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DIRITTO COMPARATO DELL’ECONOMIA
Prof. Comba
Lezione 28 febbraio Definizione scientifica di Costituzione economica : è diversa rispetto alla Costituzione oppure è una parte della Costituzione? Ci sono tre modi di intendere la Costituzione economica:
- Primo modo di intendere la Costituzione economica secondo Cassese : la Costituzione economica è la parte della Cost che si occupa di rapporti economici, quindi il titolo III (parla di risparmio, iniziativa economica…). Anche art. 53 rientra nella parte economica della Cost. in più ci sono altre parti, es la parte seconda! art. 81 (bilancio dello stato) ha rilevanza di carattere economico (stabilisce l’obbligo di pareggio di bilancio, ovvero ogni nuova spesa deve essere coperta da una nuova entrata, ovvero tasse/imposte). Secondo alcuni autori la Cost è tutta retta ed ha come fondamento l’ art. 3 comma 2 : l’uguaglianza sostanziale (ci sono delle situazioni di fatto che rendono meno applicabile il principio di uguaglianza formale, quindi lo stato deve intervenire per rimuovere gli ostacoli che limitano il pieno godimento dei diritti di tutti, es fornendo istruzione gratuita, cure sanitarie, avvocati d’ufficio per indigenti, il diritto di difesa ecc…). L’art. 3 co 2 incide sull’equilibrio economico della Cost perché i servizi erogati costano denaro, reperibile mediante debito pubblico o tasse (! art. 81). La cost economica è improntata all’obbligo dello Stato di fornire questi servizi. Secondo un’altra interpretazione l’art. 3 co 2 è subordinato alle esigenze di tutela di bilancio, art. 53 ecc e quindi i diritti sociali dipendono dalle disponibilità economiche e non viceversa. Quindi due visioni: una incentrata su art. 3 co 2 e una su art. 81! non c’è una lettura univoca ma dipende dall’interpretazione che se ne dà, dall’intenzione della corte Cost ecc. Agli articoli si devono aggiungere leggi che, pur essendo ordinarie, hanno una particolare importanza (es legge Antitrust, d.l. che ha dato via alle privatizzazioni di enti pubblici). Lo spunto comparatistico è relativamente facile perché possono prendere questi articoli della Cost e li paragono a quello es francese (paragono il modo di intendere i rapporti economici). Lo stesso vale con il cuore economico dei trattati europei, nati per disciplinare i rapporti economici (concorrenza) e dopo Maastricht si sono estesi ai settori sociali.
- Secondo modo di intendere la Costituzione economica (extra giuridico) secondo Cassese : tratto sulla base di quello che ha detto Dicey, che scrive un saggio a fine 800 che parla dell’opinione pubblica in materia costituzionale. Dicey ha un’idea di Costituzione e di Costituzione economica data dalle norme (regole legislative) e dal legislative public opinion (opinione pubblica che ha quasi funzione legislativa). In quel periodo di stava affermando la definizione di stato sociale, che non è scritta nella Costituzione ma incide in modo pesante sui rapporti economici: quando si parla di Costituzione economica non basta fermarci agli articoli, leggi e interpretazione ma anche all’evoluzione del pensiero e dell’opinione pubblica in materia economica (dello “spirito pubblico”) ! Dicey si è accorto per primo che lo stato liberale si stava muovendo verso uno stato sociale, ovvero che fa quello che è indicato nell’art. 3 co 2 (interviene nei rapporti economici, a differenza dello stato liberale). Nel 1919 la Costituzione di Weimar introduce regole che impongono una forma di stato sociale.
- Terzo modo di intendere la Costituzione economica secondo Cassese : insieme di istituzioni e norme di carattere amministrativo che incidono in modo significativo sui modi economici (tutto ciò
che regola l’istruzione, sanità pubblica ecc). Si tratta di aspetti anche sociali (contaminazione con altre discipline), es organizzazione del sistema sanitario. Questi i diversi modi di intendere la Costituzione economica non vanno intesi in modo separato (si farà principalmente riferimento al primo modo, ovvero articoli della Costituzione e principali norme di attuazione della Costituzione, con riferimento continuo al terzo modo. Il secondo modo è un approccio più complicato utilizzato solo con riferimento alla nuova Costituzione economica, ovvero verso dove sta andando la nostra costituzione). Quali sono i metodi e strumenti per studiare la Costituzione economica? o (Legato al primo modo) con gli strumenti del diritto pubblico , ovvero mediante l’analisi di leggi e atti amministrativi che incidono sulla proprietà e sull’impresa (artt. 41 e 42 Cost). Però qualunque settore del diritto ha conseguenze di carattere economico, non solo il diritto pubblico. Si utilizzano gli strumenti del diritto pubblico nei casi in cui lo scopo principale della norma è incidere sull’economia, ovvero quando lo stato vuole regolare determinati settori dell’economia; o Analisi delle politiche pubbliche di settore (l’indirizzo politico non è una legge ma è un orientamento di tipo politico che il governo promette di seguire nel corso del suo mandato). Ci sono sub-indirizzi politici di settore: il governo, inteso come insieme dei ministri, ha ciascuno un indirizzo politico di tipo settoriale/amministrativo (es in materia sanitaria, politica industriale, infrastrutture)! lo strumento per studiare il diritto dell’economia è quello di cercare di tener conto qual è l’indirizzo politico ( policy ) del governo in determinate materie. Es servizi pubblici locali sono di solito erogati dagli enti locali; o Legato ad aspetti di carattere economico : ci sono scelte pubbliche che non hanno una forma tipicamente giuridica ma che hanno effetti specifici sui rapporti economici (es determinazione del tasso d’interesse della BCE, scelte sulla legge di bilancio nazionale a carattere macro economico…)! quelle che riguardano le quantità globali , ovvero sulle grandi quantità. Come nasce la Costituzione economica? Dal pov storico, il concetto di Costituzione economica è nato nella cultura giuspubblicistica tedesca dopo il primo conflitto mondiale. L’idea di Costituzione come noi la intendiamo è moderna e nasce alla fine del ‘700, ha natura rivoluzionaria americana e francese ma già prima con la rivoluzione inglese, il Bills of right aveva natura di Costituzione in quanto voleva vincolare il re. Però le Costituzioni inizialmente non avevano contenuti di carattere economico, perché durante l’800 le Costituzioni per lo più non parlavano di rapporti economici ma c’era l’idea liberale della separazione della politica dall’economia (lo Stato non doveva intervenire sull’economia, dove c’era il libero mercato, ma lo stato doveva garantire le regole neutrali). Gli unici riferimenti risalgono alla dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino (1789), poi ripreso in alcune Costituzioni, quali lo Statuto Albertino in cui si afferma che la proprietà è sacra e involabile. A livello costituzionale, per la prima volta abbiamo un modello di Costituzione che in modo esplicito parla di modelli economici ed impone un modello di economia in Germania con la Costituzione di Weimar (1919), che ha introdotto in modo esplicito una regolazione di economica! introduce l’economia sociale di mercato (tentativo di mettere insieme l’economia di mercato con una connotazione di carattere sociale). Questa espressione è stata introdotta nei trattati europei con Maastricht. Si individua un modello di sviluppo economico e lo introduce in Costituzione, rendendolo così difficilmente modificabile. Si parte dall’idea di intervento dello stato e si discute sulla introduzione di una parte economica nella Costituzione (poi fatto nei lavori preparatori di Weimar) e si riconosce la presenza di 3 elementi di modello economico:
quindi nel commercio con l’estero i beni introdotti all’interno dello stato vengono caricati di un dazio. Mettendo un dazio all’entrata favorisco una concorrenza interna in quanto i prodotti nazionali sono liberi da questo peso. Un altro fenomeno dei primi 40 anni del regno è la privatizzazione e vendita dei beni e delle terre (logica liberista) e da queste operazioni si viene a creare il latifondo (le terre vendute vendono ortizzate e diventano il rendimento dei contadini).
2. 1900 – 1920 Inversione di tendenza: si comprendono le differenze che sussistono tra le varie aree del paese! si emanano le prime legge indirizzate a Campania, Molise e Calabria. Nell’ottica di mettere in piedi un nuovo stato, si mettono in piedi le prime infrastrutture, quindi si hanno i primi lavori pubblici che riguardano soprattutto le ferrovie e telecomunicazioni. Sono dei servizi primari, quindi ci si adopera per organizzare materialmente la fruizione di questi servizi! nascono le prime imprese pubbliche (ferrovie dello stato, telefonia interurbana e l’istituto nazionale delle assicurazioni). Con questi interventi si vede che c’è un primo intervento dello stato nell’economia (stato come gestore di alcuni servizi e non c’è più lo stampo puramente liberale come nella prima fase). Inoltre nasce la previdenza sociale: vengono introdotti istituti di previdenza pubblici e il sistema contributivo diviene obbligatorio (prima era una mera facoltà attribuita al lavoratore e non al datore di lavoro come ora). 3. 1920 – 1950 Periodo fascista: il Codice civile viene sostituito (1942), un insieme di vari principi delle varie discipline economiche! si era dibattuto sulla natura del Codice civile (se fosse una legge superiore alle altre o no, in quanto include la disciplina generale di molte materie). Inoltre lo stato istituisce i primi monopoli statali (lo Stato gestisce l’unica impresa che serve la domanda)! trasporto, radio, miniere. Nella gran parte dei casi il monopolio riguarda dei beni particolari che lo stato cerca di gestire in proprio per finalità di interesse pubblico (nuovo mutamento del ruolo dello stato nell’economia). Inoltre nasce l’articolazione dei ministeri (la monarchia non richiede grosse spartizioni di compiti), quindi c’è un legame anche con il governo per la gestione della cosa pubblica. Il ruolo diretto dell’amministrazione nell’economia lo sia ha con l’istituzione di enti pubblici, attraverso i quali lo stato assume una veste imprenditoriale per raggiungere determinati fini di pubblico interesse. Riserva di legge ordinaria = lo stato si riserva la gestione e regolazione di alcuni ambiti economici. 4. 1950 – 1970 Fine della Seconda guerra mondiale. Nel 1946 c’è il referendum a cui partecipano per la prima volta le donne: ai cittadini viene chiesto di scegliere tra la forma monarchica e quella repubblicana! repubblica. Nel 1948 entra in vigore la Costituzione. C’è un legame tra forma di stato e ruolo dello stato nell’economia? Sì, se passo da una costituzione che tutela un nucleo di diritto molto limitati (diritti individuali, alla libertà individuale, inviolabilità del domicilio, libertà di stampa, di tutte le forme di proprietà e di adunanza pacifica) costituiscono l’unico nucleo di diritti che lo stato liberale ha voluto tutelare perché in quel momento storico la convenzione economica era quella. Prima della Rivoluzione francese le persone non avevano diritti né dal pov individuale né come formazioni sociali ma c’era l’ancient regime. Con la Rivoluzione francese, l’avvento delle codificazioni e il passaggio da uno stato assoluto ad uno stato liberale gli individui trovano le prime forme di tutela nei diritti individuali in cui la proprietà privata è importante in quanto è legata all’unica forma di ricchezza riconosciuta (l’industria era agli albori). Questi
mutamenti normativi sono frutto di un processo lento fino al diritto positivo (cambiamento sociale e politico)! importante l’opinione pubblica perché solo con le istanze dal basso si va a modificare l’ordine delle cose. Con l’estensione del nucleo di diritti, lo Stato inizia ad assumere un ruolo differente. Con l’avvento della costituzione tutto cambia: art. 3 è fondamentale perché sancisce il principio di uguaglianza (prima lo Stato era del tutto indifferente davanti alle disuguaglianze, con l’art. 3 lo Stato riconosce un ventaglio di diritti più ampio e allo stesso tempo attua delle politiche pubbliche, ovvero eroga dei servizi, quindi in quanto cittadino inizio ad avere delle pretese legittime dei confronti dello stato! è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e uguaglianza dei cittadini, impedendo lo pieno sviluppo della persona umana). In questi 20 anni vengono attuate diverse disposizioni costituzionali, es scuola dell’obbligo, servizio sanitario obbligatorio e pensione sociale. Analizzando gli articoli riguardanti i rapporti economici, si nota come il diritto di proprietà è cambiato: prima nello Statuto albertino, era il diritto assoluto per eccellenza, ora c’è un atteggiamento diverso dello stato verso questo diritto e verso l’iniziativa economica in generale. Art. 42: la proprietà può essere pubblica o privata e i beni economici possono appartenere indifferentemente allo Stato, agli enti pubblici o ai privati! è un’economia mista. Durante il 1900 ci sono stati avvenimenti quali socialismo e comunismo che hanno modificato dal pov ideologico l’intervento dello stato nell’economia. All’esito del WW2 all’interno dell’Assemblea costituente c’è un confronto di visioni opposte ma di sintesi valoriale (di valori): sono i principi su cui si fonda lo stato sociale che si va piano piano ad instaurare dalla metà del secondo e perdura fino ai giorni nostri. Il diritto di proprietà è un diritto sottoposto a determinati limiti che ritroviamo nel codice del 1942! limiti: gli interessi della collettività (art. 42 Cost: “ La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti ”. Si introduce inoltre la possibilità dell’esproprio salvo un equo indennizzo per motivi di interesse generale, es potenziare una linea ferroviaria). Lezione 7 marzo I rapporti tra potere pubblico e privato Esistono diversi rapporti tra diritto ed economia sotto tre pov:
- In relazione al tipo di disciplina
- In relazione alla fase dell’attività economica oggetto di disciplina
- In relazione al modo e alle finalità della disciplina 1. In relazione al tipo di disciplina Ci sono diversi livelli di intensità dell’intervento del diritto nell’economia, innanzitutto intervento di tipo conformativo di diritto o di istituti giuridici (norme giuridiche che definiscono le regole del gioco, es le norme del Codice civile che definiscono i contratti e la proprietà e indicano cosa sono, in cosa consistono, quali sono le regole giuridiche a tutela della proprietà o corretta esecuzione del contratto…! secondo Cassese queste sono norme che rientrano nel diritto dell’economia perché in qualche modo incidono sull’economia. Sono regole neutrali, ovvero non impongono un particolare modello economico rispetto ad un altro oppure incidono sui rapporti economici? Secondo cassese disciplinano la l’economia in un modo meno intenso, ovvero disciplinano gli istituti e ne danno un’impostazione in quanto disciplinano i rapporti economici. Un’altra tesi dice che queste norme sono neutrali, ovvero non impongono un particolare tipo di rapporto economico ma regolano in modo
o Commercializzazione del prodotto: regole sugli esercizi di vendita, per alcuni beni il prezzo è amministrato dallo stato (es biglietto dei servizi pubblici locali, treni
3. In relazione al modo e alle finalità della disciplina C’è stata un’evoluzione basica relativamente allo scopo dell’intervento pubblico nell’economia. Il primo motivo di intervento pubblico in economia è a tutela dei lavoratori. Con inizio 1900 c’è un mutamento dello scopo dell’intervento: non solo per tutelare la parte debole (lavoratori) ma soprattutto per correggere i fallimenti di mercato (1929). Ci si rende conto che è necessaria una regolazione dell’economia per salvaguardare l’economia stessa e far sì che l’economia favorisca senza grosse crisi o per attenuarle. La politica di Roosevelt si realizza decidendo di intervenire nell’economia mediante il New Deal, poi realizzato anche in Europa! reazione alla crisi con un forte intervento in economia. Questa reazione e la trasformazione dello stato da liberale a sociale avviene secondo 3 principale modelli (uno meno diffuso): o Modello della pianificazione : modello che si sviluppa in Unione Sovietica in cui non esiste l’iniziativa economica dei privati perché i mezzi di produzione sono tutti di proprietà pubblica. L’economia pianificata prevede una pianificazione a partire dai bisogni (lo stato, essendo il soggetto con maggiore disponibilità dei dati, prima verifica quali sono i bisogni della popolazione e poi pianifica la produzione e della distribuzione! lo stato poi ordina alle varie fabbriche di produrre ciò che è necessario. Dal pov giuridico questo piano, che è uno strumento economico, ha un valore giuridico vincolante. Questo modello giuridico porta all’esterno l’intervento dello stato nell’economia perché non c’è proprietà privata dei mezzi di produzione (solo di consumo). Questo modello poi fu esteso ai modelli soggetti all’influenza sovietica post WW2, poi in Cina e altri paesi… questo modello è andato in crisi perché non è realistico, in termini teorici è il modello ideale ma non funziona perché non si possono pianificare e quantificare i desideri e necessità umane. Inoltre è impossibile riuscire a pianificare un’economia di grande livello perché la quantità di dati e di variabile è troppo grande! fallimento. o Modello della regolazione da parte di organismi indipendenti : i privati sono soggetti ad una regolazione da parte di organismi indipendenti dello stato, che corrisponde circa all’intervento di tipo indiretto (divieto e incentivi). È uno strumento giuridico nato negli USA con un primo caso di autorità antitrust a fine 1800 e si sviluppa post crisi del 29 (new deal). In quel periodo tra gli strumenti con i quali Roosevelt decise di intervenire è con la creazione di autorità che regolassero alcuni settori dell’economia! lo stato corregge il mercato per farlo funzionare meglio e vieto gli accordi tra venditori se danneggiano il mercato. La regolazione nasce non come unitario a livello nazionale ma secondo diversi settori, ci sono tante diverse autorità competenti che regolano diversi settori. Inoltre l’attività di controllo non è fatta dall’organo politico (come nel caso della pianificazione) ma le autorità sono organi tecnici indipendenti dalla politica e perseguono finalità di carattere tecnico. Gli strumenti sono amministrativi in quanto sono autorità amministrative, mentre nell’altro caso gli strumenti sono legge (sopra amministrativa) + regolazione disciplina anche i rapporti tra impresa e privati (definisce le tariffe di determinati i prodotti), mentre nella pianificazione agisce solo lo stato. Il modello della regolazione ha una crisi dovuta al fatto che le autorità indipendenti rischiano di essere catturate dalle grandi imprese. È nato come modello per rimediare il fallimento di mercato ma si trasforma in caso di fallimento dello stato. è il modello ora più diffuso o Accordi/patti : modello di Weimar. Cassese cita casi francesi (accordi tra modelli pubblici e imprese), politica della concertazione (accordi di tipo politico non vincolanti tra governo
italiano e sindacati per prendere decisioni di politica economia condivisa). È un modello di non concorrenza ma collaborazione, attualmente in fase di recessione a causa dell’influenza del paradigma della concorrenza a livello europeo. VEDI DIFFERENZE Lezione 8 marzo La Costituzione economica vede delle continuità e cesure che non coincidono con le continuità e cesure della Costituzione normale. Dal pov della costituzione materiale, non ci sono state grosse differenze, mentre dal pov formale c’è stato fascismo, caduta, referendum… la cesura riguarda la Costituzione economia e non formale: distinzione tra vecchia e nuova Costituzione economica! secondo Cassese, sia giuristi che economisti, dagli anni 80 c’è una significativa modifica dei rapporti economici. Fine anni 70 – inizio anni 80 Comincia a svilupparsi in modo intenso il fenomeno della globalizzazione economica. C’era già prima ma c’è stata una forte intensificazione degli scambi commerciali internazionali che dal pov giuridico ha comportato la necessità di creare organismi globali (soggetti giuridici capaci di regolare fenomeni economici a livello globale). Negli anni ‘80 si sente in modo più intenso l’esigenza di creare regole giuridiche che disciplinano l’economia a livello sovra nazionale (si cerca di rincorrere i fenomeni economici per regolarli in modo efficiente). Quindi la globalizzazione nasce come fenomeno economico e porta alla necessità per il diritto di disciplinare questa nuova realtà, ma essendo un fenomeno transazionale non basta il legislatore nazionale! comporta la necessità di una regolazione internazionale, quindi ciò intensifica la nascita di meccanismi sovranazionali e di organismi che disciplinano l’economia sovranazionale. Dal pov costituzionale questo comporta una significativa riduzione del potere dello stato tradizionale (tra i poteri tradizionali non c’è più il battere moneta, affidato a livello comunitario)! l’idea dei creatori dell’UE era di partire da unificazione dei mercati fino all’unificazione politica. I privati hanno un ruolo importante; non c’è la logica del cittadino e dello stato! nell’ambito del diritto UE il rapporto è a tre (cittadino, Stato membro e UE). Il cittadino può agire sollevando la questione davanti alla cgue contro il proprio stato. Questo rende più efficiente la normativa UE in materia economica. Altro fenomeno nell’ambito dell’internazionalizzazione dei rapporti e regole giuridiche: contaminazione orizzontale degli ordinamenti (utilizzo della comparazione giuridica): a livello UE spesso l’argomento comparatistico venga utilizzato in termini positivi o negativi per sostenere modifiche all’interno degli Stati membri. L’unificazione a livello UE rende più facili le comparazioni (simile sfondo giuridico) e far circolare i modelli giuridici (all’interno dei paesi UE e anche altri paesi che appartengono alla stessa famiglia es UK e USA). Quindi la globalizzazione ha comportato la contaminazione. Parallelamente alla riduzione del potere dello stato, noi abbiamo visto una riduzione dell’intervento pubblico dello stato conseguente ad una forzata riduzione del bilancio pubblico per via dei parametri di Maastricht (modifica i trattati dell’UE, crea il concetto di cittadinanza UE + si è cercato di uniformare l’ambito della spesa degli Stati membri! se si vuole andare verso una stretta unione, occorre che le normative tendano a convergente in materia economica e far sì che i parametri macro
Quindi la nuova Costituzione economica è iniziata con globalizzazione e inizia a invertirsi per quanto riguarda la liberalizzazione e privatizzazione. Un altro fenomeno che ha indotto a rafforzare la tendenza contraria alla liberalizzazione e privatizzazione: covid! forte intervento pubblico sulla vita quotidiana dei cittadini e ritorno alla consapevolezza dell’importanza degli investimenti nella sanità pubblica e rinazionalizzazione di determinate produzioni industriali in campo sanitario! tendenza a garantire la produzione di determinati beni per evitare che questi non vengano più prodotti. Inoltre intervento di investimenti pubblici in determinati settori, maggiore coordinamento delle politiche di acquisto a livello UE. un possibile aspetto di modifica di carattere strutturale da parte dell’UE in materia economica è stato il continuo intervento a livello finanziario della BCE. Anche la guerra rafforza questo fenomeno di riespansione della sfera pubblica. Tra gli strumenti indicati come ritorno dello stato in economia c’è anche forte ritorno del cd golden power (norma che consente allo stato nazionale di bloccare la vendita di imprese private con sede nello stato qualora queste imprese svolgano attività strategiche). A ciò si oppone il principio per cui gli statuti possono bloccare la vendita di aziende strategiche ad alcuni stati a certe condizioni. Lezione 14 marzo La Costituzione economica europea Premessa : in UE non c’è una Costituzione, nel senso di un documento che si chiami formalmente Costituzione. Nel 2005 c’era sato un tentativo poi abortito perché Francia e Olanda hanno votato contro! ci sono dei trattati. Inoltre, il diritto europeo è caratterizzato da una sua formazione progressiva: i trattati UE dal 57 sono stati successivamente modificati più volte, l’intenzione originale dei “padri costituenti” della CEE era di avere un progressivo rafforzamento delle istituzioni (teoria progressista: nati con l’obiettivo di andare avanti)! logica diversa da quella delle Costituzione nazionali (che quando sono state approvate formalizzavano un patto politico e avevano l’aspirazione di renderlo più solido nel tempo, servono per proteggere valori). Primo trattato firmato a Roma nel 1957, poi ci sono diverse tappe o 1976 eletto per la prima volta il Parlamento UE a suffragio diretto (dai cittadini e non dai governi) o 1984 modifica dei trattati “ atto unico europeo ” che ha aumentato le competenze della CEE o 1992 Maastricht (1993 in vigore) che segna un punto di svolta nel costituzionalismo europeo perché introduce il soggetto giuridico “Unione europea” ma rimane anche la “Comunità europea” (muore CEE: si perde l’aggettivo “economica”). La CE diventa, insieme alla PESC e comunità per la politica e gli affari, uno dei pilastri dell’UE. Con Maastricht gli obiettivi dell’UE cominciano in modo significativo andare al di fuori ad di dei confini economici, legati al mercato unico e quindi la concorrenza, ma si cominciano a seguire altri obiettivi. o Questa tendenza fu rafforzata nel 1997 con Amsterdam che introduce il principio della cooperazione rafforzata: tra Stati membri possono esserci di accordi invariabili! base giuridica che ha consentito l’adozione dell’euro o 2005 trattato che adotta la Costituzione UE ma mai entrato in vigore perché Olanda e Francia hanno bocciato una possibile ratifica con un referendum. Secondo alcuni i trattati che abbiamo fungono da Costituzione
o 2009 trattato di Lisbona (ultima modifica significativa dei trattati): si eliminano i tre pilastri, l’unico soggetto giuridico diventa l’UE e si amplia l’area di intervento UE in aree non strettamente economiche. Lo scopo iniziale della CEE era creare un mercato unico, eliminare dazi doganali e consentire la creazione di un mercato europeo (idea strettamente economica! per questo in origine non è appropriato parlare di Costituzione economica UE perché i trattati del 57 avevano uno scopo quasi esclusivamente economico). Ci sono già nel trattato di Roma alcuni spunti che sembrano non strettamente legati alla tutela della concorrenza e della creazione del mercato, es art. 2 si parla di un miglioramento del tenore di vita. Evoluzione di trattati europei nell’ottica della parte economica rispetto alla parte sociale! oggi mix di interessi tutelati a livello UE, con significativa parte relativa agli obiettivi non economici ma sociali. o Anni 70 non ci sono modifiche significative dei trattati ma si cominciano ad introdurre elementi di legislazione secondaria (regolamenti e direttive) ad esempio a tutela dei lavoratori (direttiva a tutela dei lavoratori in caso di fallimento delle imprese! obbligo per datori di lavoro di sottoscrivere polizze per pagare i lavoratori in caso di fallimento), parità di trattamento tra lavoratore e lavoratrice, norme che cercano di uniformare la disciplina della sicurezza sul luogo di lavoro. Analogia: le prime norme che intervengono a disciplinare rapporti economici negli stati europei a inizio 800 erano volte a tutelare i lavoratori (ridurre orario di lavoro, tutela di donne e bambini) in UK e USA! c’è una costante nell’evoluzione, ma con un background completamente diverso (trattati introducono elementi sociali a partire dalla tutela dei lavoratori ma lo scopo primario è economico) o AUE recepisce a livello di trattato la legislazione secondaria in materia di lavoro e ambiente e amplia le competenze europee! si introduce il principio di coesione economia sociale, che amplia le competenze europee in senso non strettamente concorrenziale ma sociale. Dà la base giuridica ai fondi distribuiti attraverso politiche di coesione, ovvero tendono a dare risorse a regioni che sono in stato di sviluppo arretrato [Calabria] rispetto alla media degli Stati membri (solidarietà: soldi che giungono al bilancio europeo dalle regioni più ricche e vanno verso le più povere che finanziano infrastrutture, formazione, rilanciare l’economia…). Quindi si introducono elementi di solidarietà e politica sociale nei trattati europei o Maastricht : si arriva non a introdurre una nuova politica ma si modifica art 2 (che definisce lo scopo dell’UE), introducendo tra gli scopi il perseguimento di un alto livello di impiego e protezione sociale, incremento di livello di qualità ella vita, coesione economica sociale e solidarietà tra Stati membri! continua la conversione dei trattati verso documenti che incorporano finalità sociali o Amsterdam : si ampliano questi elementi o Lisbona : art. 2 (obiettivi UE) si evolve ulteriormente, ovvero si intende perseguire l’economia sociale di mercato fortemente competitiva (elementi sia economici che sociali) ! è un’espressione che è comparsa per la prima volta nella costituzione di Weimar (Costituzione che ha costituzionalizzato i diritti sociali). Quindi aumenta l’attenzione per la dimensione sociale e obiettivi che sono quasi anticoncorrenziali (una politica di carattere sociale solidale che traferisce risorse in aree di minor sviluppo, tradisce il principio della concorrenza).
imprescindibile nello studio del diritto UE (diritto UE e comparato dovrebbero essere la stessa cosa, un unico diritto! le direttive UE sono scritte in tutte le lingue dell’UE. tutte le versioni linguistiche della direttiva sono parimenti vincolanti in tutti gli Stati membri, non c’è una versione linguistica della direttiva che ha più valore direttivo delle altre. Quindi per comodità in Italia applico la versione italiana della dir, ma siccome le altre versioni sono vincolanti, posso ad es interpretare la versione italiana in un pezzo non comprensibile mediante l’interpretazione delle altre versioni). Quindi la teoria di Von Bogdandi : studio di diritto UE come un insieme di norme integrate nel territorio UE che richiedono l’utilizzo del diritto comparato. Il diritto comparato serve anche per individuare il nucleo essenziale del diritto pubblico europeo che deve essere comune a tutti gli SM, pena l’esclusione dall’UE (si discute quale sia questo nucleo). È necessario capire quali sono gli elementi comuni agli Stati membri nella definizione dello stato di diritto. Definendo lo stato di diritto europeo, è più facile capire quando uno Stato membro si discosta da questi principi. Si parla di costituzionalizzazione del diritto europeo e amministrazione del diritto ___! osmosi tra diritto UE e nazionale e tra diritti di diversi SM. 1997 trattato che ha istituito lo spazio economico europeo (paesi che di fatto che non sono nell’UE ma in cui valgono le regole UE, es svizzera applica le direttive)! oggi non ha molto senso. Quando c’è stata la Brexit si è riparlato di spazio economico europeo per continuare ad applicare indirettamente il diritto UE, poi si è scelta a via di specifici accordi/trattati. Lezione 15 marzo Quali sono gli strumenti giuridici che sono stati previsti dai trattati di Roma e sviluppati nelle successive versioni per raggiungere il mercato interno e sviluppare la concorrenza? Tramite le 4 libertà, normativa sulla concorrenza in senso stretto e disciplina del divieto di aiuti di stato! il primo è il nucleo costitutivo della Costituzione economica europea, mentre gli altri due sono strumenti per garantire la libera circolazione (si sostengono a vicenda). Le quattro libertà: o Dei beni (prodotti) o Dei lavoratori! cittadini o Dei servizi o Dei capitali Libera circolazione = possibile per qualunque imprenditore UE di vendere i suoi beni/servizi ovunque in Europa. Lo scopo è di eliminare queste difficoltà. Art. 26 co 2 TFUE (mercato interno): “ il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati ” LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI (Titolo II) La l ibera circolazione delle merci si realizza a sua volta attraverso diversi strumenti giuridici, quali l’abolizione delle barriere doganali, di norme fiscali di effetto equivalente, divieto di restrizioni quantitativi, riordino dei monopoli nazionali.
- Art. 28 TFUE : “ L'Unione comprende un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l'adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi. ”! introduce il divieto assoluto di ogni dazio doganale sia all’importazione che all’esportazione (perché in certe situazioni contingenti potrebbe esserci la tentazione di alcuni Stati membri di tenere al proprio interno dei prodotti quando c’è scarsità di beni, vedi mascherine). Art. 120 Cost è simile: “ La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni ”! divieto di istituire dazi o imposte o adottare provvedimenti che ostacolino la libertà. È inoltre presente nella Costituzione americana ( free commerce clause , poi sviluppata anche in senso extra commerciale, es per dare copertura costituzionale alle leggi sui diritti civili! ne è derivato anche il divieto di ostacolare la circolazione delle persone, quindi non è possibile evitare che persone di colore entrino in un hotel, perché questo ha un effetto sul commercio tra gli stati). - Art. 110 TFUE : “ Nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari ”. È una esplicitazione della parte dell’art. 28 relativa alle norme fiscali di effetto equivalente. Dibattito: quali sono i prodotti similari? Es è corretta una tassa solo sullo champagne e non sul prosecco? - Art. 34 TFUE : “ Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente. ”! quando lo Stato membro non applica dazi ma mette delle restrizioni quantitative sulle importazioni (max bottiglie di vino dalla Francia e quando viene superata la quota si blocca l’importazione). Es Europa ha imposto restrizioni sull’importazione di acciaio da parte di paesi terzi, se si superava la quota scatta un dazio del 50% per rendeva impossibile l’importazione. Sarebbe una limitazione pesante alla libertà di circolazione. Il problema sta nel “ qualsiasi misura di effetto equivalente ”, es caso di esportazione di un vino francese in Germania, il cui consumo era diminuito in quanto non etichettabile come bevanda alcolica. Nel 1993 l’interpretazione è stata attenuata, ammettendo limitazioni se sono uguali e applicabili a tutti i beni di ugual categoria. Questo è il cuore della disciplina economica europea. - Art. 37 TFUE : “ Gli Stati membri procedono a un riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi. ”! norma tesa a rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione delle merci (es vendita del gas, sigarette). L’art. 37 è stato attuato solo dopo Maastricht in quanto prima si giustificavano i monopoli per motivi di ordine pubblico, salute delle persone ecc. quindi rimangono dei monopoli nonostante l’art. 37, giustificati dal pov naturali (dati dal fatto che un regime di concorrenza sarebbe tecnicamente impossibile o eccessivamente costoso). - Art. 114 TFUE : “ Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento
- Art. 56 TFUE : “ Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione ” VEDI MANUALE Collegamento tra diritto di stabilimento con stabilimenti balneari: in base alla libertà di stabilimento e alla libertà di circolazione sui servizi (attuata con la dir Bolkestein) qualunque cittadino UE può svolgere attività economiche in qualunque SM. Le spiagge italiane sono beni demaniali, quindi non possono essere di proprietà privata ma lo Stato le dà in concessione a soggetti che le hanno ricevute senza previa gara, ovvero senza la possibilità che la concessione fosse data a tutti gli operatori economici, quindi non è stata garantita l’attribuzione del diritto di svolgere attività economica in modo non discriminatorio → a livello europeo si contesta la mancanza di gare a cui possono partecipare tutte le imprese UE. L’argomento contrario utilizzato è il fatto che il titolare della concessione ha già investito molto e quindi, perdendo la gara, sarebbe in perdita → probabilmente si prevederà un congruo indennizzo qualora il titolare della concessione perda la gara. C’è copiosa normativa europea in materia societaria: l’esigenza di facilitare la libertà di stabilimento è collegata al principio di omogeneizzazione del diritto societario in Europa (relative alla redazione di bilanci, mentre il diritto societario è rimasto molto legato al diritto nazionale, ma ci sono comunque dei temi particolarmente sensibili trattati in modo comune in UE finalizzati alla libertà di stabilimento). VEDI MANUALE diritti relativi agli appalti pubblici (acquisti da parte delle PA). Il legame tra la disciplina degli appalti pubblici e libertà di stabilimento è il divieto per gli Stati membri di prevede acquisti solo a favore di imprese nazionali. Questa esigenza ha fatto sì che si introducesse la normativa relativa agli appalti pubblici. Tutti gli Stati membri avevano una disciplina nazionale in materia di appalti pubblici, ma lo scopo delle discipline nazionali era garantire che le PA ottenessero il miglior risultato possibile (combattere corruzione e cattiva amministrazione). Le prime direttive avevano lo scopo di vietare agli Stati membri di discriminare le imprese straniere, poi da anni ‘70 la normativa UE in materia di appalti si è stratificata. Ad oggi ci sono 3 direttive 23, 24 e 25 del 2014, attuati con il codice degli appalti. Fine ultimo: garantire la concorrenza (quando c’è concorrenza si ottiene il migliore risultato). LIBERTÀ DI CIRCOLAZIONE DEI CAPITALI Fu attuato solo più tardi (introdotta verso la fine degli anni 80, prima c’erano forti limitazioni alla circolazione dei capitali), l’impulso alla circolazione dei capitali (+ libertà delle modalità di pagamento) arrivò con Maastricht. È il presupposto indefettibile per giungere alla moneta unica. Possono essere introdotte limitazioni di ordine pubblico (es durante la crisi in Grecia) → art. 63 TFUE Lezione 21 marzo 2023: tutela delle scelte dei consumatori finali Le norme che analizzeremo son contenute nel TFUE (parte istituzionale = vari organi come sono composti e a che cosa serve e come l’UE opera nei vari settori di competenza) e trattato istitutivo che (a differenza del TFUE) disciplina come vengono attuate le varie politiche dell’unione. Le norme sulla concorrenza e abuso di posizione dominante sono nello stesso titolo che contiene le norme sugli aiuti di stato. All’interno dello stesso capo, la prima sezione è dedicata alle regole applicabili alle imprese, la seconda sezione sugli aiuti concessi agli stati → entrambi i blocchi di norme sono funzionali alla tutela della concorrenza e si legano alle 4 libertà.
Art. 101 TFUE: accordi tra imprese vietati
1. Sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato interno ed in particolare quelli consistenti nel a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazione; b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti; c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento; d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza; e) subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei contratti stessi. La norma non riguarda comportamenti unilaterali delle imprese né accordi con i consumatori finali, ma concerne imprese fra loro concorrenti che per limitare l’accesso la mercato del prodotto, si possono accordare sottobanco = l’UE ritiene, in linea di principio, incompatibili gli accordi che permettono alle imprese di conoscere in anticipo le mosse di un concorrente. Anche il potenziale pericolo per la concorrenza è considerato incompatibile. “per effetto” non necessariamente il fine dichiarato debba esser quello di limitare la concorrenza ma se l’accordo tra imprese determina poi restringere la concorrenza, anche l’accordo è dichiarato incompatibile → questi accordi sono nulli di pieno diritto, ovvero sono privi di effetti sia per il passato che futuro e non sono opponibili ai terzi. I singoli direttamente lesi possono agire in giudizio davanti al giudice nazionale anche per ottenere il risarcimento del danno e questi accordi sono oggetto di controllo da parte della Commissione europea (controllo ex-post ). Al terzo comma ci sono delle eccezioni: per accordi che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva. → le esenzioni agli accordi (quando vengono permessi certi accordi, questi devono avere le caratteristiche cumulative CO 3 perché, essendo che la concorrenza non è l’unico valore che l’UE si prefigge di tutelare, in alcune situazioni si valuta il contemperamento di altri valori. La commissione, una volta accertata la presenza di un accordo, valuta questi elementi positivi, che hanno un effetto migliorativo del mercato nel complesso, li valuta positivamente). L’elenco dell’art. 101 non è tassativo ma ricomprende le ipotesi tipiche (più ricorrenti) di pratiche che le imprese mettono in atto tramite questo tipo di accordo. All’interno dell’elenco ci sono sia ipotesi di intese verticali che orizzontali → sono due categorie di intese che indicano come le imprese di cui si parla sono collocate all’interno di un ciclo produttivo. Qualsiasi sia il prodotto a cui ci stiamo riferendo, dobbiamo pensare ad una filiera che parte dal processo al prodotto finito - Intesa orizzontale : possibile accordo tra imprese direttamente concorrenti e che sono quindi allo stesso libello del ciclo produttivo; - Intesa verticale : possibile accordo tra soggetti di diverso livello → cliente e fornitore.
C’è un caso di possibile lesione della concorrenza regolato da un regolamento 2004 che ha istituito una disciplina ad hoc per il fenomeno delle concentrazioni d’imprese, situazione peculiare prima del 2004 riportata a seconda dei casi all’art. 101 o 102 TFUE. Una concentrazione d’imprese avviene in due possibili modi:
- Tramite fusione d’imprese : impresa A e B costituiscono una nuova impresa C - Tramite acquisizione da parte di un’impresa (controllante) di un’impresa controllata → si verifica tramite la quantità di azioni acquisite da un’impresa o tramite la composizione degli organi interni di amministrazione e gestione che stabiliscono cosa fa la controllata. Non c’è un controllo a posteriori, ma in questo caso le imprese che intendono operare una fusione o acquisire un’altra impresa devono comunicarlo preventivamente e la Commissione/autorità nazionali competenti (il diritto nazionale ha una portata residuale rispetto a quello europeo → come linea di principio di prendono in considerazione gli articoli del trattato) deve accertare l’esistenza della fusione/acquisizione e che sia a livello comunitario: se a livello nazionale, è di competenza delle autorità azionali, altrimenti è della commissione. Inoltre, c’è il parametro del fatturato. All’esito del controllo, la fusione/acquisizione può essere autorizzata → è un controllo di legittimità per verificare la fusione/acquisizione può ledere la concorrenza. Si può comunque ordinare la dissolvenza dell’operazione). Caso ponte : art. 106 TFUE → imprese pubbliche o che abbiano diritti esclusivi, quindi siano in posizioni di sostanziale monopolio. In questo caso la norma non è diretta all’impresa pubblica ma agli Stati membri VEDI CO 1. È una statuizione di carattere normativo, ovvero gli Stati membri non possono agevolare le imprese che sono in un regime di proprietà pubblica perché altrimenti falserebbero la concorrenza e danneggerebbero le imprese private. Le imprese pubbliche svolgono attività di natura economica (es GTT). Si tratta di imprese che servono per soddisfare esigenze di pubblico interesse, che nel linguaggio dell’UE non sono servizi pubblici ma di interesse economico generale per i quali l’UE ha un approccio neutrale (intima agli Stati membri di rispettare le norme sulla concorrenza senza vantaggiare indebitamente le imprese pubbliche → assicurare le opportunità a tutti gli operatori economici senza agevolare alcuni tipi). Questa norma ha efficacia diretta (come artt. 101 e 102 TFUE) e quindi invocabile dinanzi ai giudici nazionali e c’è controllo della Commissione che fa un accertamento sulle norme dei singoli stati riguardo a queste singole imprese. Art. 107 TFUE: aiuti di stato Gli aiuti di stato sono un intervento dello stato in economia che incentiva determinate imprese → è lo stato che, attraverso erogazioni di aiuti a determinati settori o imprese, può favorire un’impresa rispetto ad un’altra. C’è un generale principio di incompatibilità degli aiuti alle imprese, un elenco tassativo di aiuti compatibili e sono previsti aiuti potenzialmente compatibili. Gli aiuti compatibili sono una categoria aperta salvo deroghe contemplate dai Trattati. Anche le politiche degli Stati membri possono provocare distorsioni alla concorrenza. C’è la stessa finalità di tutelare il libero mercato e fare in modo che l’intervento pubblico nell’economia non distorca il libero dispiegarsi delle forze del mercato. si ha incompatibilità quando gli aiuti in questione presentino delle caratteristiche cumulative (devono essere presenti tutte): - Deve presentarsi come un vantaggio economiche a certe imprese o certi settori dell’economia (non è un vantaggio economico generalizzato, altrimenti si tratterebbe di economia fiscale interna e non aiuto a imprese o settori); - Deve essere attuato tramite prestazioni statali positive (erogazioni) o interventi che possono legare degli oneri che normalmente tutte le imprese hanno; - Devono essere distorsioni della concorrenza, quindi incidere sugli scambi a livello europeo;
- Devono presentare un onere per il bilancio dello stato ed essere imputabili allo stato stesso (ovvero a fornire questo tipo di aiuti non deve essere necessariamente lo stato centrale, ma può trattarsi di un aiuto regionale → si vogliono evitare possibile escamotage di erogazione da parte di enti non centrali). Sono una categoria variegata che viene valutata caso per caso dalla Commissione. Gli aiuti compatibili di diritto sono: COMMA 2 a carattere sociale concessi a singoli consumatori (a condizione che siano accordati senza discriminazione determinate dall’origine dei prodotti), ovviati a danni arrecati dalle calamità naturali o eventi eccezionali + LETTERA C (la Germania, dopo l’unificazione, si è trovata con una parte della popolazione che necessitava misure ad hoc). Su discrezione della Commissione o del Consiglio, possono essere autorizzati aiuti che sarebbero dichiarati incompatibili ma che rispondendo a determinate esigenze sono oggetto di una valutazione di bilanciamento di interessi COMMA 3: aiuti ad alcune regioni, destinati a promuovere la realizzazione di un progetto di comune interesse europeo, es TAV, porre rimedio ad un turbamento di un’economia di uno Stato membro, destinati a promuovere la cultura e conservazione del territorio … → casi particolari ed eccezionali). È un elenco aperto in caso di decisione del Consiglio su proposta della Commissione (formazione congiunta). Procedure: - Per gli aiuti esistenti → esame permanente da parte della Commissione con gli Stati membri (esame congiunto sui regimi di aiuti in corso e che quindi vengono costantemente monitorati per comprendere se restano compatibili oppure no. Dopo l’esame, se la Commissione ritiene che debbano essere apportate modifiche, lo ingiunge allo Stato membro che deve conformarsi a queste situazioni → l’aiuto può essere modificato o soppresso. Se lo Stato membro non si conforma, si può adire direttamente la CGUE (anche su richiesta di un altro Stato membro che si ritiene leso dal regime di aiuti). Se è giudicato incompatibile, c’è una procedura di recupero delle somme. - Per l’istituzione di nuovi aiuti → se c’è intenzione di erogare nuovi aiuti, lo Stato membro deve comunicarlo preventivamente alla Commissione. Negli anni si è ritenuto che l’aiuto compatibile ma non notificato non debba essere recuperato. Questi gruppi di norme sono funzionali alle 4 libertà. Lezione 22 marzo Gli strumenti previsti dal TFUE per garantire un mercato libero dal pov giuridico usano degli approcci e strumenti diversi. Le 4 libertà sembrano quei diritti negativi presenti nella nostra Costituzione e altre costituzioni europee. Comparazione tra gli strumenti del TFUE per garantire le quattro libertà e Costituzione italiana: - La libertà di circolazione delle merci di solito non sta nelle Costituzioni ma è una delle classiche libertà negative (lo Stato deve astenersi da introdurre dazi…) - La libertà di circolazione dei lavoratori, simile alla libertà di circolazione della nostra Costituzione (divieto dello stato di ostacolare la circolazione o la permanenza dei cittadini all’interno del territorio) - Lo stesso vale anche per le libertà di circolazione dei capitali e dei servizi.
