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Introduzione
In via preliminare è necessario soffermarsi sulle nozioni fondamentali della materia.
- Per^ costituzionalismo^ si intende un movimento culturale che, potenzialmente, non presenta una fase conclusiva, essendo tuttora in evoluzione. Il suo avvio coincide con le Rivoluzioni americana e francese, che hanno segnato l’inizio di una profonda trasformazione degli assetti statali, molti dei quali sono ancora oggi alla base degli ordinamenti contemporanei.
- I^ modelli^ costituzionali^ rappresentano^ una^ classificazione^ dei^ diversi^ tipi^ di^ costituzione adottabili da uno Stato. È opportuno precisare che tali modelli non possono essere scelti arbitrariamente o adottati improvvisamente: essi, piuttosto, emergono come risultato dei rapporti interni di uno Stato, i quali possono essere ricondotti a una determinata categoria piuttosto che a un’altra.
- Il^ mezzo , infine, indica il modello di Stato di diritto che viene valutato positivamente ai fini dell’adesione di nuovi Stati all’Unione Europea, o, al contrario, come parametro per un eventuale allontanamento da essa. Soffermandosi sui modelli , essi sono utilizzati per descrivere un determinato ordinamento giuridico e corrispondono a quelli che Max Weber definiva idealtipi. Il metodo pubblico-comparatistico, infatti, si fonda sull’esigenza di relativizzare l’osservazione: nell’analisi comparata si prende in considerazione solo una parte della realtà, e non la sua totalità. Come chiarisce Weber, tale selezione non implica un giudizio di valore che renda irrilevante ciò che viene escluso, ma costituisce una scelta metodologica finalizzata a delimitare e definire con maggiore precisione l’oggetto di studio. Infine, i modelli non nascono da costruzioni teoriche astratte, bensì si elaborano e si affinano attraverso l’osservazione concreta di comunità politiche organizzate all’interno di un determinato territorio.
La comparazione
Il diritto pubblico comparato si fonda sull’attività di comparazione, intesa come l’ esigenza di confrontare ordinamenti giuridici e testi costituzionali di diversi Paesi, al fine di individuare analogie e differenze tra di essi. È possibile distinguere due principali forme di comparazione.
- La comparazione sincronica consiste nel raffronto tra due o più ordinamenti collocati nello stesso periodo storico.
- La comparazione diacronica , invece, analizza uno specifico istituto o problema giuridico in momenti storici differenti, come accade, ad esempio, nello studio dell’evoluzione del diritto di voto dallo Statuto Albertino alla Costituzione italiana del 1948. Sorge dunque spontanea la domanda circa l’ utilità della comparazione. Essa risponde a molteplici esigenze: può essere impiegata nella redazione o nella revisione di una costituzione o di una legge, può supportare l’attività interpretativa del giudice, anche costituzionale, e costituisce inoltre uno strumento fondamentale di osservazione e conoscenza degli ordinamenti giuridici. Si parla di micro-comparazione quando il confronto riguarda singoli istituti giuridici, sia in prospettiva sincronica sia diacronica. Al contrario, la macro-comparazione riguarda il raffronto tra modelli costituzionali considerati nella loro struttura complessiva.
Questo secondo tipo di comparazione può rivelarsi particolarmente rischioso, poiché spesso conduce a mettere a confronto ordinamenti che, nella pratica, presentano pochi elementi realmente comuni. Si pensi, ad esempio, al caso della Francia e della Federazione Russa: entrambi sono qualificati come sistemi semi-presidenziali (o forme di governo parlamentari a tendenza presidenziale). Tuttavia, un confronto generale tra i due ordinamenti risulterebbe oggi eccessivamente semplicistico, in quanto essi si collocano in contesti politici e sociali profondamente differenti. Un ulteriore aspetto di fondamentale importanza nella comparazione è l’adozione di un approccio funzionalista , che impone di non limitarsi alla mera denominazione degli istituti, ma di analizzarne attentamente la funzione concreta all’interno dell’ordinamento. A titolo esemplificativo, un sistema elettorale largamente diffuso è quello proporzionale, spesso accompagnato da meccanismi correttivi quali le soglie minime di sbarramento, che impediscono l’accesso al Parlamento ai partiti che non raggiungono una determinata percentuale di voti. La Costituzione spagnola vigente prevede l’adozione di un sistema proporzionale, ma non stabilisce una soglia di sbarramento esplicita. Ciò potrebbe, in astratto, favorire un’eccessiva frammentazione della rappresentanza parlamentare. Per ovviare a tale rischio, il legislatore ha adottato collegi elettorali di dimensioni ridotte, ottenendo così un effetto selettivo analogo a quello prodotto da una soglia minima di sbarramento. Un ulteriore esempio è rappresentato dall’assenza, nel testo della Costituzione degli Stati Uniti, di un esplicito riconoscimento del potere di judicial review in capo ai giudici. Tale assenza formale non implica, tuttavia, l’inesistenza dell’istituto nell’ordinamento statunitense. La legittimazione del controllo di costituzionalità delle leggi deriva infatti dalla giurisprudenza federale, e in particolare dalla storica sentenza Marbury v. Madison.
La Costituzione
La Costituzione può essere definita come il documento fondamentale di uno Stato oppure come l’insieme delle norme fondamentali che ne regolano l’organizzazione e i valori essenziali. Tra le diverse definizioni proposte, una delle più diffuse la qualifica come un documento politico e giuridico , poiché al suo interno convivono sia scelte e obiettivi di natura politica, espressione della visione dei costituenti, sia disposizioni dotate di efficacia giuridico-normativa. Un esempio particolarmente significativo di questa duplice natura è rappresentato dall’ ART. 3 Cost. italiana: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.” Tale disposizione presenta un contenuto politico di particolare intensità, in quanto orientato alla riduzione delle disuguaglianze sostanziali e alla promozione dell’eguaglianza effettiva. Al contempo, essa è dotata di una rilevante forza giuridico-normativa, fungendo da parametro per l’azione legislativa e per l’interpretazione giurisprudenziale. Un ulteriore esempio della compresenza di elementi politici e giuridici è offerto dalla Costituzione della V Repubblica francese. Essa si apre con un preambolo che richiama espressamente documenti precedenti, dando luogo a quello che viene definito un “ preambolo a matrioska ”.
Elementi strutturali Dal punto di vista strutturale, le costituzioni possono essere monotestuali , come nel caso italiano, oppure pluritestuali , come avviene nell’ordinamento francese, già esaminato in precedenza. Anche il contenuto delle singole disposizioni può variare sensibilmente, passando da enunciazioni di principi generali a formulazioni più dettagliate e prescrittive. È complesso individuare una struttura costituzionale “tipica” e uniforme. In genere, tuttavia, le costituzioni presentano caratteristiche simili a quelle dei testi normativi in generale: la suddivisione in articoli, la presenza eventuale di un preambolo e di un’intestazione o formula di promulgazione. Ciò che realmente distingue una costituzione sul piano strutturale è la previsione di norme che disciplinano le modalità di revisione della Costituzione stessa, elemento essenziale per definirne la natura. Tempi Con riferimento ai tempi, si fa riferimento al ciclo di vita di una Costituzione, che può articolarsi in diverse fasi, ciascuna caratterizzata da profili giuridicamente rilevanti. Non è sempre agevole individuare in modo univoco la durata o i confini temporali di tale ciclo. Un esempio significativo è offerto dall’esperienza italiana, nella quale si distingue comunemente tra Prima e Seconda Repubblica (a partire dal 1992). Tuttavia, tale distinzione ha un valore prevalentemente politico e non giuridico, poiché la Costituzione rimane formalmente la medesima. Longevità In linea teorica, le costituzioni sono concepite come documenti fondamentali dell’ordinamento e sono destinate a perdurare nel tempo, spesso per diversi decenni. Tuttavia, l’analisi storica conduce a una conclusione parzialmente opposta: molte costituzioni hanno una durata relativamente breve, con una media che si aggira intorno ai quindici o vent’anni. Accanto a questa tendenza generale, esistono casi eccezionali di particolare longevità, come quello della Costituzione degli Stati Uniti, rimasta in vigore per oltre due secoli. Ciò è dovuto, in larga misura, alla sua struttura estremamente sintetica, incentrata sull’enunciazione dei principi e dei diritti fondamentali, cui si sono successivamente aggiunti numerosi emendamenti che hanno progressivamente integrato e adattato il testo costituzionale. Potere costituente e potere costituito Il potere costituente viene tradizionalmente definito come unico e irripetibile e, talvolta, anche come “onnipotente”, nel senso della sua capacità di determinare liberamente il contenuto della Costituzione, seppur entro determinati limiti. Un esempio significativo è rappresentato dall’esperienza italiana, in cui l’Assemblea costituente non avrebbe potuto adottare una forma di Stato monarchica, in quanto vincolata dall’esito del referendum istituzionale del 2 giugno. È inoltre opportuno ricordare che le fasi costituenti sono spesso oggetto di una lettura idealizzata: esse non devono essere interpretate come momenti di consenso unanime o di armonia “utopica” tra tutte le forze rappresentative, ma come contesti caratterizzati da conflitti sociali, politici e ideologici anche molto intensi. Di contro, il potere costituito comprende l’insieme dei poteri e degli organi disciplinati dalla Costituzione stessa. L’attività di revisione costituzionale e l’adozione di emendamenti rappresentano esempi tipici di esercizio del potere costituito, in quanto si svolgono secondo le procedure e i limiti previsti dall’ordinamento costituzionale vigente.
Origini del costituzionalismo
L’affermazione dello “ Stato liberale ” è preceduta da una serie di passaggi storici, talvolta di natura rivoluzionaria, che hanno progressivamente messo in discussione l’assetto dello Stato assoluto. Un esempio significativo è rappresentato dall’esperienza austriaca del dispotismo illuminato , nella quale il sovrano teneva conto, almeno in parte, degli interessi della popolazione. Il principio che ne riassume efficacemente l’essenza è il noto motto “tutto per il popolo, nulla dal popolo”, a sottolineare come la legittimazione del potere non derivasse comunque dal popolo. La caratteristica fondamentale dello Stato liberale consiste nella sua opposizione allo Stato assoluto : esso si fonda sulla limitazione dei poteri del sovrano e, come naturale conseguenza, sulla garanzia dei diritti e delle libertà individuali. Nel contesto statunitense, nel periodo immediatamente successivo alla Dichiarazione di indipendenza (1776–1787), le tredici colonie si organizzarono inizialmente in una Confederazione di Stati, prima dell’adozione della Costituzione federale. Anche in Francia il passaggio fu segnato da un momento di forte rottura, rappresentato dalla Rivoluzione del 1789, che condusse dapprima all’adozione della Costituzione del 1791, di impronta liberale, e successivamente a quella del 1793, caratterizzata da un’impostazione più marcatamente democratico-liberale. Il passaggio successivo nell’evoluzione del costituzionalismo è costituito dal transito dallo Stato liberale allo Stato democratico , avvenuto in tempi diversi nei vari ordinamenti, ma collocabile, in linea generale, tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento. Tale evoluzione si realizza principalmente attraverso l’ ampliamento del suffragio e dei diritti politici , con il riconoscimento dell’elettorato attivo e passivo e la conseguente affermazione di nuovi partiti politici. Il XX secolo può essere analizzato da due differenti prospettive. Dal punto di vista dei diritti, si afferma il modello dello “ Stato sociale ”, caratterizzato dal riconoscimento dei diritti sociali, ossia diritti a prestazione che richiedono un intervento attivo dello Stato per essere garantiti. In questa prospettiva, il costituzionalismo novecentesco può essere definito come costituzionalismo emancipante, in quanto non si limita alla tutela dei diritti civili e politici, ma mira a garantire anche i diritti sociali e materiali delle persone. Questo orientamento ideologico trova la sua piena affermazione nella seconda metà del Novecento, ma alcune sue anticipazioni sono rinvenibili già nella Costituzione di Weimar, nonché in alcune costituzioni centroamericane della fine dell’Ottocento, in particolare in Messico, dove particolare attenzione veniva riservata alla condizione dei lavoratori. Se, invece, si considera il costituzionalismo del XX secolo dal punto di vista delle fonti del diritto, emerge il modello dello “ Stato costituzionale ”, nel quale la Costituzione gode di una forza giuridica superiore, garantita da procedure aggravate di revisione e da un sistema di controllo di legittimità costituzionale delle leggi. Nell’ordinamento italiano, ad esempio, tali meccanismi sono disciplinati nel Titolo VI della Costituzione: la loro eventuale eliminazione riporterebbe il sistema a un modello di costituzione di tipo ottocentesco.
Capitolo 2 Lo Stato di diritto
2.1 Le fonti
Le fonti del diritto esprimono in modo diretto le scelte fondamentali di ciascun ordinamento in materia di forma di governo , di rapporti tra i poteri dello Stato e di relazioni tra lo Stato e i cittadini. Con riferimento a quest’ultimo profilo, alcuni ordinamenti attribuiscono un ruolo particolarmente rilevante agli strumenti di democrazia diretta , quali il referendum. In tali sistemi, il corpo elettorale viene frequentemente coinvolto nell’assunzione di decisioni di particolare rilievo, ad esempio in materia di revisione costituzionale, di modifica dei confini territoriali o di approvazione e abrogazione di atti normativi. Altri ordinamenti, invece, privilegiano i meccanismi della democrazia rappresentativa , affidando esclusivamente alle istituzioni rappresentative il potere di adottare atti normativi dotati di efficacia vincolante nei confronti dell’intera collettività. Dal punto di vista della forma di governo, si riscontra un’ampia varietà di modelli nei rapporti tra i poteri dello Stato nell’esercizio della funzione normativa. In particolare, risultano assai diversificate le relazioni che si instaurano tra Governo e Parlamento , così come il ruolo attribuito al Capo dello Stato nei diversi ordinamenti.
2.2 Costituzioni e leggi costituzionali
Le costituzioni possono essere classificate secondo diverse categorie, in base a caratteristiche formali, sostanziali e procedurali. Una prima distinzione riguarda le costituzioni mono-documentali e le pluri-documentali:
- Le^ costituzioni^ pluri-documentali^ si^ sviluppano^ attraverso^ la^ stratificazione^ di^ più^ testi normativi, approvati in momenti differenti. Questi testi spesso nascono con l’obiettivo di disciplinare specifiche posizioni giuridiche soggettive e non come costituzione organica; in questi casi si parla di costituzionalismo incrementale, progressivo o a tappe.
- Le^ costituzioni mono-documentali , invece, pur consistendo in un unico testo, non vanno considerate come l’unica fonte normativa suprema: esse possono essere affiancate da leggi costituzionali o altri documenti che ne integrano e specificano le disposizioni. Un esempio concreto è costituito dalla legge costituzionale sul funzionamento della Corte costituzionale italiana. Un’altra distinzione riguarda la lunghezza del testo costituzionale:
- Le^ costituzioni brevi , tipiche delle prime esperienze costituzionali, si limitano a disciplinare lo scheletro dello Stato.
- Le^ costituzioni lunghe , più diffuse negli ordinamenti contemporanei, includono diritti aggiuntivi e altre disposizioni dettagliate. Testi più brevi tendono ad avere maggiore capacità di adattamento e, quindi, maggior longevità, mentre costituzioni lunghe, essendo più vincolate a un determinato contesto storico, possono diventare rapidamente obsolete.
Un’ulteriore classificazione riguarda il processo di formazione:
- Le^ costituzioni concesse^ derivano da un atto dall’alto verso il basso, imposto da una singola autorità o potere (ad esempio, la costituzione marocchina attuale è concessa dal Re). Anche lo Statuto Albertino rientra in questa categoria, sebbene vi fossero pressioni sociali da parte dei sudditi.
- Le^ costituzioni deliberate o votate^ nascono da un processo dal basso verso l’alto e sono il risultato di compromessi tra diverse forze politiche o sociali. La Costituzione italiana è un esempio di costituzione convenzionale, frutto di negoziazioni tra partiti e diverse visioni ideologiche. Negli Stati Uniti, il compromesso tra stati grandi e piccoli, agricoli e industriali, rifletteva sia interessi concreti sia il confronto tra visioni federaliste e antifederaliste.
- Le^ costituzioni ordinative^ sono, al contrario, il frutto di una sola forza politica dominante. È inoltre possibile distinguere tra:
- Costituzioni garantite , che prevedono l’esistenza di un organo incaricato di annullare o disapplicare leggi in contrasto con la Costituzione;
- (^) Costituzioni non garantite , prive di tali organi di controllo. Infine, alcune costituzioni possono essere eterodirette , ossia realizzate con un’influenza esterna significativa sul processo costituente, mentre altre sono non eterodirette , ovvero concepite principalmente all’interno dell’ordinamento. Anche in quest’ultimo caso, tuttavia, non mancano influenze esterne: ad esempio, il processo costituente italiano, pur riguardando i cittadini italiani, era attentamente osservato e influenzato dagli anglo-americani e dalla Chiesa. 2.2.1 I preamboli costituzionali I preamboli costituzionali sono parti testuali che, in alcuni ordinamenti, precedono l’articolato della Costituzione. La Costituzione italiana ne è priva; tuttavia, nel corso dei lavori dell’Assemblea costituente, fu più volte discussa l’ipotesi di inserirne uno. Alcuni deputati proponevano un preambolo che richiamasse la tradizione e la cultura storica del Paese, altri suggerivano un’invocazione a Dio, mentre altri ancora lo consideravano uno strumento utile per la composizione di conflitti politici e ideologici. Alla fine prevalse la scelta di non adottare un preambolo, sostituendolo con l’enunciazione dei primi dodici principi fondamentali della Costituzione. Va ricordato, tuttavia, un tentativo tardivo, nel dicembre 1947, promosso da Giorgio La Pira, esponente della Democrazia Cristiana, che cercò di introdurre la formula: « In nome di Dio Onnipotente, il popolo italiano si dà questa Costituzione ». Nei casi in cui il preambolo è presente, esso assume generalmente un carattere lirico ed evocativo, richiamando principi generali e valori fondamentali. Un esempio emblematico è l’incipit del preambolo della Costituzione degli Stati Uniti, «We the People…», ampiamente imitato in numerosi ordinamenti costituzionali. La funzione principale del preambolo è quella di introdurre il testo costituzionale , illustrandone le circostanze storiche e le ragioni ispiratrici. Già Platone sottolineava l’importanza di spiegare le motivazioni di una legge, al fine di renderla più comprensibile e condivisibile. Un’ulteriore funzione è quella di creare un senso di appartenenza e di comunanza tra i cittadini e i destinatari della Costituzione. Infine, il preambolo può svolgere una funzione di bilanciamento o compensazione , attenuando eventuali limiti o rigidità del testo normativo, e può anche avere natura “performativa”, quando le parole producono direttamente un effetto giuridico: nel caso statunitense, ad esempio, il popolo afferma di istituire e ordinare la Costituzione degli Stati Uniti d’America.
Casi particolari
- Finlandia: si utilizza la prassi delle “leggi di eccezione”, approvate con procedura aggravata, non per modificare la Costituzione, ma per consentire deroghe specifiche.
- Spagna: distingue tra revisione parziale e totale. La revisione parziale richiede maggioranze dei 3/5 e, se necessario, referendum; quella totale o sulle norme fondamentali richiede maggioranze dei 2/3, scioglimento delle Camere e nuova approvazione, seguita da referendum. Limiti sostanziali alla revisione Alcune costituzioni pongono limiti materiali all’ammissibilità delle modifiche, tutelando principi fondamentali ritenuti immodificabili:
- Germania, Art. 79, comma 3: vieta modifiche che incidano sulla divisione in Länder o sui principi fondamentali.
- Italia, Art. 139 Cost.: la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale. Queste regole e limitazioni delineano i valori costituzionali considerati essenziali e garantiscono che non possano essere alterati nemmeno tramite procedure aggravate.
2.3 Leggi organiche e leggi “rinforzate”
Alcune costituzioni prevedono le leggi organiche, una categoria normativa intermedia tra le leggi ordinarie e la Costituzione. Esse godono di una resistenza maggiore rispetto alle leggi ordinarie, dalle quali non possono essere modificate, pur restando subordinate alla Costituzione. Le leggi organiche sono espressamente previste nelle costituzioni di Francia, Spagna, Portogallo, Romania e Croazia.
- Francia: secondo l’Art. 46, i progetti di legge organica devono rimanere depositati per almeno quindici giorni prima della discussione in assemblea. Sono approvate a maggioranza assoluta e sottoposte al giudizio preventivo del Conseil Constitutionnel. Queste leggi disciplinano materie fondamentali come le modalità di elezione diretta del Presidente della Repubblica, durata e funzionamento delle Camere, statuto dei magistrati, organizzazione del Conseil Constitutionnel, indennità e incompatibilità dei parlamentari.
- Spagna: secondo l’Art. 81, le leggi organiche riguardano lo sviluppo dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche, l’approvazione degli statuti di autonomia, il regime elettorale generale e altre materie previste dalla Costituzione.
- Portogallo: le leggi organiche sono previste dagli Art. 112,3 e 168,5 e richiedono una maggioranza dei due terzi dei presenti, conferendo loro un valore “rinforzato” rispetto alle leggi ordinarie. Se il Presidente della Repubblica pone il veto, l’Assemblea può confermare la legge solo con due terzi dei voti, invece della maggioranza assoluta richiesta per le leggi ordinarie.
- Romania: la Costituzione distingue tra leggi costituzionali, organiche e ordinarie (Art. 73). Le leggi organiche, approvate a maggioranza assoluta (Art. 76), regolano: il sistema elettorale, l’organizzazione e il finanziamento dei partiti, i diritti e gli emolumenti di deputati e senatori, i referendum, l’organizzazione del governo e del Consiglio Nazionale Supremo di Difesa, la giustizia amministrativa, magistratura e pubblico ministero, reati e pene, e il pubblico impiego.
- Croazia: le leggi organiche, ispirate ai modelli francese e spagnolo, sono presenti sin dalla Costituzione originaria; con la revisione del 2000 hanno assunto formalmente tale denominazione. Il quorum necessario per l’approvazione varia in base all’oggetto della legge.
- Estonia: sebbene il testo costituzionale non usi la dicitura “leggi organiche”, alcune leggi di particolare importanza devono essere approvate a maggioranza assoluta. Per la loro rilevanza e la procedura speciale, possono essere assimilate alle leggi organiche. In sintesi, le leggi organiche rappresentano strumenti normativi più stabili delle leggi ordinarie, utilizzati per regolare materie fondamentali senza ricorrere alla modifica costituzionale.
2.4 Leggi ordinarie
Nel procedimento legislativo, gli ordinamenti possono distinguersi in base a chi detiene il diritto d’iniziativa , cioè la possibilità di proporre un progetto di legge. Tale diritto può spettare al governo, al parlamento, agli enti locali o, in alcuni casi, direttamente ai cittadini attraverso l’iniziativa popolare. Quando quest’ultima non viene approvata dal parlamento, alcuni ordinamenti prevedono il referendum propositivo , con cui il corpo elettorale può approvare direttamente la legge. Nei Paesi in cui l’iniziativa è prerogativa delle istituzioni pubbliche:
- Danimarca: il governo presenta i regeringsforslag, mentre i parlamentari possono presentare i privat forslag.
- Bulgaria (Art. 87 Cost.): i progetti possono essere proposti dai parlamentari o dal Consiglio dei Ministri.
- Cipro: analogamente, i progetti sono presentati da ministri o parlamentari.
- Francia: diritto d’iniziativa riconosciuto al Primo Ministro e ai parlamentari.
- (^) Paesi Bassi: governo e seconda Camera possono proporre leggi.
- (^) Svezia: governo e parlamentari possono presentare progetti, normalmente preparati da commissioni composte da esperti, parlamentari e rappresentanti delle parti sociali.
- Belgio (Art. 75 Cost.): diritto d’iniziativa attribuito a ciascuna Camera.
- Austria: l’iniziativa popolare è ammessa se sostenuta da 100.000 cittadini o da 1/6 degli elettori in almeno tre Länder.
- Italia, Portogallo e Spagna: il potere d’iniziativa è riconosciuto anche alle regioni (nel caso del Portogallo, alle regioni autonome delle Azzorre e di Madeira). Quando l’iniziativa legislativa spetta ai cittadini, ciò non garantisce automaticamente l’approvazione del progetto. In alcuni ordinamenti, tuttavia, è previsto il referendum propositivo, attraverso il quale il corpo elettorale può confermare direttamente la legge:
- Lettonia: 1/10 del corpo elettorale può presentare una proposta di legge costituzionale o ordinaria; se il parlamento non la approva senza modifiche, la proposta è sottoposta a referendum.
- Croazia (Art. 87 Cost.): il referendum può essere richiesto su proposte di legge o modifiche costituzionali da parlamentari, Presidente della Repubblica su proposta del governo, o dal 10% dei cittadini.
- Francia (riforma 2008): una minoranza parlamentare (20%) sostenuta dal 10% degli elettori può proporre un referendum su un progetto di legge, presentato dal governo o da un membro del parlamento.
2.5 Poteri di emergenza e atti governativi
In diversi ordinamenti europei sono previsti poteri straordinari da esercitare in situazioni di emergenza, spesso collegati a un rafforzamento del ruolo del Capo dello Stato , tipico soprattutto delle forme di governo semi-presidenziali. Un precedente storico rilevante è l’art. 48 della Costituzione di Weimar (1919), che attribuiva al Presidente poteri eccezionali per il ristabilimento dell’ordine pubblico, anche con sospensione dei diritti fondamentali. Su questo modello si collocano alcune costituzioni contemporanee:
- Francia (art. 16): il Presidente può adottare misure straordinarie in caso di grave minaccia alle istituzioni, all’indipendenza o all’integrità territoriale.
- Romania: il Presidente può dichiarare lo stato d’assedio o d’emergenza.
- Estonia e Lituania: sono previsti atti o decisioni presidenziali di emergenza, controfirmati dal Governo e sottoposti al controllo parlamentare. Il riconoscimento di tali poteri implica un ruolo del Capo dello Stato non solo rappresentativo, ma politicamente attivo. Accanto ai poteri presidenziali, molte costituzioni attribuiscono al Governo la possibilità di adottare atti con forza di legge , in situazioni di urgenza o su delega parlamentare. Tali strumenti non indicano necessariamente un rafforzamento dell’esecutivo: spesso sono utilizzati quando il Governo è politicamente debole e incontra difficoltà nel procedimento legislativo ordinario. L’esperienza italiana è emblematica: prima dell’unità e sotto lo Statuto Albertino si fece ampio uso dei “pieni poteri”. La Costituzione del 1948 ha invece disciplinato rigorosamente decreti legislativi e decreti-legge, sottoponendoli al controllo parlamentare. Modelli analoghi si ritrovano in:
- (^) Francia (art. 38): il Governo può adottare ordinanze su delega parlamentare, da ratificare successivamente.
- Spagna e Grecia: è prevista sia la delegazione legislativa sia la decretazione d’urgenza, con limiti di materia, principi direttivi e termini temporali. ◦ In Spagna, i decreti-legge devono essere convalidati entro 30 giorni e non possono incidere su diritti fondamentali, istituzioni di base, autonomie e diritto elettorale. ◦ In Italia, il termine è di 60 giorni e non vi sono limiti materiali espressi. ◦ In Grecia, il controllo parlamentare è meno stringente. Altri modelli:
- (^) Croazia: oltre alla decretazione presidenziale d’urgenza, il Parlamento può delegare al Governo, per un massimo di un anno, il potere di adottare decreti su materie determinate, con esclusioni specifiche; tali atti perdono efficacia allo scadere del termine, salvo proroga parlamentare.
- Lussemburgo: dopo la revisione del 2008, il Granduca può emanare, in caso di crisi internazionale e urgenza, regolamenti anche in deroga alla legge, con validità limitata a tre mesi.
- Germania: l’art. 81 della Legge fondamentale disciplina lo stato di emergenza legislativa: se il Bundestag respinge un progetto urgente del Governo, il Presidente federale può dichiararlo e la legge può essere approvata con il solo consenso del Bundesrat.
Da distinguere dalla legislazione d’emergenza è il potere regolamentare , che può assumere forme diverse:
- ordinamenti che attribuiscono al Governo una riserva di regolamento in materie determinate, come la Francia, dove l’esecutivo può intervenire in tutte le materie non riservate alla legge;
- (^) ordinamenti che riconoscono in via generale la titolarità del potere regolamentare all’esecutivo, come Italia (art. 117 Cost., dopo la riforma del 2001), Svezia, Paesi Bassi e Spagna;
- ordinamenti che subordinano l’adozione dei regolamenti a una specifica autorizzazione legislativa, come in Germania, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia.
2.6 Referendum
Il referendum è uno strumento di democrazia diretta che costituisce un’eccezione nei sistemi rappresentativi, nei quali la sovranità popolare è esercitata principalmente attraverso il Parlamento. Esso consente, tuttavia, di coinvolgere direttamente il corpo elettorale in decisioni di particolare rilievo, soprattutto per verificare il rapporto tra rappresentanti e cittadini. L’ordinamento che più ha sviluppato l’uso del referendum è la Svizzera , dove la struttura della forma di governo ha favorito un ampio ricorso alla democrazia diretta. Nei Paesi dell’ Unione Europea , invece, l’istituto è generalmente limitato per preservare l’equilibrio della democrazia rappresentativa: il referendum è spesso attivabile su iniziativa delle istituzioni e solo in alcuni casi su richiesta dei cittadini; talvolta è obbligatorio, soprattutto nelle revisioni costituzionali. Alcuni ordinamenti mostrano una forte diffidenza verso il referendum:
- Germania: ammesso solo per modifiche territoriali dei Länder (a livello federale), a causa dell’esperienza di Weimar.
- (^) Belgio e Paesi Bassi: referendum previsti essenzialmente a livello locale. Altri attribuiscono allo strumento una funzione rilevante ma controllata:
- Francia: il referendum dipende esclusivamente dall’iniziativa del Capo dello Stato.
- Grecia: oggi può essere promosso dal Governo con approvazione parlamentare.
- Austria: qualsiasi legge può essere sottoposta a referendum su richiesta del Consiglio nazionale. Un modello più articolato è quello di:
- (^) Italia : referendum confermativo per la revisione costituzionale, abrogativo delle leggi ordinarie su iniziativa popolare, oltre a referendum territoriali e regionali.
- Spagna : referendum consultivo su decisioni politiche rilevanti; facoltativo per revisioni parziali della Costituzione e obbligatorio per quelle totali.
- Lussemburgo : il referendum può sostituire la seconda deliberazione parlamentare nella revisione costituzionale.
- Portogallo : referendum su questioni di interesse nazionale, promosso dalle istituzioni o dai cittadini, con esclusione di alcune materie.
- Irlanda : referendum obbligatorio per ogni revisione costituzionale.
Capitolo 3 Federalismi Il federalismo va distinto dallo studio dello Stato federale. Il federalismo è innanzitutto una visione o modello ideale che riguarda la politica, l’economia e la società. Non si limita a descrivere la realtà esistente, ma indica come le comunità o gli Stati dovrebbero organizzarsi. Per questo, assume più spesso un ruolo normativo che descrittivo. A seconda del contesto, il federalismo può assumere significati opposti: in realtà già fortemente decentrate, come l’Unione Europea, può spingere verso un accentramento delle competenze; in contesti molto accentrati, come l’Italia alla fine del XX secolo o la Francia attuale, significa al contrario favorire il decentramento. In entrambi i casi, però, l’obiettivo rimane quello di realizzare un ideale federalista. Lo studio dello Stato federale , invece, è più propriamente descrittivo, perché mira a osservare e classificare gli Stati esistenti in base alla loro conformità al modello federale. Questo studio può seguire due approcci principali. Il primo, detto statico , cerca di individuare gli elementi essenziali dello Stato federale come modello astratto e di confrontarvi le esperienze storiche concrete. Il limite di questo metodo è la sua rigidità: il fenomeno della distribuzione del potere è in continua evoluzione e difficilmente può essere racchiuso in definizioni fisse, rischiando di risultare autoreferenziale. Un approccio alternativo è quello dinamico , sviluppato da C.J. Friedrich attraverso la teoria del “federalizing process”. In questo caso, l’oggetto di studio non sono tanto gli Stati in sé, quanto il processo attraverso cui comunità politiche separate stabiliscono accordi costituzionali per affrontare problemi comuni, oppure il modo in cui uno Stato unitario si organizza internamente in forma federale. L’analisi dinamica privilegia l’aspetto funzionale, concentrandosi sul perché e sul come le comunità politiche si aggregano, senza limitarsi a incasellare rigidamente le esperienze in categorie predefinite. Friedrich individua due limiti entro i quali si svolge questo processo: da un lato, lo Stato completamente accentrato, privo di qualsiasi decentramento; dall’altro, i rapporti tra soggetti che richiedono accordi di natura costituzionale, più vincolanti di semplici convenzioni ma meno di una Costituzione formale. Tali accordi devono poter essere fatti valere davanti a un organo giurisdizionale imparziale e prevedere la separazione dei poteri a livello centrale. In sintesi, mentre lo studio statico si concentra sulle caratteristiche essenziali dello Stato federale, l’approccio dinamico osserva come le comunità politiche interagiscono, si aggregano e risolvono problemi comuni, mettendo in luce le tendenze evolutive e la funzione pratica delle forme federali.
3.1 Il “Federalizing process” nell’UE
Lo Stato unitario può organizzarsi in modi diversi. Alcune esperienze storiche hanno adottato il modello confederale , come la Germania nella prima metà dell’Ottocento, la Svizzera tra il 1815 e il 1848 e gli Stati Uniti tra il 1777 e il 1787. Nel caso degli USA, le Tredici Colonie indipendenti si diedero inizialmente un assetto confederale, che durò fino all’adozione della Costituzione federale nel 1787-1789. In una confederazione, ogni Stato mantiene la propria sovranità, cooperando con gli altri soprattutto in ambiti come difesa, affari esteri e commercio. Questo modello è però relativamente debole, perché il suo funzionamento dipende dalla volontà degli Stati e richiede
l’unanimità nelle decisioni. Al contrario, una federazione è un vero e proprio patto costituzionale, che dà vita a un nuovo ordinamento giuridico vincolante per tutti gli Stati o territori coinvolti. Anche lo Stato unitario può presentare gradi diversi di articolazione. In uno Stato accentrato , il potere resta centralizzato e le eventuali deleghe locali hanno carattere solo organizzativo, cioè di deconcentrazione. In uno Stato composto o decentrato , invece, esistono organi politici locali con poteri reali, che possono essere di tipo amministrativo, quando approvano atti locali come un Comune, o legislativo, quando possono legiferare come una Regione. Uno Stato federale può nascere in due modi principali. Il più comune è per aggregazione , quando più Stati o territori decidono di unirsi sotto una cornice federale. In casi più rari, uno Stato unitario può scegliere la disgregazione , cioè la divisione in unità federali per risolvere tensioni interne, come avvenuto in Belgio. Le ragioni che spingono verso la forma federale sono diverse: il desiderio di autonomia dei territori, come accade in Svizzera dove i cantoni vogliono restare indipendenti ma mantenere un coordinamento centrale; la necessità di governare territori molto estesi; e la volontà di limitare il potere centrale, rendendolo meno dominante, come è avvenuto in Germania dopo la Seconda guerra mondiale, dove i Lander hanno avuto un ruolo essenziale nel nuovo assetto federale. Come si distingue uno Stato federale da uno Stato regionale o autonomico? La distinzione tra Stato federale e Stato regionale o autonomico è stata a lungo dibattuta dalla dottrina. Alcuni studiosi ritenevano decisivo il testo costituzionale, altri la ripartizione concreta delle competenze, mentre altri ancora sostenevano di guardare al processo storico di formazione: se uno Stato nasce per aggregazione di più entità, allora sarebbe federale; altrimenti, regionale o autonomico. Tuttavia, esperienze come quella belga mostrano che questa classificazione non sempre funziona. Oggi la dottrina tende a concordare su un elemento distintivo più importante: la strutturazione del processo di revisione costituzionale. In uno Stato federale, infatti, gli Stati federati partecipano direttamente a qualsiasi modifica dell’assetto federale: non è possibile alterare la costituzione senza il loro coinvolgimento. Un’altra distinzione significativa riguarda il modo in cui i diversi livelli di governo interagiscono : si parla di federalismo competitivo e federalismo cooperativo. Il federalismo competitivo prevede sfere di competenza separate tra governo centrale e Stati federati, con possibili conflitti tra i due livelli. Il federalismo cooperativo, invece, promuove la collaborazione tra livelli di governo, anche quando le competenze si sovrappongono. In Italia esiste una forma intermedia detta competenza concorrente, in cui Stato e Regioni cooperano per alcune materie. Quando questa forma manca, il federalismo tende a essere competitivo. All’interno dell’Unione Europea, la situazione dei singoli Paesi può essere così sintetizzata: esistono Stati con decentramento amministrativo, come Francia e Irlanda; Stati con autonomie regionali limitate, come Grecia (Monte Athos), Portogallo (Azzorre e Madeira) e Danimarca (isole Faroe e Groenlandia); Stati regionali, come l’Italia; Stati autonomici, come la Spagna; Stati con federalismo debole, come Austria e Belgio; Stati con federalismo forte, come la Germania; e infine un’unione di Stati a livello sovranazionale, rappresentata dall’Unione Europea stessa. 3.1.1 Federalismo “forte” Esperienza tedesca La Germania rappresenta una delle esperienze di federalismo più consolidate in Europa, insieme alla Confederazione Elvetica, sebbene quest’ultima non faccia parte dell’UE. L’Impero Germanico era un vero mosaico di Stati e territori. Con Bismarck, nel secondo Reich, la Germania si unificò come Stato federale a base monarchica, con la Costituzione dell’Impero del 1871. Dopo la Prima
compromesso stabilì che tre quinti degli schiavi registrati sarebbero stati conteggiati sia per la rappresentanza sia per la tassazione. Il terzo è il Compromesso commerciale , nato dalle preoccupazioni degli Stati del Sud, timorosi che la federazione potesse avere poteri eccessivi sul commercio, fino a minacciare la schiavitù. La soluzione fu che il Congresso federale potesse regolare il commercio estero e interstatale e imporre tasse sulle importazioni, ma non intervenire sul commercio degli schiavi né tassare le esportazioni fino al 1808. La Costituzione originaria era composta da 7 articoli, a cui si aggiunsero in seguito 27 emendamenti, i primi dieci dei quali costituiscono la Bill of Rights approvata intorno al 1790. Curiosamente, la Costituzione non prevedeva un organo di giustizia costituzionale; la Corte Suprema acquisì questo ruolo attraverso la storica decisione Marbury v. Madison, che le attribuì la funzione di controllo sulla legittimità delle leggi. L’articolo 1, sezione 8 disciplina la ripartizione dei poteri legislativi tra federazione e singoli Stati: le competenze espressamente elencate spettano al Congresso, mentre tutte le altre restano agli Stati. Tuttavia, la cosiddetta clausola dei poteri impliciti (“ necessary and proper clause ”) consente al governo federale di esercitare poteri aggiuntivi, oltre a quelli espressamente previsti. Nel tempo, l’interpretazione della Corte Suprema ha ampliato progressivamente le competenze della federazione, rafforzando il ruolo del governo centrale rispetto agli Stati membri. La figura del Presidente negli Stati Uniti Quando pensiamo oggi al Presidente degli Stati Uniti, spesso lo immaginiamo come l’attore principale della vita politica. In realtà, la storia americana mostra un’alternanza tra fasi di predominio del Congresso e fasi di maggiore rilevanza della presidenza, con un rafforzamento particolarmente marcato a partire dal XX secolo. Il Presidente svolge un ruolo duplice: è sia Capo dello Stato sia Capo del Governo. Tra le sue funzioni più importanti c’è la ratifica dei trattati internazionali ; oltre a ratificarli, li negozia personalmente, a differenza di altri ordinamenti come quello italiano, dove la negoziazione è affidata al Ministro degli Esteri. Tuttavia, negli USA un trattato può essere ratificato solo con l’approvazione dei due terzi del Senato. Questo requisito garantisce il coinvolgimento degli Stati più piccoli e quasi certamente dell’opposizione, a differenza dell’Italia, dove il Parlamento autorizza i trattati con la maggioranza semplice. Nella pratica, il Presidente ha trovato modi per aggirare questa procedura rigida. Due strumenti principali sono:
- Joint resolution: il trattato viene considerato alla stregua di una legge e approvato con maggioranza ordinaria in entrambe le Camere, invece dei due terzi richiesti per i trattati veri e propri. Questo metodo è utile quando il partito del Presidente ha la maggioranza relativa in Congresso ma non può contare sull’opposizione.
- Executive agreement: si tratta di accordi esecutivi che non creano nuovi obblighi politici e che rientrano nelle competenze dirette del Presidente, senza passare per l’approvazione del Congresso. Oltre ai trattati, il Presidente nomina i più importanti funzionari federali : i segretari del Presidente (equivalenti ai nostri ministri), i vertici delle principali agenzie federali, come la CIA, i giudici federali, a partire da quelli della Corte Suprema, e gli ambasciatori. La Costituzione affida al Senato il compito di approvare queste nomine attraverso il meccanismo dell’“advise and consent”.
Il ruolo del Senato varia a seconda della tipologia di nomina: sulle cariche più politiche, il consenso è spesso automatico; sulle nomine giurisdizionali più delicate, come i giudici della Corte Suprema, il Senato esercita un esame molto approfondito, valutando anche il passato politico e decisionale del candidato. In questo modo, il Presidente ha ampi poteri esecutivi, ma il sistema prevede bilanciamenti significativi, con il Senato che interviene sia nella ratifica dei trattati sia nelle nomine chiave. 3.1.2. Federalismo “debole”: Austria e Belgio Il federalismo austriaco può essere definito “debole” o “minore”. La Costituzione elenca le materie di competenza esclusiva della federazione (art. 10), mentre tutte le altre competenze residuali spettano ai Lander. Tuttavia, le materie attribuite alla federazione sono numerose, e in questi ambiti essa esercita sia la legislazione sia l’esecuzione. All’interno della Costituzione, l’art. 11 riserva alcune materie ai Lander, mentre l’art. 12 prevede una competenza ripartita, in cui la federazione stabilisce la legislazione di principio. La Corte costituzionale austriaca ha interpretato le competenze dei Lander in senso restrittivo, evitando che queste potessero ampliarsi nel tempo, in quella che è stata definita la “pietrificazione delle competenze”. Anche il Belgio rappresenta un esempio di federalismo debole, con caratteristiche particolari rispetto ad altri Stati federali europei. La sua federalizzazione è avvenuta attraverso un processo di disaggregazione, cioè la frammentazione dello Stato unitario in tre regioni e comunità linguistiche. La Costituzione belga prevede che regioni e comunità legiferino tramite decreti, che hanno piena forza di legge. L’art. 35 stabilisce che alla federazione spettano solo le competenze espressamente previste dalla Costituzione o dalle leggi ad essa collegate; tutte le altre materie sono di competenza delle comunità o delle regioni, ma nel rispetto dei limiti e delle condizioni stabilite dalla legge. In entrambe le realtà, quindi, la federazione mantiene un ruolo centrale, ma il potere effettivo degli enti federati è limitato, tanto da rendere questo modello definibile come un federalismo debole.
3.2. Regionalismo
La Spagna introdusse il regionalismo con la Costituzione del 1931, creando uno Stato autonomico come forma di federalismo minore. Anche la Costituzione del 1978 riconobbe fin dall’inizio il massimo livello di autonomia a Catalogna, Paesi Baschi e Galizia, mentre le altre comunità autonome ottennero i loro statuti in tempi successivi, aumentando gradualmente il loro grado di autonomia. Per questo motivo, la Spagna rappresenta in Europa l’esempio più significativo di federalismo differenziato, in cui le autonomie non sono tutte uguali. Per quanto riguarda il riparto delle competenze, negli Stati federali è tipico elencare quelle della federazione e riservare ai singoli Stati quelle residuali. Lo Stato regionale, al contrario, parte dalle competenze regionali e lascia allo Stato tutto il resto. La Spagna adotta una via mista: l’art. 148 elenca le materie di competenza delle comunità autonome, mentre l’art. 149 quelle di competenza esclusiva dello Stato. La definizione precisa delle competenze è affidata agli statuti delle singole comunità autonome, approvati con legge organica, il che consente regimi differenziati. In aggiunta, quando lo richieda l’interesse generale, lo Stato può fissare i principi necessari per armonizzare la legislazione delle comunità autonome. L’ Italia , analogamente a Germania e Austria, fu per secoli un mosaico di Stati. Nel processo di unificazione emersero due proposte federaliste: il progetto neoguelfo di Gioberti, rimasto teorico, e la prospettiva più moderata e regionalista del progetto Farini-Minghetti, che però venne superata dalla legge del 1865, improntata all’accentramento amministrativo.
