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LOVARI: NETWORKED CITIZENS – COMUNICAZIONE PUBBLICA E AMMINISTRAZIONI
DIGITALI
LA SFIDA DELL’AMMINISTRAZIONE DIGITALE. PERCORSI NORMATIVI, SOLUZIONI
TECNOLOGICHE E RETORICA DELL’INNOVAZIONE
Negli ultimi decenni la nascita e lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) sono stati elementi di discontinuità e cambiamento per la società contemporanea. Hanno trasformato strutture e organizzazioni agendo su vari ambiti: articolazione interna, logistica, archiviazione dei dati,ecc. Secondo Castells le forme di organizzazione, relazione sociale ed economia capitalistica sono caratterizzate dal modello della network society. La rete è un mezzo e luogo di comunicazione e rappresenta l’infrastruttura materiale su cui poggia il network, la forma organizzativa che contraddistingue la società contemporanea. È l’informazione che alimenta i modelli a rete e si pone come elemento di rottura col passato, grazie alle nuove tecnologie digitali e all’impatto di internet. Negli anni ’70 l’ introduzione delle ICT ha portato a un dibattito sulla natura del cambiamento tecnologico nelle amministrazioni e nei processi culturali. Esistono 3 scuole di pensiero a riguardo: I trasformisti , che pensano che l’uso delle ICT sia rivoluzionario e porti a metamorfosi sociali; I continuisti, secondo cui le ICT si inseriscono in un processo di sviluppo a lungo termine caratterizzato da resiste al cambiamento, portando a un’inerzia organizzativa; Gli strutturalisti , ritengono che le tecnologie avranno innovative implicazioni rispetto alla struttura economica delle organizzazione e un forte impatto sui cambiamenti della società. Queste scuole di pensiero mostrano comportamenti diversi delle amministrazioni durante l’inserimento delle ICT nel settore pubblico. Le amministrazioni pubbliche stanno attraversando una fase di cambiamento e le tecnologie digitali e di rete stanno accelerando questo processo, che impatta su livelli organizzativi e professionali, su aspetti strutturali e umani, su dinamiche relazionali e comunicative con i cittadini e il sistema dei media. La legge di Krantzberg afferma che le tecnologie non sono buone né cattive, ma nemmeno neutrali, per questo chi le gestisce deve essere cosciente dell’impatto delle stesso sull’organizzazione e sui suoi pubblici. Infatti le ICT incidono su diversi comparti e settori amministrativi e possono diventare strategiche per la PA per vari motivi: consentono l’ammodernamento dell’ente e ne migliorano l’efficacia, rendono l’amministrazione trasparente, aumentandone l’accessibilità tramite la rete, permettono di erogare servizi a distanza, ecc. In realtà molti degli ambiti definiti dall’intervento e dall’applicazione delle tecnologie presuppongono l’adozione di cambiamenti nella modalità di rapporto con l’utenza e gli altri stakeholder e in quelle interne alla struttura amministrativa, nel suo funzionamento e nella gestione dei servizi e delle informazioni. Le tecnologie digitali sono uno strumento innovativo, ma non sono la soluzione ai problemi della PA. Il processo di creazione dell’amministrazione digitale viene descritto da Contini e Lanzara con la metafora dell’assembled mix, cioè l’assemblaggio di componenti tecniche e istituzionali che sono in parte un risultato evolutivo e in parte un prodotto di interventi umani e di design. Da questo mix e dall’interrelazione tra le diverse componenti si definisce l’interazione e la domesticazione delle tecnologie digitali in ogni amministrazione. I fattori che ostacolano la digitalizzazione sono vari, uno è la resistenza al cambiamento degli apparati pubblici, che usano la burocrazia per rallentare la diffusione delle innovazioni. Franceschetti afferma che i vertici politico- istituzionali promuovono convegni e pubblicazioni sulle riforme e innovazioni della PA, le amministrazioni tengono comportamenti reattivi al comportamento, reiterando i precedenti modelli organizzativi: ciò a portato a innovare i linguaggi e la retorica istituzionale senza modificare le pratiche di azione dentro le istituzioni. Le dinamiche politiche inoltre soffrono di quello che Fountain definisce two system problem, cioè la necessità di innovare mantenendo sistemi paralleli e tradizionali di erogazione di informazioni e servizi, pressati da lobby e gruppi politici che spingono a limitare i divide tecnologici e a tutelare i propri interessi e posizioni. Un ulteriore elemento di stallo nello sviluppo è la disponibilità di risorse finanziarie e dei vincoli di bilancio, che dipendono dallo stato finanziario dei Paesi e dalle fasi di crisi economica. Un altro fattore è proposto da West , la copertura mediale, che accelera o rallenta l’introduzione delle tecnologie. Infatti i media diffondono ai cittadini notizie sulle tecnologie, influenzano l’agenda pubblica portando all’attenzione innovazioni digitali, promuovono le best practice nell’uso dei sistemi elettronici. I mezzi di informazione creano un clima di opinione, positivo o negativo, che porta i decisori politici a prendere in considerazione l’adozione di determinate tecnologie. PA E TECNOLOGIE: UN PERCORSO NORMATIVO IN LENTA EVOLUZIONE
Il processo di digitalizzazione della Pa in Italia si è sviluppata negli ultimi 2 decenni grazie a una specifica produzione normativa. Alcune norme scandiscono specifiche fasi e momenti significativi, che risentono delle innovazioni tecnologiche e delle norme precedenti, e che per questo tendono ad inglobarsi. Queste fasi sono differenziate dalla dimensione temporale e dal diverso punto di vista con il quale il sistema politico-amministrativo ha interpretato il ruolo delle tecnologie. I punti di vista si concretizzano in obiettivi e finalità operative differenti che scandiscono un processo ancora in atto, anche se con alcune difficoltà. Il primo momento chiave nella creazione della Pa informatizzata è il decreto legislativo n°39 del 1993 “Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche”, che istituisce l’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (AIPA), che ha lo scopo di promuovere, coordinare, pianificare e controllare o sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati all’ interno della Pa, di verificare i risultati delle singole amministrazioni e di proporre al Presidente del Consiglio dei Ministri l’ adozione di raccomandazioni e atti di indirizzo alle regioni e agli enti locali. Attraverso un piano centrale AIPA predispone, a partire dal ’95, le linee strategiche sulle quali incentrare il processo di pianificazione e sviluppo dell’ informatizzazione della Pa. L’AIPA diviene un arbitro dell’informatica pubblica che programma l’informatizzazione della Pa, ma che non dispone dei poteri necessari per prendere decisioni politiche di competenza degli organi politici. Inizialmente l’AIPA è sottoposta del Presidenza del consiglio dei ministri, che ne nominano i componenti e approvano i piani triennali e le clausole generali dei contratti che le amministrazioni stipulano in materia di sistemi informativi automatizzati. Con la legge n.675 del ’96, “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati generali” l’AIPA diventa autonoma. Con la direttiva del Presidente del consiglio dei ministri del 5 settembre ’95, “Principi e modalità della realizzazione della Rete unitaria della pubblica amministrazione” vengono tracciate le linee guida per la realizzazione della RUPA (Rete Unitaria della PA), che ha lo scopo di realizzare l’interconnessione telematica dei sistemi informativi delle amministrazioni centrali, così da consentire la condivisione dei dati e l’interazione con i cittadini e le imprese. Dal ’97 al 2000 vengono tracciate le linee di riferimento per la gestione elettronica delle attività amministrative. Con la legge n.59 del ’97, prima legge europea sull’amministrazione digitale, viene affermato il riconoscimento giuridico della documentazione informatica, equiparandola a quella cartacea. Ma solo il Decreto del Presidente della Repubblica n.513 del ’97 viene sancito che il documento informatico ha lo stesso valore dello scritto e si riconosce una funzione chiave alla firma digitale. Con l’adozione del Decreto del Presidente della Repubblica n.445 del 2000, “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”, le norme di questo triennio vengono sistematizzate in un unico testo normativo per disciplinare la produzione, la trasmissione, la conservazione, la gestione di atti e documenti della PA e i rapporti tra utenza e uffici pubblici. In questa fase le tecnologie sono considerate uno strumento di informatizzazione, utili per snellire e modernizzare pratiche e procedimenti. Alla fine degli anni ’90 si apre la seconda fase, che considera le tecnologie digitali come strumenti di pubblicizzazione delle attività amministrative. Per questo la normativa italiana inizia a occuparsi di disciplinare la presenza di internet nella PA, al fine di identificare regole e principi base per la costruzione di portali istituzionali e per la fruizione degli stessi. In questo contesto si inserisce le legge n.4 del 2004, detta “Legge Stanca”, che introduce disposizioni per facilitare l’accessibilità ai siti web delle PA da parte di disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza. La legge annulla qualsiasi contatto di revisione o costruzione di siti internet che non presentino i requisiti di accessibilità previsti. Questa legge considera i siti internet come strumenti in grado di offrire ai disabili più servizi. Un anno dopo viene approvato il “Codice dell’Amministrazione Digitale” (CAD), adottato con decreto legislativo n.87 del 2005, che si articola su due livelli: uno tecnico/operativo di design del sistema delle tecnologie di e- government, uno filosofico/giudiziario finalizzato a definire nuovi diritti dell’era digitale per i cittadini. Il CAD stabilisce il diritto dei cittadini all’utilizzo delle tecnologie informatiche per lo svolgimento di pratiche di competenza delle PA, ogni atto può essere inviato dal cittadino alla PA e viceversa per mezzo delle tecnologie e obbliga le PA a scambiarsi dati in ambito informatico. Inoltre prescrive che le amministrazioni debbano inserire nei siti istituzionali una serie di informazioni quali l’ organigramma, l’indicazione dei responsabili degli uffici, la lista degli indirizzi email degli amministratori, la durata dei procedimenti amministrativi, eventuali scadenze e un elenco dei bandi di gara emanati. Siamo al culmine di un ulteriore fase in cui le amministrazioni italiane considerano internet e le tecnologie di rete come leve strategiche per l’ erogazione di servizi e strumenti per ridurre le spese e i tempi. Questa fase accompagna la transizione della PA verso la II metà del decennio scorso, durante anni politicamente discontinui: dopo la breve esperienza di Nicolais, ministro per le Riforme e l’Innovazione nella PA all’interno
per l’Agenda Digitale per raggiungere gli obiettivi della strategia Europa 2020. La prima tappa del processo è la creazione di una cabina di regia che coordini gli attori coinvolti e raggiungere gli obiettivi dell’Agenda digitale europea, tra cui rendere disponibili i dati delle PA, incentivare la trasparenza, la responsabilità e l’efficienza del settore pubblico, stimolare l’innovazione e la crescita economica. L’Agenda digitale si articola in aree strategiche che rappresentano ambiti di presidio e di intervento della cabina di regia: Banda larga , attraverso l’implementazione di progetti e interventi che rendano operativa la banda larga e ultra-larga, limitando il digital divide e i deficit infrastrutturali, allineando l’Italia agli standard europei; Open data , pubblicando online i dati delle PA, garantendo la trasparenza; Cloud computing , i dati della PA vengono dematerializzati e condivisi nelle cloud, consentendo l’ interoparabilità dei dati, aumentando la celerità e la completezza dei processi amministrativi; Smart communities , la creazione di spazi virtuali sul web, in cui i cittadini si scambiano opinioni, discutono problemi e stimolano progetti e soluzioni condivise con la PA. La nascita delle community favorisce la nascita delle smart cities, spazi urbani urbani caratterizzati dalla presenza di tecnologie all’avanguardia che aggregano i cittadini in modalità off e online. Nata l’1 marzo 2012, la Cabina di regia definisce le priorità e le modalità di intervento per elaborare la strategia di recepimento dell’Agenda digitale europea, per permettere all’Italia di crescere puntando sull’economia digitale. La Cabina è composta da 6 gruppi di lavoro: infrastrutture e sicurezza, e-commerce, e-gov-open data, competenze digitali, ricerca e innovazione, smart communities. Ogni gruppo italiano è coordinato da un referente del ministero maggiormente coinvolto nei lavori, ma prevede la partecipazione anche di un referente per ciascuna delle altre strutture. La Cabina deve produrre entro il 30 giugno la relazione “La strategia italiana per un’Agenda digitale”, un documento programmatico da presentare per ogni gruppo di lavoro che contiene un analisi del contesto, gli obiettivi, la visione strategica, l’individuazione dei principali ostacoli; definisce il quadro finanziario degli interventi, censisce le iniziative in corso, stila progetti e valuta le relative ricadute. La redazione della relazione prevede incontri con stakeholder pubblici e privati e la condivisione dei report tra i gruppi di lavoro per definire progetti operativi e predisporre un pacchetto normativo chiamato “Decreto DigItalia”. Con il decreto legge del 15 giugno 2012, seguendo una logica di spending review e di riorganizzazione delle strutture pubbliche, viene istituita l’Agenzia per l’Italia Digitale, che sostituisce e svolge le funzioni di 3 strutture responsabili dei processi di innovazione e digitalizzazione: DigitPA, l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione e il Dipartimento per la Digitalizzazione della PA e l’innovazione tecnologica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. L’obiettivo principale è mettere in pratica gli obiettivi dell’ Agenda Digitale Italiana, in coerenza con le linee di indirizzo elaborate dalla Cabina di regia e con l’Agenda europea. Le funzioni principali di questa struttura sono la diffusione delle ICT per favorire l’innovazione e la crescita economica; la definizione di regole tecniche e linee guida in materia di omogeneità delle procedure, dei linguaggi e degli standard per assicurare l’interoperabilità e la cooperazione applicativa tra sistemi informatici della PA; il coordinamento tecnico dei sistemi informativi pubblici destinati ad erogare servizi ai cittadini e alle imprese; il supporto e la diffusione di iniziative di digitalizzazione dei flussi documentali delle amministrazioni, rimuovendo gli ostacoli tecnici, operativi e organizzativi che ostacolano la realizzazione dell’amministrazione digitale; la vigilanza sulla qualità dei servizi e sulla razionalizzazione della spesa in materia informatica, la promozione e la diffusione di iniziative di alfabetizzazione informatica; il monitoraggio dell’attuazione dei piani di ICT e delle PA. In realtà i tempi di nomina del direttore dell’ Agenzia digitale e la pubblicazione dei decreti DigItalia subiscono ritardi rispetto alla tabelle di marcia proposta dal governo. L’uso strategico delle tecnologie per la PA è un terreno di negoziazione, collaborazione e contro tra i ministeri competenti. Il 5 ottobre 2012 viene pubblicato il decreto legge “Crescita 2.0”, che contiene provvedimenti sull’Agenda Digitale che sarebbero dovuti confluire nel decreto Digitalia, non è quindi un provvedimento dedicato all’ Agenda digitale ma ai temi dell’innovazione e della crescita, che raccoglie misure per la creazione di imprese innovative (star up) e per attrarre investimenti esteri in Italia. Il decreto delinea le basi e le infrastrutture per un’ amministrazione digitale con la creazione di un documento digitale unico che sostituisce la carta d’identità e la tessera sanitaria, favorendo l’accesso ai servizi online. L’1 gennaio 2013 viene istituito il domicilio digitale del cittadino e l’obbligo dell’uso della PEC per le imprese per ridurre tempi e
oneri per gli adempimenti burocratici. Vengono rese obbligatorie le procedure per l’acquisto dei beni e servizi della PA per via telematica, e la trasmissione online di comunicazioni tra le diverse amministrazioni pubbliche e i privati, introducendo sanzioni per l’inadempienza alla norma. Fondamentale l’obbligo di pubblicazione di dati e informazioni della PA in formato aperto, introducendo i principi di open government in Italia. Gli open data diventano non solo strumento per la trasparenza della PA ma anche strumento per lo sviluppo economico e la crescita sociale. Altre misure vengono introdotte per favorire la diffusione della banda larga e azzerare il digital divide entro il 2013 con uno stanziamento di 150 milioni di euro. Vengono innovati anche il settore della giustizia e della sanità con l’introduzione del fascicolo sanitario elettronico e l’istruzione con il fascicolo elettronico delle studente universitario. LE POLITICHE ITALIANE DI E-GOVERNMENT ED E-DEMOCRACY:ACCELERAZIONI E RITARDI NELLO SVILUPPO DELL’AMMINISTRAZIONE DIGITALE E-government ed e-democracy indicano nuovi processi e attività della macchina organizzativa pubblica orientati a una maggiore economicità, trasparenza, efficienza e partecipazione. L’e- democracy è la partecipazione diretta dei cittadini ai processi decisionali, sostenuta dalle nuove tecnologie, che abbattono le barriere che la impediscono. L’ e-government è l’applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra cittadini e PA, così da renderle più rapide ed efficienti. In Italia si è privilegiato il concetto che le reti informatiche siano uno strumento di ammodernamento della PA, capaci di ridurre i costi e aumentare l’efficacia, piuttosto che un fattore capace di creare nuovi istituti di partecipazione tra cittadini e PA. Quindi si è preferito investire nell’e-government piuttosto che implementare soluzioni per lo sviluppo della democrazia elettronica, favorendo la partecipazione tramite le ICT. L’e-democracy stenta a diffondersi in Italia, a causa della classe politica dirigente, dei risultati deludenti degli esperimenti attivati, della sottovalutazione del contesto sociale: si è creduto che creare una Rete di spazi di interazione avrebbe attivato la partecipazione dei cittadini e che semplice disponibilità delle tecnologie avrebbe abbattuto le barriere che scoraggiano i cittadini dal partecipare alla vita politica. Inoltre lo sviluppo dell’e-government è legato all’interesse delle grandi società di consulenza, che hanno contribuito ad aumentare l’interesse e la visibilità del governo elettronico, oscurando l’ importanza dell’e-democracy. L’e-government, nell’accezione fornita da Miami, è legato agli studi sulle organizzazioni e i processi manageriali, più che sulla riflessione sul rapporto tra tecnologie e democrazia. In quella fornita dalla commissione europea la sfera di interesse di questo processo abbraccia attività legate a forme di democrazia e partecipazione online: il progetto comunitario eEurope 2005 afferma che l’e-government è il ricorso alle tecnologie dell’ informazione e della comunicazione nelle PA, combinato con un cambiamento organizzativo e con l’acquisizione di nuove competenze da parte del personale, in modo da migliorare i servizi, rafforzare il processo democratico e sostenere le politiche pubbliche. Una definizione simile è contenuta nella pubblicazione comunitaria “E-government: European Strategies Compared”. E-government ed e-democracy sono due facce della stessa medaglia e non dovrebbero essere viste in termini di dualismo. L’e-government non è sinonimo di informatizzazione della PA, l’ informatizzazione è un’opportunità e una conseguenza delle azioni dell’e-government. LO SVILUPPO DELL’E-GOVERNMENT IN ITALIA: PRINCIPALI TAPPE E PIANI DI AZIONE Lo sviluppo dell’e-government in Italia può essere articolato in tre fasi: 1993/2000, caratterizzata dall’approvazione di norme sull’informatizzazione, dalla creazione di reti civiche, dalla definizione di linee guida per le politiche pubbliche in tema di e-government; 2001/2007, contrassegnata dall’istituzione del ministero per l’innovazione e le Tecnologie (2001), dalla realizzazione dei primi due piani di azione per l’e-government, dall’estensione delle policy di governo elettronico in ambito locale e dai tentativi di attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale; 2008 a oggi, contraddistinta dalle modifiche del CAD, dall’approvazione del nuovo piano per l’e-government, dalla spinta alla razionalizzazione dei siti pubblici, dalla necessità della dematerializzazione degli atti amministrativi, dai provvedimenti relativi all’Agenda Digitale Italiana. Nel corso della prima fase, il 23 giugno 2000, viene lanciato il primo piano italiano di azione per l’e-government. Gli obiettivi generali del piano definiti dal Dipartimento della Funzione Pubblica sono:
In seguito all’apertura dei bandi si sono sviluppati 80 progetti, finalizzati a raggiungimento dei 27 obiettivi di governo. Secondo Buccoliero la classificazione degli ambiti di intervento degli obiettivi permette di salvaguardare le innovazioni orizzontali della PA. Particolare attenzione viene data al monitoraggio dei piani: per favorire trasparenza e applicazione del piano è stato creato un sito che contente ai cittadini di visionare la programmazione generale dei progetti e monitorarne l’implementazione tramite la lettura di report sullo stato di avanzamento. Infine il tema dell’e-government è stato ripreso dal governo Monti, tramite la pubblicazione del decreto “Crescita 2.0”. Nel testo del decreto si afferma la necessità di uno switch off della PA e di un passaggio al digitale. LE POLITICHE COMUNITARIE DELLA SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE: PROGETTI E LINEE GUIDA PER UN’EUROPA DIGITALE Le politiche italiane sull’e-government rispettano le direttive e le policy definite dall’UE. L’attuale quadro è stato delineato dal Consiglio Europeo nel 2000 a Lisbona, che ha definito gli “obiettivi di Lisbona”, per la creazione dell’ economia basata sulla conoscenza competitiva e dinamica del mondo entro il 2010. All’interno della “Società dell’ Informazione” sono state approvate le linee guida europee, formalizzate dal piano d’azione “eEurope 2002”, che indendeva portare l’Europa interamente online prima possibile. Nel 2003 il piano venne aggiornato in “eEurope 2005”, con lo scopo di aumentare l’utilizzo di internet, favorendo la nascita di servizi, applicazioni e contenuti sicuri basati su un’infrastruttura a banda larga e un accesso multipiattaforma per consentire ai cittadini di collegarsi in Rete, usando computer e sistemi di comunicazione di III generazione. In questo piano l’e-government è un acceleratore della modernizzazione delle amministrazioni europee per un uso efficace di internet da parte dei cittadini e delle prese, inoltre vengono delineate le coordinate per realizzare una PA più aperta, trasparente e orientata alla partecipazione. Prima del termine di “eEurope 2005” la Commissione Europea lancia “i2010”, con lo scopo di realizzare uno spazio unico europeo dell’informazione, rafforzare l’innovazione e gli investimenti sulle tecnologie dell’informatizzazione e della comunicazione, realizzare una società dell’informazione e dei media basata sull’inclusione. Secondo il midterm, nel 2008 erano stati fatti numerosi passi avanti nelle politiche di e-government e nell’erogazione di servizi online. L’Europa diventa leader nel settore della bada larga e compie progressi nella fornitura e nell’uso dei servizi pugglici online. L’AGENDA DIGITALE E LA RICERCA DELL’E-PARTICIPATION La crisi che ha colpito l’Italia tra il 2009 e il 2013 ha frenato l’innovazione tecnologica prevista da “i2010”. Le linee guida che caratterizzano i progetti le nuove iniziative dell’UE sono il completamento della digitalizzazione delle PA per ottimizzare i servizi di e-government, riducendo i costi e il tentativo di favorire la partecipazione attiva dei cittadini (e-partecipation). I questo contesto è utile leggere alcune ricerche internazionali in luce dell’approvazione dell’ Agenda Digitale dell’UE. Il rapporto Capgemini “Smarter, Faster, Better eGovernment”, indagine comparativa sui servizi pubblici online, evidenzia leggeri miglioramenti a livello europeo, ma non in linea con “i2010”. Dalla ricerca emerge un gap tra la disponibilità dei servizi online e l’avvio effettivo di tali servizi. Notiamo un avanzamento nella disponibilità completa dei servizi online e una maggiore sofisticazione degli stessi rispetto alla rilevazione precedente. Solo Austria, Malta, Portoallo, Regno Unito, Svezia e Slovenia offrono la piena disponibilità dei servizi online. In crescita rapida la Bulgaria, la Danimarca, la Finlandia, la Slovacchia, la Lettonia e la Polonia. Scarsamente utilizzato è l’e-procurement, mentre è stata inserita la user esperienze, un insieme di dimensioni che caratterizzano l’esperienza di navigazione del cittadino, come l’accessibilità della piattaforma, il feedback, la partecipazione e l’utilizzo del web 2.0. Su questo aspetto il rapporto mostra un’Europa indietro rispetto agli obiettivi posti dalle dichiarazioni ministeriali dell’ultimo decennio e all’”i2010”, non pronta a proiettarsi in un contesto tecnologico che vede la necessità di inserire i cittadini al centro dell’esperienza di servizio e consumo. Le PA europee sono troppo referenziali, e l’utente delle piattaforme online ha un ruolo marginale. Migliore lo scenario relativo alla progettazione di portali incentrati sull’ utenza, con oltre il 70% dei siti che soddisfano questo requisito, fondamentale per la ricerca di contenuti (searchability) e garantire un livello di informazione di base. Anche in questo caso l’Europa si muove a velocità multiple. L’ importanza e la centralità del ruolo di cittadini e imprese viene richiamata dalla dichiarazione di Malma, “Ministerial Declaration on eGovernment”, approvata nel 2009 dai ministri europei responsabili dei progetti di digitalizzazione. Nella dichiarazione
sono contenute le linee guida e le aree prioritarie per l’implementazione dei servizi di e- government: l’user empowernment, il sostegno al mercato unico digitale, l’efficacia e l’efficienza dei servizi erogati, con la relativa riduzione degli oneri amministrativi, lo sviluppo dello condizioni abilitanti di carattere legale, tecnologico e infrastrutturale. In questo si situa l’ultima iniziativa dell’UE, la Digital Agenda, una delle “7 iniziative faro” della “Strategia Europa 2020”, con l’obiettivo di stabilire il ruolo chiave delle tecnologie per lo sviluppo economico, dotandosi di policy specifiche per uscire dalla crisi globale e preparare l’economia dell’EU alle sfide del prossimo decennio. Al centro dell’Agenda digitale europea i sono servizi di e-government che costituiscono una modalità economica per migliorare i servizi ai cittadini e alle imprese, e promuovere un’amministrazione trasparente. L’Agenda individua 7 aree prioritarie di intervento: La creazione di un mercato unico digitale; Il miglioramento dell’interoperabilità delle ICT; Una maggiore fiducia dei cittadini in internet e nella sua sicurezza; Un aumento dell’accesso veloce (30Mbp) e superveloce (oltre 100Mbp) a internet; L’incremento della ricerca e sviluppo dell’innovazione nelle ICT, attirando finanziamenti privati; L’uso dello tecnologie per le sfide all’invecchiamento demografico e al cambiamento climatico, riducendo il consumo energetico e favorendo l’e-health; Fornire a tutti i cittadini europei competenze digitali e servizi online disponibili. Quest’ultimo aspetto, legato alla digital literacy, è significativo in relazione all’“Europe’s Digital Competitivness Report 2010”, che mostra come su 250milioni di europei solo il 24% dei cittadini utilizzi una connessione dati veloce per accedere a internet, mentre il 30% non ha mai navigato in Rete. Dal rapporto emerge l’arretratezza della penetrazione della banda larga e la presenza di un livello di digital divide del 6% della popolazione, con percentuali che nelle aree rurali salgono al 21%. L’UE si trova in una situazione difficile e la crisi economica non facilita l’implementazione dei progetti e delle misure previste a livello comunitario. La seconda delle direttrici attraverso le quali realizzare politiche di innovazione è il coinvolgimento diretto dei cittadini tramite il web 2.0. Grazie allo sviluppo e all’ implementazione di queste tecnologie possono essere favorite politiche di e-partecipation, coinvolgendo i cittadini come fruitori dei progetti e nella progettazione e design degli stessi. RITARDI E RETORICHE DELL’INNOVAZIONE TARDIVA Sull’e-government l’Italia è indietro rispetto alle altre nazioni europee. L’errore principale è stato che per cambiare la PA bastasse l’adozione delle ultime tecnologie, e che il recepimento formale delle leggi creasse da solo le condizioni per lo sviluppo dell’amministrazione digitale. Sismondi individua 3 cause di questo ritardo: la discontinuità politica italiana, l’illusione di innovare solo tramite la tecnologia, la mancanza di una killer application per l’e-government che attiri masse di cittadini e scateni interessi pubblici e privati. Problematiche da risolvere sono: la presenza e la tenuta delle infrastrutture tecnologiche, la disponibilità di sistemi che certifichino l’identità e il contributo degli utenti all’ atto dell’erogazione dei servizi, la compatibilità delle soluzioni tecnico-informatiche, la ri-ingegnerizzazione dei back offi, la presenza di sistemi certificati per garantire la sicurezza delle transizioni economiche online, la resistenza al cambiamento di fasce di dipendenti pubblici, l’assenza di sanzioni dovute al mancato recepimento di norme, la necessità di una formazione specifica del personale. Anche l’approvazione del III piano per l’e- government non scioglie completamente queste problematiche e inserisce nuove aree di intervento che presuppongono una maturità critica verso l’innovazione che il nostro Paese non ha. In questa situazione di “assemblage” la nostra classe politica continua a comunicare e pubblicizzare la digitalizzazione dei servizi pubblici e il governo elettronico come già realizzati, oppure descrivono futuribili servizi per cittadini tecnologicamente alfabetizzati, senza considerare la persistenza del divario digitale. Qui si riapre un ambito problematico, l’uso della comunicazione pubblica come strumento di promozione di immagine asservito alla politica a non come volano di trasparenza e di capitale relazionale. Non considerare l’impatto di questi fattori significa promuovere solo una retorica dell’innovazione istituzionale fine a se stessa, in cui ai provvedimenti legislativi viene assegnato un ruolo propagandistico e non quello di motore nei processi di innovazione. Si propone così un “nuovismo di facciata” che deluderà le aspettative dei cittadini, incidendo sul clima di sfiducia tra la PA e i suoi stakeholder. Per comprendere i ritardi dell’e-government occorre considerare le dotazioni della PA e la diffusione delle tecnologie tra i cittadini. Nel 2008 le tecnologie erano utilizzate principalmente da giovani
Una rapida introduzione di tecnologie e applicazioni 2.0 per favorire l’e-participation, coinvolgendo i cittadini e i principali stakeholder della PA nei processi decisionali della amministrazioni e predisponendo strumenti di misurazione trasparente della citizen’s satisfaction; Un graduale inserimento delle logiche 2.0 nell’erogazione dei servizi pubblici. In questo scenario dinamico tendono a modificarsi il ciclo di erogazione dei servizi pubblici e le dinamiche tra PA e cittadini. Infatti il web 2.0 permette a istituzioni e cittadini di entrare in contatto, facendo in modo che si generi valore per entrambi. Per fare ciò le PA devono mettere a disposizione informazioni e strumenti per favorire l’apporto di nuove conoscenze all’esterno, identificando coloro che possono contribuire al valore della relazione, incentivando efficacia e frequenza della cooperazione. Dal report di ricerca “Web 2.0 e PA” sviluppato in Emilia Romagna nel 2007 viene messo in evidenza che la PA deve confrontarsi con le innovazioni apportate dalle piattaforme partecipative per evitare di utilizzare strumenti e linguaggi che appartengono al passato del web. Di conseguenza le PA devono adeguarsi a un modello di comunicazione e offerta che prevede il contributo e l’interazione con cittadini e imprese e che riconosce nel web 2.0 un alleato. Evidenzia anche una sfida complessa: predisporre i luoghi della Rete in cui tutto possa realizzarsi e comunicare la presenza di queste piattaforme. Quello tra web 2.0 e PA è quindi un necessario incontro che presuppone uno sforzo di cambiamento di mentalità da parte della PA per riavvicinarla ai cittadini. Le PA devono esercitarsi nel linguaggio di Rete, anche dal punto di vista giuridico: anche se le norme dell’amministrazione digitale sono obsolete in termini di tecnologie perche si riferiscono solo agli strumenti del web 1.0, esiste una loro rilevanza giuridica relativa all’uso del web 2.0 nel settore pubblico. In particolare l’utilizzo di queste piattaforme partecipative nelle comunicazioni con gli uffici pubblici consente l’attuazione dell’articolo 3 del CAD, poiché su fornisce ai cittadini un ulteriore strumento per interagire le amministrazioni. Inoltre il ricorso al web 2.0 abilita una maggiore partecipazione dei cittadini al processo democratico, in attuazione dei principi dettati in materia di democrazia elettronica dell’art.9 dello stesso codice. Legate all’uso del 2.0 ci sono la normativa relativa alla privacy e al diritto d’ autore. VERSO L’E-GOV 2.0 PER I CITTADINI E CON I CITTADINI Con lo sviluppo del web 2.0 si passa all’e-government 2.0, un nuovo modo di ridefinire le relazioni tra cittadini e amministratori. Non significa rimpiazzare la democrazia rappresentativa con sondaggi online, ma coinvolgere il cittadino come partecipante a pieno titolo piuttosto che come un osservatore. Il coinvolgimento attivo del cittadino avviene tramite la pratica della co- produzione: i governi trattano i cittadini come partner, considerando attori attivi che possono affrontare i problemi sociali insieme all’amministrazione ed essere una risorsa per migliorare le politiche pubbliche e l’erogazione dei servizi. Linders ha sistematizzato le diverse definizioni di processi e iniziative di co- produzione che coinvolgono PA e cittadini nel web 2.0, individuando le variabili più rilevanti per definire le relazioni e le madalità di partnership per erogare i servizi pubblici. Relativamente alla dimensione “fornitore vs beneficiario dei servizi”, vengono identificate 3 categorie abilitate dalle piattaforme partecipative che corrispondono a 3 modelli di relazione e produzione dei servizi: Citizen sourcing (da cittadini a PA), i cittadini aiutano i governo ad essere più attenti ed efficaci. Le PA detengono la primaria responsabilità ma i cittadini influenzano direzioni e risultati, migliorano la conoscenza e la consapevolezza delle strutture di governo e aiutano l’erogazione dei servizi; Government as plarform (da PA ai cittadini), il costo marginale della diffusione dei dati digitali e dei servizi basati sulle reti di computer consente alle PA di rendere disponibili conoscenze e infrastrutture tecnologiche che sono state costruite con il contributo economico dei cittadini. Così lo Stato può aiutare i cittadini a migliorare quotidianamente la produttività e i processi decisionali; DIY government (da cittadini a cittadini), la facilità con cui i cittadini connessi possono auto-organizzarsi ha aperto opportunità per la coproduzione da cittadino a cittadino. In questo contesto informale le PA non giocano un ruolo attivo nelle attività quotidiane ma forniscono contesti e scenari d’uso che facilitano la co-produzione. Nei 3 modelli si alternano differenti livelli e fasi dell’erogazione dei servizi pubblici: in prima istanza la pianificazione e il design del servizio, poi l’esecuzione/erogazione e infine il monitoraggio e la fase di valutazione. Questi modelli possono contribuire a portare un valore aggiunto alle strutture governative. Sono modelli che in alcuni contesti si sovrappongono e
attribuiscono alle PA e ai cittadini nuovi ruoli e responsabilità per l’erogazione dei servizi pubblici. Linders parla del passaggio da una dimensione di e-government, sbilanciata su logiche top down di erogazione di servizi, ad una di we-government che considera i cittadini dei partner, attribuisce loro fiducia e un ruolo attivo. È una visione ottimistica che posta con se rischi e difficoltà di applicazione. WEB 2.0: INNOVARE CON I CITTADINI Soluzioni 2.0 sono già state adottate da numerose amministrazioni centrali e periferiche per svolgere public relation, comunicazioni di pubblico servizio e per risolvere compiti strategici interni agli enti governativi. In Italia sono presenti aree di innovazione, presediate da istituzioni di early adopter che hanno implementato soluzioni partecipative e di condivisione della conoscenza online con i cittadini. Queste amministrazioni fanno da incubatore dell’innovazione, proponendosi come evangelist per la diffusione delle logiche partecipative della PA. Torino è una delle prime amministrazioni italiane che crede nella potenzialità di queste interfacce, creando una sezione del portale istituzionale denominata “Torino 2.0”. Ne sono esempi il progetto “MappaTo”, un servizio che permette di creare mappe condivise della città; “StampaTo”, un sistema di aggregazione dei contenuti RSS pensato per gli organi di informazione e “TaggaTo”, una piattaforma che consente ai cittadini di contrassegnare con un linguaggio semplice le pagine e i servizi più interessanti e utili per rintracciarli successivamente. Sempre in ottica 2.0 è il servizio IRIS, attivato dal Comune di Venezia dal maggio 2008 che, basandosi su un software open source, consente ai cittadini di collaborare con la PA per segnalare bisogni di manutenzione urbana. I cittadini possono segnalare un problema o disservizio indicando su un’ apposita mappa online in luogo critico e inviando immagini che vengono caricate sulla piattaforma o spedite per email. Una volta ricevuta la segnalazione il comune deve rispondere ai cittadini, relazionando online sulla stato di avanzamento degli interventi. Le segnalazioni sono visibili per gli utenti, per favorire la partecipazione al processo, sviluppando senso di appartenenza. Significativa anche l’esperienza del Comune di Spinea, che nel 2008 ha lanciato un servizio che permette di effettuare segnalazioni sui disservizi, che vengono pubblicate sul sito del comune, nel quale sono inserite anche le risposte dell’amministrazione. Il Comune di Genova ha invece creato uno spazio virtuale di dibattito e confronto con la cittadinanza per la realizzazione di opere pubbliche. Parallelamente a queste sperimentazioni sono nate piattaforme 2.0 extra-istituazionali, realizzate da soggetti terzi come cittadini, associazioni, fondazioni e aziende private. Si tratta dei media civici, un’ibridazione tra reti civiche e media sociali, che mettono a disposizione dei cittadini strumenti tipici dei media sociali, organizzati in modo da favorire il rafforzamento e l’estensione di legami sociali e impegno civico. I media civici devono produrre informazioni rilevanti per la comunità a cui si riferiscono, per innescare un processo virtuoso che può favorire nuove relazioni dialogiche con le PA a livello locale e sovralocale, stimolando la partecipazione dei cittadini alla costruzione delle politiche pubbliche. Queste piattaforme nascono dalla volontà della cittadinanza e di altri soggetti di sopperire alla mancanza di spazi 2.0 offerti dalla PA e di contribuire al miglioramento dei servizi e della vita civica di un certo territorio. Esempi sono l’Ideario di Cagliari, una piattaforma che permette ai cittadini di scrivere e votare idee per migliorare i servizi, stimolando la partecipazione e “Genova mappe – mappi-amo la città”, un sito che permette di raccogliere e geolocalizzare le segnalazioni della popolazione locale sul decoro urbano, la segnaletica, ecc. Anche se vengono portate avanti da amministrazioni, l’ approccio è bottom up e la dimensione prevalente rimane la denuncia di disservizi da parte di cittadini piuttosto che quella della voice collaborative. La facilità di accesso a queste piattaforme dipende anche dalla connessione con i social network sites e dall’utilizzo degli smartphone. Accanto alla realizzazione di piattaforme 2.0 si sono sviluppati momenti di condivisione di esperienze come quelli organizzati nei convegni di ForumPA. Sono nati anche reti di condivisione e scambio di conoscenze tra professional come quella di Innovatori PA e sono stati istituiti tavoli di lavoro come quello denominato “Amministrare 2.0”. Secondo un questionario online su Forum PA di 1775 iscritti, il 71% ritiene che gli strumenti del web 2.0 siano un volano per fornire maggiore immediatezza ai rapporti tra cittadini e istituzioni, mentre solo il 12% ritiene che queste tecnologie diano voce all’utenza nella gestione della cosa pubblica. È un momento fondamentale per ridisegnare i rapporti tra PA e cittadini, anche se le criticità sono ancora forti. NO CITIZENS. NO PARTY
pubblici. È la logica dell’hacker intese come colui che, lavorando sui codici sorgente, sviluppa e modifica le applicazioni per migliorarle. Le amministrazioni non hanno vantaggi nel nascondere i dati: viviamo in una società iperconnessa che esplode di dati e fonti informative, per cui celare le informazioni sui portali istituzionali è un segnale di gestione poco trasparente ed efficace, e verrebbe segnalato da un cittadino attivo nel cyberspazio. In tale contesto si inseriscono anche alcuni movimenti nati intorno al FOIA (Freedom of Information Act), che chiedono alle PA di pubblicare i dati online per favorire la trasparenza e l’accountability, evitando sprechi e cattive gestioni. Sono numerosi i casi di cittadini e associazioni che hanno creato applicazioni e servizi online. I cittadini, grazie alle tecnologie digitali partecipative, si sento abilitati a intervenite anche senza l’assenso delle PA, per migliorare i servizi pubblici. Si tratta di quello che Osimo definisce “innovazione senza autorizzazione”: un’ innovazione che non va considerata di II livello perché non proviene dalle PA, ma gestita a vantaggio delle PA e del paese. I dati prodotti dal settore pubblico (PSI) generano, secondo gli economisti dell’OCSE, 40 miliardi di euro di volume di affari annuo generato direttamente dagli open data nell’UE, 140 se su aggiungono i benefici indiretti. Il valore degli open data è interno, perché porta risparmio per le PA, ed esterno, con ricadute in termini di innovazione e sviluppo dell’economia. La disponibilità di dati aperti permette alle imprese di sviluppare servizi a basso costo, senza lunghi tempi di negoziazione, spese legali, ecc. Per i cittadini i benefici degli open data sono la potenziale diminuzione delle tasse e la creazione di nuovi posti di lavoro. LA DIFFUSIONE DEGLI OPEN DATA: UNO SGUARDO INTERNAZIONALE In Italia gli open data sono un fenomeno recente, in altri paesi invece la liberazione dei dati è avvenuta da qualche anno con l’apertura di siti internet e portali dedicati sviluppati in modalità beta permanente per consentire l’accesso e la sperimentazione ai cittadini e alle imprese. Il primo data store italiano è stato lanciato nel 2010 dal Piemonte, nel quale sono catalogati open data riconducibili ai vari enti locali come regione, comuni e province. Nel 2011 l’Emilia Romagna ha pubblicato online il suo catalogo di dataset. Ma è con il portale dati.gov.it del 2011 che si apre la stata verso l’open data italiano. Il registro degli open data italiani è gestito da DigitPA, in collaborazione con FormezPA. DigitPA elabora le linee guida per le convenzioni sulla fruibilità dei dati pubblici e monitora i dataset pubblici messi online dalle PA. In Italia sono pubblicati 3805 dataset, di cui 308 di alta qualità, con un trend in crescita. L’ente che ha liberato il maggior numero di dati è l’ISTAT con 600 dataset, seguito da Firenze, dal Piemonte, dal CNR, da Torino. La pratica di pubblicare in formato aperto i dati si è sviluppata principalmente in alcune aree, definite distretti dell’open data. In queste aree, grazie a una PA innovatrice in materia di open data, si sono attivate altre amministrazioni localizzate nello stesso territorio per mettere online dati pubblici con un effetto traino positivo per la trasparenza verso i cittadini. Il Sud Italia non ha ancora compreso l’importanza degli open data: nonostante nel sud ci sia il più elevato numero di disegni di legge regionali in materia di open data, non è stato creato un portale regionale. Questo cambierà con il decreto “Crescita 2.0”, che attribuisce agli open data una rilevanza strategica per lo sviluppo del paese. L’art. 9 del decreto afferma che i dati e le informazioni della PA dovranno essere pubblicati in formato aperto, così da estendere l’accesso alle informazioni di pubblica utilità, favorendone il riuso. LO SVILUPPO DELL’OPEN GOVERNMENT La disponibilità di open data in Rete e la scelta di rendere la PA aperta e trasparente caratterizzano l’open government. Secondo Lathrop e Ruma con questo termine si intende un’amministrazione dove i cittadini hanno accesso a informazioni, documenti e provvedimenti e possono diventare partecipanti in modo significativo. Il significato di open government si è evoluto negli ultimi anni ed è stato influenzato positivamente dai movimenti di open source e del libero software. Adottare l’open government significa migliorare i rapporti tra PA e cittadini e la comunicazione e le procedure interne alle articolazioni della PA. L’idea di amministrazione trasparente che genera valore grazie all’ apporto dei cittadini abilitati dalle tecnologie viene affermata anche dall’OECD, che definisce l’open government come il modo in cui le PA possono lavorare con la società e gi individui per co-creare valore pubblico. FormezPA nel 2011 afferma che l’open government si basa sul principio per il quale le attività dei Governi e delle Amministrazioni dello stato devono essere aperte e disponibili per favorire azioni efficaci a garantire un controllo diffuso sulla gestione della cosa pubblica. La filosofia dell’open government si è sviluppata nell’ultimo quinquennio, in seguito a provvedimenti legislativi e
politiche di innovazione implementate negli USA da Obama. In particolare nella direttiva “Open Government” viene dichiarato l’intento di realizzare un livello di apertura della PA senza precedenti, da realizzare attraverso 3 pilastri che dovranno caratterizzare un nuovo modo di amministrare la cosa pubblica: Trasparenza: fornire ai cittadini tutte le informazioni sull’operato della PA aiuta a creare un clima di fiducia e a stimolare il sistema economico; Partecipazione: il ricorso all’intelligenza collettiva permette di migliorare le scelte compiute dalle PA; Collaborazione: è necessario rivedere i modelli organizzativi per garantire una costante collaborazione con gli altri enti, le organizzazioni no profit e i privati, sfruttando gli strumenti partecipativi del web 2.0. Partecipazione, centralità del cittadino, accesso universale e riuso dei dati pubblici, utilizzo del web sono i tratti distintivi dell’open government. L’adozione di questa modalità di governo implica la riprogettazione del modo di operare delle PA, la ridefinizione delle forme di interazione e di relazione con gli attori del terriorio e un cambiamento culturale che al centro il cittadino e non le procedure amministrative. È un processo aperto che necessita di liberare i dati dai cassetti dei funzionari amministrativi, renderli pubblici e riutilizzabili, perché la libera circolazione dei dati e il loro utilizzo può produrre benefici sociali, culturali ed economici da cui la PA ne trarrebbe un vantaggio. LIMITI E NUOVE RETORICHE DEL WEB 2. L’introduzione nel settore pubblico delle piattaforme e dei principi del 2.0 non è richiede impegno dal punto di vista tecnologico-infrastrutturale e organizzativo-culturale. Ma associare la PA al web 2.0 sta diventando un fattore di moda e il sistema dei media è sensibile a questo tema nei processi di newsmaking e spettacolarizzazione. Molte iniziative di e-gov 2. pubblicizzate in conferenze ed eventi pubblici da parte di politici e amministratori rischiano di essere funzionali solo a logiche di promozione di immagine, finalizzate ad attirare l’interesse dei media e dell’opinione pubblica. In realtà però numeri progetti rischiano di rimanere inattuati o di perdersi nel vaporware tecnologico se le amministrazioni non smettono di investire in retorica per innovare i processi interni e condividere informazioni con l’ utenza. Ma questo richiede la messa in discussione e il superamento di vecchi sistemi burocratici e l’inizio di una nuova fase di apertura e trasparenza. Chi lavora nel settore pubblico sente spesso parlare i media di un processo che porterà alla creazione di una nuova amministrazione, “l’amministrazione 2.0”. Questo termine non sintetizza una nuova stagione della comunicazione pubblica che sfrutta il web 2.0, come la presentano alcuni media e funzionari. Amministrare 2.0 significa mettersi dalla parte dei cittadini e stabilire con loro una relazione bidirezionale, perché sono coloro che conosco meglio le problematiche da risolvere. È necessario improntare i processi sui principi di condivisione e collaborazione, sfruttare l’intelligenza collettiva coinvolgendo le risorse a sua disposizione per migliorare la gestione interna e l’efficienza dei servizi offerti. Infine si devono sfruttare le nuove tecnologi e gli strumenti del web 2.0. Per ottenere questi obiettivi occorre un cambiamento che necessiterà di forte volontà politica e dell’ accordo tra apparati amministrativi e enti del territorio. Il cambiamento passa da trasparenza, disponibilità dei dati pubblici, revisione di compiti e processi amministrativi e ridistribuzione dei poteri tra le diverse strutture interne alle amministrazioni. Occorre anche un maggiore utilizzo di internet da parte dei cittadini nel relazionarsi con la PA: i dati Istat 2011 dicono che i 26.7% della popolazione italiana considera internet inutile e che solo il 35.1% degli utenti della Rete ha utilizzato il web negli ultimi 12 mesi per ottenere informazioni dalla PA. Per questo le amministrazioni devono adottare policy e misure specifiche che spingono verso una riduzione del digital divide. Le tecnologie del web 2.0 stanno acquisendo sempre più interesse nel comparto pubblico e la loro implementazione è un fenomeno inevitabile, come testimoniano anche i primi riferimenti in ambito normativo introdotti dalle Linee Giuda dei siti della PA. Ocorre però non valutare solo i vantaggi di questi strumenti ma anche le loro interconnessioni con le soluzioni informatiche già esistenti ed esaminare le potenziali criticità per le PA e i cittadini. Le attività del web 2.0 devono perciò sostituire quelle già presenti nel progetto di amministrazioni digitali. Il rischio è dare troppa attenzione a ciò che non è stato implementato perché di tendenza per i media. Per questi motivi l’amministrazione 2.0 e i modelli di e-gov 2.0 e open government rischiano di diventare una politica simbolica, un obiettivo a cui tendere ma difficilmente raggiungibile nel breve periodo. CAPITOLO 3: FARE COMUNICAZIONE PUBBLICA AL TEMPO DELLA RETE
dominante nelle PA e dai modelli organizzativo-gestionali. L’URP infatti per poter svolgere efficacemente il suo ruolo richiede una mobilitazione di energie che la legge può solo sollecitare, ma che per svilupparsi necessita di impegno da parte delle PA e dei lavoratori. Questo fenomeno riguarda anche l’ufficio stampa e le strutture di relazione con gli organi di informazione, assicurando la massima trasparenza e tempestività delle comunicazioni. Ma in realtà gli uffici stampa non sempre si comportano conformemente alla legge. Un pericolo da scongiurare è che le notizie rilevanti tendono a passare tramite la relazione diretta fra giornalisti e amministratori, facendo sì che il rapporto tra l’ufficio stampa e le redazioni degli organi di informazione si riduca a una burocratica dimensione di servizio e alla trasmissione di comunicati stampa orientati da altri. Si crea scetticismo verso l’utilità dell’ufficio stampa che potrebbe essere delegato dai vertici politico amministravi a una funzione di passacarte. L’ufficio stampa si trova spesso a competere con il portavoce, perché spesso le informazioni date dalle due strutture non sono coerenti, delineando liaison tra comunicazione pubblica e politica. Questa criticità è evidenziata da Montefusco, che vede possibile un disallineamento fisiologico tra le due figure che devono collaborare in un clima dialettico ma non dicotomico, nel rispetto dei propri differenti valori di autonomia e responsabilità. Pur non essendo obbligatorio nella legge 150, il portavoce è presente in molte PA, è uno spokeman verso i media, è spesso il braccio destro del vertice dell’amministrazione e svolge attività di spindoctor, portando avanti il punto di vista dell’amministrazione. Il ruolo del portavoce è ancora discusso, ci si chiede se sia utile vista la presenza di uffici stampa, si criticano le modalità di assunzione e stipula dei contratti, il potere verso gli uffici amministrativi, la retribuzione superiore ai dipendenti pubblici. L’EVOLUZIONE DEI MIX IN UNA LOGICA DI COMUNICAZIONE STRATEGICA INTEGRATA La PA ricorre a un communication mix articolato, con l’uso e l’adozione di strumenti appartenenti alla comunicazione d’impresa e alle relazioni pubbliche. I mezzi a disposizione delle PA sono vari e il loro utilizzo può essere indirizzato da specifiche scelte che coinvolgono la natura del messaggio pubblico e gli interlocutori. Fiorentini suggerisce di differenziare gli strumenti informativi in base ai servizi e alle attività comunicative svolte dalla PA, in un continuum che va da forme di comunicazione dirette ad altre di comunicazione indiretta generalizzata. Faccioli propone una disamina dei mezzi di comunicazione e un’articolazione degli strumenti informativi rispetto alle 5 dimensioni nelle quali si articola la comunicazione dell’istituzione pubblica. La Gazzatta Ufficiale è lo strumento di diffusione della comunicazione normativa, mentre la comunicazione per la promozione d’immagine si avvale di spot e campagne d’immagine. Rovinetti categorizza gli strumenti di comunicazione della PA a seconda dei referenti dei messaggi e delle aree di competenza delle strutture di informazione e comunicazione istituto dalla legge 150. Solito invece sostiene che i mezzi di comunicazione devono essere differenziati a seconda che la PA produca un’informazione generalista, tematica o di servizio. Nella pratica le amministrazioni devono gestire i vari strumenti, integrando le forme top down con le modalità interattive. In particolare devono gestire la comunicazione autoprodotta in maniera strategica, ovvero concordata con i vertici della PA e indirizzata a uno specifico piano d’azione, e integrata, per quanto riguarda i flussi di comunicazione e gli strumenti. Questo aspetto riafferma la necessità di confezionare e calibrare i messaggi in funzione dei destinatari, differenziandoli nella loro declinazione ma all’interno di un flusso comunicativo omogeneo e coerente che risponda agli obiettivi definiti. L’aspetto della pianificazione e dell’orchestrazione dei diversi mezzi deve caratterizzare l’azione comunicativa delle PA: spesso le iniziative di informazione e comunicazione sono episodiche, mal gestite e rischiano di non essere intercettate dai cittadini, perdendo i valori di diritto all’informazione e di aumento della conoscenza che sono alla base delle funzioni di comunicazione della PA. Perché la comunicazione pubblica possa esprimersi in tutte le sue potenzialità è necessario attivare un sistema di informazioni articolato , capace di avvalersi di più mezzi e strumenti e di raggiungere differenti tipologie di cittadini. Per raggiungere efficienza ed efficacia del processo comunicativo le PA devono adottare una prospettiva di ascolto del cittadino. Spesso nella definizione del mix di comunicazione le PA hanno adottato una prospettiva self centered, scegliendo i mezzi più funzionali agli uffici invece che all’utenza. Questa prassi ha portato molte amministrazioni a optare per strumenti paper based al posto di altri più interattivi, portando a communication mix poco differenziati. Ciò accade per i comportamenti imitativi di politici e dirigenti pubblici, che adottano gli strumenti in base alla visibilità mediatica. La selezione degli strumenti e il loro uso è un elemento fondante dell’identità della PA, ad esempio un università che si dota di chat di orientamento per gli studenti delle superiori comunica ai propri pubblici l’immagine di
un’istituzione tecnologicamente avanzata, aperta e attenta a creare un dialogo. Per coordinare i mezzi di comunicazione le PA devono dotarsi di un piano di comunicazione, che definisce un quadro chiaro di strategie, ruoli e procedure entro i cui far confluire una pluralità di esigenze, salvaguardando l’interazione con il sistema amministrativo. L’adozione del piano di comunicazione e la sua realizzazione operativa da parte delle strutture deputate dall’ente è un fattore limitato in Italia. VERSO UNA COMUNICAZIONE PUBBLICA MULTICANALE La gestione strategica della comunicazione pubblica è influenzata dalle tecnologie digitali e dalla multicanalità, intesa nella dimensione comunicativa e in quella legata all’erogazione dei servizi. Con questo termine si intende l’uso combinato di molteplici canali per creare relazioni con il cittadini tramite media differenziati. I focus è sull’offerta di servizi e di comunicazione che vengono prodotti ed erogati tramite differenti canali, in modo da raggiungere e soddisfare qualsiasi categoria di destinatari. La multicanalità viene riconosciuta con la direttiva “Qualità dei servizi online e misurazione della soddisfazione degli utenti” emessa dal Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie il 27 luglio 2005. Nell’art.2 della direttiva si afferma la necessità di un approccio multicanale, per rendere fruibili i servizi dal tradizionale sportello e dai canali a cui è possibile accedere in modalità remota. La multicanalità rappresenta un approccio sistemico della gestione delle attività di comunicazione, assistite dall’implementazione delle ICT. Per realizzare un efficace disegno multicanale occorre mettere al centro del rapporto con i cittadini tre tipologie di canale: Canali informativi per favorire l’accesso alle informazioni e alla conoscenza, con una ridotta valenza di interazione; Canali relazionali per agevolare la bidirezionalità dell’interazione, la raccolta del feedback e per rispondere ai bisogni dei cittadini, creando una dimensione di scambio e partecipazione degli utenti; Canali transattivi, attraverso cui gestire le pratiche, le procedure e le interazioni, erogando servizi sulla base delle specificità dell’utenza, ottimizzando tempi, costi e risorse. I 3 canali dovranno essere coordinati e armonizzati da una strategia che si adatti alle caratteristiche del portafoglio servizi dell’ente e dei pubblici di riferimento. La logica multicanale presuppone che i cittadini, portatori di bisogni di comunicazione e con modalità di accesso differenti, possano utilizzare più canali correlati a specifici contesti d’uso e alle esigenze di contatto con le istituzioni. La multicanalità ha come condizione necessaria il fondarsi su una piattaforma tecnologica ad alta capacità di integrazione, tramite la quale centralizzare, razionalizzare e ottimizzare il patrimonio informativo e le modalità d’accesso dell’utenza. Marinelli e Mazzucchi sostengono che la variabilità del rapporto contenuto/interfaccia consente la scalabilità dei contenuti, in confezionamento personalizzato e l’indirizzabilità a distanza dell’informazione rispetto a terminali utente fortemente differenziati. Solo con la creazione di questa piattaforma e di tecnologie integrative e gestionali sarà possibile attivare, tramite un sistema d’accesso centralizzato, un’ offerta integrata di comunicazione, multi accessibile all’utenza. La multi-accessibilità rende il patrimonio informativo e la comunicazione autoprodotta dall’ente consultabili e utilizzabili in qualunque momento e tramite più strumenti. COMUNICARE ONLINE: TECNOLOGIE E STRUMENTI INTERATTIVI AL SERVIZIO DELLA PA La digitalizzazione della comunicazione, la pervasità di internet e il modificarsi dei consumi mediali della popolazione italiana hanno spinto le amministrazioni a ripensare e diversificare i propri communication mix, puntando sulla Rete. L’attenzione della PA verso la comunicazione online deriva dalla professionalizzazione dei comunicatori pubblici e dalla contrazione dei budget di comunicazione. Al posto delle tradizionali campagne pubblicitarie pianificate su mezzi above the line come stampa e radio, si stanno affermando più campagne di comunicazione pubblica digitale che sfruttano le opportunità offerte dai siti web e dai social media per veicolare i messaggi verso i cittadini. Le tecnologie digitali hanno modificato il modo di lavorare e le mansioni svolte dagli impiegati all’interno delle strutture di comunicazione e informazione della PA. Ad esempio il tecnico delle relazioni con il pubblico può consultare numerosi portali e social media per ricercare informazioni, usufruire di aggiornamenti tramite feed RSS, consultare banche dati, ecc. l’URP sta diventando un ufficio fisico e uno sportello online che offre informazioni e dà la possibilità di eseguire procedimenti amministrativi, garantendo trasparenza
navigare prosumer, attivo nella creazione di contenuti. Le piattaforme partecipative 2. consentono agli individui di segnalare la propria presenza nel cyberspazio e di partecipare, coinvolgendo altri. Si sviluppano così comunità virtuali, smar mobs e network online che sono il frutto di intelligenza collettiva e condivisa e permettono di costruire nuove forme sociali. Inoltre la pervasività e il crescente uso delle tecnologie digitali interattive in larghe fasce della società ha portato alla nascita di quella che Castells definisce mass self communication, la comunicazione di massa per le massa, che ha 3 caratteristiche: È di massa perchè potenzialmente in grado di raggiungere tutta la popolazione tramite il web e il peer2peer; È multimediale poiché la digitalizzazione di contenuti e lo sviluppo di social software gratuiti e open source consente la riformatizzazione, riallocazione e distribuzione di contenuti; È autonoma a livello di generazione dei contenuti, nella selezione dei supporti di emissione e ricezione degli stessi nell’ambito di interazioni many to many. Secondo Castells queste forme di comunicazione caratterizzano la network society e si connettono con i flussi prodotti dai media mainstream, costruendo un nuovo spazio pubblico e dando vita a una nuova realtà mediatica nella quale si combinano comunicazione orizzontale e verticale. Nonostante la rivoluzione del web sociale abbia abilitato gli utilizzatori della Rete a diventare emittenti di contenuti, la partecipazione attiva alle dinamiche comunicative e relazionali online è un fenomeno che stenta a decollare. Sembra prevalere la partecipation inequality, per cui il 90% degli utenti sono lettori di piattaforme partecipative (lukers), il 9% partecipano raramente e l’1% è composta da contributors. Li e Bernoff hanno individuato un promo “profilo socio-tecnologico” degli utilizzatori delle piattaforme partecipative: gli utenti possono essere distribuiti sui pioli di una scala (the ladder), a seconda delle azioni che svolgono di fronte ai media sociali. Alla base della scala ci sono gli inactive, che non svolgono attività con le tecnologie sociali; più in alto gli spectators, consumatori di servizi; i joiners, nuovi arrivati che mantengono un profilo e visitano i profili altrui; i collectors, recettivi nelle attività informative tramite l’uso di Rss feed, aggiungono tag alle pagine web e alle foto sui social media, votano ed esprimono preferenze in Rete; i critics, che postano recensioni e commenti sui blog altrui, contribuiscono alle discussioni sui forum e saltuariamente scrivono sulle piattaforme wiki; e infine i creators, utenti attivi che leggono e pubblicano contenuti. La percentuale dei creators è limitata e gli utenti possono muoversi sulla scala. Preece e Shneiderman sostengono che si possa passare attraverso un percorso di maturazione della partecipazione, da lettori a possibili capigruppo, in grado di coinvolgere e guidare ampie fasce di utilizzatori del web sociale. I MEDIA SOCIALI: DEFINIZIONI, CONTESTI E APPLICAZIONI Si tende a racchiudere le applicazioni del web 2.0 sotto il termine di social media. La definizione di social media oscilla tra due dimensioni: una tecnocentrica, interessata a porre l’attenzione su innovazione applicativa e funzionalità informatiche, l’altra neometodologica, interessata a porre in evidenza le esperienze mediali arricchite in virtù di specifiche tecnologie abilitanti. Kaplan e Haenlein definiscono social media un gruppo di applicazioni basate su internet, costruite sui fondamenti ideologici e tecnologici del web 2.0, che consentono la creazione e lo scambio di contenuti generati dagli utenti. Sono sei i tipi di media sociali: Collaborative project (es.Wikipedia); Blog; Content communities (es.Youtube, Flickr); Social networking sites (es.Facebook, LinkedIn, ecc); Virtual game world (es.World of Warcraft); Virtual social worlds (es.Second life). I media sociali sono caratterizzati dalla flessibilità nel soddisfare i bisogni e le capacità sociali dei cittadini: essi comportano una componente di relazione e la partecipazione attiva degli utenti, nella creazione di contenuti e nelle attività d remixing e mashupp associate a pratiche di manipolazione dei contenuti prodotti da altri. All’interno dei social media ci sono applicazioni diversificate con caratteristiche comuni: favoriscono la creazione di legami, sono decentralizzate, si basano su norme sociali emergenti, sono flessibili. Rheingold definisce questi media partecipatory media e vi inserisce blog, wiki, podcast, mashup, social network e comunità virtuali, che condividono 3 caratteristiche:
I media many to many permettono a chi è connesso di diffondere e ricevere contenuti. L’asimmetria tra emittente e audience delle tecnologie predigitali cambia. Questa è una caratteristica tecnico-strutturale; I media partecipativi, il cui valore e potere deriva dall’attiva partecipazione di molte persone. Il valore deriva dalle dimensioni dell’audience e dal potere di connettersi tra loro per formare un pubblico o un mercato. Questa è una caratteristica psicologica e sociale; I siti di social network, se amplificati da network informativi e comunicativi, consentono un coordinamento di attività più ampio, veloce ed economico. Questa è una caratteristica economica e politica. L’attivazione di relazioni e motivazioni a scambiarsi e condividere contenuti e conoscenza sono alla base del boom dei media sociali. Il successo di questi media dipende dalla facilità d’uso, dalle opportunità offerte, dal fattore umano e dalla sua volontà di connettersi, partecipare e creare reti sociali e arene virtuali di discussione. IL GRANDE SUCCESSO DEI BLOG E DEI SOCIAL NETWORK SITES Nel 2009 c’erano 100 milioni di blog in tutto il mondo, ma molti hanno difficoltà a sopravvivere per lo scarso interesse dei temi e per l’incapacità di aggiornare i contenuti. L’Italia sembra attenta ad utilizzare queste piattaforme conversazionali, infatti i secondo una ricerca di Technorati l’italiano è al 4° posto con il 3% di share sul volume di post pubblicati. La maggior parte di questi siti ha vita breve, quelli che sopravvivono cercano di svilupparsi e acquisire reptazione tramite i link, che rendono visibili sono gli hub cognitivi posti ai vertici della piramide della blogosfera. Secondo Meltieri emergono dalla blogosfera solo i Vib (very important bloggher), costituiti da alcune decine di blog di cui tutti i bloggher hanno sentito parlare. Altro simbolo del web sociale sono i social network sites (SNS), siti web che favoriscono la costruzione di reti sociali online composte da membri con interessi similari, precedentemente conosciuti nella vita offline o individuati ex novo nella Rete, e con i quali interagire, scambiare informazioni e condividere contenuti. L’elemento che differenzia i SNS da altre applicazioni web 2.0 è che questi siti abilitano gli utenti ad articolare e rendere visibili online le proprie reti sociali, in un processo di accumulazione e selezione che crea e manifesta relazioni che verrebbero attivate nella vita offline dei cittadini. La diffusione dei SNS è inarrestabile in termini di numero di utenti e di funzioni e scopi ai quali vengono applicati. SOCIAL MEDIA: NON SOLO PER TEENAGER Questi siti nascono e si connotano nella prima fase del loro sviluppo come domini di competenza di un pubblico giovane: sono le generation X e Y a rappresentare la porzione principale di utilizzatori di queste piattaforme. Si tratta di quelli che Prensky definisce nativi digitali, che vivono le tecnologie come fattore costitutivo del proprio ambiente. Come argomenta Tapscott sono grown up digital e hanno assimilato la tecnologia in modo differente dalle generazioni precedenti perché sono cresciuti con essa. Gli adolescenti sono dei ragazzi multicanale in grado di comunicare tramite smartphone, sistemi di istant messaging, email e SNS. I SNS stanno interessando anche altre fasce della popolazione. La forza di attrazione di queste piattaforme sembra avere più effetto sulla fascia adulta della popolazione, che le utilizzano principalmente per motivi personali, come mantenere o ristabilire rapporti, in pochi pere ragioni professionali. Le tecnologie digitali e i social media hanno un grande impatto anche nei cambiamenti dei consumi mediali degli italiani: il digital divide si sta attenuando, mentre aumenta il press divide, il divario tra coloro che hanno la stampa nelle loro diete mediali e quanti ancora non l’hanno inserita o non l’hanno più. A PROVA DI SOCIAL: RITARDI E OPPORTUNITÀ PER LA COMUNICAZIONE PUBBLICA Le tecnologie digitali e il web 2.0 sono un’opportunità strategica anche per il settore pubblico, in particolare l’ implementazione di soluzioni web 2.0 e dei SNS può favorire la trasparenza, migliorare i servizi, stimolare partecipazione e ascolto, creare differenti forme di relazionalità. I SNS sono una nuova generazione dei siti ufficiali perché incorporano le informazioni prodotte dall’amministrazioni con i contenuti, le voci e le opinioni dei cittadini e dei pubblici strategici di una certa comunità. È interessante considerare la percezione del web dei dipendenti pubblici: SNS e PA sono percepiti come separati, ma il 90% del campione ritiene che possano essere uno strumento utile per le PA, favorendo la disposizione di servizi più efficienti e accessibili, la
