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Networked citizens
1. La sfida dell’amministrazione digitale. Percorsi normativi,
soluzioni tecnologiche e retorica dell’innovazione
La nascita e lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) sono un cambiamento per la nostra società contemporanea. Castells è il modello a rete, quello della network society, a caratterizzare la nostra vita. La rete è contemporaneamente un mezzo e un luogo di comunicazione, ma rappresenta anche l’infrastruttura materiale su cui poggia il network. L’informazione che alimenta i modelli a rete si pone come elemento di rottura col passato, grazie alle nuove tecnologie digitali e all’impatto di internet. L’introduzione delle ICT nel settore pubblico ha alimentato un intenso dibattito sul cambiamento tecnologico nelle nostre amministrazioni che si è sviluppato in 3 differenti scuole di pensiero: a) I trasformisti: l’uso delle ICT è rivoluzionario e porterà a profonde metamorfosi sociali. b) I continuisti: le ICT si inseriscono in un processo di sviluppo a lungo termine, che verrà caratterizzato da forti resistenze al cambiamento, portando ad un’inevitabile inerzia organizzativa c) Gli strutturalista: Le tecnologie saranno importantissime per le innovazioni nel campo amministrativo.
Le amministrazioni pubbliche stanno attraversando una fase di profondo cambiamento e le tecnologie digitali e di Rete accelerano questo processo. Secondo la legge di Krantzberg “Le tecnologie non sono è buone né cattive, ma non sono nemmeno neutrali”, quindi chi le gestisce deve essere cosciente dell’impatto delle stesse sull’organizzazione e sui suoi pubblici. Le ICT possono diventare strategiche per vari motivi: consentono l’ammodernamento dell’ente e ne migliorano l’efficacia e l’efficienza nei servizi all’utenza; rendono l’amministrazione trasparente; permettono di erogare servizi a distanza e agevolano nuove forme di democrazia e di civic engagement. Le tecnologie digitali, che porterebbero un cambiamento sia nel rapporto con l’utenza che nei meandri amministrativi, portano ad un assembled mix, dove si assemblano componenti tecniche e istituzionali.
Lo sviluppo delle politiche pubbliche in tema di digitalizzazione sono ostacolate sia dalla resistenza al cambiamento degli apparati pubblici, sia da quello che Fountain definisce two system problem, ovvero la necessità di innovare mantenendo paralleli e tradizionali di erogazione di informazioni e servizi; ed infine West parla della copertura mediale, del fatto che i mezzi di informazione contribuiscono cioè a creare quel clima di opinione che porta i decisori politici a prendere in considerazione l’attuazione di un certo progetto o l’adozione di specifiche soluzioni tecnologiche.
1.1. PA e tecnologie: un percorso normativo in lenta evoluzione
La digitalizzazione della pubblica amministrazione ha avuto uno sviluppo costante, ma lento, grazie ad una specifica produzione normativa.
Si parte dal decreto legislativo n. 39 del 1993, passando per la legge n.4 del 2004, fino al decreto Crescita 2.0 del 2012. In questo percorso di crescita sono presenti determinate tappe da analizzare. Il primo momento chiave del processo di creazione di una pubblica amministrazione informatizzata è il decreto legislativo del 1993, che istituisce l’AIPA (I’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione), la quale ha diverse funzioni:
- Promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati all’interno delle pubbliche amministrazioni (in base all’art.6 del decreto)
- Controllare i risultati conseguiti dalle singole amministrazioni
Nonostante l’AIPA sia definita un’autorità, fino alla legge 1996 questa dipendeva dal Consiglio dei Ministri, mentre dopo la legge l’AIPA è completamente indipendente. Con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, si sono tracciate le linee guida per la realizzazione della RUPA (Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione), uno strumento finalizzato alla realizzazione dell’interconnessione telematica dei sistemi informativi delle amministrazioni centrali per la condivisione del patrimonio di dati.
Il triennio 1997-2000 è importante per le leggi: in particolare la legge n.59 del 1997(la quale afferma pieno riconoscimento giuridico della documentazione informatica, nonché prima legge in Europa a legiferare in materia di amministrazione digitale. Il decreto P.R. n.513 del 1997, sancisce che il documento informatico ha il valore legale del documento cartaceo, riconoscendo valore alla firma digitale.
La seconda fase nasce in contemporanea alla legge 150/2000, dove si cominciano a considerare le tecnologie digitali come strumenti di pubblicizzazione delle attività amministrative, favorendo l’accesso a tutte le fasce di popolazione. La legge n.4 del 2004 detta “Legge Stanca”, che introduce specifiche disposizioni per facilitare l’accessibilità ai siti web delle PA da parte degli individui affetti da disabilità; e impedendo la costruzione di siti internet che non presentino i requisiti di accessibilità previsti dalla normativa. A distanza di un anno dalla “Legge Stanca” viene approvato il “Codice dell’Amministrazione Digitale” (CAD).
Il CAD si articola su due livelli: uno tecnico operativo di design del sistema delle tecnologie di e- government; l’altro finalizzato a definire nuovi diritti dell’era digitale per i cittadini.
CAD stabilisce il diritto dei cittadini all’utilizzo delle tecnologie informatiche per svolgere pratiche di competenza della pubblica amministrazione, poiché ogni atto può essere inviato dal cittadino alla PA e viceversa, con le nuove tecnologie.
Sono anni politicamente discontinui: la PA italiana è il principale imputato, colpevole di inefficienza ed opacità, a causa del termine utilizzato da Brunette dei “fannulloni”. In questo clima l’ “Operazione Trasparenza”, detta anche “Riforma Brunetta” vuole introdurre misure di controllo per verificare l’efficienza delle attività amministrative, valutandone performance, trasparenza e responsabilità.
La trasparenza è disposta dall’articolo 4, comma 7, della legge n. 150/2009 e, oltre ad intendere la trasparenza come accessibilità totale, prevede anche la pubblicazione online di un “Programma triennale per la trasparenza e l’integrità”. Tagliare sistematicamente gli sprechi della PA ha portato la chiusure del CNIPA e la nascita di
Questa Cabina di Regia, nata a marzo 2012, è composta da 6 gruppi di lavoro ed ha il compito di produrre entro il 30 giugno “La strategia italiana per un’Agenda digitale”, un documento programmatico da presentare per ogni gruppo di lavoro che contenesse un’analisi di contesto e gli obiettivi.
Con il decreto legge 2012, una logica di spending review e di riorganizzazione delle strutture pubbliche, viene deciso dal governo di istituire l’Agenzia per l’Italia Digitale. L’Agenzia va a sostituire e svolgere le funzioni di tre strutture: DigitPa, Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione e il Dipartimento per la Digitalizzazione della pubblica amministrazione.
Le funzioni principali di questa nuova struttura sono la diffusione dell’utilizzo delle ICT per favorire l’innovazione e la crescita economica; definendo regole tecniche e linee guida in materia di omogeneità; coordinando i sistemi informativi pubblici; supportando e diffondendo iniziative di digitalizzazione dei flussi documentali delle amministrazioni e promuovendo la rimozione degli ostacoli tecnici. La tematica dell’uso strategico delle tecnologie per la PA diviene terreno di negoziazione, collaborazione, ma anche scontro tra i ministeri competenti.
Il 5 ottobre 2012 viene pubblicato il decreto “Crescita 2.0”, contente alcune provvedimenti sull’Agenda Digitale che avrebbero dovuto confluire in Digitalia; si tratterà di un documento che utilizza metodi tecnologici e innovativi per attrarre investitori e investimenti in Italia (es. start up). Nel 2013, viene istituito l’obbligo dell’uso della PEC pe le imprese; rendendo obbligatorie tutte le procedure per l’acquisto di beni e servizi della PA per via telematica.
Di grande importanza è l’obbligo di pubblicazione di dati e informazioni della PA che introducono di fatto i principi di open government del nostro Paese; gli open data diventano così strumento per lo sviluppo economico e sociale. Altre misure vengono introdotte per favorire la diffusione della banda larga e azzerare il digital divide con uno stanziamento di 150 milioni di euro. In ambito sanitario e scolastico, vengono poi introdotti il fascicolo sanitario elettronico e il fascicolo elettronico dello studente universitario.
1.2. Le politiche italiane di e-government ed e-democracy:
accelerazioni e ritardi nello sviluppo dell’amministrazione digitale
Definiamo e-democracy come la partecipazione diretta dei cittadini nel corso dei processi decisionali, sostenuta dallenuove tecnologie della comunicazione. Definiamo, invece, e-government come l’applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra cittadini e pubbliche amministrazioni con il fine di renderle rapide ed efficienti.
In Italia, si è preferito investire sull’e-government piuttosto che implementare soluzioni per la democrazia. L’e-democracy stenta tuttora nello scenario italiano, a causa della miopia dei politici italiani.
Lo sviluppo dell’e-government, invece, si è legato subito all’interesse delle grandi società di consulenza. L’e-government è legato principalmente agli studi sulle organizzazioni e sui processi manageriali. Nella Commissione Europea, si nota come la sfera di interesse e di intervento di questo processo, abbracci anche attività legate a forme di democrazia e partecipazione online, come il progetto comunitario eEurope2005.
E-government ed e-democracy sono quindi due facce della stessa medaglia e devono essere considerati come strettamente interpenetrati.
1.1. Lo sviluppo dell’e-government in Italia: principali tappe e piani di azione
Il rapporto tra PA e tecnologie è accompagnato da una ricca produzione normativa che ha enfatizzato le politiche di e-government. Lo sviluppo dell’e-government in Italia può essere articolato in tre fasi:
- Dal 1993-2000 – Caratterizzato dall’approvazione delle norme sull’informatizzazione
In questa prima fase sono 3 gli obiettivi fondamentali:
- Migliorare l’efficienza operativa interna delle amministrazioni
- Informatizzare l’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese
- Garantire l’accesso telematico alle informazioni dalle PA
Tutto ciò, attraverso le tecnologie di identificazione dei cttadini, le tecnologie di front office e di back office, e le tecnologie infrastrutturali per consentire il trasporto dei dati in sicurezza. Il piano è importante perché stabilisce il rapporto tra PA e cittadini attraverso le ICT. La fase di attuazione è stata sviluppata da regione ed enti locali tra 2001 e 2003. Ebbe buoni risultati.
- Dal 2001-2007 – Istituzione del ministero per l’Innovazione e le Tecnologie, introduzione del primo e secondo piano di azione per l’e-government, tentativi di attuazione del CAD.
La novità principale di questa fase è l’idea che l’e-government possa realizzarsi attraverso un progetto federale, riconoscendo l’autonomia degli enti locali e delle regioni. Si voleva inoltre istituire un piano di condivisione che interconnettesse tra enti e cittadini. Con questo piano si voleva intervenire sullo sviluppo dei servizi infrastrutturali locali; l’espansione territoriale, l’inclusione dei piccoli comuni nel primo piano; l’avviamento di progetti per lo sviluppo dell’e-democracy e la formazione e l’assistenza per gli enti locali. Non ebbe buoni risultati.
- Dal 2008-oggi – Modifiche del CAD, approvazione dell’e-government, necessità della dematerializzazione degli atti amministrativi.
Questa nasce con Brunetta, che fa della digitalizzazione della PA il punto chiave della sua azione di governo: le scelte da lui operate si situano da un lato nel necessario allineamento alle policy europee. Nel gennaio 2009 il terzo piano di azione sull’e-government viene lanciato e denominato “Piano e-gov 2012”. Questo piano si pone di migliorare la regolamentazione in materia con quasi un miliardo e mezzo di euro, in tra ambiti prioritari:
- Settoriali
- Territoriali
- Di sistema
- Internazionali
In seguito all’apertura dei bandi sono stati 80 i progetti raccolti attorno a questi quattro ambiti. Il tema dell’e-government è stato ripreso anche da Monti con il decreto “Crescita 2.0”, dove si afferma la necessità di uno switch off della PA e di un passaggio al digitale,
Proprio in questo contesto, nasce l’ultima iniziativa proposta dall’UE, la Digital Agenda, è un’iniziativa faro della “Strategia Europa 2020”. La DA si estende in varie aree:
- Creazione mercato unico del digitale
- Miglioramento dell’interoperabilità delle ICT
- Una maggiore fiducia dei cittadini in internet e nella sua sicurezza
- Un aumento dell’accesso veloce e superveloce
- Incremento della ricerca e sviluppo dell’innovazione nelle ICT
- Sfide all’invecchiamento demografico e al cambiamento climatico
- Fornire a tutti i cittadini competenze digitali e servizi online disponibili
L’ultimo punto, in particolare, sta molto a cuore all’UE, dove è presente un’enorme differenza tra i vari paesi nella banda larga. In Italia, al 22esimo posto in Europa per penetrazione della banda larga, c’è bisogno di un rapido sviluppo in questo senso, anche per l’affermarsi delle PA. L’altro punto importante, riguarda il coinvolgimento diretto dei cittadini, tramite politiche di e- partecipation, dove i cittadini, oltre che fruitori, diventano autori e propugnatori di idee e proposte. Si apre così l’era dell’e-government 2.0.
1.4. Ritardi e retoriche di un’innovazione tradita
L’Italia è in ritardo rispetto a molti Paesi europei, e secondo Mochi Sismondi i motivi sono fondamentalmente tre:
- Discontinuità della politica italiana che causa ripartenze e interruzioni dei processi
- Illusione di innovare con il semplice uso di nuove tecnologie
- Mancanza di una killer application per l’e-government in grado di attirare masse di cittadini e scatenare interessi pubblici e privati.
Sono tante le problematiche da affrontare e risolvere, la tenuta della infrastrutture tecnologiche, la ri-ingegnerizzazione dei back office per abilitare il funzionamento virtuale dei servizi; l’assenza di sanzioni dovute al mancato recepimento delle norme. Nonostante l’approvazione di un terzio piano per l’e-government, molte problematiche sono rimaste, mentre la nostra politica continua a trattare questi argomenti come se fossero già realizzati. Si tende, inoltre, ad un nuovismo di facciata, che porta i cittadini a credere che ci sia effettivamente una crescita dei nuovi media, quando invece è assente.
Per comprendere meglio i ritardi dello sviluppo di un governo digitale, passiamo ai fatti: l’Italia è al18esimo posto in Europa come penetrazione di Internet nelle famiglie (43% rispetto al 54% di media). Inoltre, vi è un accresciuto divario tra Nord e Sud relativamente al possesso del pc e dell’accesso alla banda larga. Inoltre, l’Italia è quart’ultima tra i paesi della Comunità Europea per percentuale di individui che accedono ad Internet almeno una volta a settimana.
Il digital divide è sempre presente e non si tratta solo di chi possiede o meno le tecnologie e l’accesso alla Rete, ma una nuova forma di divide che distingue il possesso di skill tecnologiche. Gli italiani usano poco internet, ancora meno per interagire con la PA (22 vs 41%), per fare acquisti (15% vs 43%), per accedere a servizi bancari (21%-40%), dati che emergono specie tra gli anziani.
Situazione deficitaria nel nostro Paese anche nel settore delle tecnologie per la PA, nonostante nell’ultimo biennio sono stati fatti significativi miglioramenti soprattutto nei servizi di e- government destinati ai cittadini e alle imprese. L’Italia è al primo posto in Europa per disponibilità dei servizi online con il 100%, sebbene gli utenti le utilizzino poco, probabilmente perché poco pubblicizzate.
I ritardi nel nostro Paese si riscontrano anche nello scarso uso dei servizi telematici della PA, della limitata fiducia dei cittadini verso la Rete e l’erogazione dei servizi online. Situazione dell’informatizzazione è sviluppata a macchia di leopardo, anche a causa dell’assenza di un potere sanzionatorio nei confronti delle amministrazioni inadempienti, mancanza di strategie generali di informatizzazione, sono ostacoli rilevanti al cambiamenti, in uno scenario dove l’innovazione è stata tradita.
2. L’Amministrazione digitale alla prova del web 2.0 e degli
open data
Con il termine web 2.0 si intende l’internet di seconda generazione, che includono AJAX, XML, syndication feeds, mash-up e wiki che abilitano l’interazione e la collaborazione degli utenti.
Il termine “2.0” si riferisce ad un insieme di approcci evolutivi del web, basato sull’utilizzo di Internet come piattaforma. Il web 2.0 diventa una piattaforma partecipativa che trasforma il Web in uno spazio basato sul contesto e sul ruolo dell’utente, dove si fanno propri valori come intuitività, socialità e apertura. Ovviamente, oltre le visioni positive, ci sono quelle critiche che indicano logiche di business celate in queste strategie innovative. Secondo Netics l’evoluzione del web 2.0 in ambito di pubblica amministrazione si è sviluppato seguendo due traiettorie principali:
- Una rapida introduzione di tecnologie e applicazioni 2.0 per favorire l’e-partecipation, predisponendo strumenti di misurazione trasparente della citizen’s satisfaction.
- Un inserimento più graduale delle logiche 2.0 nell’erogazione dei servizi pubblici: con sistemi di cooperative ranking (TripAdvisor), evoluzione dei siti in logica wiki, ecc.
Gli elementi in gioco, in questo modo, cambiano di continuo, con il web 2.0 che permette alle istituzioni e ai cittadini di entrare in contatto e di generare valore per entrambi mettendo a disposizione informazioni e strumenti per favorire l’apporto di nuove conoscenze all’esterno. Per le amministrazioni, inoltre, diventa fondamentale stare al passo con i tempi sempre più veloci e, per farlo, il web 2.0 è il modo più immediato; è il nuovo linguaggio che la Rete usa per dialogare.
L’utilizzo di queste piattaforme partecipative va incontro all’articolo 3 del CAD, perché fornisce ai cittadini uno strumento per interagire con le amministrazioni, attraverso un processo anche più democratico.
2.1. Verso l’e-gov 2.0 per i cittadini e con i cittadini
Con il web 2.0 nasce anche un nuovo tipo di e-government: l’e-government 2.0, dove il cittadino è partecipante a pieno titolo, visto non più come cliente ma come partener del proprio governo.
La partecipazione dei cittadini deve essere valutata in base al “Preparatory Actions” che afferma che la partecipazione può essere valutata secondo tre modalità distinte:
- Contando i post nei forum
- Visionando quanti utenti sono registrati, magari anche in base alla popolazione
- Considerando i visitatori indipendenti e non abituali
Inoltre, i cittadini sono divisi in varie fasce in base al loro “ruolo” sui siti istituzionali:
- Ruolo attivo nel design e nell’erogazione dei servizi (3%)
- User che forniscono supporto tramite commenti e revisione (10%)
- User che utilizzano le applicazione e beneficiano dei servizi erogati dagli altri utenti (40%)
- Tutti gli user che, volenti o meno, utilizzano i servizi e ne testano le potenzialità (100%)
Questi numeri possono ancora crescere, specie lavorano sulla promozione della pratica della partecipazione tra i cittadini.
2.3. Liberare i dati pubblici: una priorità per lo sviluppo cooperativo
L’e-government 2.0, oltre all’erogazione dei servizi online, favorisce il coinvolgimento e la partecipazione di tutti gli attori. Per cercare di raggiungere questo scopo occorre rendere pubblici e utilizzabili i dati delle pubbliche amministrazioni (open data). Questi, per essere aperti, devono avere determinate proprietà, come un certo formato usabile, redistribuibile e costantemente aggiornati.
La liberazione dei dati affinché:
- L’amministrazione pubblica si più trasparente
- Si migliori la qualità della vita dei cittadini
- Si dia impulso all’economia dell’immateriale
- Migliori l’efficienza del settore pubblico
I dati digitali prodotti dalle pubbliche amministrazioni vengono definite Public Sector Information (PSI); informazioni pubbliche che si riferiscono alla collettività, non riferendosi alla privacy (es. dati cartografici, catasto). Gli open data, insieme ad un software open source, consentono lo sviluppo del civic hacking, ovvero cittadini che sviluppano e modificano le applicazioni per migliorarle.
Una società iperconnessa che esplode di dati e di fonti informative (the big data), possiede anche alcuni movimenti nati attorno al FOIA (Freedom of Information Act) che chiedono alle amministrazioni di pubblicare tutti i dati in Rete per favorire la trasparenza e l’accountability.
Il valore degli open data è sia interno, perché porta risparmio per le pubbliche amministrazioni, che esterno, con ricadute in termini di innovazione e sviluppo dell’economia. La liberazione dei data indicano una diminuzione delle tasse e della creazione di nuovi posti di applicazioni.
2.3.1. La diffusione dell’open data: uno sguardo internazionale
In Italia l’attività di pubblicazione dei dati della pubblica amministrazione è molto recente. Si tratta di un processo che interessa un numero sempre più crescente di Paesi, tra i primi paesi promotori Francia, Gran Bretagna e Spagna, ma si tratta comunque di un fenomeno globale, sono 57 i Paesi che hanno aderito all’Open Government Partnership (OGP).
Il primo data store italiano è stato quello del maggio 2010 lanciato dalla Regione Piemonte all’interno del quale sono catalogati dati aperti riconducibili ai vari enti locali come regione, comuni e province, seguita poi dalla Regione Emilia Romagna. Il registro degli open data italiani è gestito da DigitPA, insieme con Formez PA.
L’ente che ha liberato il maggiore numero di dati è l’ISTAT con circa 600 dataset, seguito dal comune di Firenze e dalla Regione Piemonte. Nel Sud Italia non si è ancora compresa l’importanza degli open data, tanto che non è ancora stato creato nessun portale regionale. Questa sperequazione è destinata ad interrompersi con il decreto “Crescita 2.0” che vede negli open data un trampolino di lancio per lo sviluppo del Paese.
2.4. Lo sviluppo dell’Open Government
L’Open Government è caratterizzato dalla disponibilità di dati pubblici in Rete e da un’amministrazione aperta e trasparente; secondo Lathrop e Ruma è un’amministrazione dove i cittadini possono diventare partecipanti in modo significativo. Per i due autori si può adottare una prospettiva di open government significa perciò non solo migliorare i rapporti tra PA e cittadini, ma migliorare anche la comunicazione e le procedure all’interno delle diverse articolazioni e livelli delle amministrazioni. Anche l’OECD definisce l’open government “Il odo in cui le amministrazioni possono lavorare con la società e gli individui per cocreare valore pubblico”.
L’open government ha visto un concreto sviluppo solo nell’ultimo quinquennio, in seguito ai provvedimenti legislativi e alle politiche di innovazione implementate negli USA da Obama. In particolare nella direttiva “Open Government” si dichiara l’intento di realizzare un livello di apertura dell’amministrazione senza precedenti, da realizzare attraverso:
✓ Trasparenza
✓ Partecipazione
✓ Collaborazione
L’adozione di questa modalità di governo implica la riprogettazione del modo di operare delle pubbliche amministrazioni, ma anche un cambiamento culturale che pone il cittadino al centro. Un processo aperto che necessita la libera circolazione dei dati affinché si verifichino benefici sociali, culturali ed economici.
“L’informazione deve essere trasparente, accessibile, ricercabile e riutilizzabile”, dirà Noveck. Il cambiamento è da “cosa fanno le PA con le tecnologie per i cittadini” a “cosa fanno i cittadini con le tecnologie per e con la PA”.
2.5. Limite e retoriche del web 2.
Abbiamo visto come l’uso del web 2.0 possa modificare i rapporti tra amministrazioni e cittadini. Tuttavia, c’è il rischio che molti obiettivi rimangano tali se le amministrazioni non metteranno in pratica tutto quello che ostentano, passando ai fatti, oltre che ad abbellire passivamente i siti web.
Dalla loro istituzione gli URP si sono evoluti da semplici sportelli informativi in strutture di staff e line , che progettano e gestiscono tutta la comunicazione dell’ente. (Staff Gestione verso l’interno e l’esterno; Line Relazione diretta tra operatori di sportello e cittadini) Nonostante la normativa, però più di un quarto delle PA ancora non ha questo importante organo; mentre in altri casi gli URP sono stati attivati in maniera formale, dando un nuovo nome ad un ufficio che continua a svolgere le stesse vecchie funzioni.
Questo fenomeno, purtroppo, riguarda anche l’ufficio stampa e le strutture di relazione con il sistema dei mass media. Spesso, inoltre, gli uffici stampa vengono vesti negativamente, sia perché sembra possano essere semplici “postatori” di comunicati stampa inviati dai giornalisti, sia perché molti credono che possano essere usati da vertici politico-amministrativi come semplici passacarte.
L’ufficio stampa ha spesso a che fare con il portavoce (figura istituita dall’art. 7 della legge n.150/2000). Ci sono spesso sovrapposizioni ed incoerenze tra comunicazione pubblica e comunicazione politica, per un risultato rovinoso, come dirà Rovinetti: “Le competenze spesso han dovuto cedere il passo alle appartenenze, con due pessimi risultati: 1) inquinare il dialogo con il cittadino con una comunicazione appesantita dalla propaganda; 2) giustificare la necessità di avere in questi settori dirigenti quasi sempre di schieramento”.
Criticità messa in evidenza anche da Montefusco che vede un disallineamento fisiologico tra le due figure che devono collaborare in un clima dialettico fisiologico tra le due figure che devono collaborare in un clima non dicotomico. Pur non essendo una figura obbligatoria, la figura del portavoce è presente in moltissime amministrazioni pubbliche, ed è divenuta una “figura innovativa con competenza professionale elevata ed un rapporto di fiducia e di appartenenza con il capo dell’amministrazioni pubbliche”.
Ciò di cui maggiormente ci si lamenta, oltre all’alone di mistero su questa figura, sono le modalità di assunzione “molto partigiane”, con creativi requisitivi di partecipazione. Inoltre questi tre uffici dovrebbero collaborare secondo la direttiva Frattini. Infine, gli uffici istituiti dalle amministrazioni pubbliche che non sono presenti nella legge quadro sono molti, questo perché sono uffici che vanno ad occuparsi di campi nuovi (marketing istituzionale, uffici web, ecc).
2.7. L’evoluzione dei mix in una logica di comunicazione strategica e
integrata
Tutte queste strutture hanno vari strumenti per comunicare con la propria utenza: volantini, siti web, social media. C’è il ricorso ad un communication mix articolato, sancito dall’articolo 2 della legge 150/2000, che vede nei mezzi a disposizione dell’amministrazioni le vendite promozionali, le affissioni, ma anche le strutture informatiche, le grafiche, ecc.
Questi mezzi possono essere divisi, secondo Fiorentini in base al fine degli strumenti informativi in base ai servizi;
Secondo Faccioli in base alle 5 dimensioni della comunicazione pubblica (normativa, attività istituzionali; pubblica utilità, promozione di immagine, comunicazione sociale);
Secondo Rovinetti in base a chi è riferito il messaggio e alle aree di competenza; Solito, invece, dice che i mezzi di comunicazione devono essere differenziati a seconda che l’amministrazione produca un’informazione generalista, tematica o di servizio.
Distinzioni teoriche a parte, praticamente è necessario che le amministrazioni gestiscano con competenza e professionalità i vari strumenti, integrando forme tradizionali top down con modalità più interattive. Le strutture di comunicazione della PA devono gestire la comunicazione autoprodotta in maniera strategica, cioè condotta dai vertici dell’amministrazione, e integrata, ovvero che sia al tempo con i tempi e il pubblico con cui comunica.
L’aspetto della pianificazione e dell’orchestrazione dei diversi mezzi deve caratterizzare l’azione comunicativa della PA; bisogna attiva un sistema di informazioni articolato capace di avvalersi di una pluralità di mezzi e strumenti, in grado di raggiungere differenti tipologie di cittadini, ascoltando e adottando la prospettiva di ascolto del cittadino.
Spesso nel communication mix gli uffici si limitano ad imitarsi a vicenda, basandoti più sulla propria centralità che seguendo i consumi mediali. Si privilegiano, quindi, gli strumenti paper based, invece che mezzi più interattivi; di conseguenza i communication mix sono poco differenziati, quando invece dovrebbero essere elemento fondante dell’identità dell’amministrazione. Per coordinare tutti questi mezzi di comunicazione è necessario che le amministrazioni pubbliche si dotino di un piano di comunicazione. Attraverso questo piano di comunicazione, proposto dalla direttiva del ministro della Funzione Pubblica 2002, bisogna definire un quadro chiaro di strategie, ruoli e procedure entro cui fare confluire una pluralità di esigenze.
In numerosi casi il piano diventa solamente un documento di enunciazione di intenti funzionale alla promozione di immagine, e non uno strumento di management per il raggiungimento degli obiettivi comunicativi.
2.8. Verso una comunicazione pubblica multicanale
Le tecnologie digitali hanno abilitato nuove forme di comunicazione, che hanno portato alla multicanalità, ovvero l’uso di diversi e molteplici canali per creare relazioni e dialogare con il cittadino. La PA offre al cittadino l’opportunità di accedere alle informazioni istituzionali e ai servizi pubblici tramite media differenziati. Un riconoscimento formale alla multicanalità nella normativa italiana è data in una direttiva del Dipartimento per l’Innovazione e Tecnologie del 2005.
La multicanalità rappresenta un approccio sistemico alla gestione delle attività di comunicazione; dove è necessario concentrare l’interesse su un’architettura generale in grado di integrare tuti gli strumenti in una visione d’insieme. Per realizzare un efficace disegno multicanale, occorre mettere al centro del rapporto con i cittadini tre tipologie di canali:
- Canali informativi per favorire l’accesso alle informazioni e alla conoscenza
- Canali relazionali per agevolare la bidirezionalità dell’interazione, la raccolta del feedback, creando una dimensione reciproca di scambio
- Canali transattivi, attraverso cui gestire pratiche, procedure e interazione; erogando i servizi in base all’utenza
I tre canali devono essere coordinati e armonizzati da una logica multicanale che presuppone che i cittadini possano utilizzare una pluralità di canali correlati a specifici contesti d’uso.
- Accessibilità
- (^) Qualità
- Usabilità
Dal modello sito vetrina si passa al sito interattivo con interfacce dialogiche. Rimane però il problema di snellire e semplificare il linguaggio della comunicazione pubblica online, e questi problemi emergono anche nel “sito portale” della PA, che spesso non sono aggiornati o rimandano ad altri siti, spesso anche inattivi. Bisogna aspettare il “sito integrativo, integrato da piattaforme social”, per una comunicazione pubblica online degna di questo nome da parte della PA.
Questi siti si sono sviluppati fin troppo e, spesso, con troppi altri siti a susseguito che hanno portato molta confusione anche all’interno dei portali online. Essere presenti online è un primo passo, che però deve precedere i passi di efficacia e qualità; i migliori siti sono presenti nella classifica “Le città digitali in Italia”, dove veniva stilato un rating dei siti istituzionali dei comuni capoluoghi italiani.
Un secondo importante strumento per conoscere l’evoluzione della qualità dei siti della PA è il monitoraggio annuale sullo stato dell’arte dei siti pubblici. L’ultimo rapporto del 2011 riporta una situazione di luci e ombre nonostante una generale evoluzione dei portali pubblici. Differenziazione fatta anche nella valutazione tra i siti delle varie Regioni, con un divario abbastanza netto tra Nord, Centro e Sud per il livello di sofisticazione e interattività dei servizi, che eccellono in Lombardia, Veneto e Lazio. Ciò di cui difettano un po’ tutti questi siti è l’e- partecipation, ovvero contenuti generati dagli utenti.
In questo grande e complesso scenario si inseriscono le “Linee Guida per i siti web della PA”, una parte centrale delle Linee Guida è dedicata alla trasparenza e alla partecipazione dei cittadini. Uno degli obiettivi fondamentali è trasformare, attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, le relazioni interne e esterne del settore pubblico. Il documento affronta inoltre le modalità e gli step necessari per l’iscrizione al dominio “.gov.it”. Le Linee Guida affermano l’importanza di identificare una specifica figura di RPP (Responsabile del Procedimento di Pubblicazione) che si assume la responsabilità dei processi redazionali dell’amministrazione sul web. Infine, nelle Linee Guida, c’è spazio anche per parlare dei social media, visti come strumenti di broadcasting (Unidirezionali) che di bidirezionalità.
“I social media sono canali di broadcasting ad alto potenziale di audience, dalla forma semplice e di versatile diffusione tra i cittadini, economici, multipiattaforma e spesso interoperabili tra loro.”
- Welcome to social media: come cambiano le
amministrazioni e la comunicazione
L’evoluzione sociale della Rete ha portato ad una ridefinizione dei ruoli di emittente e ricevente dei processi comunicativi, evidenziando il passaggio da un utente lettore, consumer di informazioni, ad un navigatore prosumer. Se, dunque, prima eravamo solo consumatori, oggi non siamo solo oggetto di comunicazione pubblica, ma anche soggetti.
Nascono e si sviluppano così comunità virtuali e network online che sono il frutto di un’intelligenza collettiva e condivisa. La pervasività e il crescente uso delle tecnologie digitali interattive ha portato anche alla nascita di quella che Castells definisce la mass self communication; ovvero una nuova forma di comunicazione socializzata che assume tre caratteristiche. La mass self communication di Castells è:
- Di massa; potenzialmente in grado di raggiungere tutti
- Multimodali
- Autonoma a livello di generazione di contenuti
Secondo Castells queste forme di comunicazione caratterizzano sempre più la network society e si vanno a connettere con i flussi prodotti dai media mainstream, costruendo una nuova realtà mediatica. In questa realtà, però, nonostante tutti siano abilitati a proporre contenuti, solo il 90% degli utenti sono puramente lettori di piattaforme partecipative (cosiddetti lurkerks), un 9% rispondono con commenti e post, e coloro che sono attivi, i contributors, sono appena l’1%.
Li e Bernoff individuano un primo “profilo socio-tecnologico”, distribuendo tutti gli utenti su dei pioli di una scala (the ladder), a seconda delle azioni che svolgono di fronte ai media sociali. Alla base della scala ci sono i soggetti inactive, coloro che non svolgono attività; Più in alto nella scala ci sono gli spectators (spettatori), che leggono blog, guardano i video, ecc.; Al gradino superiore ci sono i joiners (nuovi arrivati) che mantengono un profilo sui social network; oltre che visitarli e basta; I collectors (collezionisti), utenti molto ricettivi nelle attività informative tramite l’uso di Rss feed; Infine ci sono i creators (creatori), utenti attivi che gestiscono e pubblicano contributi personali e storie su blog e pagine web e caricano video online, immagini e file musicali creati direttamente da loro. Si passa dunque da un ruolo di semplici lettori (reader) a quello di possibili capogruppo (leader) in grado di coinvolgere e guidare ampie fasce di utilizzatori del web sociale.
4.1. I media sociali: definizioni, contesti e applicazioni
Le applicazioni del web 2.0 sono racchiuse sotto il termine “social media” (media sociali”. Accoto e Mandelli definiscono social media tra due dimensioni:
“Da un lato una prospettiva più tecnocentrica, interessata a porre l’attenzione su innovazione applicativa e funzionalità informatiche e dell’altro una valutazione più neo-mediologica interessata a porre in evidenza le pratiche e le esperienze mediali”.
Per Kaplan e Haenlein i social media sono un gruppo di applicazioni basate su internet e costruite sui fondamenti ideologici e tecnologici del web 2.0. Secondo questi autori i social media possono racchiudere numerose applicazioni e piattaforme interattive, e ne distinguono 6 tipi differenti:
- Collaborative projects (Wikipedia)
- Blog
- Content communities (Youtube)
- Social networking sites (Facebook, LinkedIn)
- Virtual game worlds (World of Warcraft)
Questi siti nascono per un pubblico giovane, le generation X e Y (anni ’65-anni’90); altri, addirittura, sono grown up digital (cresciuti digitali) e per molti bambini usare la tecnologia è come respirare.
Gli adolescenti sono dei veri e propri ragazzi multicanale in grado di comunicare, tramite smartphone. Il fenomeno dei SNS sta interessando anche altre fasce della popolazione. La forza di attrazione, infatti, attrae ancora di più la fascia adulta di popolazione, di età compresa tra i 35 e i 49 anni. L’uso di questi siti è finalizzato principalmente a motivi personale, come mantenere o ristabilire rapporti con la famiglia; tanto che oltre la metà dei cittadini americani over 65 è online, specie per Facebook. Facebook è il social media più popolare (65%), seguito da Youtube (53%), Messanger (41%) e Skype (37%).
Se il digital divide si sta attenuando, il press divide, il divario tra coloro che hanno la stampa nelle proprie diete mediali e quanto ancora non l’hanno inserita o non l’hanno più. Rispetto al mix informativo la fonte più utilizzata rimane la televisione (81%), seguita da giornali/radio (56% ) e quotidiani (48%); i dati della TV scendono di 10 punti abbondanti tra i giovani, che si informano maggiormente sulla Rete, principalmente su Facebook.
4.2. A prova di social: ritardi e opportunità per la comunicazione
pubblica
Bisogna chiedersi se queste applicazioni possano essere utilizzabili anche dalle amministrazioni per le attività di comunicazione pubblica e istituzionale. In particolare l’implementazione di soluzioni web 2.0 e dei social media può favorire una maggiore trasparenza, migliorare i servizi ai cittadini, stimolando nuovi istituti di partecipazione.
TECNOLOGIE WEB 2.0 CARATTERISTICHE UTILITA’/VANTAGGI Content syndication Siti tradizionali Distribuzione virale dei contenuti del sito ufficiale Widgets Inserimento di materiale in una pagina web per mezzo di una piccola applicazione
Distribuzione virale dei contenuti del sito ufficiale
Sharing e Bookmarking Porzione di software in siti tradizionali o nei social media
Consente agli utenti del sito ufficiale di distribuire i contenuti nelle loro piattaforme di social media. Questo potrebbe aumentare la visibilità del consiglio municipale Mashup Combinazione di tecnologie e servizi da differenti fonti tradizionali e 2.
Integrare all’interno dello stesso sito ufficiale, video, mappe, documenti
SOCIAL MEDIA
PLATFORM
CARATTERISTICHE UTILITA’/VANTAGGI
Blog Nuove voci appaiono e si posizionano sopra a quelle vecchie. La maggior parte dei blog sono interattivi
Le amministrazioni possono raccogliere pareri preziosi delle diverse parti interessate, compresi i cittadini Wiki Consente agli utenti di condividere e classificare le conoscenze su un argomento generico o specifico
Dedicati alla conoscenza
Social network sites Piattaforme che consentono agli utenti di stare in contatto con un certo numero di amici, amministrare le proprie comunità online e condividere file, foto, testi
Nuova generazione del sito ufficiale, incorporando nello stesso sito le comunità, opinioni e contenuti
Interessante considerare anche la percezione delle potenzialità del web sociale interessante considerare anche la percezione delle potenzialità del web sociale di coloro che stanno vivendo appieno questo cambiamento, cioè i dipendenti pubblici. A tale scopo facciamo riferimento a “PanelPA. Social network e Pubblica amministrazione”, un’indagine condotta da ForumPA che ha coinvolto il 90% del campione ritiene che i SNS possano essere uno strumento utile per le amministrazioni: incidere sull’interazione tra cittadini e PA, mettendo a disposizione servizi più efficienti ed accessibili; sulla gestione interna, favorendo la trasparenza.
Per la maggioranza del panel le resistenze sono principalmente interno e di tipo culturale: la resistenza della PA ad avviare processi di trasparenza e partecipazione, seguita dalla scarsa consapevolezza del valore di questi strumenti.
4.1. Quale social media mix per la comunicazione delle amministrazioni pubbliche?
A fronte di queste premesse occorre chiedersi come questi mezzi partecipativi stiano influenzando le relazioni tra amministrazioni e cittadini e l’articolazione dei communication mix pubblici. La situazione italiana è caratterizzata da una grande effervescenza sul web; i canali istituzionali sono aperti su YouTube, fanpage e gruppi su Facebook, e di profili su Twitter, Flickr e altri social media. L’interesse di amministratori e vertici politici si è soffermato in particolare modo sui siti di social network e prevalentemente su Facebook, con le prime amministrazioni pubbliche attive che si sono trovate a scegliere tra diverse modalità di presenza in Rete: profilo personale, fan page, oppure gruppi chiusi o aperti: spesso le PA si sono imitate fra di loro, altre volte c’è stata una strategia comunicativa finalizzata a sollecitare un dibattito pubblico su alcune specifiche tematiche.
Ad oggi è lo stesso Facebook a scrivere nella propria policy che le amministrazioni pubbliche devono assumere il modello di likepage come per le aziende; spesso le PA sono anche su Twitter, il cui processo di colonizzazione sembra più lento, ma dove gli account sono più personalizzati graficamente (branded account). Anche i mainstream media stanno cedendo al fascino dei media sociali, così come i giornalisti americano utilizzano sempre più blog e SNS per confezionare le notizie.
4.3. Be my friend: perché le amministrazioni pubbliche scelgono i
social network sites
