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LEZIONE 1
1. Introduzione al corso. Inquadramento generale di temi e
problemi dello studio giuridico della finanza pubblica
Nel corso di Diritto finanziario si privilegerà un approccio giuridico alla realtà della finanza pubblica che caratterizza lo Stato democratico sociale contemporaneo. La finanza pubblica può essere definita come l’attività finanziaria dello Stato e degli altri enti pubblici, che si manifesta attraverso le entrate e le spese del bilancio pubblico (nelle parole di Cesare Cosciani (1908-1985), economista e professore italiano di Scienza delle finanze). La finanza pubblica quindi si inscrive in quel settore del sistema economico generale che è l’Economia pubblica. La finanza pubblica è oggetto (totale o parziale) di analisi da parte di scienze economiche, ad esempio la Scienza delle finanze ( Public Finance ) o la Politica economica, a volte anche con sfumature sociologiche o politologiche. Anche la scienza giuridica ha occasione di affrontare la finanza pubblica sotto diversi profili, metodi e partizioni: ad esempio il diritto costituzionale, il diritto tributario, il diritto amministrativo (ed in particolare quelle branche del diritto amministrativo che si occupano del diritto della contabilità pubblica, ma anche, ad esempio, dell’attività negoziale dello Stato, e quindi del diritto degli appalti pubblici), come oggi pure il diritto dell’Unione Europea, hanno tutti ad oggetto partizioni o segmenti dell’ordinamento giuridico che regolano la finanza pubblica dello Stato e di altri enti pubblici, territoriali o non-territoriali. Nel corso di Diritto finanziario questa natura interdisciplinare non verrà trascurata. Si cercherà però di condurre un’analisi il più possibile coerente e unitaria e, almeno in parte, autonoma dalle altre discipline citate. Dal punto di vista strettamente giuridico i seguenti sono i principali temi che verranno affrontati :
- le fonti e la struttura dell’ordinamento finanziario della Repubblica, focalizzandosi principalmente sul livello di governo dello Stato e, in misura minore, su quelli degli altri enti territoriali sub-statali (Regioni e Comuni);
- i principi e le regole giuridiche che presiedono alle entrate e alle spese pubbliche. Verranno analizzati in particolare i criteri giuridici in base ai quali vengono distinte e classificate le entrate pubbliche e quelli in base ai quali esse vengono determinate al fine di ripartire le spese tra i consociati. In special modo saranno analizzati, nella loro struttura giuridica e nelle loro differenti tipologie, le entrate che rappresentano i due principali canali di finanziamento, i tributi e il debito pubblico. Si cercherà di dare conto della struttura essenziale e della configurazione attuale del sistema tributario, conformato oggi dalla tensione tra principi ordinamentali diversi (diritto nazionale e diritto UE) che gli conferiscono un
profilo duplice, ambivalente: 1) da una parte la fiscalità nazionale è l’espressione classica del potere d’imperio che la sovranità statuale esercita su uno spazio territoriale e politico, ed è l’espressione (storicamente variabile) delle istanze di giustizia sociale che percorrono la collettività politica, ma 2) dall’altra appare come un’istituzione che, per adattarsi al processo di integrazione economica europea e alle regole del mercato unico interno, deve ripensare alcuni dei suoi tratti storicamente qualificanti, entrando in una dimensione “negativa”, in cui il fenomeno fiscale deve fare i conti (sul piano giuridico e non più solo politico) con il suo potenziale di incidenza (di distorsione) sul funzionamento del Mercato;
- la spesa pubblica sarà analizzata attraverso la disciplina giuridica della sua classificazione, qualificazione, quantificazione, programmazione, copertura finanziaria, monitoraggio, e infine gestione, focalizzandosi in particolare sulle interazioni tra la legislazione di spesa e la legge di bilancio;
- sarà proprio mediante lo studio della legge di bilancio , come fulcro (giuridico e politico) della c.d. manovra finanziaria , che si cercherà di evidenziare come le discipline giuridiche delle entrate e spese, seppure analizzate e ricostruite distintamente, costituiscono una tessitura complessiva, articolata ma unitaria, in cui appaiono connesse e interdipendenti;
- la dimensione finanziaria dei diritti soggettivi , civili, politici, economici, sociali, sarà oggetto di approfondimento proprio nell’ambito di questa riflessione intorno alla spesa di bilancio. Il (recentemente) costituzionalizzato concetto di equilibrio finanziario sarà indagato alla luce della tensione tra la pretesa di massima effettività che accompagna i diritti, il fatto della scarsità delle risorse di finanziamento e il carattere di tendenziale “valore costituzionale” assunto dai significati (ad esempio la sostenibilità o la stabilità economica e finanziaria) che proprio l’equilibrio finanziario esprime in relazione al modo in cui il diritto europeo concepisce determinate grandezze macro-economiche (deficit, debito pubblico, Prodotto interno lordo, ecc.);
- il “ciclo del bilancio”, la complessiva e complessa procedura di assunzione delle decisioni normative rilevanti per il governo della finanza pubblica. Questo sarà analizzato attraverso i suoi principali strumenti giuridici, dal Documento di Economia e Finanza alla Legge di Bilancio alle leggi collegate, e attraverso la disciplina del suo procedimento di formazione prima e di attuazione poi. Questo consentirà di condurre lo studio del diritto finanziario come diritto (anche) positivo, attraverso l’analisi e la comprensione degli istituti giuridici disciplinati in particolare nelle attuali leggi 196/2009 e 243/2012;
- la struttura multilivello e multi-territoriale dell’ordinamento finanziario (Unione Europea, Stato ed Enti sub-statali, come Regioni e Comuni): principi e regole per il coordinamento delle finanze regionali e locali, della fiscalità decentrata e dell’autonomia finanziaria disegnata negli artt. 117-120 Cost. Se questi saranno in estrema sintesi, sul piano dell’analisi del diritto, i principali temi affrontati nell’ambito del corso di diritto finanziario (con diversi gradi di approfondimento), non si trascurerà neppure un “dialogo” con i contenuti che le scienze economiche e le scienze politiche attribuiscono allo studio della finanza pubblica.
disciplina giuridica del tributo, il perseguimento di obiettivo economici, quanto il tributo sia o possa essere strumento di governo dell’economia, oltre che di finanziamento delle spese pubbliche, e come questo si rifletta sui i principi e le regole della tassazione. In definitiva, quindi, in una prospettiva di analisi critica, ma non ideologica, si potrà indagare come l’assetto normativo della finanza pubblica statale possa variare ed essere più o meno coerente, tenuto conto dei suoi contenuti sostanziali o delle sue forme procedurali, rispetto alla pluralità di obiettivi politici di volta in volta perseguiti, tanto sul piano della giustizia e dell’equità, quanto su quello dell’efficienza e della "ottimalità" economica, così come possa essere più o meno adeguato ed efficace per governare determinate situazioni di fatto (ad esempio gli shock derivanti dalle crisi economiche). In particolare, anche assumendo la prospettiva dell’analisi del diritto, sarà sempre necessario comprendere quali siano il significato giuridico e quello economico di determinati istituti della finanza pubblica e come il rapporto tra questi significati – appartenenti a ordini diversi del discorso (giuridico ed economico, appunto) – vari nei diversi assetti che la finanza pubblica può assumere, secondo lo sviluppo dei contesti storici e delle ideologie politiche che caratterizzano lo Stato contemporaneo. Per lo studio giuridico della finanza pubblica e di alcuni suoi istituti in particolare, si proporranno, nel corso delle lezioni, alcune “chiavi di lettura” (anche in una prospettiva non solo attuale o “sincronica”, ma storica o diacronica, dal momento l’evoluzione nel tempo della legislazione di finanza pubblica è importante per comprendere il significato del suo assetto attuale). Queste “chiavi di lettura” saranno spesso basate sulla contrapposizione dialettica tra due coppie concettuali, come ad esempio Governo/Parlamento, Stato nazionale/Unione Europea, Sovranità/Autonomia, Centro/Periferia, Stato/Mercato, ecc. Si tratta di alcune delle grandi relazioni dialettiche che caratterizzano il Diritto o l’Economia contemporanei , e che possono essere assunte come guida per una proposta di lettura e di ricostruzione della finanza pubblica, dal punto di vista giuridico. Alcune di esse hanno un fondamento storico, come ad esempio la prima e la seconda: infatti già il contenuto delle norme costituzionali fondamentali in materia di finanza pubblica (in particolare l’art. 81 Cost.) riflette l’andamento della relazione (ora conflittuale, ora cooperativa) tra potere legislativo e potere esecutivo , prima nello sviluppo dello Stato liberale e dello Stato democratico, e poi oggi, nel contesto dell’integrazione economica europea, all’interno di un ordinamento internazionale non statuale, in cui la concezione di una sovranità pluri-statuale e condivisa condiziona e limita fortemente l’esercizio di quei poteri sovrani in materia finanziaria e fiscale da parte dei due principali organi, appunto Governo e Parlamento, cui spettano in base alle Costituzioni nazionali. Attorno ad altre dialettiche, nell'esperienza italiana, si strutturano i rapporti tra i diversi livelli di governo della finanza pubblica, anche per ciò che riguarda la dimensione territoriale: si pensi alle dialettiche Centro/Periferia , ma anche Sovranità/autonomia (o indipendenza), nelle relazioni tra Stato, Regioni e Comuni, utili per inquadrare ragioni e criticità del c.d. federalismo fiscale o, oggi, dei c.d. regionalismi finanziari differenziati. Ma lo stessa relazione dialettica
tra Stato e Unione europea , nel contesto della crisi economica, può essere letto alla luce dell’opposizione di queste categorie, quando il baricentro della decisione politica, manifestazione di sovranità, tende a spostarsi verso l’ordinamento sovranazionale (UE) mentre gli Stati tendono a diventare una sede decisionale “periferica”, dotata di un certo grado di autonomia nel recepire gli indirizzi di politica economico-finanziaria che le Istituzioni comunitarie formulano e coordinano a livello “centrale”.
2. La dialettica Governo/Parlamento nell'art. 81 Cost.
La dialettica tra Governo e Parlamento come prima chiave di lettura del
diritto (costituzionale) della finanza pubblica
I primi due “poli dialettici” la cui contrapposizione rappresenta un buon punto di partenza per inziare a studiare la finanza pubblica dal punto di vista giuridico (ad esempio per quello che riguarda i suoi processi decisionali) sono ad esempio “Parlamento/Governo”. Possiamo affiancare a questa coppia anche “Stato e Unione europea” (dicotomia, quest’ultima, che si può almeno in parte sovrapporre a quella “Stato/mercato”). La prima coppia rimanda a una dialettica tra due organi costituzionali che appartengono allo stesso livello di Governo (nazionale). Nel secondo caso sono in gioco livelli di governo diversi: ma quello sovranazionale (UE) integra quello nazionale e, almeno nell’interpretazione comune e ricorrente dei rapporti tra i due ordinamenti, è dotato di superiorità. Il diritto di matrice europea prevale su quello interno che, com’è noto, dev’essere interpretato in modo ad esso conforme a quello dell’UE e, ove ciò non sia possibile, dev’essere disapplicato se confligge col primo. Questi rapporti dialettici possono esprimere una contrapposizione effettiva, una conflittualità reale (con carattere fisiologico e non patologico) tra forze, poteri, Istituzioni ed organi diversi, e le norme di legge che rimandano a tali rapporti dialettici sottintendono, normalmente, delle contrapposizioni autentiche (che, comunque, come in ogni processo dialettico, dovrebbero condurre poi comunque ad un superamento del conflitto e ad una sintesi comune). Tuttavia questi rapporti dialettici potrebbero poi anche rivelarsi, nella realtà, solo apparenti. Ciò nel senso che la legislazione potrebbe porre l’esigenza o la necessità di un confronto dialettico tra certe istanze, tra certi interessi, perché da quel confronto scaturisca - o almeno si renda possibile far scaturire - la soluzione o la decisine “migliore” possibile. Ma poi quell'esigenza potrebbe rimanere irrealizzata, potrebbe rivelarsi solo l’affermazione di un “ideale”, che però non si realizza affatto o si realizza in modo molto diverso dalle intenzioni della legge. Quindi può apparire che queste “coppie dialettiche”, (ad esempio “Governo/Parlamento”) assumano dei significati non univoci, ma ambivalenti, o doppi, e a volte anche contraddittori. Sintomo delle tensioni interne e delle conflittualità che spesso attraversano l’ordinamento giuridico della finanza pubblica.
La centralità della legge esprime quindi, almeno prima facie , la centralità del Parlamento. Si pensi anche all’art. 72 Cost., che nell’ultimo comma stabilisce: “ la procedura normale di esame ed approvazione diretta da parte della camera è sempre adottata per i disegni di legge di approvazione di bilanci e consuntivi ”. Quindi è possibile ricorrere alle Commissioni parlamentari solo in sede referente, mai in sede deliberativa. L’approvazione dev’essere necessariamente del plenum dell’Assemblea.
L’efficacia di autorizzazione e di limitazione verso la PA che produce
“l’approvazione con legge” del bilancio
Queste norme non hanno soltanto un valore procedurale, tecnico, ma hanno un significato profondo in relazione alla qualificazione della forma di Stato e di Governo. Nel nostro sistema la legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato produce un effetto giuridico fondamentale , il c.d. l’effetto “autorizzatorio”. Il Parlamento, approvando il disegno di legge governativo, ma potendo anche modificarlo con propri emendamenti, seppure entro certi limiti e con alcune condizioni, “autorizza” il Governo stesso a gestire le entrate e le spese pubbliche ed impone al contempo al Governo (cioè a tutte le amministrazioni statali) una limitazione: infatti il Governo potrà gestire le spese (quindi impiegare le entrate finanziarie per determinati scopi) soltanto entro i limiti quantitativi e qualitativi segnati dal bilancio stesso. (In altre parole il Governo potrà spendere soltanto se e quanto le Camere lo hanno autorizzato a fare, e soltanto per i fini indicati nella legge di bilancio). Qualsiasi variazione alla legge dovrà essere approvata dal Parlamento stesso. Questo effetto di “limite” prodotto dall’approvazione parlamentare del bilancio “con legge”, evoca, ovviamente, il principio di legalità dell’azione amministrativa. L’azione delle P.A è sempre sotto l’egida della legge, a cominciare proprio dalla legge di bilancio, perché qualsiasi attività, azione, atto, o procedimento amministrativo sottintende che vengano iniziate, condotte e concluse apposite procedure contabili-amministrative di gestione delle spese necessarie per realizzare quelle attività, procedure che possono attivarsi solo se e nella misura in cui siano state autorizzate dalla legge di bilancio. Questo effetto di limitazione vale solo per la spesa, e non si verifica nei confronti delle entrate. La legge di bilancio certamente autorizza l’accertamento e la riscossione delle entrate pubbliche (quelle tributarie, ad esempio), ma ad esse non pone limiti massimi. Se le entrate che lo Stato incassa o verifica che potrebbe incassare risultassero superiori a quanto previsto nelle autorizzazioni di bilancio, se cioè ad esempio il gettito dei tributi fosse superiore alle attese, le (minori) previsioni di bilancio non impedirebbero affatto all’amministrazione di incassare quelle entrate e di impiegarle, senza bisogno, per questo, di modificare la legge di bilancio approvata.
Il significato "forte" della riserva di legge dell’art. 81 Cost. come
“centralità del Parlamento”
La riserva di legge in materia di Bilancio, intesa in modo rigoroso, comporta che la legge di bilancio approvata dal Parlamento non possa, in linea di principio, essere modificata da decreti legge o da decreti legislativi. A onor del vero, però, bisogna distinguere i distinti contenuti della legge di bilancio, che è divisa in due sezioni di contenuto diverso (cfr. art 15 L. 243/2012). Decreti legge o decreti legislativi successivi non potrebbero modificare direttamente la sezione seconda della legge di bilancio, con cui si quantificano e si autorizzano appunto le entrate e le spese, formata sulla base della legislazione vigente (si tratta della sezione “contabile”, composta dagli stati di previsione dell’entrata e delle spese). La prima sezione della legge di bilancio, invece, presenta dei contenuti normativi che, almeno in parte, potrebbero anche essere modificati successivamente anche con atti aventi forza di legge (è la parte della LB che ha recepito i contenuti delle precedenti “Legge finanziaria” o “Legge di stabilità”). La legge di bilancio non può comunque essere modificata dal referendum abrogativo: l’art. 75 Cost. sottrae le leggi di bilancio agli istituti di democrazia diretta. In questo modo la centralità del Parlamento significa anche che la decisione fondamentale in materia di finanza pubblica è rimessa necessariamente al funzionamento del sistema della democrazia rappresentativa. L’approvazione parlamentare del bilancio è, almeno “sulla carta” (ed in particolare secondo la formulazione della Carta costituzionale), la garanzia della democrazia finanziaria.
Il livello del voto parlamentare e la specificazione del bilancio
La riserva di legge parlamentare è strettamente connessa ad un'altra questione: a quale livello di dettaglio, di specificazione, il Parlamento autorizza le spese pubbliche? Si approfondirà più avanti questo punto analizzando la struttura del bilancio e la classificazione delle spese. Per ora basti dire che le spese possono essere considerate in misura globale o complessiva: ed infatti nella legge di bilancio si trova sempre un articolo che autorizza il totale della spesa pubblica statale (cfr. ad esempio l’art. 16 della legge 215 del 29 dicembre 2017, legge di bilancio per il 2018, intitolato “totale generale della spesa”). Un’approvazione su un piano così generale, a livello così “macro”, non creerebbe davvero alcun vincolo per la PA. E infatti il voto del Parlamento si appunta, si “ferma”, su disaggregazioni più dettagliate della spesa (a livello più “micro”). Quanto più dettagliato è il livello del voto parlamentare, quanto più l’effetto di limitazione nei confronti del Governo sarà più intenso. Il rapporto tra grado di specificazione del bilancio e grado di vincolo per l’amministrazione è direttamente proporzionale. Il principio di specificazione è uno dei principi generali del bilancio pubblico, che ne condiziona e regola la struttura. Il grado di specificazione del bilancio è cambiato nel
E’ chiaro che questa dialettica tra Governo e Parlamento assume poi un significato diverso nel contesto della democrazia parlamentare repubblicana, nell’ambito della quale il Governo è emanazione della maggioranza parlamentare. Laddove il sistema elettorale favorisca la formazione di governi formati con la fiducia di una forte maggioranza parlamentare, non vi sarà plausibilmente rischio di opposizione tra Governo e Parlamento, o sarà molto attenuata. Ma il significato del mantenimento della centralità del Parlamento e della Legge diventa allora quello di voler garantire che, nell’adottare la decisione di bilancio, si svolga una discussione pubblica, gli interessi in gioco siano sufficientemente ponderati, che l’approvazione della decisione fondamentale di finanza pubblica non sia “plebiscitaria”, e che sia garantito un ruolo anche alle minoranze parlamentari. Merita anche di essere ricordato che l’attuale art. 81 Cost., 2° comma, condiziona la possibilità di “ricorrere all’indebitamento” (si approfondirà più avanti il significato di questa formulazione, non del tutto chiara, perché sembra richiamare tanto l’indebitamento come “saldo”, come risultato finale del bilancio – deficit– quanto l’indebitamento inteso come operazione di emissione di titoli del debito pubblico) al fatto che ogni camera “autorizzi” in tal senso il governo, a maggioranza assoluta dei suoi membri, quantomeno nelle situazioni in cui l’indebitamento è reso necessario per fare fronte a “situazioni eccezionali”. Questa autorizzazione non può che essere quella conferita con l’approvazione della Legge di bilancio. Ciò che ore importa mostrare è che anche in questo caso la Legge parlamentare ha un ruolo di primo piano. Anzi l’art. 81 rafforza il quorum deliberativo, e quindi inevitabilmente potrebbe rendere necessarie convergenze tra partiti di maggioranza e di minoranza. Metaforicamente, potremmo dire che l’art. 81 “crede” a tal punto nella centralità del Parlamento e della legge, nella responsabilità del corpo politico che si esprime attraverso le forme della democrazia rappresentativa, da condizionare la possibilità di fare decifict/indebitamento al rischio di un’ impasse istituzionale, politica, e giuridica. Cioè al rischio di una ingovernabilità della dimensione finanziaria, dei riflessi finanziari, delle situazioni di crisi, laddove la maggioranza qualificata non riuscisse a formarsi.
La realtà della dialettica “Governo/Parlamento” a confronto con il
modello ideale illustrato: l’erosione della centralità del Parlamento.
La dialettica Governo/Parlamento, letta in questo modo tradizionale, però, può rivelarsi spesso irrealistica, cioé non effettiva; il che, ovviamente, non vuol dire che essa sia “sbagliata”, ma semplicemente che, nella loro flessibilità, le prassi costituzionali tendono ad allontanarsi dal modello normativo fin qui illustrato, a cui questa dialettica tra organi costituzionali dovrebbe essere improntata. Così questo modello finisce per configurarsi, sotto certi aspetti, come un ideale cui tendere, ma che non viene realizzato compiutamente. Proviamo a ribaltare un poco la prospettiva seguita fin qui. Il Parlamento, a causa della sua composizione, del fatto di essere espressione di gruppi di interesse in competizione elettorale, può essere una sede decisionale (in cui si decide a maggioranza, e quindi secondo un criterio che lascerà sempre una parte della rappresentanza politica insoddisfatta), che invece di essere spinta normalmente a mantenere in ordine i conti
pubblici, può tendere piuttosto ad aumentare la spesa pubblica, in primis per ragioni elettorali, oppure per ragioni di compromesso politico e ad alterare così l’equilibrio finanziario proposto dal Governo (ad esempio se un dato partito politico vuole soddisfare il proprio bacino elettorale e adottare a tutti i costi una determinata spesa a favore degli interessi dei propri elettori, può cercare di ottenere che i partiti politici avversari presenti in Parlamento non ostacolino questa decisione, concedendo loro in cambio il soddisfacimento di altri interessi, che comportano un aumento della spesa pubblica). Vi è ad esempio tutto un approccio di studio alla finanza pubblica, nelle scienze economiche, espresso compiutamente dalla c.d. “Scuola di Public Choice” o della teoria volontaristica, di cui uno dei principali esponenti è stato l’economista americano James Buchanan, che ha approfondito lo studio dei meccanismi decisionali e dei comportamenti, che all’interno delle istituzioni pubbliche, sono tenuti dai vari attori che concorrono alle decisioni di finanza pubblica (le forze politiche, i parlamentari e i politici al Governo, le burocrazie amministrative, gli elettori, le forze sociali). Questo allo scopo di comprendere i fattori e le condizioni, ovvero i condizionamenti, che intervengono della determinazione delle scelte finanziarie, ed in particolare nell’aumento vertiginoso della spesa pubblica statale nel corso del ’900 in tutti i principali Paesi dell’Occidente, in misura spesso non spiegabile soltanto con l’aumento di compiti e funzioni pubbliche nel quadro del c.d. Welfare State. Scorrendo alcune delle fonti ordinarie, ed in particolare la Legge generale di contabilità e finanza pubblica, legge n. 196/2009, se è vero che si trovano disposizioni che evidenziano il “controllo parlamentare” sulla finanza pubblica (cfr. ad esempio l’art. 4 della legge 196/2009, richiamato anche nell’art. 9 intitolato “rapporti con l’Unione europea in tema di finanza pubblica), si trovano anche numerose disposizioni che esaltano il ruolo del Governo come “controllore” della tenuta dei conti pubblici, in particolare attraverso i compiti e le funzioni di monitoraggio e di intervento attribuite al Ministero dell’Economia e delle Finanze-MEF, e al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato- RGS (ad esempio: Titolo IV, “Monitoraggio dei conti pubblici”; art. 17, che individua nel MEF il responsabile del monitoraggio dell’andamento delle leggi di spesa pubblica e degli interventi anche normativi in caso di sopravvenuta mancanza di una loro adeguata copertura finanziaria: art. 8 della legge 243/2012, che affida al Governo il compito di monitorare se i saldi dei bilanci si discostano negativamente da quelli conformi alle regole europee e internazionali e in tal caso ed adottare le misure necessarie ed urgenti per garantire il rientro di questi scostamenti). I conti pubblici in questione, peraltro, non sono soltanto quelli dello Stato, ma di tutte le amministrazioni pubbliche, territoriali e non, perché per la normativa europea non contano soltanto i risultati attesi od effettivi della gestione statale del bilancio, ma di tutti i bilanci di tutte le amministrazioni pubbliche. Nella dialettica sovranazionale “Unione Europea/Stato” è il Governo, e non direttamente il Parlamento, l’interlocutore della Commissione e del Consiglio UE. Sono i governi nazionali, peraltro, che concorrono a svolgere, nel Consiglio UE, la funzione legislativa europea in materia di finanza pubblica, posto che la procedura legislativa europea in materia di coordinamento delle politiche economiche e di finanza pubblica non vede coinvolto il Parlamento europeo. Al livello europeo di governance della finanza pubblica, l’organo che normalmente, per la prassi
all’esercizio provvisorio del bilancio per timore che questo (benché in sé neutro) potesse essere percepito negativamente dai mercati e avesse ulteriori negative ripercussioni sull’andamento dell’economia e del costo del debito pubblico italiano. Addirittura proprio in occasione dell’approvazione della Legge di bilancio per il 2019 , una minoranza parlamentare del Senato ha lamentato, con un ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato , che la pratica del maxi-emendamento governativo con voto di fiducia, unitamente alla compressione dei tempi imposta alla discussione parlamentare in Commissione e in aula, avesse violato le prerogative del Parlamento, impedendo ai senatori di partecipare consapevolmente alla discussione e alla votazione, in violazione dei principi costituzionali stabiliti in materia di procedimento di formazione delle leggi e di quello di leale collaborazione tra poteri. Si segnala, per quanto qui d’interesse (e tralasciando le questioni prettamente costituzionalistiche) che la stessa Corte costituzionale (ordinanza 17 del 2019) , pur dichiarando inammissibile il ricorso, e quindi non pronunciandosi nel merito, non ha potuto non rilevare come “la prassi dei maxi-emenadamenti approvati con voto di fiducia” presenta aspetti problematici che sono stati aggravati dalla modalità di svolgimento dei lavori parlamentari del dicembre 2018. Anche se nel caso specifico la Corte ha ritenuto che non sia emerso un abuso del procedimento legislativo tale da determinare violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei parlamentari, non si può non osservare che la compressione dei tempi parlamentari imposta dal coordinamento con le (obbligatorie) procedure di “interlocuzione” del Governo con le Istituzioni europee previste dal Regolamento UE 473/2013, genera una situazione di criticità che non può condurre a una sistematica pretermissione del Parlamento a tutto favore di un “decisionismo governativo” di sapore assolutista che, per anche se per ragioni di adeguamento alle prescrizioni politiche europee, appare contrario al modello costituzionale di decisione di finanza pubblica. Il punto è che tutte queste forzature alterano sicuramente il disegno originario (ideale) dell’art. 81 Cost. La rigorosa delimitazione temporale e il calendario stringente della “sessione parlamentare di bilancio” (che - nel disegno dei regolamenti parlamentari - doveva servire per creare un canale preferenziale per la decisione parlamentare, affinché il Parlamento potesse dedicarsi compiutamente all’analisi e all’approvazione della legge di bilancio), unitamente alle dimensioni “elefantiache” che caratterizzano il ddl di bilancio (proprio per la sua “centralità” e significatività, viene sovraccaricato di molteplici contenuti, che devono rispondere a diversi e concomitanti funzioni svolte dal bilancio stesso), hanno finito in realtà per produrre sorta di “gabbia di costrizione” che – anche per effetto del complesso coordinamento UE-Stati previsto dalla normativa europea e della riduzione che questo ha imposto agli spazi, intervalli temporali per adottare le decisioni rilevanti di finanza pubblica – fanno sì che il Parlamento possa di fatto arrivare ad “approvare” il ddl governativo votando un testo di legge ma senza sostanzialmente discuterlo o, peggio leggerlo e comprenderlo. D’altra parte le esigenze imposte dai tempi sempre più rapidi e convulsi dell’economia , la necessità di adeguarsi o di contrastare le variazioni spesso repentine degli effetti del ciclo
economico, fanno spesso privilegiare al Governo la misura del decreto legge a discapito dell’organicità e della compiutezza che dovrebbe caratterizzare la legge di bilancio. Si fa riferimento ai:
- decreti legge presentati prima del ddl di bilancio , che anticipano misure giuridiche ed effetti economici che altrimenti avrebbero dovuto “attendere” la legge di bilancio;
- decreti legge con cui si attuano le “manovre correttive” (spesso dopo pochissimi mesi dall’approvazione della manovra finanziaria con la legge di bilancio di dicembre). L’uso del decreto legge è ad esempio facilitato dal fatto che le leggi di conversione dei decreti legge in scadenza possono essere approvati anche durante la sessione parlamentare di bilancio. Le stesse esigenze di rapidità nella gestione del bilancio , e del suo adeguamento al mutare degli eventi, richiedono che, sempre nel rapporto “Governo/Parlamento, del bilancio si esalti maggiormente il ruolo di strumento di gestione amministrativa, piuttosto che di strumento di controllo politico preventivo (l’asse del confronto politico ormai è spostato nel rapporto “Stato/Unione europea”, ovvero Governo nazionale/Commissione UE. Si è avvertita sempre più l’esigenza, quindi, che il Parlamento limitasse meno, con il suo voto, la gestione dell’attività finanziaria da parte Governo, per evitare che ogniqualvolta in corso di gestione si rende necessaria una modifica del bilancio, ad esempio per muovere risorse da una spesa che si rivela meno prioritaria ad un’altra che diviene più essenziale, si debba ricorrere ad una nuova legge (comunque prevista tra i normali strumenti del ciclo di bilancio, la “Legge di assestamento”, cfr. art. 33 Legge 196/2009). Ed infatti l’unità di voto parlamentare , nelle varie riforme della legislazione di finanza pubblica dagli anni ’90 siano al 2016, si è progressivamente spostata verso aggregati finanziari sempre più di livello “macro” , consentendo così durante le gestione – come vedremo più avanti – di potere apportare variazioni interne al bilancio approvato anche attraverso semplici interventi amministrativi (ad esempio ricorrendo a decreti del MEF o dei singoli Ministeri)
3. Il collegamento delle entrate e delle spese nel bilancio
pubblico e la dimensione finanziaria dei “diritti che costano”
Il costo di tutti diritti e il loro finanziamento pubblico come garanzia
della loro effettività giuridica
Il Bilancio dello Stato ha una funzione fondamentale, perché definisce un certo rapporto tra le entrate e le spese pubbliche, dal punto di vista contabile (prospettiva formale) ed economico (prospettiva sostanziale: la legge di bilancio cura come suo interesse primario l’interesse finanziario). È un rapporto che deve essere improntato, oggi, dopo la riforma dell’art. 81 Cost. ad opera della legge cost. 1/2012, al principio di “equilibro finanziario”, richiamato sin dal primo comma dell’art. 81 Cost.
Il “costo di bilancio” è riferibile, in quest’ottica, a tutti i diritti. Ciò vale, quindi, non soltanto per i diritti sociali a prestazione, i “diritti pretensivi”, cioè i diritti a ricevere un’erogazione monetaria o una prestazione a contenuto economico, come ad esempio per i diritti alla tutela previdenziale e assistenziale (art. 38 Cost.), o il diritto a ricevere prestazioni “in natura” consistenti in determinati beni e servizi, come le prestazioni sanitarie pubbliche, o servizi di trasporto pubblico, o di manutenzione delle strade pubbliche, che sono servizi “gratuiti” (per il singolo beneficiario, nel senso che non deve acquistarli sul mercato; ma “gratuità” può esservi soltanto nella percezione soggettiva del singolo, che può rivelarsi tuttavia una “illusione finanziaria”, ove si tenga conto, appunto, del fatto che quei servizi “costano” alla collettività nel bilancio pubblico, e che possono essere finanziati da tutti, compreso dal beneficiario, attraverso il pagamento delle imposte fiscali). Anche le libertà negative (le “libertà da”, dallo Stato in primis , configurabili come immunità dell’esercizio di poteri coercitivi o limitativi da parte dello Stato o di terzi) e quindi anche il diritto di proprietà privata, il diritto soggettivo di carattere “assoluto” per eccellenza (che parrebbe assolutamente estraneo a qualsiasi logica di finanziamento pubblico, e che anzi potrebbe essere compromesso proprio da un’eventuale eccessiva “invadenza” fiscale dello Stato) costano al bilancio dello Stato e sono finanziate dal bilancio dello Stato. Il quadro di certezza giuridica necessario per fruire liberamente di questo diritto, la sua protezione effettiva contro la violenza altrui (quindi lo stesso contenuto escludente ed esclusivo del principale diritto reale , che comporta appunto la pretesa giuridicamente riconosciuta e protetta di escludere gli altri dal godimento della cosa) sono possibili solo grazie alla predisposizione e allo svolgimento da parte dello Stato di tutta una serie di funzioni ed attività attraverso organizzazioni ed istituzioni pubbliche, alle quali corrispondono alcuni grandi comparti della spesa pubblica (ad esempio amministrazione della difesa, della sicurezza pubblica, della giustizia, ecc.). La stessa libertà di impresa privata (art. 41 Cost.), e quindi di accesso al mercato, nell’attuale assetto dell’economia capitalistica occidentale è in linea di principio resa possibile, garantita e in parte facilitata dall’esistenza di tutta una serie di attività pubbliche di regolamentazione giuridica del mercato, che costituiscono la condizione perché il mercato possa funzionare e svilupparsi in modo ordinato e pacifico, perché le conflittualità presenti tra i diversi attori del mercato e tra i vari fattori di produzione operanti sul mercato (impresa, lavoro, capitale), non degenerino in situazioni distruttive ed auto- distruttive del mercato stesso, perché la libera concorrenza tra imprese non possa trasmodare in via permanente in forme di violenza privata o predatorie di alcuni a danno degli altri, e così via. [È facile osservare che il mercato è un’istituzione economica che può esistere, e funzionare come entità utile a soddisfare interessi-esigenze-bisogni dei privati (spesso contrapposti e in rapporto conflittuale) nella misura in cui una “collettività politica” (la quale potrebbe anche avere confini giuridici fluidi, oltrepassanti i confini statuali, ma che comunque, almeno fino ad oggi, si inscrive nell’esperienza storica degli Stati) decide di finanziarne i presupposti e le condizioni di possibilità, mantenimento e sviluppo garantite dall’esistenza di un ordinamento giuridico del mercato (che è certamente quello dello Stato, ma anche quello sovranazionale
creato con la cooperazione tra più Stati sul piano internazionale, come avviene nel caso dell’Unione europea, o di diverse “Unioni di mercato” presenti su vasta scala territoriale in molti continenti, ad esempio in America Latina]. Tutte le posizioni giuridiche soggettive di cui l’ordinamento consente o prevede il godimento da parte dei soggetti di diritto (i diritti a fare, o non fare, i diritti di obbligare gli altri a fare o non fare, i diritti potestativi, le libertà negative, le immunità, ecc.) sono quindi direttamente o indirettamente finanziati dal bilancio dello Stato. Tutti i diritti sono, da un certo punto di vista, “beni pubblici” la cui fruizione viene assicurata, pur con intensità e livelli differenti, dallo Stato. L’argomento è semplice: se la legge o la Costituzione riconoscono nominalmente ai cittadini diritti soggettivi , comandano che siano predisposti mezzi, istituzioni, dispositivi giuridici per tutelarli e per consentirne e promuoverne l’esercizio, ma poi, per la mancanza nel bilancio dello Stato delle risorse finanziarie necessarie a sostenere le spese statali necessarie, quei diritti non possono essere effettivamente tutelati e/o esercitati in tutto o in parte, quei diritti non adeguatamente finanziati rischiano di “degradare” a qualcosa di diverso da ciò che dovrebbero essere: il significato, il contenuto, la portata di un diritto dipendono dal grado della sua tutelabilità giuridica, e questa dipende anche dalla dimensione finanziaria che quel diritto assume nel bilancio.
Valore giuridico dei diritti vs. costo dei “diritti finanziariamente
condizionati”
Naturalmente bisogna chiarire, a scanso di equivoci, che il “valore” del diritto è cosa diversa e non dipende dal suo costoe dalla spesa pubblica necessaria per garantirne l’effettività : il “grado assiologico”, la posizione che un dato diritto soggettivo occupa nella scala dei valori (ad esempio costituzionali) non dipende da quante risorse pubbliche sono stanziate effettivamente in bilancio. Quindi i diritti cui l’ordinamento riconosce un elevato valore potrebbero essere poco o nulla finanziati nel bilancio pubblico, senza che per questo perdano il “valore” che dev’essere loro riconosciuto. Rimane però vero che se le legge riconosce un diritto fondamentale “in astratto”, senza che se ne assicuri la realizzazione effettiva “in concreto” (nella legge di bilancio annuale che consente di finanziare quel diritto), significa in sostanza che è stata compiuta una precisa scelta politica la quale, disinteressandosi dell’attuazione concreta di quel diritto all’interno dell’ordinamento giuridico, riduce l’affermazione della legge circa la sua “esistenza” a un livello puramente “cartolare”. I diritti dunque sono “in senso lato” tutti “finanziariamente condizionati” (quanto alla loro effettività) ,perché dipendono dalla disponibilità di risorse finanziarie nel bilancio (entrate), e dalla destinazione che nel bilancio viene loro impressa (spese). Se un certo diritto non risultasse adeguatamente finanziato nel bilancio, questo solleva naturalmente il problema della “giustiziabilità” della pretesa del beneficiario, se egli possa ottenere dal sistema giudiziario di poter esercitare quel diritto “a tutti i costi”. La soluzione a questo problema dipenderà da vari fattori. Ci si può chiedere, ad esempio, se il solo fatto che un certo diritto sia tutelato in Costituzione, quindi al livello gerarchico più
quanto piuttosto a quella di fissare livelli di tutela uniformi ed omogenei che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (anche oltre il “minimo”), per quei diritti la cui attuazione dipende da Regioni e Comuni nel quadro della loro autonomia tributaria e finanziaria. I LEP, inoltre, rimangono tuttora in larga parte non ancora fissati dal legislatore per molte funzioni e servizi pubblici. La questione principale in materia di vincoli finanziari alla tutela dei diritti che oggi si pone (e che si approfondirà oltre nel corso delle lezioni) è se il principio di equilibrio finanziario posto dall’art. 81 Cost., ovvero il c.d. principio del pareggio di bilancio, entri direttamente nella ponderazione degli interessi confliggenti e possa giustificare, esprimendo “valori” come la stabilità economica e finanziaria assistiti dalla “primazia” e dall’esigenza imperativa di effettività proprie del diritto comunitario, qualsiasi riduzione di spese e quindi qualsiasi compressione di diritti, nell’ambito dell’attuale assetto costituzionale.
La tutela dei diritti tra spesa pubblica e mercato
Si è detto che, in senso lato, tutti i diritti riconosciuti e tutelati dall’ordinamento giuridico sono “beni pubblici” e che quindi è ragionevole attendersi che quindi il costo di accesso e di esercizio ai diritti venga “socializzato”, ripartito tra i componenti della collettività di riferimento (attraverso varie metodologie di finanziamento appunto dalla tassazione all’indebitamento). Ciò non deve tuttavia far giungere alla conclusione che, nel nostro ordinamento, tutti i diritti siano finanziati integralmente dallo Stato né che dovrebbero esserlo. Ed infatti l’esercizio di molti diritti, anche fondamentali, dipende dalla disponibilità e dall’impiego, da parte dei singoli individui, di risorse private. Si pensi per esempio ad uno dei diritti fondamentali costituzionali, essenziale ed ineliminabile, il diritto ad agire in giudizio per la tutela dei propri diritti soggettivi e interessi legittimi di cui all’art. 24 Cost. L’esercizio di questo diritto deve essere finanziato da risorse private, nel momento in cui l’attore o il convenuto in giudizio, per difendersi nel giudizio, sono obbligati dalla legge a dotarsi di un rappresentante processuale che svolga le funzioni di procuratore e di difensore tecnico (ad esempio, ma non solo, l’avvocato). Per ottenere questo servizio devono tuttavia rivolgersi al mercato. La Costituzione precisa che solo “ai non abbienti”, sono assicurati con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. Attualmente, per essere ammessi al c.d gratuito patrocinio a spese dello Stato (2018) è necessario che il richiedente sia titolare di un reddito annuo imponibile, risultante dall'ultima dichiarazione, non superiore a € 11.493,82. La tutela dei diritti stabiliti dalla legge (intesa come disponibilità di mezzi, istituti, servizi che servono per assicurarne l’esercizio) è garantita nel nostro ordinamento dall’operare congiunto della finanza pubblica e delle istituzioni del mercato in libera concorrenza. Come si dirà nel corso delle lezioni successive, la finanza pubblica si è anzi sviluppata storicamente (sia come ambito di intervento dello Stato nell’economia privata di mercato, sia come oggetto di teorizzazioni scientifiche dell’Economia e del Diritto) proprio a partire da alcuni “fallimenti” del mercato, e dall’altra parte il mercato concorrenziale ha, nel corso del tempo, potuto occupare
o rioccupare spazi che prima erano riservati all’intervento pubblico di tipo monopolistico (si pensi alla fornitura di beni o servizi essenziali come l’energia, i servizi di telecomunicazione, ecc.) in presenza di “fallimenti” della gestione pubblica di certe attività (per “fallimento” si intende qui l’incapacità o l’impossibilità di raggiungere obiettivi come l’efficienza, l’efficacia e l’economicità nel soddisfare la domanda di determinati beni o servizi). Molti tra i principali diritti sociali (salute, previdenza, ecc.) sono destinati a trovare soddisfacimento, già nel disegno costituzionale, attraverso la combinazione di Stato e mercato, l'integrazione tra l’erogazione di funzioni pubbliche e l’offerta di servizi privati. Naturalmente queste interazione e integrazione presentano vari gradi e intensità. Quindi il fatto che la fruizione dei diritti avvenga principalmente “all’interno” e “attraverso” quell’istituzione giuridica che è il mercato in libera concorrenza (dalla Costituzione riconosciuto e dal diritto dell’Unione europea tutelato e promosso), fa sì che esistano inevitabili diseguaglianze tra gli individui quanto all’accesso ai diritti e all’intensità della loro tutela, perché è lo stesso mercato a presupporre e implicare l’esistenza di diseguaglianze, essendo basato su meccanismi di concorrenza e di selezione. Naturalmente l’ordinamento giuridico deriva dai principi costituzionali di solidarietà (art. 2Cost.) e uguaglianza (art. 3 Cost.) – attorno ai quali si deve strutturare in particolare, come si vedrà più avanti, il finanziamento fiscale del bilancio pubblico – indirizzi e mezzi correttivi delle principali diseguaglianze sociali ed economiche tra i cittadini. Ma è indubbio che il nostro ordinamento , per una precisa scelta politica fondamentale espressa nella Costituzione prima e nella partecipazione alla Comunità europea poi, non vuole garantire il godimento dei diritti al di fuori della dimensione del mercato o “contro” il mercato, anche perché è proprio il mercato uno dei fattori fondamentali che alimenta il finanziamento fiscale dello Stato e la possibilità di erogare spese pubbliche. D’altra parte, occorre anche tenere presente che verso la socializzazione dei costi dei diritti (attraverso l’operare della finanza pubblica) possono condurre non soltanto ragioni di equità, ma spesso anche di efficienza economica. Non si tratta soltanto dei “fallimenti” in cui il mercato può incorrere nell’offrire alcuni “beni pubblici” (perché l’offerta non riesce ad adeguarsi alla domanda ad un livello ottimale, quindi una parte della domanda non potrebbe essere soddisfatta oppure chi offre quei beni non riuscirebbe ad essere remunerato a sufficienza per la propria attività economica). Assicurare attraverso la spesa pubblica l’effettività di certi “beni pubblici”, ovvero di certi diritti, il cui “costo” di realizzazione e di mantenimento risulterebbe troppo alto e quindi non conveniente per le imprese private, non è poi detto che non generi benefici o convenienze anche a quelle imprese e al mercato (che quindi potrà essere chiamato a finanziarne in parte il costo, ad esempio attraverso la tassazione pubblica). La possibilità di godere di determinati diritti potrebbe aumentare la ricchezza complessiva, sostenere la domanda di beni e servizi privati, aumentare il benessere e il Prodotto Interno Lordo. Quindi, in ultima istanza, decidere di sostenere una determinata spesa pubblica per certi diritti potrebbe innescare un “circuito virtuoso”, per cui la spesa riuscirebbe in definitiva ad auto-finanziarsi.
