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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TORINO

DIRITTO PUBBLICO

COMPARATO

Dipartimenti di Giurisprudenza

Prof.ssa Palici di Suni

INTRODUZIONE DEL CORSO

Allora questo corso di diritto pubblico si concentra su ordinamenti costituzionali dei paesi che fanno parte dell’UE. Quando si fa la comparazione si possono confrontare / comparare due o più ordinamenti. Nella comparazione è interessante che questi ordinamenti abbiano naturalmente degli elementi di diversità però anche che abbiamo un minimo di base comune: se noi confrontiamo ad esempio l’Italia con il Pakistan ci troviamo a confrontare due ordinamenti che corrispondono a delle logiche, a dei principi di base diversi e quindi la comparazione risulterà un po' falsificata). E d’altra parte non si può nemmeno pensare di comparare tutti i paesi del mondo. E quindi la comparazione risulterà un po' falsificata. Non si può nemmeno pensare di comparare tutti i paesi del mondo. Allora la scelta di questo corso è quella di confrontare i paesi che fanno parte dell’Unione europea. Il fatto che questi paesi facciano parte dell’UE presuppone alcuni elementi di analogia e condivisione molto importanti se non altro perché come vedremo nella disciplina tutti gli ordinamenti sono poggetti alle stesse direttive, agli stessi regolamenti che hanno un’incidenza sempre maggiore negli stati membri. Tutti questi paesi che fanno parte della UE hanno in comune questo aspetto cioè quello di essere soggetti ad una normativa comune che è la normativa prevista dai trattati prevista dai trattati. La normativa europea, prodotta dagli organi dell’UE, tende ad invadere i singoli ordinamenti sempre di più. E quindi questo è un elemento di unità e garanzia molto forte e nonostante questo permangono paesi che fanno parte dell’UE delle differenze molto significative per molti aspetti. E allora è anche interessante confrontare gli aspetti. Alcune volte si tende a fare la comparazione prendendo a modello solo gli ordinamenti più importanti. Pensiamo alla comparazione con la Germania, la Francia, la Spagna. La comparazione, se c’è una base comune, può essere interessante anche con ordinamenti più piccoli da cui possono nascere degli istituti molto interessanti. Per esempio avete sentito parlare dell’ombudsman , il difensore civico, difensore civico che non è stato inventato né in Germania, né in Francia, né nel Regno Unito ma in Svezia, in modo tale che anche i paesi scandinavi possiedono elementi interessanti per un confronto. Oppure pensiamo a paesi piccolissimi come l’Estonia, Lettonia, Lituania, che sono le tre repubbliche baltiche, di cui si sa poco ma hanno degli elementi molto interessanti e caratteristici che può certamente essere utile confrontare. Questo è lo spirito di questo corso, quindi non comparare tutto il mondo, non comparare solo gli ordinamenti più importanti, ma comparare gli ordinamenti che hanno in comune questa appartenenza a quella che è da sempre la più importante organizzazione internazionale che è l’Ue. In questa comparazione da quest’anno non ci occupiamo più di uno stato importantissimo, cioè del Regno Unito. E perché non ce ne occupiamo più? Non ce ne occupiamo più perché il Regno Unito da gennaio di quest’anno non fa più parte dell’UE. Naturalmente il Regno Unito nella storia costituzionale ha una importanza enorme: moltissimi istituti del diritto costituzionale hanno la sua matrice, la sua origine nell’ordinamento britannico. Ecco lì faremo sicuramente dei riferimenti al Regno Unito soprattutto dal punto di vista storico dei singoli istituti. Insomma il sistema parlamentare è nato nel regno unito , il Parlamento in senso moderno è nato nel Regno Unito, nel Regno Unito è nata la divisione dei poteri, il catalogo dei diritti… tutti gli aspetti più importanti dal punto di vista costituzionale nascono nel Regno Unito. Quindi in questo senso si faranno riferimenti al Regno Unito ma non si analizzerà l’ordinamento attuale del regno unto come si farà invece per gli altri paesi che fanno parte attualmente dell’UE. Questo corso e il libro corrispondente partono con quest’ottica e l’idea è quella di confrontare il diritto costituzionale vigente all’interno dei paesi dell’Ue. Per individuare il diritto costituzionale di ciascun ordinamento si è scelto di utilizzare come base e come schema quello dei criteri di Copenaghen. CRITERI DI COPENHAGEN Nel 1993 quindi all’inizio degli anni ’90 (dopo la caduta del muro di Berlino, lo scioglimento dell’Unione Sovietica, la fondazione di vari stati nuovi nell’est europeo e di fronte alla richiesta di molti paesi dell’est europeo di entrare nella UE) si è posto il problema di individuare una griglia di criteri minimi per consentire l’adesione all’unione europea. E sono stati individuati appunto a Copenaghen dei criteri politici ed economici (attinenti alla stabilità del bilancio, ad aspetti finanziari di cui non ci occupiamo). Più interessanti per noi sono i criteri politici che sono tre:

1. La stabilità democratica Lo stato di diritto Diritti umani e rispetto della tutela delle minoranze Allora come è scritto nei trattati, l’appartenenza all’Unione, questo documento stilato a Copenaghen, l’appartenenza all’Unione richiede che il paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia come

Allora con che cosa ha a che fare la stabilità democratica? La stabilità democratica si individua analizzando la forma di governo , cioè come è organizzato al suo interno quell’ordinamento, quindi quali sono i rapporti tra gli organi dello stato, tra le istituzioni, il rapporto tra governo, parlamento, il presidente della repubblica, magistratura, corti costituzionali e così via. La forma di governo, la disciplina dei rapporti delle istituzioni all’interno dell’ordinamento. Ecco questo è un tornasole fondamentale per capire se quell’ordinamento garantisce la stabilità democratica. Allora partendo dalla stabilità democratica può essere interessante confrontare la forma di governo che è presente in ciascuno degli ordinamenti che fanno parte dell’UE. Con la stabilità democratica possono avere delle attinenze, possono risultare molto importanti, anche i rapporti riferiti alla forma id stato. Sapete la differenza che c’è tra la forma di governo e la forma di stato? Allora in maniera molto schematica vi direi questo: la forma di governo attiene i rapporti tra le istituzioni, i rapporti all’interno delle istituzioni. Quindi i rapporti tra gli organi che costituiscono il governo, il governo di quell’ordinamento. Mentre la forma di stato attiene a quelli che sono i rapporti fra gli elementi che costituiscono lo stato. Quali sono gli elementi che costituiscono lo stato? C’è un grandissimo giurista tedesco vissuto a cavallo tra l’800 e il 900 che ha individuato tre elementi costituti dello stato che sono : il popolo , il territorio e le istituzioni. Quindi non solo i rapporti all’interno delle istituzioni statali, non solo i rapporti tra parlamento e governo, presidente della repubblica, ma i rapporti tra tutte queste istituzioni prese insieme e il territorio e anche il popolo. Popolo, territorio e istituzioni creano tra di loro diversi rapporti. Ad esempio se tra il popolo e le istituzioni c’è un rapporto democratico il corpo elettorale eleggerà le sue istituzioni, attraverso il parlamento e le altri istituzioni di conseguenza; invece se il rapporto tra il popolo e le istituzioni è diverso ci potrà essere ad esempio una monarchia in cui il capo dello stato non è scelto dal corpo elettorale, dal popolo, ma è tale per motivi dinastici. E quindi la monarchia e la repubblica sono due diverse forme di stato perché presuppongono diverso rapporto tre il popolo e le istituzioni, quindi non tanto tra le istituzioni al loro interno, ma tra il popolo e le istituzioni. Quindi monarchia e repubblica è la classica contrapposizione tra due diverse forme di stato. Poi naturalmente sia la monarchia che la repubblica possono avere magari la stessa forma di governo, una forma di governo di tipo parlamentare, però la forma di stato è diversa perché da una parte c’è il re e dall’altra parte ci sono solo organi rappresentativi eletti dal popolo, o comunque derivati dalle elezioni. Diverso rapporto tra le istituzioni quindi due diverse forme di stato. Due diverse forme di stato ci sono anche quando c’è un diverso rapporto tra il popolo, il territorio e le istituzioni. Ci sono gli stati federali che comprendono vari stati membri che sono uniti tra di loro attraverso una federazione. Quindi c’è un rapporto particolare tra il popolo e territorio. Rapporto tra popolo e territorio che si realizza con lo stato membro e con lo stato federale. E così invece ci sono altri stati che sono stati unitari che non riconoscono al loro interno delle altre formazioni politiche comparabili con quelle dello stato. Allora la contrapposizione ad esempio tra stato unitario e stato federale dà luogo anche qui ad una diversa forma di stato, quindi no una diversa forma di governo ma una diversa forma di stato, perché attiene al rapporto tra popolo, istituzioni e territorio. Allora la stabilità democratica dipende sia dalla forma di governo che dalla forma di stato. Per la forma di governo si analizzano i rapporti tra le istituzioni; per la forma di stato l’aspetto più interessante non p tanto la contrapposizione tra monarchia e repubblica ma è la contrapposizione tra stato unitario e stato federale, oppure come si usa dire molto adesso “stato composto”. Stato composto perché? Perché come voi sapete ci sono stati federali e stati regionali oltre agli stati unitari però lo stato regionale e lo stato federale si differenziano tra di loro per più aspetti però tendono ad assimilarsi sempre di più, tendono a condizionarsi a vicenda. La contrapposizione tra federalismo e regionalismo non è più tanto chiara, allora si parla più appunto di stato composto per intendere questa categoria più ampia dello stato federale e dello stato regionale. Possiamo parlare allora di federalismi al plurale intendendo diverse graduazioni di federalismo che si possono individuare tra i diversi ordinamenti. Allora forma di governo da una parte, federalismo dall’altro, questi due aspetti importanti ci aiutano a capire come ciascun ordinamento dell’UE garantisca una stabilità democratica. Ecco questo costituisce anche il primo capitolo del libro. Il secondo capitolo del libro è dedicato invece al secondo criterio di Copenaghen, cioè al criterio dello stato di diritto o del principio di legalità. Dentro lo stato di diritto, dentro il principio di legalità possiamo individuare tre argomenti che sono: le fonti del diritto. Allora uno stato di diritto implica un rapporto tra la costituzione, leggi, regolamenti oppure tra le leggi statali, le leggi regionali e così via… quindi le fonti del diritto, che devono rispettare il principio dello stato di diritto, il principio di legalità e di costituzionalità (occorre che le leggi ordinarie siano subordinate alla costituzione e così via). Nello stato di diritto, oltre alle fonti del diritto rientra anche la magistratura : perché? I giudici hanno proprio

la funzione di garantire il rispetto del principio di legalità. Quindi i giudici hanno lo scopo di garantire che sia rispettata la legge, siano rispettate le leggi. C’è un altro aspetto molto importante che rientra sempre nello stato di diritto che è la giustizia costituzionale. Quindi perché si abbia davvero uno stato di diritto, perché sia rispettato davvero il principio id legalità, occorre che ci sia un sistema, e vedremo ce ne sono tanti diversi tra di loro, che comunque mirano a garantire un controllo sulla costituzionalità delle leggi. Quindi questi tre aspetti costituiscono tre paragrafi, sezioni all’interno del capitolo dedicato allo stato di diritto. E poi c’è l’ultimo capitolo del libro che si riferisce appunto al terzo criterio di Copenaghen: diritti umani, rispetto della tutela delle minoranze. Allora in primo luogo vengono in discussione quindi i diritti umani, fondamentali e poi viene in discussione il principio di uguaglianza, la parità uomo-donna e, finalmente, la tutela giuridica delle minoranze. Ecco quindi attraverso questi tre criteri di Copenaghen in fondo si può riassumere tutto il diritto costituzionale, il diritto costituzionale si rispecchia in qualche modo in questi tre criteri individuati a Copenaghen per regolare l’adesione dei paesi dell’est europeo all’UE. Allora seguendo questi criteri il programma delle nostre lezioni si svolge in questo modo, rispettando questo schema. È un programma, si trova sul sito, che ho diviso in 10 punti perché noi avremo 10 settimane di lezione. L’idea è quella che ciascuno di questi punti è l’argomento di una settimana di lezione:

1. I Paesi dell'Unione Europea e i criteri di Copenaghen. Introduzione alla forma di governo.
2. Forme di governo: la divisione dei poteri; la forma di governo parlamentare; la forma semipresidenziale.
3. Forme di governo: bicameralismo; i sistemi elettorali.
4. Federalismo e regionalismo.
5. Le fonti del diritto: Costituzione, revisione costituzionale, referendum.
6. Le fonti del diritto: leggi organiche, leggi ordinarie, atti normativi del governo,
7. Fonti internazionali. La magistratura.
8. La giustizia costituzionale.
9. I diritti umani. Il principio di eguaglianza.
10. La parità uomo-donna. La tutela giuridica delle minoranze. Sempre seguendo questo schema dei criteri di Copenaghen. FORME DI GOVERNO Io inizierei allora a parlarvi in maniera più precisa della forma di governo. Allora per parlare della forma di governo, come per qualsiasi argomento del diritto in particolare del diritto pubblico, costituzionale, è sempre bene partire dalla storia. Quindi l’evoluzione dello stato moderno e quindi anche la forma di governo come si è evoluta nel corso della storia. Allora io propongo questo schemino molto semplice che però potrebbe essere già abbastanza interessante. Allora lo stato moderno si forma con l’idea di nazione, quindi l’unificazione e il superamento della frammentazione che aveva caratterizzato il Medioevo, e la formazione di stati moderni. Gli stati moderni sono normalmente monarchie assolute, come in Francia. La monarchia assoluta che garantisce l’unità della nazione, dello stato, la formazione dello stato moderno. La monarchia assoluta come si caratterizza? Si caratterizza con la concentrazione di tutti i poteri in capo al re. Il re era titolare di ogni potere: un potere esecutivo, legislativo e giudiziario. I giudici operavano per conto del re, l’amministrazione operava per conto del re, le leggi, le norme venivano fatte in nome del re. Questo non significava che il re facesse tutto però comunque il re era il punto di riferimento, era appunto il sovrano assoluto. Monarchia assoluta e monarchia costituzionale Se questo è il primo tipo di forma di stato in senso moderno, un passaggio fondamentale che c’è in tutti gli ordinamenti è quello dalla monarchia assoluta a quella costituzionale. Questa trasformazione si ha per la prima volta nel Regno Unito, e dopo c’è la Svezia, dove questo passaggio avviene nel 1700 prima della Rivoluzione Francese, anche qui c’è un’evoluzione costituzionale in cui si passa dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale. Nel resto dell’Europa questa trasformazione si ha con la Rivoluzione Francese, questa trasformazione avviene in primo luogo nel Regno Unito e ciò è interessante perché il Parlamento in senso moderno nasce proprio nell’ordinamento britannico, e nasce qui perché ci sono alcune circostanze che possono sembrare assolutamente casuali perché molto spesso la storia è mossa anche da piccole esigenze e avvenimenti che provocano conseguenze enormi, ma tante volte l’origine di questi fenomeni è contingente. Nel caso della monarchia britannica c’è uno studio molto importante di Alexis de Tocqueville, è uno studioso francese che possiamo considerare il primo comparatista in quanto lui va negli Stati Uniti a studiare questo ordinamento che si stava formando e paragonando poi l’ordinamento francese post-rivoluzionario con quello degli Stati Uniti dopo la Rivoluzione Americana. Fa un paragone anche tra la Francia e il Regno Unito  il passaggio dalla monarchia assoluta a quella costituzionale avviene nel Regno Unito molto prima che in Francia per la forza dell’aristocrazia, ciò è paradossale,

Quindi divisione dei poteri, il presidente ne esercita certi, il parlamento altri. Questa forma di governo, affermata per la prima volta nella costituzione federale degli Stati Uniti d’America (1787) è l’evoluzione della monarchia costituzionale. Presidente e parlamento si trovano allo stesso livello, nei loro rapporti si ispirano alla separazione dei poteri, tramite la nascita dei pesi e contrappesi (c hecks and balances), ciò significa che questi due poteri → presidente e parlamento sono separati, sono diversi, ma si condizionano vicendevolmente senza sovrastare l’altro e mantenendosi separati. Nell’ottica della separazione dei poteri abbiamo presidente, parlamento, ma anche i giudici → tre poteri distinti subordinati alla costituzione americana che stima il rapporto tra questi 3 organi che sono comunque autonomi, indipendenti e separati. I checks and balances fanno in modo proprio che i condizionamenti ci siano, il presidente, ad esempio, fa nomi riguardanti il parlamento e così via, ma senza sovrastarsi. Quindi, in qualche modo la costituzione americana è una democratizzazione della monarchia costituzionale inglese, che si democratizza, si rende repubblicana con questa soluzione del presidente , che viene eletto dal corpo elettorale esattamente come il parlamento. Questa forma di governo è una derivazione dalla monarchia costituzionale, ed è presente negli USA, nei paesi latini. Governo parlamentare La trasformazione da monarchia costituzionale a parlamentare si realizza, in realtà, in primo luogo proprio nel Regno Unito, che non ha questo passaggio dalla monarchia costituzionale alla repubblica presidenziale, nel Regno Unito c’è il passaggio dalla monarchia costituzionale a quella parlamentare, che significa che ad un certo punto il re inizia a regnare, ma non governare. Il re si trasforma in un capo di stato che però non governa, garantisce l’unità del sistema, ma non assume poteri politici → svolti soltanto da parlamento e governo. Ma il governo non è più il governo del re, ma un governo che deve avere la fiducia del parlamento. Questo è un passaggio fondamentale, non più separazione tra re e parlamento, o tra presidente e parlamento, ma il re diventa un organo neutro che non ha più poteri politici, quindi il re mantiene il ruolo di capo dello stato, ma senza più esercitare poteri politici diretti, il governo non è più il governo del re, ma del parlamento. Questo si realizza nel Regno Unito a metà del ‘700 con un episodio abbastanza significativo: il governo era sempre stato quello del re, ad un certo punto il capo del governo nominato dal re comincia a rendersi conto che senza l’appoggio del parlamento non riesce più a governare. È necessario che il parlamento approvi le leggi, perché se il parlamento si pone contro il governo il capo del governo non riesce più nei suoi compiti, rendendosi conto di ciò quest’ultimo rassegna le sue dimissioni al re, di conseguenza si crea questo meccanismo dell’ appoggio del parlamento verso il governo. Quindi il re non può più nominare il suo governo, ma un governo che abbia l’appoggio del parlamento. Il re quindi esce dalla questione politica, perché il re nomina il governo, ma quest’ultimo dipende totalmente dal parlamento, in quanto senza la sua fiducia non può governare. Questo passaggio da monarchia costituzionale a parlamentare simboleggia l’uscita del re dai rapporti politici, questa forma di monarchia parlamentare si realizza non solo in sistemi monarchici, ma anche in quelli repubblicani dove vi è lo stesso meccanismo → presidente come organo neutro che nomina un governo che deve avere la fiducia del parlamento. Quindi un governo parlamentare può essere sia una monarchia che una repubblica. Sia il re che presidente della repubblica non hanno un ruolo politico attivo, ma un ruolo super partes e neutrale. Attualmente vi sono ordinamenti dell’UE che sono monarchie, ma la posizione del sovrano e assolutamente neutrale e apolitica. Quindi la forma di governo parlamentare è quasi indifferente che sia monarchia o repubblica, l’importante è che abbia questo schema di capo dello stato che esce dal gioco politico, e di governo che deve avere la fiducia del parlamento. Forma di governo più diffusa nel mondo, tutti i paesi dell’UE hanno forma di governo parlamentare , con un’unica eccezione: Cipro → forma di governo anomala, in quanto è mista, non è propriamente parlamentare o presidenziale, c’è un presidente che rappresenta la parte greca dell’isola, e c’è un vicepresidente turco. NON DIRE LA FRANCIA → forma di governo parlamentare, è sbagliato dire che non lo è, perché vedremo che ha tantissime differenze al suo interno, vi sono molti tipi di questa forma di governo che ha come base la fiducia del parlamento verso il governo, e ciò vi è anche in Francia, però tra i diversi tipi ci sono forme di governo parlamentari pure e semplici, ma siccome il fatto che il governo deve avere la fiducia del parlamento crea instabilità, vi sono ordinamenti che hanno cercato di trovare una soluzione al fatto che il governo sia alla mercé delle maggioranze parlamentari, e quindi un parlamento molto frastagliato può rendere molto instabile il governo. Proprio per rimediare a questa conseguenza alcuni ordinamenti hanno cercato soluzioni alternative all’interno della stessa forma di governo:

• rafforzando, ad esempio, la figura del capo di governo
• rafforzando, ad esempio, la posizione del capo dello stato → abbiamo detto che il capo dello stato diventa un organo neutro super partes, la Francia non è una forma di governo presidenziale, ma ha una forma parlamentare a tendenza presidenziale, il presidente della repubblica esercita anche poteri di tipo politico, quindi c’è effettivamente una tendenza presidenziale. Però non è comunque un presidente della forma di governo presidenziale. Anche Macron deve nominare un governo che deve avere la fiducia del parlamento, il problema è che se la maggioranza del parlamento coincide con

la maggioranza che esprime quel presidente della repubblica, il potere del presidente della repubblica sarà più forte, ma se capita, ed è capitato, che il presidente della repubblica in Francia sia espressione di una maggioranza diversa da quella che c’è in parlamento, allora a quel punto il presidente deve nominare un governo in cui lui non si riconosce affatto per fargli avere la fiducia del parlamento. In Francia si parla infatti di coabitacion (coabitazione) della maggioranza che esprime il presidente della repubblica, e della maggioranza che esprime il parlamento, il presidente scegli, ma la fiducia è del parlamento. Governo direttoriale Nasce in Francia, con Napoleone, che trasforma questo direttorio in un impero con svariate evoluzioni successive. Questa forma di governo però si trasforma all’interno della conformazione elvetica, cioè in Svizzera, e resta tuttora la forma di governo di questo ordinamento, la svizzera non fa parte dell’UE quindi non ci soffermeremo molto, basta un piccolo accenno. Nel governo direttoriale c’è un direttorio → organo esecutivo, che dipende da una assemblea legislativa. È una forma di governo di tipo collegiale. Il popolo elegge i suoi rappresentanti che fanno parte di questa assemblea più ampia legislativa e all’interno di questo collegio si forma un’assemblea più piccola con funzioni esecutive. Cioè per dare esecuzione alle deliberazioni dell’assemblea più ampia. Il capo dello stato è un rappresentante di questo collegio più piccolo, questa forma di governo collegiale senza capo di governo si caratterizza per una grande stabilità → mentre nella forma di governo parlamentare il governo può essere sfiduciato dal parlamento e quindi il governo deve dimettersi, nella forma direttoriale non avviene; non ci sono meccanismi di fiducia, il direttorio opera per conto dell’assemblea legislativa che resta in carica per un certo numero di anni. Finito questo tempo si accede nuovamente a elezioni e si forma una nuova assemblea legislativa e un nuovo collegio più piccolo. Abbiamo quindi una situazione statica, meno dinamica. Questo è possibile in Svizzera per due motivi:

• da una parte in Svizzera è molto sviluppata la garanzia diretta (referendum), quindi le decisioni più impegnative sono demandate direttamente al corpo elettorale che assume le decisioni più significative. → Il governo direttoriale si occupa dell’ordinaria amministrazione, affari ordinari e meno delicati o divisivi. Questo meccanismo favorisce una forma di governo meno movimentata rispetto a quella parlamentare
• la Svizzera, inoltre, si caratterizza per molte lingue e religioni, vi sono cattolici e protestanti, lingue francesi, tedesco, italiano, etc. quindi in questa composizione così variegata del popolo svizzero, questi collegi servono a garantire, in proporzione, la presenza di tutti i gruppi. Questo meccanismo garantisce quindi la convivenza. Il governo direttoriale vi è solo in Svizzera, vi sono stati tentativi di instaurare questo tipo di governo in altri ordinamenti, ma non hanno attecchito. Quindi resta una caratteristica della Svizzera. Allora, io ho preparato queste slide sull’ evoluzione storica delle forme di governo, alcune cose ve le avevo già anche accennate ieri, ma mi sembra importante per affrontare il tema della forma di governo avere ben presente (perché le forme di governo, come tutti gli altri aspetti del diritto costituzionale, si fondano sulla base dell’esperienza storica di ciascun ordinamento) le storie dei Paesi dell’Unione Europea, che non sono tutti uguali, però ci sono stati molti condizionamenti tra i diversi ordinamenti. Quindi la storia serve a comprendere l’evoluzione successiva degli istituti successivi, soprattutto anche in materia di forme di governo. Allora partiamo da questo schema (che vi avevo già fatto vedere ieri, oggi ho solo aggiunto dei colori): da una Monarchia Assoluta (in cui tutti i poteri concentrati sul Re) si passa ad una Monarchia Costituzionale ( in cui i poteri sono ripartiti tra il Re e il Parlamento, c’è questa divisione dei poteri → Re, Parlamento e Giudici) da cui si diramano le tre forme di governo attuali: 1. Repubblica Presidenziale in cui la contrapposizione non è tra Re Parlamento, ma tra Presidente democraticamente legittimato e Parlamento 2. Forma di governo Direttoriale che oggi è presente solo in Svizzera, con un corpo legislativo ed un Direttorio, che è un corpo collegiale più piccolo e la funzione di Capo dello Stato è svolta a turno d a un membro del direttorio 3. Forma di governo Parlamentare È la forma di governo più sviluppata, presente in tutti i Paesi dell’Unione Europea, escluso Cipro (che ha una forma di governo sua particolare che non è classificabile in nessun modo), sia pure con moltissime differenze. A differenza di quella presidenziale e quella direttoriale si presta a molte diverse variabili. Queste diversità dipendono da un fattore di debolezza della stessa forma Parlamentare:Il Governo, dovendo avere la fiducia del Parlamento per governare, dipende dal Parlamento stesso. Il Governo è alla mercé del Parlamento, basta che cambi la maggioranza parlamentaria, basta che ci sia una piccola variazione interna di dissidi interni che il Governo rischia rischi per la sua stessa stabilità. Quindi questo può creare, ha creato storicamente, in alcuni casi, delle situazioni di forte instabilità. Con questo rapporto di fiducia con il Parlamento è una delle forme di governo più dinamiche perché appunto il Governo

Il Re Giorgio III spinge il Governo, e quindi il suo Primo Ministro, Lord North, ad assumere un atteggiamento molto intransigente, a non cedere, ad affermare la sovranità del Regno Unito, cosa che magari Lord North non avrebbe fatto, avrebbe forse anche adottato un atteggiamento più accomodante e invece il re gli impone questa politica intransigente. Politica intransigente che però ha degli effetti negativi perché nel 1777 c’è un importante sconfitta dell’esercito britannico e allora, di fronte a ciò, Lord North si presenta a rassegnare le sue dimissioni. Il Re, tuttavia, respinge le sue dimissioni. Si ha un’altra sconfitta nel 1781, quindi la situazione è sempre più grave, ma il re continuava a non voler negoziare la pace, a voler continuare a tenere il pugno duro. La Camera dei Comuni, invece, vota a larghissima maggioranza una mozione per chiedere la fine della guerra. Di fronte a ciò Lord North decide di dimettersi, come a dire che quello che decide il Governo non è più in grado di andare contro la volontà del Parlamento. Quindi in questo episodio molto particolare, legato a quelle circostanze molto particolari della guerra di indipendenza americana, si può vedere in fondo un episodio storico molto contingente, che però indica un po’ questo passaggio dalla fiducia del re alla fiducia del Parlamento. Lord North si rende conto che non può più governare solo per il re, ma deve governare anche per il Parlamento e se quest’ultimo non è d’accordo, non può fare altro che dimettersi. In questi anni avviene il passaggio nel Regno Unito dalla monarchia costituzionale alla monarchia parlamentare, che implica la graduale attenuazione del ruolo del sovrano e il rafforzamento del Governo e del suo primo ministro. Quindi il Governo per governare deve essere sostenuto dalla maggioranza, maggioranza stabile. La stabilità della maggioranza del Parlamento inglese dipende anche dal sistema elettorale come vedremo poi a suo tempo. Questa forza della maggioranza ha permesso al Regno Unito di mantenere e rafforzare sempre di più questa forma di governo parlamentare relegando il re ad una posizione sempre più neutra e anche solo formale, cioè esercita formalmente dei poteri che però in realtà sono dei poteri che, politicamente, come decisione politica specifica dipendono solo più dal Governo. SVEZIA Un altro caso interessante che vorrei citarvi, che non viene normalmente preso in considerazione, ma invece ha un certo rilievo, perché è un ordinamento che poi condiziona gran parte del nord Europa e anche latri ordinamenti. È il caso della Svezia. In Svezia c’è una storia costituzionale con l’affermazione del Parlamento molto antica e quindi la storia costituzionale svedese, o meglio l’evoluzione del sistema parlamentare in Svezia può essere avvicinato all’evoluzione del Parlamento nel Regno Unito. È il Paese che viene subito dopo il Regno Unito come affermazione del sistema parlamentare. Il Parlamento si dice Risksdag. Il primo Parlamento, composto dai rappresentanti dei diversi ordini della società, viene convocato nel 1434, quindi non come in Inghilterra, ma comunque piuttosto anticamente. Gustavo I è il primo re che viene eletto dal Risksdag nel 1523. è il Parlamento che sceglie il suo re. In Svezia, come anche abbiamo visto nel Regno Unito, il rapporto tra il Parlamento e il sovrano non è sempre stato pacifico, vede anche degli scontri molto duri. In particolare nel 1680 Carlo XI cerca di ripristinare poteri assoluti del sovrano e di indebolire l’aristocrazia e quindi il Risksdag. La Svezia, soprattutto nel 1600 e 1700, combatte delle guerre, era una potenza militare molto forte e importante, era un punto di riferimento fondamentale per l’Europa in quel periodo. Queste guerre sono dette Guerre del Nord, fra vari stati del nord Europa e ci sono anche delle guerre molto importanti e sanguinarie anche tra la Svezia e la Russia. I rapporti fra queste due sono stati sempre molto drammatici. Dopo queste guerre con la Russia, in cui la Svezia ne esce male, ne esce sconfitta, vi è la fine dell’assolutismo reale. Nel 1719 Ludovica Eleonora, che era la sorella di un re morto, viene eletta regina dal Risksdag, però eletta regina a condizione che avrebbe rispettato la costituzione. Quindi viene eletta regina, ma subordinando il suo potere alla costituzione. Tra il 1720 e il 1723 vengono approvati dal Riskdag delle leggi costituzionali che man mano privano il sovrano di molti poteri e riconoscono invece un ruolo sempre più determinante al Parlamento. Nel 1772, quindi una 50ina di anni dopo, un nuovo re, Gustavo III, riesce a imporre una nuova costituzione a riaffermare in qualche modo l’autorità del sovrano rispetto al Risksdag. Una data importante, che ho messo in grassetto apposta, è il 1809. IL Risksdag detronizza il Re Gustavo IV, che si basava ancora sulle impostazioni di Gustavo III, e elegge al suo posto un altro re, suo zio Carlo XII. Viene promulgata una nuova Costituzione che riconosce i poteri del Parlamento, è una vera e propria monarchia costituzionale con una separazione dei poteri in cui il Parlamento ha una posizione molto forte. nell’evoluzione della forma di governo svedese è importante arrivare alla legge costituzionale del 1975 perché questa legge, pur mantenendo la monarchia quindi il re come capo dello stato, toglie al re la maggior parte dei poteri che normalmente un capo dello stato ha in una forma di governo parlamentare. È importante arrivare alla legge costituzionale del 1975 perché questa legge costituzionale pur mantenendo la monarchia, quindi mantenendo il re come capo dello Stato però toglie al re, la maggior parte dei poteri che un capo di stato ha nella forma di governo parlamentare; in particolare con la legge del 1975 il re non ha più il potere di nominare il governo che viene nominato dal parlamento, non ha più il potere di sciogliere il parlamento che dipende da esso se sciogliersi o meno, non ha neanche più il potere di promulgare le leggi, esse vengono promulgate dal parlamento o dal

governo a seconda dei casi. Quindi il re viene mantenuto in Svezia e c'è ancora ma i suoi poteri sono solamente formali e anche altri poteri presenti nella monarchia britannica che sono formali in Svezia non vengono più considerati. FRANCIA Ecco Francia ne abbiamo già anche accennato ieri qui c'è in maniera più drammatica che altro proprio un passaggio fondamentale fra l'Ancien Regime e il regime rivoluzionario. Nell'Ancin Regime il potere era accentrato nelle mani del sovra e l'aristocrazia in Francia a differenza della Svezia e del Regno Unito, non aveva mai esercitato un vero e proprio potere politico aveva tanti privilegi che poi non erano neanche ben identificati, in fondo erano privilegi per il parametro delle tasse, per altri aspetti. Insomma l'aristocrazia Francese non si occupava della politica, preferiva approfittare di questo clima di privilegi senza porsi troppe domande o troppe questioni. Quindi non aveva nessun interesse ad agire c'è questa spaccatura, in fondo in Svezia e nel Regno Unito l'aristocrazia fu all'origine del sistema parlamentare e del parlamento, si è visto bene nell'aristocrazia inglese in fondo sono i lords che iniziano a convocare i commons, e quindi sono i lords che formano una camera dei comuni e quindi sono i lords che promuovono il parlamento. In qualche modo questo è avvenuto anche in Svezia. In Francia no, l'aristocrazia sta dalla parta del re e allora l'unico modo per superare l'Ancien Regime è una rivoluzione, una rivoluzione molto sanguinaria, con appunto la ghigliottina e il terrore. 1789 presa della Bastiglia, e anche la dichiarazione dei diritti e dei doveri, mentre la prima costituzione dopo la rivoluzione si ha nel 1791, due anni dopo. Il periodo rivoluzionario è un periodo abbastanza lungo in cui avvengono delle varie contrapposizioni, ci sono molte vicine complicate e molti conflitti. Al termine della Rivoluzione francese arriva al potere Napoleone dapprima creando una forma di governo quale il direttorio, simile a quella che si creerà poi in Svizzera, poi lo stesso Napoleone si da proclamare come imperatore e ci sono tutte le guerre napoleoniche e napoleone cerca di portare tutti i principi della rivoluzione francese in tutta Europa, cominciano le invasioni napoleoniche. Poi c'è la caduta di Napoleone che implica l'inizio di un periodo nuovo il così detto periodo della Restaurazione che significa ritorno sul trono dei sovrani che erano stati cacciati da Napoleone, in tutta Europa perché Napoleone aveva imposto un governo francese rivoluzionario al posto dei sovrani e delle monarchie esistenti. Dopo la caduta di Napoleone c'è la Restaurazione di queste monarchie. Il periodo della Restaurazione dal punto di vista del diritto costituzionale è interessante perché si ha quello che Giorgio Lombardi (insegnava a Torino) diceva essere costituzionalismo moderato della restaurazione che è il succo di questa fase, perché i sovrani restaurati tornano sui loro troni ma non possono più governare come se non ci fosse stata la rivoluzione francese non possono più governare senza un parlamento senza una costituzione e quindi i sovrani restaurati si adeguano all'ideologia, all'idea, ai principi della rivoluzione francese cercando di moderarne un po' la portata, di non esagerare. Quindi di attenersi ai principi fondamentali della Rivoluzione francese ma cercando di porre alcuni limiti, mentendo alcuni poteri: quindi costituzionalismo moderato della restaurazione. In Francia, il costituzionalismo moderato della restaurazione si esprime nella Charte Costitutionnelle del 1814. Quindi Carta Costituzionale e non Costituzione perché Costituzione aveva un valore simbolico molto forte e per questo si preferisce adottare un termine neutro. Questa Charte Costistitutionnelle delinea un sistema di monarchia costituzionale. Quindi riconosce si il Parlamento, ma riconosce anche un certo numero di poteri residui al Re. Un es: è il potere del Re di intervenire in caso di necessità con ordinanze che possono sospendere anche l’efficacia delle leggi. Di questo potere di ordinanza di necessità del Re, ne abusa Carlo X. Carlo X (1830), trovandosi in contrasto con la politica seguita dal Parlamento in quegli anni, approfitta di questo suo potere adottando 4 ordinanze. Con queste 4 ordinanze egli scioglie il Parlamento, abolisce la libertà di stampa, approva una nuova legge elettorale e indice nuove elezioni dicendo che era una questione di necessità. Con queste 4 ordinanze toglie ogni potere al Parlamento e alla pubblica opinione. Quindi queste 4 ordinanze di Carlo X provocano una rivoluzione, la c.d. Rivoluzione di luglio. In seguito a questa Rivoluzione, Carlo X viene allontanato e al suo posto il Parlamento sceglie il suo Re. Il Parlamento sceglie come Re di Francia Luigi Filippo di Orléans. Luigi Filippo di Orléans era collegato alla dinastia reale, ma aveva sempre mostrato rispetto ai principi della Rivoluzione Francese. Luigi Filippo di Orléans diventa Re di Francia giurando sulla Costituzione. Questa Costituzione non è più concessa dal sovrano ma approvata dal Parlamento. In Francia, come nel resto d’Europa, nel 1848 scoppiano dei moti. Dal 1848 nasce la Seconda Repubblica il cui primo presidente era Napoleone III, il quale pochi anni dopo di farà proclamare Imperatore. Quindi con Napoleone III, prima come presidente e poi come imperatore, si passa dalla Seconda Repubblica al Secondo Impero (1852-1870). Nel 1870 l’Impero viene rovesciato e si ha la Terza Repubblica. La Terza Repubblica va fino al 1940 quando si instaura una forma di governo autoritario, il Governo di Vichy (periodo in qui in Italia si ha il Fascismo e in Germania il Nazismo). Questo governo viene meno nel 1946 e nasce la Quarta Repubblica. La Quarta Repubblica è una Repubblica instabile, con un Parlamento instabile e Governi deboli. Quindi proprio per questo nel 1958 si affermerà la Quinta Repubblica in cui i poteri del Parlamento vengo ridimensionati. SPAGNA In Spagna c’è una situazione complicatissima anche più di quella della Francia. Ci sono tanti cambi di regime, di costituzione ecc. la storia costituzionale della Spagna inizia nel 1812 con la Costituzione di Cadice. Cadice è una

permettendo così il fascismo. Tutte le forme dittatoriali si affermano in condizioni di instabilità. Un governo forte, una forma di governo stabile è la migliore garanzia contro una dittatura. Tutte le dittature, anche quelle che si sono affermate più volte in Spagna, si sono affermate ogni volta in una situazione di instabilità, anche il Franchismo del 1936 si è affermato con una bellissima Costituzione con alle spalle quella del 1931 che però non era stata in grado di creare un ordinamento stabile. C'erano molte tensioni interne, molte tensioni tra le diverse componenti della Spagna (catalani, galiziani, etc.), molti conflitti. E allora con tutte queste tensioni e questi conflitti, la dittatura ha potuto affermarsi per mettere ordine. Ecco, lo stesso in Italia. In Italia con questa forma di governo molto instabile arriva Mussolini che promette pace e ordine e stabilità e così inizia la sua dittatura. Quindi è il fascismo che si afferma in questa instabilità che si era creata nel sistema statutario. E poi la costituzione repubblicana nel 1948 dal punto di vista della forma di governo, sancisce una forma di governo di tipo parlamentare. In che modo? Lo vedremo. GERMANIA Cominciamo un po' più da prima, dalla prima guerra mondiale con l’impero germanico. La Germania nell’800 aveva creato questo grandissimo impero che aveva messo insieme le diverse monarchie tedesche, tutte indipendenti che vengono riunite in questo grande impero come fosse una sorta di stato federale, una sorta di federazione che mette insieme diverse monarchie come ad es. la Prussia che era la monarchia più forte nell’impero germanico. Infatti il re di Prussia diventava automaticamente l’imperatore della Germania. Comunque nel 1851 nasce questo grande impero tedesco. Nella prima guerra mondiale la Germania perde pur avendo queste grandi ambizioni belliche. Allora si sfalda questo grosso impero e sulle sue ceneri nasce la c.d. repubblica di Weimar. Perché si chiama così? Perché la costituzione repubblicana della Germania viene scritta (ci sono analogie con altri ordinamenti) in questa piccola cittadina (com’era stata Cadice per la Spagna). Weimar è nella parte centro-orientale della Germania e in questa piccola cittadina si riunisce l’assemblea che scrive la Costituzione della nuova Repubblica della Germania. E perché quest’assemblea si riunisce a Weimar e non a Berlino che era la capitale della Germania? Perché in quegli anni, dopo il crollo dell’impero, la situazione politica in Germania era molto complessa, conflittuale: c’erano dei moti, dei conflitti, delle insurrezioni, delle ribellioni. Dal punto di vista della sicurezza la situazione era molto complicata. Questo perché il crollo dell’Impero aveva fatto saltare fuori tutte le contrapposizioni ideologiche più diverse. Quindi nella Germania, dopo l’impero, c'erano alcune forze politiche che si appoggiavano alla rivoluzione russa di quegli anni, alla rivoluzione sovietica. Altri invece erano forze liberali, altri invece erano legati alla monarchia e quindi erano forze più conservatrici, addirittura autoritarie. Poi c’erano altre forze politiche di tipo socialista riformista senza legami con l’Unione Sovietica. Insomma, c’era un po' di tutto in Germania. Allora, a Weimar si riunisce l’assemblea che vota la Costituzione e questa Costituzione viene votata ed entra in vigore nel 1919. Questa Costituzione è una Costituzione di compromesso tra queste diverse forze politiche suddette. Quindi si esprimeva in diversi partiti che erano gli stessi presenti nell’assemblea nazionale che ha scritto questa Costituzione. Siccome questa Costituzione viene scritta da partiti con ideologie molto differenti è una Costituzione di compromesso in cui c’è un po' di tutto. C'è un governo parlamentare in omaggio all’ideologia liberale, però ci sono anche dei poteri speciali al Presidente in omaggio alle posizioni più conservatrici, quindi per richiamare un po' la figura del sovrano, del monarca. Poi questo Presidente è eletto dal popolo per assicurare l’unità del Paese però si prevede anche la democrazia diretta per compensare in qualche modo il potere rappresentativo del parlamento. Poi sono previste molte libertà classiche in omaggio all’ideologia liberale ma sono previsti anche dei diritti sociali. Allora, la Costituzione di Weimar per questi diritti sociali è importantissima. Perché? Perché è la prima Costituzione europea che riconosce al suo interno i diritti sociali. PRIMA COSTITUZIONE EUROPEA, NON MONDIALE perché la prima al mondo che riconosce i diritti sociali al suo interno è la Costituzione del Messico che nel 1917, due anni prima, aveva introdotto nel testo della Costituzione i diritti sociali. È in vigore ancora oggi. Nei primi anni del 900 in Germania la dottrina giuridica aveva un livello altissimo e i più grandi giuristi erano tedeschi e quindi c’era la scuola giuridica più alta. Quindi questa Costituzione è una Costituzione molto innovativa ma è anche una Costituzione molto bella, giuridicamente interessante, molto ricca, forse troppo ricca nel senso che mettendo insieme queste esigenze così diverse, così contrapposte il risultato fu anche qui a Weimar una forma di governo instabile perché si voleva accontentare gli uni e gli altri, la destra e la sinistra e si è venuto a creare un sistema che non ha saputo reggere alla prassi, alla pratica della politica effettiva. E quindi in realtà in Germania dopo Weimar, si creò una situazione politica di grande instabilità. Da un sistema instabile, come in Italia, si affermò una dittatura: il NAZISMO. La Legge Fondamentale del 1949 in Germania fu scritta in gran parte come reazione a questa Costituzione di Weimar. Voi sapete che dopo la fine del nazismo, la Germania si trova sotto l’occhio vigile delle forze che avevano invece vinto la guerra e quindi si trova in una situazione di stato un po' sotto protezione se vogliamo. Quindi intanto la Germania viene divisa in due: una parte sotto la dominazione dell’Unione Sovietica e una parte sotto le forze alleate (Stati Uniti, Francia e Regno Unito). Si crea così una spaccatura tra la Germania occidentale e la Germania orientale. Questa spaccatura è una forma di umiliazione enorme dopo il grande Impero e la grande Repubblica che era stata la Germania. Comunque la Germania occidentale scrive questa Costituzione che anche

qui non si chiama “Costituzione” ma si chiama “ Legge Fondamentale ” (in tedesco “ Grundgesetz ”) perché umiliata e divisa in due, la Germania non vuole approvare una Costituzione vera e propria ma vuole un testo costituzionale in qualche modo provvisorio, nell’attesa di una futura riunificazione. Questa Legge Fondamentale del 1949 reagisce al nazismo e allora cerca di creare un ordinamento dal punto di vista della forma di governo più stabile possibile e crea quella che si suole definire una DEMOCRAZIA PROTETTA. Quindi cerca di introdurre anche su indicazione delle forze alleate un ordinamento che eviti in tutti i modi la possibilità che si riaffermi una forma dittatoriale come quella creatasi con il nazismo. Il primo punto per la democrazia protetta è la stabilità del potere esecutivo. Il punto su cui la Legge Fondamentale insiste particolarmente è il fatto che il governop debba avere delle salvaguardie di stabilità perché solo con un governo stabile si può scongiurare una futura dittatura. AUSTRIA L'Austria è molto interessante dal punto di vista costituzionale. Anche l’Austria, come la Germania, è un grande Impero: l’Impero asburgico (comprendeva non solo l’Austria ma anche quella che sarà la Cecoslovacchia, la Iugoslavia, l’Ungheria, etc.). Anche qui ci sono i moti del 1848 e con essi si forma a Kremsier (cittadina nei pressi di Praga) un’assemblea costituente che approva un progetto costituzionale molto avanzato. Questo progetto di Costituzione non viene accettato dall’Imperatore che impone una Costituzione molto più autoritaria. I moti del ‘48 obbligano l’imperatore ad abdicare ed egli abdica a favore del figlio, Francesco Giuseppe di 18 anni. Nel lunghissimo Impero di Francesco Giuseppe, una data molto significativa è il 1867 per due motivi:  l’Impero asburgico si trasforma in Impero Austroungarico : è l’insieme di due Regni, Austria e Ungheria, che avevano a capo la medesima persona seppur con parlamenti e governi separati. Fu una risposta alle pressioni, soprattutto dell’Ungheria che aveva sempre chiesto una maggiore autonomia, una maggiore indipendenza nei confronti dell’Austria;  La COSTITUZIONE DI DICEMBRE , cosiddetta perché nel 1867 vennero approvate quattro/cinque leggi fondamentali per garantire i diritti dei cittadini e i diritti delle minoranze già conclamati nel testo costituzionale di Kremsier. Quindi, nel 1867 in qualche modo l’Austria fa proprio il testo della Costituzione di Kremsier garantendo il catalogo dei diritti delle minoranze, linguistiche e religiose, che è uno dei punti più combattuti all’interno dell’Impero asburgico proprio perché l’Impero austroungarico comprendeva al suo interno vari popoli, vari territori, varie nazioni e quindi varie lingue, religioni e culture. Allora il riconoscimento dei diritti linguistici delle minoranze era uno degli aspetti più importanti e anche alla base dei moti del ‘48 e alla base del testo costituzionale di Kremsier. Ecco, queste rivendicazioni vengono espresse da una di queste leggi fondamentali. Poi viene istituito un apposito tribunale per garantire da una parte una corretta ripartizione di competenze e anche per garantire i diritti previsti in Costituzione. E poi si garantisce l’indipendenza della magistratura, insomma anche altri aspetti importanti. L'impero austroungarico, come quello germanico, crolla alla fine della prima guerra mondiale. Tra l’altro, Francesco Giuseppe era morto nel 1916 e lui aveva cercato di opporsi allo scoppio della prima guerra mondiale (voi sapete che è scoppiata per l’uccisione dell’erede all’Impero austriaco, quindi il primo interessato alla guerra sarebbe stato proprio Francesco Giuseppe perché era proprio un suo erede che fu ammazzato). E allora in Austria c’è la C OSTITUZIONE REPUBBLICANA nel 1920 in cui si afferma una forma di governo parlamentare, soprattutto su ispirazione di Kelsen, per affermare la supremazia del Parlamento. Quindi l’Impero austroungarico è frutto di un’intesa tra Austria e Ungheria che dà luogo a questa Intesa. Tornando alla Costituzione repubblicana del 1920 va detto che nei primi anni di questa Costituzione, la supremazia parlamentare si trasformò in partitocrazia. Capite che la Repubblica austriaca veniva fuori dopo tanti anni di Impero e di un Impero molto carismatico e allora la classe politica cercò di approfittare di questi poteri parlamentari per assumere dei poteri per partiti e questo creò un disagio nell’opinione pubblica. Ci fu allora una riforma costituzionale del 1929 che mirava a ridurre i poteri del Parlamento (ad es. PdR era eletto dal corpo elettorale e non più dal Parlamento). Questo però non ha trasformato l’Austria in una forma di governo semipresidenziale come la Francia perché il Presidente non ha mai esercitato dei poteri paragonabili a quelli del Presidente francese. FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE La scorsa settimana abbiamo iniziato a vedere alcuni aspetti delle forme di governo in generale e soprattutto la loro evoluzione storica passando dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale da cui sono derivate le forme di governo moderne che sono: la forma presidenziale, parlamentare e direttoriale. La forma di governo direttoriale è presente solo in Svizzera anche ebbe qualche altra applicazione ma con scarso successo. La forma di governo presidenziale la troviamo negli Stati Uniti e che si ritrova in alcuni stati dell’America latina. La forma di governo di gran lunga prevalente è la forma di governo parlamentare, infatti i paesi che fanno parte dell’unione europea hanno tutti una forma di governo parlamentare tranne Cipro.

Un ordinamento molto interessante da affrontare dal ponto di vista della forma di governo è la GERMANIA. Abbiamo visto l’altra settimana l’evoluzione storica, la repubblica di Weimar e la costituzione di Weimar e come questa fu il frutto di un compromesso tra i diversi partiti e questo portò ad una forma di governo molto variegata, parlamentare ma che riconosceva dai poteri al presidente della repubblica, un governo rappresentativo ma grande riconoscimento anche alla democrazia diretta e ai referendum. La forma di governo per altro delineata in questo testo costituzionale che dal punto di vista tecnico-costituzionale è una bellissima costituzione perché tra fine 800 e inizio 900 la scuola giuridica tedesca aveva raggiunto dei livelli altissimi, i più grandi giuristi del primo 900 erano tedeschi. Questa dottrina giuridica così importante ha condizionato la redazione tecnica di questa costituzione che è una delle costituzioni più famose del mondo. Nei fatti la Costituzione di Weimar non ha avuti buoni esiti ma fu un disastro perché fu la Costituzione che permise l’avvento del nazismo. Questa esperienza della costituzione di Weimar ha condizionato la costituzione tedesca attuale perché con questa forma di governo così variegata che doveva accontentare: per un verso i liberali che premevano per un ruolo importante del parlamento e la democrazia, con partiti più conservatori che invece guardavano con favore al mantenimento di poteri anche ad un capo dello stato, ad un leader e quindi ad un presidente con poteri più ampi, con partiti di sinistra che premevano per forme di democrazia diretta. Per mettere insieme tutto ciò venne fuori una forma di governo che non assicuro la stabilità del potere esecutivo. In questo clima di instabilità istituzionale si affermò il nazismo che come tutte le dittature si affermano negli ordinamenti instabili poiché arriva l’uomo forme che propone la pace e ordine e da qui iniziano le dittature. Questa esperienza di Weimar e del nazismo ha spinto i costituenti dalla Germania occidentale, dopo la guerra e dopo il crollo del nazismo, a delineare un a forma di governo più stabile. Teniamo conto del fatto che la Germania dopo la seconda guerra mondale e dopo la caduta del nazismo era guardata con sospetto da tutto il mondo e soprattutto dalle forze alleate che avevano visto la seconda guerra mondiale. La Germania fu quindi spaccata in due: Germania dell’est sotto il controllo dell’unione sovietica e Germania del nord sotto il controllo delle forze alleate. Questo comporto che nella Germania occidentale, nella Germania dell’ovest sotto il controllo delle forze alleate il testo costituzionale fu scritto sotto il controllo delle forze alleate e suoni non in piena libertà. Quindi il testo costituzionale della Germania occidentale fu scritto dai tedeschi ma sotto il controllo delle forze alleate. Questo spinse i tedeschi a chiame questo testo costituzionale non costituzione ma legge fondamentale. I tedeschi non chiamarono il testo legge fondamentale per dare a tale testo una valenza più provvisoria in attesa di una futura auspicata riunificazione della Germania. Paradossalmente, negli anni 90 dopo la caduta del muro di Berlino, tale riunificazione è avvenuta ma questo testo provvisorio è diventata la costituzione della Germania intera. Tale costituzione nata come un testo provvisori in attesa dell’unificazione si è rivelata nei fatti un’ottima costituzione e venne tenuta, con il suo nome di legge fondamentale, anche dopo la riunificazione della Germania seguita allo scioglimento dell’unione sovietica e alla caduta del muro di Berlino. La legge fondamentale venne scritta in opposizione e in contrasto alla Costituzione di Weimar cercando di evitare tutti gli errori che aveva la costituzione di Weimar. Errori che erano collegati principalemnte alla instabilità di governo che quella cost aveva creato. Si creò quindi una forma di governo che assicurasse un governo stabile in cui presidente della repubblica non ha più poteri politici ma poteri assolutamente neutri ed è completamente al di fuori dal gioco politico perché l’esperimento del presidente politico della costituzione di Weimar aveva portato ad Hitler e all’ascesa del nazismo. Hitler aveva preso il potere prima come capo del governo e poi aveva unificato tale figura con quella di capo dello stato approfittando di quello che la costituzione di Weimar prevedeva aveva assunto il potere trasformando il suo potere in dittatura. Quindi, il governo deve avere una stabile maggioranza in parlamento. Si realizza quindi con la costituzione di Weimar quello che viene definito una democrazia protetta per evitare che possa riaffermarsi una dittatura come il nazismo. Quindi protetta perché circondata da una serie di garanzie per evitare una possibile deriva autoritaria. Per rafforzare la posizione del governo innanzitutto il rapporto di fiducia tra parlamento e governo, non è tra le due camere e il governo ma solo tra una camera e governo. Una camera è la camera politica perché viene eletta direttamente dal corpo elettorale e che esercita tutti i poteri legislativi ma anche politici e che quindi controlla il governo. Si realizza ciò che si realizzerà in moltissimi altri parlamenti bicamerali: una camera che è la camera politica perché eletta direttamente dal corpo elettorale che esercita tutti i poteri legislativi ma anche politici per cui controlla il governo. L’altra camera, quella che in Germania si chiama Bundestrat che corrispondente del nostro senato, è la camera dei lander, la camera con i rappresentanti dei governi dei lander per cui non è eletta dal corpo elettorale e non ha potere politico bensì solo legislativo ma subordinato a quello del Bundestag , eletto dal corpo elettorale, che invece ha un ruolo molto più ampio.

Solo il Bundestag concede la fiducia al governo il quale può essere sfiduciato solo dal Bundestag. Questa già è una forma di rafforzamento del governo. Il cancelliere che è capo del governo viene eletto a maggioranza assoluta quindi la fiducia viene data non a maggioranza semplice ma a maggioranza assoluta. Un governo per governare deve avere il sostegno non di una maggioranza semplice bensì assoluta ovvero la maggioranza dei componenti del Bundestag. Si parla inoltre di SFIDUCIA COSTRUTTIVA per cui lo stesso Bundestag può sfiduciare il governo in carica ma solo quando sia in grado di formare un altro governo. Quindi se sfiducia il governo che è in carica deve poter conferire immediatamente la fiducia in un nuovo governo. Non si può quindi sfiduciare il governo e basta, ma il governo sfiduciato deve essere immediatamente sostituito da un altro governo che goda della fiducia e questo comporta che è più difficile sfiduciare un governo che si trova in una posizione più forte. Ciò non significa che il governo possa fare ciò che vuole poiché deve sempre avere la fiducia del Bundestag ma questo per sfiduciarlo deve formare un nuovo governo (forma di stabilita per il governo in carica). C’è una complessa disiplina nella legge fondamentale, Grundgesetz, che delinea quello che si chiama stato di emergenza legislativa. Questa è una situazione che in Germania non si è mai verificata ma viene disciplinata per garantire comunque al governo di poter funzionare. Se il governo per realizzare il suo programma di governo ha la necessità di approvare determinate leggi, se il Bundestag non le approva e non sostiene il governo nelle sue iniziative, il governo può chiedere uno stato di c.d. EMERGENZA LEGISLATIVA. Con il consenso del presidente della repubblica e del Bundestrat, che normalmente non a alcun potere di controllo politico sul governo, con il condenso del presidente e del Bundestrat il governo può eccezionalmente approvare alcuni provvedimenti in via provvisoria in quanto non abbia il sostegno del Bundestag. È una situazione molto particolare che risponde all’esigenza di garantire comunque al governo la possibilità di funzionare. Ricordiamo l’esempio del governo di lord Noth nel regno unito durante le guerre di indipendenza americana? Tale governo si era trovato nell’impossibilita di funzionare. Tale strumento dello stato di emergenza legislativa è delineato per evitare un’ipotizzabile situazione nella quale il governo non sia in grado di governare perché non ha un sostegno sufficiente per poter realizzare il suo programma di governo. In questa ipotesi è previsto l’istituto dello stato di emergenza legislativo. Il fatto che questo istituto non sia mai stato applicato dimostra che questa misura di salvaguardia, estrema di sicurezza può essere importante che sia prevista ma è anche importate che non sia mai utilizzata, che non ce ne sia mai bisogno perché gli altri strumenti consentono comunque già al governo di governare senza ricorrere a questo strumento eccezionale posto come garanzia limite. DOMANDA: da chi sono composte le camere? Il Bundestag che viene eletto con le elezioni universali dirette, come le nostre camere, eletto dal corpo elettorale e un sistema elettorale che vedremo in parte essere maggioritario e in parte proporzionale. Il Bundestag è formato da deputati eletti dal popolo. Invece il Bundesrat , come in molti altri ordinamenti, è una seconda camera, la cd camera alta, il corrispondente del nostro Senato, ma come capita in molti altri ordinamenti, il Bundesrat non è eletto direttamente dal corpo elettorale, ma è composto dai rappresentati dei governi dei laender. I laender, che sono gli stati membri della federazione tedesca (la Germania è uno Stato federale e quindi è composto dai laender che corrispondono agli stati membri americani, se vogliamo i corrispondenti delle regioni, ma non è uno Stato regionale, è uno Stato federale, quindi direi di più gli stati membri), allora i governi dei laender designano i rappresentanti che li rappresenteranno nel Bundesrat. Il Bundesrat è la camera dei laender. Come in quasi tutti gli stati federali, ci sono due camere: una rappresenta la Nazione, quindi tutti i cittadini, e l’altra rappresenta gli stati membri. Lo stesso avviene negli Stati Uniti dove vi è la Camera dei Rappresentanti con membri eletti dai diversi stati, ma in proporzione alla popolazione, invece il Senato americano è eletto direttamente dal corpo elettorale, a differenza del Bundesrat, però sono eletti i rappresentanti per ogni Stato, quindi 2 membri per ciascuno Stato (quindi 2 membri per l’Alaska che ha 700.000 abitanti e 2 membri per la California che ha 36 milioni di abitanti). Quindi una è la camera degli stati e l’altra è la camera della Nazione. Lo stesso Bundestag è la camera dei cittadini tedeschi, mentre il Bundesrat è la camera dei laender , ma questo è ancora più evidente rispetto agli Stati Uniti, perché qui in Germania il Bundestag è eletto dal corpo elettorale, mentre il Bundesrat è una camera eletta in secondo grado, cioè sono i governi dei laender, non gli elettori, che nominano i rappresentanti del Budesrat. Comunque questo lo rivedremo la prossima settimana quando faremo il bicameralismo, però è indispensabile saperlo per capire questo collegamento con il rapporto di fiducia. Quindi tutto questo che abbiamo visto riguarda la forma di governo della Germania e in questa forma, per rendere stabile il governo, per evitare l’instabilità che aveva favorito il nascere della dittatura nazista, c’è un rifiuto della democrazia diretta. Quindi democrazia rappresentativa sì: allora i cittadini scelgono i rappresentanti del Budestag, i

diritti, la Corte Costituzionale e molti altri aspetti, per la magistratura, la revisione costituzionale, per molti aspetti la Spagna prese a modello la Costituzione italiana, ma non per la forma di governo. Per la forma di governo guardò di più alla Costituzione tedesca che aveva assicurato maggiore stabilità al potere esecutivo. Anche qui in Spagna si prevede che la fiducia sia conferita non al governo, ma al Presidente del governo. Non vi ho detto che il presidente del governo in Germania si chiama C ancelliere , sapete cosa vuol dire e da dove deriva la parola Cancelliere? La parola Cancelliere, storicamente, ha questa origine: il Cancelliere era quello che apriva il cancello quando entrava il re con il coccio reale, con la sua carrozza entrava nel palazzo. Quindi il Cancelliere era letteralmente chi apriva il cancello, però il termine Cancelliere acquista poi un valenza significativa, nell’ancien régime il Cancelliere diventa anche il più alto funzionario, quello che ha più diretto contatto con il re; il Cancelliere di giustizia in Estonia è quello che, in altri paesi, viene definitivo l’ ombudsman , cioè colui che fa da tramite tra i cittadini e le istituzioni. Il Cancelliere nel Regno Unito è il ministro della giustizia, che è molto importante. Il Cancelliere in Germania è il Capo del governo. Quindi vedete che la parola Cancelliere, che ha questa origine molto modesta, di quello che apre il cancello, ha avuto poi nella storia costituzionale di vari paesi, diverse applicazioni e forse il Cancelliere come Capo del governo in Germania è la realizzazione più alta di questo termine. Comunque, tornando alla Spagna, come in Germania la fiducia è accordata non al governo, ma al Cancelliere che è il responsabile del governo, allo stesso modo in Spagna la fiducia è accordata al Presidente del governo, che poi propone i ministri, che sono poi nominati dal re. La fiducia, come in Germania, è accordata a maggioranza assoluta, però, siccome la Spagna ha preso come modello la Germania, ma ha come cultura, una cultura mediterranea come la nostra, ha preso a modello le regole molto rigorose della Germania, ma le ha un po’ semplificate. È vero che la fiducia deve essere conferita a maggioranza assoluta, però se questa fiducia non si ottiene a maggioranza assoluta, 48 ore dopo basta la maggioranza semplice. Anche qui la fiducia è accordata non dalle due camere, ma una delle due camere corrispondente del Bundestag, cioè in Spagna è il Congresso. In Spagna c’è un Congresso e un Senato: il Congresso è il corrispondente del Bundestag e la nostra Camera dei Deputati, quindi non sono tutte e due che devono dare la fiducia al governo, ma solo una, la camera più rappresentativa. È prevista la sfiducia costruttiva anche in Spagna, con una differenza non da poco, che questa non è l’unica forma di sfiducia possibile, quindi il governo può essere sfiduciato in questo modo, con la fiducia costruttiva, quindi con la formazione del nuovo governo, ma non è obbligatorio, quindi anche qui è un’attenuazione delle regole più rigorose presenti in Germania. Però ecco una forma di governo che prende a modello, seppur adattandolo, quello tedesco. La primazia del Capo del governo, quindi cancelliere in Germania e Presidente del governo in Spagna, è presente anche in altri ordinamenti, che non stiamo ad esaminare così nel dettaglio, ma sono: Austria, Portogallo, Malta, Ungheria, Slovacchia, Romania, Estonia e Lituania sono tutti ordinamenti che prendono a modello questo tipo di rafforzamento del potere esecutivo attraverso il rafforzamento della posizione del Capo del governo. Se il Capo del governo è il responsabile, è quello da cui dipende il governo, i ministri, quello a cui si rivolge direttamente il parlamento conferendogli la fiducia o eventualmente sfiduciando, questo favorisce una maggiore omogeneità alla formazione governativa. Perché se un ministro non è d’accordo, si cambia ministro, non si cambia il governo, il responsabile resta comunque il Presidente del governo, non tutti i ministri. ITALIA In Italia non si è seguito questo modello, io vi ho riportato semplicemente 2 articoli della costituzione: artt. 94-95 Cost. ART.94 COSTITUZIONE: Intanto in Italia “ il governo deve avere la fiducia delle due camere ”, quindi non solo di una camera, ma delle due camere. Poi “ ciascuna camera accorda e revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale”. Ecco il voto per appello nominale è una piccola forma di razionalizzazione della forma di governo parlamentare perché per sfiduciare il governo bisogna comunque farlo per appello nominale e quindi non si può con voto segreto sfiduciare il governo. Per sfiduciare il governo c’è bisogno dell’appello nominale, quindi il parlamentare deve esporsi pubblicamente a favore o contro il governo e questa è una forma di tutela della stabilità del governo, perché se un parlamentare appartiene ad un certo gruppo, ad un certo partito, se quel partito appoggia il governo, quel parlamentare difficilmente prenderà una posizione diversa. Quindi l’appello nominale è in qualche modo una tutela della stabilità del governo. Allora “ entro 10 giorni dalla sua formazione il governo si presenta alle camere per ottenere la fiducia”. Altra di forma di razionalizzazione del governo è il fatto che, come dice espressamente la costituzione, “ il voto contrario di una o d’entrambe le camere su una proposta del governo non importa l’obbligo di dimissioni”. E poi la cosa più importante è questa che " la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno 1/10 dei componenti delle camere e non può essere messa in discussione prima di 3 giorni dalla sua presentazione”. Ecco questa è la misura di razionalizzazione più significativa: se viene presentata una mozione di sfiducia non può essere presentata così a sorpresa, magari approfittando del fatto che in quel momento la maggioranza sia poco presente, quindi magari una seduta in cui molti esponenti della maggioranza sono assenti, l’opposizione potrebbe approfittarne per votare subito una

mozione di sfiducia. Questo non è possibile perché la mozione di sfiducia deve essere messa in votazione non prima di 3 giorni in modo che la maggioranza sappia quando c’è la votazione di questa votazione di sfiducia e possa presentarsi compatta. ART.95 COSTITUZIONE: Ecco rispetto al Presidente del Consiglio dei Ministri , che non si chiama Presidente del governo o Cancelliere, ma si chiama Presidente del Consiglio dei Ministri ed è una figura di coordinamento , non di supremazia nei confronti degli altri ministri, perché si dice che “ il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità d’indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando le attività dei ministri. I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri”. Quindi c’è questa doppia responsabilità del Presidente del Consiglio dei Ministri da una parte, ma anche dei singoli ministri dall’altra. Il che significa che il Presidente di Consiglio ha un potere di coordinamento nei confronti degli altri ministri, ma non ha un potere di vera e propria supremazia nei confronti dei ministri e comunque la fiducia è accordata al governo, non al Presidente del Consiglio dei Ministri. È il governo che si presenta alle camere per ottenere la fiducia, non il Presidente del Consiglio. Quindi questo capite che indica una scelta della nostra Costituzione diversa da quella di altri paesi. Allora, a questo proposito, il paragone, a cui forse ho già accennato, e che è molto interessante, è il diverso atteggiamento dell’Assemblea Costituente italiana e di quella tedesca. Sia l’Italia che la Germania uscivano da una dittatura, ancor più sanguinosa e violenta il nazismo, ma anche il fascismo era stata una dittatura molto forte. L’atteggiamento dell’Italia, rispetto alla Germania, fu molto diverso. La Germania scrisse la Costituzione sotto l’occhio delle forze alleate e quindi scrisse questo testo costituzionale senza nemmeno chiamarlo Costituzione, era una Germania umiliata, oltretutto divisa in due sotto il controllo di potenze diverse, e quindi la Costituzione di Bonn è stata “scritta a tavolino”. Mentre invece la Costituzione italiana fu scritta con uno spirito di ottimismo molto più forte perché in Italia, anche noi uscivamo dal fascismo, però il fascismo era stato superato, certo con l’aiuto delle forze alleate, degli americani, però in Italia c’era stata la Resistenza che ha avuto un ruolo determinante, i partiti che formavano l’Assemblea Costituente erano partiti che, chi più, chi meno, avevano contribuito tutti alla sconfitta del fascismo. Quindi il clima che si respirava nell’Assemblea Costituente italiana era un clima di ottimismo che guardava al futuro: abbiamo sconfitto il fascismo, adesso costruiamo un ordinamento nuovo. Senza nessuna influenza di altre forze alleate, era l’Assemblea Costituente che si scriveva la sua nuova Costituzione. Nell’Assemblea Costituente in Italia erano presenti diverse forze politiche: liberali, cattolici e sinistra, forze politiche molte diverse, un po’ come si era avuto all’epoca dell’Assemblea Costituente di Weimar nel 1919, anche lì c’erano partiti molto diversi. E quindi nella Costituzione italiana, come la Costituzione di Weimar del 1919, la presenza di partiti diversi porta alla soluzione di un compromesso , alle intese tra le diverse forze che portano a delle soluzioni di compromesso per accontentare le diverse forze politiche presenti all’interno della Costituzione italiana. E questo fatto di cercare un’intesa tra le diverse parti fu determinante per creare una forma di governo parlamentare, che non guarda eccessivamente alla stabilità del potere esecutivo, la preoccupazione maggiore non era quella di garantire la stabilità del potere esecutivo, è vero che anche in Italia il fascismo era sorto in una situazione di grave instabilità, e questo l’abbiamo visto l’altra volta, il fascismo era sorto in Italia nel periodo statutario di fronte ad una instabilità di governo e incertezze istituzionali, però questo non fu colto in maniera così lucida dalla nostra Assemblea Costituente, allora la costituzione di Bonn fu scritta a tavolino, la costituzione italiana no. In questo spirito si guardava con ottimismo al futuro e si guardava ad una futuro in cui non si sapeva se avrebbero prevalso i liberali, i cattolici o la sinistra, e quindi ciascuno voleva tutelarsi come futura maggioranza o futura opposizione. Quindi più che rafforzare della maggioranza, si guarda ad un sistema il più possibile democratico, il più possibile pluralista che guardi agli interessi di tutti e che non rafforzi necessariamente solo il potere della maggioranza. Infatti la nostra Costituzione è una delle costituzioni più pluraliste che ci siano e in questo pluralismo, anche nella forma di governo, il pluralismo porta ad una forma di governo parlamentare che guarda alla supremazia del parlamento, ma non guarda, se non in piccola parte, all’aspetto della stabilità del potere esecutivo. Allora, è arrivata una domanda da uno di voi che chiede se posso ripetere la sfiducia costruttiva in Spagna. Allora, la sfiducia costruttiva in Germania è orientata in senso molto rigoroso, quindi il governo può essere sfiduciato se la maggioranza parlamentare non è in grado di dare immediatamente la fiducia ad un nuovo governo. La fiducia costruttiva in Spagna invece è prevista come possibile eventualità, però il governo può essere sfiduciato anche se non c’è un nuovo governo, quindi, come dire, la sfiducia costruttiva non è l’unico modo di sfiduciare il governo, che può essere sfiduciato e contemporaneamente essere formato un altro governo, però può esserci anche un caso di sfiducia in cui il parlamento non è in grado di formare subito un altro governo. Quindi è un po’ solo un’indicazione nella costituzione spagnola, è un auspicio, ma non ha la forma precisa e rigorosa che è prevista nella Germania.