanno la responsabilità delle loro relazioni con l'estero; membri affiliati, che sono le organizzazioni internazionali, intergovernative e non governative, che si occupano di turismo, e le organizzazioni commerciali e associazioni le cui attività sono in rapporto con gli scopi dell'Organizzazione. L’OMT ha vari organi: l'Assemblea generale, il Comitato esecutivo, alcuni organi sussidiari, che coadiuvano il Comitato esecutivo, quale il Comitato sviluppo sostenibile in campo turistico. Inoltre, è presente il Segretariato, composto dal Segretario Generale assistito dai Direttori esecutivi. Scopo dunque è la promozione di un turismo responsabile, sostenibile e accessibile: quindi la promozione del turismo come strumento per implementare la crescita economica, lo sviluppo inclusivo e la sostenibilità ambientale.
Promozione del turismo e soggetti privati. Le pro-loco:
Un ruolo non indifferente, soprattutto in piccoli centri, lo hanno da molto tempo entità di diritto privato, come le Pro-Loco. Si tratta di associazioni private non riconosciute, ossia prive di personalità giuridica, tutelate dall'art.18 della Costituzione e disciplinate dal codice civile che si formano per un fenomeno di spontanea iniziativa di alcuni privati. L'inquadramento delle Pro-Loco può utilmente essere effettuato con riguardo al principio di sussidiarietà orizzontale, che vede protagonisti i privati: Stato, Regioni, città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. I contributi degli associati e i beni acquistati costituiscono il fondo comune dell'associazione.
obbligatori, vincolanti o non vincolanti, dotati di efficacia persuasiva) atti degli organi consultivi che servono ad illuminare gli organi di amministrazione attiva su come decidere; vanno resi entro termini brevi indicati dalla legge. Si acquisiscono anche le valutazioni tecniche, sempre necessari.
- Fase decisoria : consiste nell’adozione di un provvedimento amministrativo.,
- Fase integrativa dell'efficacia: ulteriore ed eventuale fase, grazie alla quale il provvedimento diventa efficace.
Alcuni dei provvedimenti amministrativi incidenti nel diritto del turismo:
I tipi di provvedimenti amministrativi che interessano il diritto del turismo sono vari e appartengono a buona parte delle categorie di provvedimenti che si delineano. I provvedimenti possono essere di primo grado , cioè immediatamente diretti alla cura di interessi pubblici, o di secondo grado , cioè hanno come oggetto altri provvedimenti amministrativi (es. l'annullamento d'ufficio e la revoca). I provvedimenti al primo grado possono essere ampliativi della sfera giuridica del destinatario (a lui favorevoli, come le autorizzazioni, concessioni) oppure restrittivi (a lui sfavorevoli, come le espropriazioni, requisizioni, confische). Il diritto del turismo conosce provvedimenti amministrativi quali:
- le concessioni su beni demaniali.,
- le concessioni minerarie che costituiscono provvedimenti prodromici per l’erogazione di cure termali negli stabilimenti delle aziende termali.,
- le abilitazioni all’esercizio di professioni turistiche.,
- i permessi di costruire necessari per realizzare nuovi edifici da adibire, ad esempio, ad albergo o ad altre strutture ricettive.,
- vari tipi di sanzioni amministrative.
Turismo e regimi amministrativi diversi dai provvedimenti espressi:
Per svolgere un'attività, il privato potrebbe doversi munire di un provvedimento espresso (es. Abilitazione): spesso si tende ad una semplificazione amministrativa, come per esempio: A) Nell'ambito della semplificazione procedimentale si inquadra il silenzio-assenso , che consiste nell'inerzia dell'amministrazione sull’istanza di un privato, alla quale una norma giuridica attribuisce il significato di assenso dell'istanza medesima. Il procedimento inizia normalmente, ma si conclude, anziché con un provvedimento espresso, con un silenzio qualificato ovvero significativo. Qualora si formi questo tipo di silenzio, la conseguenza principale è che la p.a. non scrive il provvedimento né lo motiva e quindi si ottiene
l'eliminazione di una porzione del procedimento: il risultato è, dunque, la semplificazione procedimentale. La Conferenza di servizi: sono istituti che dovrebbero realizzare una semplificazione amministrativa ., consistono in riunioni, anche solo virtuali, di amministrazione/funzionari della p.a. qualificate ad esprimere le determinazioni di varie amministrazioni competenti a curare vari interessi pubblici. In base a che cosa serve la conferenza ci sono vari tipi di conferenza di servizi: conferenza istruttoria, conferenza preliminare, conferenza decisoria. B) Oltre alla semplificazione è stata anche prevista la liberalizzazione , sebbene temperata. Ciò significa liberare determinate attività dei privati dal potere di assenso preventivo delle amministrazioni pubbliche. Esempio di liberalizzazione temperata è la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) : consiste in un atto del privato, il quale segnala alla p.a. l’intenzione di iniziare un'attività e concretamente la inizia, salvi i poteri di tale p.a. di inibire l'attività iniziata, qualora non sussistano i presupposti ed i requisiti occorrenti per il suo esercizio. Lo SCIA non opera nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, nonché in quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. C) Sono inoltre previsti istituti quali la comunicazione inizio lavori o comunicazione preventiva di inizio attività o CIA , che è un istituto simile alla SCIA. Consiste in questo: per lo svolgimento di determinate attività la comunicazione produce effetto con la presentazione di essa.
Azione amministrativa e “turismo sicuro”:
I fatti di cronaca degli ultimi anni e degli ultimi mesi hanno reso evidente che le azioni di matrice terroristica possono essere un vero e proprio pericolo sia per la vita e l’incolumità fisica dei turisti sia per il turismo in generale. Dal punto di vista giuridico si è cercato di introdurre una disciplina giuridica volta a prevenire la possibilità di azioni, anche di stampo terroristico, volte a turbare le attività dei turisti o manifestazioni ed eventi di interesse turistico. In particolare, con il decreto-legge 18 febbraio 2015 n.7 sono state introdotte nuove “misure urgenti per contrastare il terrorismo anche di matrice internazionale”. In particolare, la massima cornice di sicurezza sia in termini di security sia di safety allo svolgimento di pubbliche manifestazioni anche in relazione al pericolo derivante dalla minaccia terroristica. Di sicurezza delle città si occupa invece una recente normativa: il d.l. 20 febbraio 2017 n.14., che si incentra sulla promozione della sicurezza integrata: si intende per sicurezza integrata l’insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali al fine di concorrere alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriali.
