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di Suni
Capitolo 1 – le istituzioni democratiche – sezione I
Tra i criteri adottati dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi dell'Ue in seno al Consiglio Europeo di Copenaghen del 1993, in merito alle decisioni sull'allargamento della medesima Unione, è previsto l' obbligo, per il Paese candidato, di aver raggiunto una 'stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, lo stato di diritto, il rispetto e la protezione delle minoranza, l'esistenza di un'economia di mmercato funzionante nonchp la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'unione → per 'stabilità istituzionale' s'intende che per gli Stati interessati ad entrare a far parte dell'Unione si rende indispensabile modellare l'organizzazione politica in modo da garantir una reale responsabilità degli organi costituzionali verso il corpo sociale, detentore della sovranità. Le parti contraenti hanno posto come condizione essenziale per l'ingresso nella comunità politica ed economica europea la piena adesione a quei principi fondamentali ritenuti costitutivi del common core del costituzionalismo europeo occidentale. Nozione di forma di governo : ne parlava già Erodoto individuando i 3 modelli dell' aristocrazia, monarchia e democrazia e lo stesso Aristotele aveva elaborato la propria teoria affiancando a queste forme, ritenute sistemi di governi 'retti', le deviazioni: all' aristocrazia si contrapponeva l 'oligarchia ; alla monarchia la tirannide ; alla timocrazia , definita come il governo della massa in vista del bene pubblico, la democrazia individuata come il governo dei molti in favore unicamente dei poveri; Originariamente, il concetto di forma di governo indicava non solo il tipo di organizzazione di governo ma anche la finalità ultima perseguita dai soggetti detentori del potere politico. Accanto al concetto di forma di governo, si è potuto assistere alla creazione della nozione di forma di Stato. Si tratta di due concetti interconnessi, definita come la risultante dei modi e degli aspetti in cui si manifestano le tre funzioni del diritto. Con tale termine, si intende indicare il complesso delle istituzioni e delle regole che caratterizzano i rapporti tra i 3 elementi costitutivi dello Stato ed in particolare i rapporti tra i soggetti investiti del potere pubblico da un lato e il corpo sociale dall'altro. Per converso, il concetto di forma di governo viene utilizzato per descrivere dal punto di vista tecnico l'assetto istituzionale presente in un determinato ordinamento. In sostanza, la forma di governo indica le diverse modalità in cui il potere di indirizzo politico è distribuito tra gli organi costituzionali di uno Stato.
La divisione dei poteri
La teoria della divisione dei poteri è attribuita al pensiero di Montesquieu il quale descrive la Costituzione inglese ed afferma che prevede la separazione tra le tre funzoni tradizionali dello Stato attribuendo ciascuna di esse ad un diverso organo costituzionale (Parlamento, Re e potere giudiziario). Secondo Montesquieu, al fine di garantire la protezione dei diritti fondamentali, l'organizzazione dello Stato dovrebbe impedire ogni concentrazione di potere che invece era la regola nello Stato assoluto. Per prevenire la concentrazione del potere, Montesquieu:
- aveva identificato le 3 funzioni dello Stato : legislativa, esecutiva e giudiziaria;
- aveva teorizzato che le 3 funzioni dello Stato avrebbero dovuto essere esercitate da 3 soggetti diversi : il Parlamento, il Re e il potere giudiziario in modo che ciascuno di essi operasse in contrasto con gli altri due; La limitazione dell'esercizio del potere non può venire da leggi o da precetti giuridici, può soltanto derivare da un
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contrasto tra i titolari delle funzioni statali i quali, essendo in conflitto tra di loro, si limitano reciprocamente. La ricostruzione di Montesquieu si basa su un equivoco in quanto la Costituzione del Regno Unito non prevedeva una rigida separazione dei poteri ma una forma mista di interazione dei poteri, nella quale ciascun organo costituzionale esercita contemporaneamente più di un potere. L'esempio più evidente è quello della Camera dei Lords la quale era un ramo del Parlamento ma al tempo stesso, il massimo organo giurisdizionale del Paese. Solo con la riforma del 2005 la Camera dei Lords ha cessato di svolgere anche la funzione giurisdizionale a seguito della quale la costituzione della Supreme Court che è ora l'organo giurisdizionale inglese di ultima istanza. Ha quindi descritto in modo impreciso la Costituzione inglese, piegandola alla sue esigenze per poter sostenere le sue tesi. La teoria di Montesquieu ha trovato 2 diverse applicazioni:
- la Costituzione degli Stati Uniti : i primi 3 articoli della Costituzione americana, sono dedicati al potere legislativo, esecutivo e giudiziario. I costituenti ameriani era proprio quello di creare una separazione tra gli organi che esercitavano i tre poteri tale da far sì che nessuno dei tre organi potesse prevalere sugli altri e che il potere complessivamente esercitato venisse reciprocamente limitato;
- la Dichiarazione dei diritti dell'Uomo e del cittadino del 1789 in Francia: la quale stabilisce che una società nella quale non sia assicurata la tutela dei diritti né sia determinata la separazione dei poteri è priva di costituzione → in questo caso è stato più forte il pensiero di Rousseau che quella di Montesquieu e la divisione dei poteri viene intesa per limitare il potere giudiziario nei confronti del legislativo e dell'esecutivo, al fine di consentire predominio della volontà generale espressa dall'Assemblea costituente. Il giudice non è solo un mero esecutore della volontà del legislatore ma è anche impossibilitato ad annullare gli atti del potere esecutivo che siano in contrasto con la legge perchè altrimenti in tal modo invaderebbe l'ambito del potere esecutivo; Il riconoscimento di una tutela giurisdizionale nei confronti dell'esecutivo, ha seguito linee evolutive che devono tener conto della differenza tra: il modello monistico : sviluppato nei paesi di Common Law, vede l'attribuzione della competenza a giudicare dell'Amministrazione in capo allo stesso giudice ordinario che giudica anche dei rapporti tra privati; il modello dualistico : caratterizza i paesi dell'Europa continentale, attribuisce ad uno specifico giudice la competenza per le liti tra cittadini ed amministrazione; I due diversi modelli discendono dalle due diverse applicazioni della teoria di Montesquieu: nei paesi di Common Law (USA e Regno Unito) il potere giudiziario ha sin da subito la facoltà di decidere degli atti amministrativi pur con alcune limitazioni; nei paesi che recepiscono il modello francese di separazione dei poteri: non è inizialmente consentito, ciò comporterebbe una violazione del principio stesso ed è permesso al cittadino solamente il ricorso gerarchico cioè ad un organo amministrativo gerarchicamente superiore rispetto a quello che ha emesso l'atto contestato; Il sistema dualistico comporta una maggiore tutela rispetto a quello monistico in quanto consente un controllo più penetrante nei confronti dell'amministrazione attraverso strumenti che il giudice ordinario non è abituato ad
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- una prima recezione si può osservare nella configurazione del modello presidenziale deli USA : alla figura del monarca si sostituisce quella del Capo dello Stato democraticamente eletto e con un mandato di durata limitata. Non si assiste più ad una duplice fonte di legittimazione del potere: da un lato dinastica e dall'altro popolare. Tutta la struttura di governo trova la fonte della porpria autorità direttamente nel corpo sociale. I due organi che compartecipano alla definizione dell'indirizzo politico traggono la propria legittimazione in via autonoma da distinte consultazioni elettorali. Anche in questo caso si assiste ad una ripartizione rigida dei poteri: ◦ mentre al Parlamento viene riconosciuta la piena titolarità della funzione legislativa, al Capo dello Stato è attribuito il potere esecutivo; ◦ anche nel modello statunitense non esiste una struttura esecutiva distinta ed autonoma rispetto alla figura del Presidente: è quest'ultimo che liberamente nomina e revoca i propri collaboratori affidando agli stessi determinate aree di azione; La separazione dei poteri è resa effettiva dall'assenza di forme di responsabilità politica tra i due organi: da un lato il Capo dello Stato non ha il potere di sciogliere il Parlamento e dall'altro quest'ultimo puà rimuovere il Presidente dal proprio ufficio solo attraverso un procedimento di accusa in casi tassativi.
- Nello stesso periodo, nel Regno Unito il modello della monarchia costituzionale ha già subito un'evoluzione. Con la fine della dinastia Tudor e l'incoronamento di Giorgio I, si assiste all'inizio del progressivo passaggio verso la forma di governo parlamentare → il consolidamento del ruolo della borghesia da un lato e il distacco della Corona dal governo del Paese dall'altro, determinano un cambiamento nell'assetto politico del regno. Ad un maggior peso politico dell'assemblea elettiva corrisponde un ridimensionamento delle prerogative del monarca, il quale perde il porprio ruolo nella definizione dell'indirizzo politico assumendo la posizione di garante del corretto funzionamento del sistema. I poteri precedentemente esercitati dal Re, sono progressivamente demandati al collegio di Ministri nominati dal medesimo. È nella relazione tra Parlamento e Governo che si incentra l'impianto costituzionale. Attraverso il ricorso allo strumento del potere di accusa da parte dell'assemblea elettiva, si consolida la prassi di un rapporto fiduciario tra l'esecutivo ed il legislativo. Il Re, si limita a ratificare le indicazioni provenienti dall'assemblea. Il Governo riesce ad operare solo se e fintanto che gode della fiducia del Parlamento. L'organo esecutivo che si crea con la forma di governo parlamentare non gode di una fonte di legittimazione diretta rispetto a quella parlamentare. La fragilità del modello determina l'esigenza di un suo adeguamento. Tale operazione si concretizza in un consolidamento della figura del Governo e in particolare del Primo Ministro rispetto al Parlamento. Muove da due circostanze differenti: il Primo ministro nominato dal monarca, si sostituisce gradualmente a quest'ultimo nella definizione dell'indirizzo politico seguito dall'esecutivo e nell'esercizio di tutte le prerogative regie, rivestendo un ruolo di direzione e coordinamento dell'operato degli altri Ministri; il corpo sociale si divide attorno a due centro politici principali; La bipolarizzazione del corpo elettorale unitamente al rafforzamento della posizione del Premieri all'interno del governo, porta ad una forma di investitura diretta del leader del partito di maggioranza come capo dell'esecutivo. Ciò comporta un progressivo ridimensionamento del ruolo dell'assemblea rappresentativa: votando con il sistema maggioritario, il corpo elettorale fornisce un'indicazione chiara sull'indirizzo politico da perseguire. La prassi di nominare Primo Ministro il leader del partito di maggioranza, consente allo stesso di condurre agevolmente la propria linea politica. In tal modo, l'assemblea elettiva si evolve dal luogo di decisione politica a sede di ratifica di decisioni assunte da altri.
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Ciò determina una riformulazione del principio fiduciario: non si segnala il ricorso al voto di fiducia iniziale nei confronti del Governo né si assiste all'utilizzo della mozione di sfiducia per far valere la responsabilità dell'esecutivo. La definitiva affermazione della borghesia, determina la supremazia dell'assemblea elettiva e l'estromissione del monarca dalla procedura di formazione dell'esecutivo e dalla determinazione dell'indirizzo politico. È il Parlamento ad assumere una posizione preponderante nelle determinazione e gestione dell'indirizzo politico → es. esperienza della III Repubblica francese instaurata con la costituzione del 1875. La carta costituzionale prevede una forma di governo in cui il Capo dello Stato svolge ancora un ruolo primario all'interno del potere esecutivo. Questi non solo fa parte integrante del Governo, ma nomina e revoca i Ministri ed ha il potere di scioglimento della Camera dei deputati. Il Presidente della Repubblica viene estromesso dalla definizione dell'indirizzo politico ed il Governo è completamente subordinato alla volontà parlamentare. L'instabilità di governo è alla base del tentativo di razionalizzazione della forma di governo parlamentare che caratterizza il confronto politico in alcuni Paesi dell'Europa continentale nel periodo tra le due guerre mondiali. Si assiste alla costituzionalizzazione dell'obbligo di dimissioni dall'esecutivo in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte dell'assemblea parlamentare. In questa fase, i modelli adottati nei singoli ordinamenti, rivelano differenze sulle singole soluzioni impiegate: esperienze come quella austriaca del 1920 : prevedono un netto predominio del Parlamento, prevedendo l'elezione parlamentare sia del Capo dello Stato che del Governo. Dall'altro, alcuni ordinamenti optano per l'investitura popolare diretta del Presidente al quale vengono rinosciuti poteri sostanziali volti a garantire il corretto funzionamento del sistema; costituzione di Weimar del 1919 in Germania : il sistema cerca di contemperare il principio della sovranità parlamentare con quello della stabilità di governo → si cerca di garantire la vita dell'esecutivo attraverso due diverse soluzioni:
- pur prevedendo l'obbligo del rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo, la costituzione non prevede un termine per l'ottenimento del voto di fiducia iniziale da parte della Camera bassa. Ciò permette di ritenere la fiducia iniziale come presunta, garantendo la possibilità di formare Governi di minoranza;
- la nuova carta costituzionale riconosce al Presidente la possibilità di sciogliere il Reichstag, tutelando il Governo contro il pericolo di continui attacchi parlamentari; Entrambi questi sistemi sono falliti, non si rivelarono in grado di garantire la stabilità del sistema. Una nuova fase di razionalizzazione delle forme di governo caratterizza la vita politica europea all'indomani della fine della seconda guerra mondiale. Anche in questa fase, i modelli adottati rivelano differenze: in Italia si assiste ad un basso grado di razionalizzazione, consistente nella previsione di un voto di fiducia iniziale e nelle disciplina particolareggiata della mozione di fiducia. Le uniche garanzie per l'esecutivo consistono nell'obbligo del voto nominale e nel termine che deve intercorrere tra la proposizione della mozione di sfiducia e la votazione; nella costituzione francese del 1946 : si configura l'obbligo della fiducia esclusivamente tra la Camera bassa ed il Presidente del Consiglio e non tutto il Governo e viene imposto il requisito della maggioranza assoluta per l'approvazione della fiducia così come della mozione di censura. Al Governo, è riconosiciuta la possibilità di porre la questione di fiducia su una misura specifica. Per altro verso, viene limitata la facoltà del governo di procedere allo scioglimento dell'assemblea parlamentare. Tale ipotesi può ricorrere solo nel caso in cui si abbiano due crisi di governo
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catalogazione basata su criteri differenti: un primo elemento preso in esame consiste nelle caratteristiche del sistema politico : inteso come il complesso di soggetti portatori di interessi politici e sociali in grado di influenzare il funzionamento dell'organizzazione costituzionale; un secondo elemento è costituito dal sistema elettorale adottato : mentre il metodo maggioritario mira a garantire la stabilità attribuendo il maggior nuero dei seggi ad un determinato partito, il sistema proporzionale tende a riprodurre all'interno dell'organo l'assetto politico del corpo elettorale anche a rischi di un'instabilitàpolitica; Sulla base di questo, è stata divisa la forma di governo parlamentare in 3 sottocategorie:
- a bipartismo rigido ;
- a multipartitismo temperato ;
- a multipartitismo esasperato ; Anche questo tentativo di raggruppamento non appare corretto. Si può menzionare il dibattito da cui è sorta la forma di governo neoparlamentare → il Primo ministro deriva la propria legittimazione non dalla fiducia parlamentare ma dalla elezione, a suffragio universale, da parte del corpo elettorale. La necessità di un rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo, comporta che in caso di approvazione di una mozione di sfiducia, si abbia contemporaneamente la caduta del Governo e lo scioglimento del Parlamento. È il caso di Cipro dove: il capo dello Stato è bicefalo : accanto al Presidente , di estrazione greca, vi è il Vice presidente , di estrazione turca, ognuno dei quali oltre ai poteri da esercitare congiuntamente, può svolgere delle funzioni in via autonoma. Analogalmente a quanto previsto dal modello presidenziale, tali soggetti sono eletti a suffragio universale diretto a doppio turno; tuttavia il Capo dello Stato non è titolare del potere esecutivo. Esiste un Consiglio dei Ministri nominato e revocato dal Presidente e dal Vice presidente, chiamato ad esercitare il potere esecutivo nelle materie non devolute al Capo dello Stato. Ciò non consente di catalogare come semipresidenziale, in quanto tra esecutivo e legislativo non è previsto alcun vincolo fiduciario, né il Capo dello Stato o il Governo hanno il potere di sciogliere il Parlamento. Potrebbe essere definito come sistema presidenziale a esecutivo composto ;
Composizione e funzionamento degli organi costituzionali
Il Parlamento rappresenta il momento principale di identificazione tra lo Stato apparato ed il corpo sociale. Si struttura nei Paesi dell'UE secondo schemi principali rispondenti a principi e valori differenti:
- struttura monocamerale : svezia, danimarca, finlandia, ungheria, portogallo, grecia, cipro, malta, estonia, lettonia, lussemburgo, bulgaria, slovacchia, croazia La ragione di questa scelta risiede in 2 considerazioni differenti: può rappresentare la conseguenza diretta della concezione unitaria ed indivisibile della sovranità nazionale; risponde all'esigenza di una maggiore efficacia e celerità dellattività dell'organo detentore del potere legislativo;
- struttura bicamerale : è il modello più diffuso nelle costituzioni liberali del XIX secolo. Alcuni ordinamenti hanno conservato la seconda assemblea per rispondere al mutato assetto politico della
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comunità. In questo contesto si pongono: ◦ gli stati federali : la seconda camera risponde all'esigenza di rappresentanza degli interessi degli stati membri → es. ▪ austria e germania : il dundesrat è composto dai rappresentanti dei singoli Lander; ▪ belgio : il senato è formato dai rappresentanti delle diverse comunità → una parte dei senatori è eletta da parte dei collegi elettorali francese e fiammingo, una parte dai consigli della comunità francofona, fiamminga e germanofona, la restante è cooptata rispettivamente ai senatori eletti; ◦ rappresentanza delle collettività territoriali → es. ▪ spagna : il senato è composto in parte da membri eletti dai consigli delle comunità autonome ed in parte dai membri eletti a suffragio universale su base provinciale; ▪ francia e olanda ; ◦ rappresentanza di interessi o categorie professionali → es. ▪ irlanda : la maggior parte dei senatori viene eletta sulla base di liste di candidati di particolari aree professionali; ▪ slovenia : il consiglio nazionale è il corpo rappresentativo degli interessi sociali, economici, professionali e locali; ◦ eccezioni : ▪ italia : il senato si connota per la sua elezione su base regionale. Ma i sistemi elettorali adottati hanno comportato un elusione di questa connotazione causando una composizione del senato essenzialmente speculare rispetto alla camera dei deputati; ▪ romania : non c'è alcuna traccia di differenziazione tra le due camere per le quali valgono le stesse previsioni in tema di formazione e composizione; ▪ polonia : la camera bassa è eletta con il metodo proporzionale mentre il senato è eletto su base di un complesso sistema di voto plurimo per collegi plurinominali; ▪ repubblica ceca : il senato viene eletto con sistema maggioritario; In generale, l'opzione del modello bicamerale è accompagnata da una definizione dei compiti di ogni camera e della limitazione delle competenze della seconda camera. Le seconde camere possono: essere estranee al rapporto fiduciario con il governo: es. austria, belgio; svolgere una funzione di controllo delle scelte della camera bassa quindi un ruolo limitato nell'esercizio dell'attività normativa: es. olanda, slovenia; competenza esclusiva in alcune materie: es. irlanda, austria; germania: il bundesrat può esercitare un ruolo rilevante in taluni settori. Alla camera alta è attribuita la competenza di approvare, insieme alla camera bassa, le leggi riguardanti gli interessi dei governi locali; Eccezioni: polonia : ripartizione delle competenze tra le due camere con la previsione di una clausola residuale a favore della camera alta; italia : totale assenza di strumenti di differenziazione delel competenze delle due camere; Capo dello Stato → si distingue tra:
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grecia : in caso di esito negativo dei primi due scrutini, alla terza votazione è sufficiente una maggioranza dei 3/5; cipro : la disciplina prevista in ordine al Capo dello Stato, prevede che la figura di vertice sia esercitata da un Presidente eletto direttamente dal popolo affiancato nello svolgimento delle sue funzioni da un vicepresidente parimenti eletto a suffragio popolare diretto → la particolarità risiede nella connotazione etnica delle due cariche e nel riparto delle competenze alle stesse attribuite. Il presidente deve essere un membro della comunità greca, eletto esclusivamente da questa mentre il vicepresidente dalla comunità turca. Dal punto di vista delle competenze, pur attribuendo le principali funzioni di rappresentanza al Presidente, la Costituzione riconosce al vicepresidente la possibilità di essere presente a tutte le cerimonie pubbliche e di dare impulso per tutte le attività relative alla sfera di interesse della comunità turca. Alcune funzioni devono essere svolte congiuntamente tra cui importante, è quella di formazione dell'esecutivo; Organo esecutivo → il governo si presenta come un organo complesso formato da una pluralità di membri, i ministri , dotati di piò o meno poteri autonomi ed un organo collegiale composto dai ministri stessi → assume rilevanza il Presidente del Consiglio dei ministri il quale si è progressivamente sostituito alla figura del monarca nel corso della storia, come capo del potere esecutivo e ha assunto il ruolo in ordine alla direzione e alla garanzia di unità d'azione dell'esecutivo. Il sistema politico di ogni paese influenza l'effettiva articolazione delle procedure di formazione del governo. Si può distinguere sulla base del ruolo svolto dalle assemblee parlamentari e del Capo dello Stato:
- posizione parlamentare predominante : es. Svezia → dove il presidente del Parlamento è attribuito il compito di svolgere delle consultazioni con i diversi gruppi parlamentari e di sottoporre al voto dell'assemblea un candidato; In altri ordinamenti il Parlamento deve interagire con il Capo dello Stato, secondo modelli diversi:
- il Capo dello Stato può svolgere solo una funzione di ratifica : es. Irlanda → dove il Presidente della Repubblica nomina come Primo Ministro il soggetto individuato dalla camera bassa e su indicazione del primo e approvazione della seconda, nomina anche gli altri membri dell'esecutivo;
- candidatura presentata dal Capo dello Stato : es. Ungheria, Slovenia → il Capo dello Stato suggerisce e indica al Parlamento un soggetto che verrà poi eletto mentre la nomina dei membri dell'esecutivo spetta al Presidente della Repubblica su indicazione del Primo ministro;
- Il Capo dello Stato può avere un ruolo meramente formale : es. Germania → il Presidente federale procede a indicare all'assemblea parlamentare un soggetto che può essere nominato Cancelliere a maggioranza assoluta. Tuttavia, qualora la proposta non venga accolta, l'assemblea parlamentare può procedere alal nomina di un proprio candidato sempre a maggioranza assoluta entro 14 giorni. A tutela della stabilità di governo, si prevede che qual'ora quest'ultima votazione vada male, si può procedere ad una nuova elezione a maggioranza relativa: solo in questa eventualità può rivalutarsi la posizione del Capo dello Stato in quanto, laddove la votazione si concluda con l'elezione a maggioranza relativa, il Presidente può scegliere entro 7 giorni se nominare il Primo Ministro o sciogliere il Bundestag ed indire nuove elezioni. Modello analogo è quello in Spagna : il Capo dello Stato attraverso il Presidente del Congresso dei deputati, indica un candidato, il quale deve presentare il programma ed il governo che intende formare. La Camera è chiamata a dare la propria fiducia a maggioranza assoluta:
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In caso di esito positivo, il monarca nomina il Primo Ministro; In caso di esito negativo, si procede ad una seconda votazione a maggioranza semplice; Una soluzione parzialmente differente è quella presente in Bulgaria : il Presidente procede a consultazioni con i gruppi parlamentari e individua come candidato Primo Ministro, il soggetto indicato dal partito di maggioranza relativa in Parlamento. Nel caso in cui il candidato non riesca a formare un Governo in 7 giorni, il Presidente incarica un nuovo candidato: se questi riesce a formare il Governo: il Presidente presenta la sua candidatura all'assemblea parlamentare, la quale elegge il Primo Ministro e su sua mozione, i membri del Consiglio dei ministri; se le forze parlamentari si rivelano incapaci di eleggere un Governo: il Presidente può nominare uno di garanzia ed indire nuove elezioni politiche; Il ricorso alle consultazioni parlamentari si può trovare anche in Finlandia : in cui si negozia il programma politico e la composizione del Governo. Alla fine delle consultazioni, il Presidente informa il parlamento del nominativo e l'assemblea o elegge a maggioranza semplice e infine viene nominato formalmente dal Presidente;
- ruolo ridotto del Capo dello Stato → emerge in ordinamenti di natura semipresidenziale come: ◦ Romania : il Presidente indica un candidato alla carica di Primo Ministro dopo aver compiuto le consltazioni con il partito di maggioranza o con tutti i gruppi parlamentari nel caso in cui nessun gruppo detenga la maggioranza assoluta. Il candidato deve chiedere la fiducia al Parlamento sia sul programma di Governo che sulla lista dei ministri. Una volta ottenuto il consenso, il Presidente procede alla nomina formale dell'esecutivo; ◦ Croazia : l'incarico viene attribuito dal Presidente alla persona che goda della fiducia della maggioranza assoluta dei deputati che dovrà, entro 30 giorni, chiedere la fiducia al Parlamento a maggioranza assoluta e a questo punto seguirà il giuramento del nuovo governo nelle mani del Parlamento e dalle nomine ufficiali. Se l'incarico entro il termine non riesce nel suo intento, il Presidente gli può concedere altri 30 giorni e se trascorsi questi, manchi ancora la fiducia, si affiderà l'incarico ad un'altra persna. Qualora non si formi nuovamente il governo, il Presidente nominerà un tecnico e verranno indette nuove elezioni; ◦ procedura analoga anche in Lituania e Portogallo ;
- titolarità del potere di nomina dell'esecutivo in capo al Presidente (Polonia, Austria, Slovacchia) → in tali ordinamenti si riconosce in capo al Presidente della Repubblica la titolarità del potere di nomina dell'esecutivo. La particolare situazione politica, fa sì che il Capo dello Stato non operi liberamente la propria scelta. Es. ◦ Polonia : la designazione compiuta dal Capo dello Stato deve tendere a riflettere la volontà dell'organo parlamento il quale deve votare la fiducia da dare all'esecutivo; Tra le esperienze semipresidenziali, solo quella francese sembra connotarsi per un ruolo sostanziale del Capo dello Stato nella formazione del Governo. Il Presidente della Repubblica ha il potere di nominare il Primo Ministro e su sua indicazione, gli altri membri del Governo, senza doversi attenere alle indicazioni del Parlamento. La posizione particolare riconosciuta al Capo dello Stato, comporta che lo stesso abbia un potere discrezionale nella scelta del Primo Ministro. Tale libertà può essere più o meno ampia a seconda
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Parlamento del proprio operano. Organi di vertice dell'esecutivo sono il Presidente ed il Vicepresidente. Questi nominano discrezionalmente i membri del Consiglio dei ministri con l'unica limitazione di dover nominare Ministri di estrazione greca e 3 Ministri di estrazione turca. La rilevanza del sistema politico non si esaurisce solo nella fase di formazione dell'esecutivo, infatti, l'assetto multipolare o bipolare del sistema, influenza anche i rapporti all'interno del Governo e in particolare il ruolo del capo all'interno dell'organo collegiale. L'attuale processo di personalizzazione della politica, ha condotto in molti ordinamenti, al riconoscimento della primazia del Primo Ministro rispetto agli altri membri del Governo: in alcuni paesi tale superiorità emerge direttamente dal dettato costituzione : es. Lituania dove il Primo Ministro, nominato dal Presidente, sceglie gli altri membri dell'esecutivo; in altri ordinamenti, l'assetto del sistema politico ha portato ad un riconoscimento in via di fatto della primazia del Primo Ministro : es. Austria, Germania, Portogallo, Malta, Ungheria, Slovacchia, Romania, Estonia, Lituania, Spagna → nonostante i poteri di nomina e revoce dei Ministri siano formalmente attribuiti al Capo dello Stato così come la Costituzione non preveda un chiaro potere di direttiva sull'attività di spettanza dei singoli Ministri, il Presidente del Consiglio ovvero il Primo Ministro esercitano un potere indiscusso di direzione dell'attività politica dell'esecutivo. In tale contesto, particolari sono: ◦ l'esperienza irlandese : la costituzione non solo prevede espressamente che il Presidente nomina e revoca i singoli ministri su indicazione del Primo Ministro ma stabilisce anche che lo stesso Primo Ministro può in ogni momento chiedere ad un altro Ministro di rassegnare le dimissioni e solo in caso di non ottemperanza si ricorre alla revoca da parte del Presidente; ◦ l'esperienza francese : bisogna rilevare la particolarità della posizione del Primo Ministro, il quale da un lato è posto in posizione di primazia rispetto agli altri Ministri. La costituzione sancisce che lo stesso propone la nomina degli altri membri del Governo, dirige l'azione dell'esecutivo ed assicura l'esecuzione delle leggi potendo delegare alcune delle proprie competenze ad altri Ministri. Dall'altro lato, pur dovendo rispondere del proprio operato all'Assemblea nazionale, il Primo Ministro si trova a dover coabitare con un Capo dello Stato, da cui è direttamente nominato a cui sono riconosciuti importanti funzioni nella determinazione dell'indirizzo politico di governo. Di conseguenza, la discrezionalità del Primo Ministro e la sua posizione rispetto agli altri attori politici, è influenzata dal carismo politico del Capo dello Stato e dalla forza dell'Assemblea nazionale a cui è stretto dal vincolo di fiducia; in ordinamenti caratterizzati da un sistema politico multipolare o altamente instabile, vi è una evidente delimitazione del ruolo del Primo Ministro rispetto agli altri Ministri (Italia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Olanda, Lussemburgo, Danimarca, Grecia, Croazia, Finlandia, Polonia ): nonostante il ruolo di guida e coordinamento attribuito al Primo Ministro, la sua autorità dipende dalla stabilità della coalizione di maggioranza che di volta in volta si forma in seguito alle consultazioni elettorali; Peculiare Cipro : dove da un lato il Presidente e il Vicepresidente hanno non solo il potere di nominare e revoare i Ministri, convocare il Consiglio e determinare l'agenda ma anche il potere di porre il veto sulle decisioni adottate dal Consiglio in campo di affari esteri, difesa e sicurezza. Dall'altro però, sulle altre decisioni possono unicamente porre un veto sospensivo chiedendo al Consiglio di riconsiderare il proprio provvedimento a fronte della conferma del provvedimento da parte del collegio, né il Presidente né il Vicepresidente possono ulteriormente opporsi.
Rapporto di fiducia
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Nell'Ue tutti i membri prevedono un rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo tranne Cipro. Fase iniziale del rapporto tra esecutivo e legislativo, si distinguono:
- assenza di un obbligo in capo al Governo di ottenere la fiducia iniziale espressa : le motivazioni risiedono in 2 possibili caratteristiche degli ordinamenti: ◦ perpetuazione dell'originario assetto dell'epoca monarchica-costituzionale ( Belgio, Olanda, Danimarca, Lussemburgo, Regno Unito ) in forza del quale il governo dipendeva esclusivamente dal monarca. Bisogna rilevare come il voto di fiducia sul governo sia sostituito dalla prassi che vede il Re, all'inizio di ogni sessione, presentare al Parlamento il discorso sulla Corona all'interno del quale vi è l'eposizione del programma di Governo dell'esecutivo, con conseguente possibilità di una pronuncia da parte dell'organo assembleare. Eccezione: Malta → si ispira alla tradizione anglosassone. La Cost si limita a prevedere che il Presidente nomina il membro della camera che abbia maggio possibilità di ottenere l'appoggio della maggioranza senza prevedere l'obbligo di un'investitura iniziale dell'esecutivo da parte del Parlamento; ◦ fiducia iniziale presunta : emerge principamente in alcuni sistemi semipresidenziali ovvero parlamentari dualisti → in questi sistemi, l'elezione diretta del Capo dello Stato e l'attribuzione al medesimo di un ruolo attivo nello svolgimento della funzione esecutiva, comportano che il Governo, solitamente nominato dal Presidente, goda di una propria legittimazione politica senza l'iniziale investitura del Parlamento. In tal senso opera la Costituzione francese la quale prevede che il Primo Ministro possa impegnare davanti all'Assemblea nazionale la responsabilità del Governo sul suo programma ma non dispone espressamente che los tesso chieda la fiducia. Particolare è la soluzione adottata nella carta costituzionale portoghese la quale prevede un'inversione del normale procedimento di votazione di fiducia. Il Governo infatti è tenuto a compiere la presentazione del proprio programma all'Assemblea della Repubblica e nel corso del dibattito parlamentare successivo, i gruppi parlamentari possono presentare una mozione di rifetto di tale programma. Per poter costringere il Governo alle dimissioni, tale mozione deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei membri dell'assemblea. In caso contrario, il Governo entra nel pieno esercizio dei poteri attribuiti;
- fiducia iniziale espressa : ipotesi più diffusa ma gli ordinamenti dei Paesi dell'Unione, hanno adottato soluzioni tra loro differenti in ordine ad alcuni aspetti fondamentali. In primo luogo, vi è una distinzione tra: ◦ sistemi che hanno optato per il voto di fiducia al Governo, inteso nella sua dimensione collegiale → es. cost. Croata e romena le quali prevedono che il voto di fiducia debba essere dato al Governo e al programma prima della nomina formale da parte del Capo dello Stato. ( dopo la nomina formale )Analogalmente, secondo quella Lituana , il Primo ministro nominato dal Presidente sulla base dell'indicazione parlamentare, netro 15 giorni deve presentare all'organo assembleare il Governo e il relativo programma. Anche la costituzione greca stabilisce che il Governo deve chiedere la fiducia al Parlamento entro 15 giorni dal giuramento e allo stesso principio si ispira la carta fondamentale della Polonia dove il Primo Ministro si deve presentare alla Camera dei rappresentanti entro 14 giorni dal giuramento. Su questa linea di principio si pone anche il testo italiano , secondo il quale, una volta nominato entro 10 giorni il Governo deve presentarsi ad entrambe le camere del Parlamento per ottenere la fiducia; ◦ ad un modello differente si ispirano gli altri ordinamenti che prevedono la regola dell' investitura
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Mozione di censura o di sfiducia
In alcuni casi questo strumento di sanzione può essere previsto dalla carta costituzionale. Solitamente è limitato ad alcune condizioni finalizzate a garantire un certo grado di stabilità dell'esecutivo:
- una prima forma di limitazione del libero utilizzo di tale strumento consiste nella previsione di un numero minimo di firmatari della mozione : ▪ portogallo : la proposizione avviene solo se tale richiesta è sottoscritta da parte di ¼ dei parlamentari o da parte di un gruppo parlamentare; ▪ romania : la richiesta deve essere fatta da almeno ¼ della totalità dei deputati e senatori; ▪ estonia, bulgaria, ungheria, croazia, slovacchia : la mozione deve essere avanzata da almeno 1/5 dei membri del Parlamento; ▪ grecia : la richiesta deve provenire da almeno 1/6 dei parlamentari; ▪ svezia, italia, spagna, francia : dove è richiesta la sottoscrizione da parte di almeno 1/10 dei parlamentari; ▪ polonia : dove la carta costituzionale non parla di percentuali ma di numero minimo di parlamentari, richiedendo che la mozione sia sottoscritta da almeno 46 deputati; ▪ slovenia : dove la proposta deve essere avanzata da almeno 10 deputati; ▪ repubblica ceca : la quale richiede l'adesione alla mozione di almeno 50 deputati;
- un'altra forma di limitazione riguarda la previsione di un termine tra la proposizione della mozione e la sua votazione → atteso che tale istituto rappresenta uno strumento di controllo dell'esecutivo in capo alle minoranze parlamentari, nell'impotesi in cui l'assemblea potesse immediatamente pronunciarsi sulla mozione, il Governo richiederebbe di essere messo in crisi per un'occasionale assenza dall'aula dei membri della propria maggioranza. La previsione di un arco temporale tra la proposizione della mozione e la sua votazione, consente in via di principio ai sostenitori dell'esecutivo di partecipare alla votazione. Poste tali premesse, è stata prevista nella generalità delle Costituzioni che disciplinano l'istituto medesimo ( portogallo, francia, belgio, polonia, austria, slovenia, bulgaria, germania, spagna, italia e croazia );
- sempre per la salvaguardia della stabilità di Governo, è prevista, in caso di esito negativo della mozione, dell' impossibilità di ripresentare per un determinato periodo, una nuova richiesta di analogo tenore. Ache in questo caso, le soluzioni sono diverse: ◦ portogallo, spagna, romania : è preclusa la proposizione di una seconda mozione di fiducia all'interno di una medesima sessione legislativa; ◦ estonia, polonia : le costituzioni escludono la riproposizione di una mozione di sfiducia entro 3 mesi dalla votazione della precedente; ◦ grecia, croazia, bulgaria : vietata la presentazione di una mozione di censura prima di 6 mesi dalla proposizione della precedente censura;
- previsione di una maggioranza specifica per l'approvazione della mozione di censura: accanto ad ordinamenti come quello italiano, finlandese, danese e austriaco che richiedono la maggioranza
di Suni
semplice, vi sono le costituzioni portoghese, francese, bulgara, lituana, estone, polacca, romena, croata, tedesca e spagnola che impongono la regola della maggioranza assoluta; L'istituto più idoneo a salvaguardare la stabilità di governo sembra essere quello della sfiducia costruttiva. Prevista in paesi come germania, spagna, slovenia, ungheria, polonia, belgio, prevede la possibilitò di far venire meno la fiducia dell'esecutivo e di conseguenza costringerlo a rassegnare le proprie dimissioni affiancando alla sfiducia per il Governo in carica un voto di investitura di un nuovo capo dell'esecutivo. Un ulteriore strumento volto a contemperare le funzioni di controllo attribuite al Parlamento con l'esigenza di stabilità propria dell'esecutivo, si può ritrovare nella carta svedese la quale prevede che il Governo possa evitare le dimissioni laddove abbia la possibilità di sciogliere il Parlamento e indica nuove elezioni straordinarie entro 1 settimana dal voto di sfiducia. Tutto questo può essere ripreso in ordine alla questione di fiducia. Quest'ultima rappresenta lo strumento posto a disposizione dell'esecutivo per porre in discussione il legame fiduciario con il Parlamento e tentare di rinsaldare la propria maggioranza attorno al programma di governo. L'analogia con la mozione di sfiducia risiede nel fatto che in alcuni ordinamenti la presentazione della questione di fiducia dà impulso ad un procedimento uguale a quello attivato dalla presentazione della mozione di sfiducia. Si può ricordare l'esperienza dell' Estonia dove il governo può legare all'adozione di un provvedimento la votazione di una mozione di censura. Un meccanismo simile si ha in Italia dove pur nel silenzio della Costituzione, il nostro ordinamento prevede che l'esecutivo possa dichiarare un determinato provvedimento all'esame del Parlamento come elemento essenziale per poter proseguire il proprio programma di Governo. Sulla base di tale dichiarazione, il Parlamento è chiamato a votare il provvedimento in questione, nella formulazione richiesta dal Governo e dall'approvazione o dal rigetto dello stesso, consegue rispettivamente la fiducia o la sfiducia verso l'esecutivo. Eccezionale rispetto a tale soluzione sono la Francia e la Romania : nelle quali la decisione del Governo di impegnare la propria responsabilità davanti all'organo parlamentare in relazione ad un testo, comporta l'onere per quest'ultimo di sollevare una mozione di censura. In caso di inazione da parte delle forze politiche parlamentari, il testo si considera approvato. In questo modo, il costituente tutela più favorevolmente le esigenze dell'esecutivo, il quale ottiene il risultato ricercato senza dover verificare la consistenza del proprio sostegno parlamentare. Singolare è anche l'esprienza in Germania : nel caso in cui il Governo presenti una richiesta di un voto di fiducia e questa non sia approvata dalla maggioranza assoluta dei membri del Bundestag , il Presidente federale può, entro 21 giorni e su richiesta del Cancelliere, sciogliere l'assemblea. Tale potere viene meno se la medesima assemblea procede ad eleggere a magigoranza assoluta un nuovo Cancelliere. È comunque facoltà del Governo di richiedere al Presidente di dichiarare, con l'assenso del Bundesrat , lo stato di emergenza legislativa per il provvedimento su cui era stata posta la questione di fiducia. Se il Bundestag rigetta nuovamente il provvedimento dopo la dichiarazione dello stato di emergenza legislativa oppure non provede ad approvarlo entro 4 settimane ovvero lo approva in una formulazione inaccettabile per il Governo, il provvedimento si considera adottato se viene approvato dal Bundesrat. In Germania la questione di fiducia rappresenta un istituto utilizzato solo in un numero ridotto di occasioni e nella maggioranza dei casi, non per rinsaldare una maggioranza parlamentare instabile ma per sfruttare un momento politico favorevole. Complice la previsione costituzionale, in forza della quale il Cancelliere può chiedere lo scioglimento del Bundestag in caso di rifetto della questione di fiducia, si è per lo più ricorso a tale istituto con l'intento di provocare pur in presenza di una maggioranza di politica stabile, una crisi di governo ed indire nuove elezioni politiche, con l'auspicio di massimizzare in un
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Le diverse soluzioni adottate in tema di scioglimento dell'organo parlamentare, sembrano rispondere a 2 esigenze:
- costituire deglis trumenti per ovviare al pericolo di stallo del sistema costituzionale;
- attribuire all'esecutivo la possibilità di forzare la mano nei confronti di un parlamento riottoso; Alcuni ordinamenti godono di una posizione intermedia in cui da un lato l'attribuzione al Capo dello Stato della competenza dello scioglimento del Parlamento e dall'altro l'istituto della controfirma dell'esecutivo, fanno sì che tale strumento venga utilizzato come mezzo di garanzia del corretto funzionamento del sistema piuttosto che come arma politica del Governo: Modello 1 → spagna : il monarca procede allo scioglimento di entrambe le camere ed indice nuove elezioni nell'ipotesi in cui l'assemblea non riesca, nell'arco di 2 mesi , a dare l'investitura al candidato alla carica di Primo Ministro; stesso principio ordinamento ungherese : il Presidente può procedere allo scioglimento dell'assemblea legislativa nel caso in cui questa non elegga il Primo Ministro indicato dal Presidente entro 40 giorni dalla sua proposta; in maniera analoga rientra la costituzione lituana : il Presidente della Repubblica può disporre lo scioglimento dell'assemblea parlamentare nell'ipotesi in cui la stessa non si pronunci sul programma del Governo entro 30 giorni dalla presentazione ovvero neghi per due volte consecutive l'assenso alprogramma di governo entro 60 giorni dalla sua presentazione ovvero su proposta del Governo che abbia subito un voto di sfiducia; costituzione svedese : dispone lo scioglimento automatico nel caso in cui l'assemblea parlamentare rigetti per 4 volte consecutive la candidatura del Primo Ministro proposta dal Presidente del Parlamento medesimo; slovacchia : il Presidente della Repubblica può sciogliere il Parlamento se questo non ha approvato il programma del Governo entro 6 mesi dalla nomina dello stesso ovvero se non ha votato su un progetto su cui il Governo ha posto la questione di fiducia entro 3 mesi dalla proposizione; slovenia : il Presidente può sciogliere il Parlamento nel caso in cui questo non riesca ad eleggere un Governo, a meno che entro 48 ore dalla decisione il Parlamento stesso non chieda a maggioranza semplice di procedere alla votazione di un nuovo Governo; Repubblica Ceca : dove la Camera dei deputati può essere sciolta solo se non vota la fiducia al Governo costituito dal Primo Ministro nominato dal Presidente su indicazione della medesima Camera dei deputati ovvero se non dedice su un provvedimento su cui il governo ha posto la questione di fiducia; Romania : il Parlamento può essere sciolto solo se non vi è stato alcun voto di fiducia al Governo entro 60 giorni dalla richiesta di investitura del Governo compiuta dal Presidente e solo dopo il rigetto di 2 richieste di investitura; Belgio : il monarca ha il diritto di sciogliere la camera bassa se quest'ultima ha rigettato una mozione di fiducia e entro 3 giorni , non propone al monarca un nominativo per la carica di Primo Ministro ovvero quando ha adottato una mozione di sfiducia e non provvede contemporaneamente alla indicazione di un nuovo Primo Ministro; Croazia : il Presidente può sciogliere l'organo legislativo su proposta del Governo nei casi in cui il Parlamento voti la sfiducia al Governo che chiede la fiducia o voti la sfiducia e non faccia seguire, entro 30 giorni , l'attribuzione della fiducia a un nuovo esecutivo. Modello 2 → nei sistemi semipresidenziali, lo scioglimento sembra uno strumento usato per esigenze di stabilità dell'esecutivo. In tali ordinamenti, si tenta di tutelare la posizione dell'organo esecutivo sia:
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attraverso il ricorso alla minaccia dello scioglimento come strumento per superare eventuali sbandamenti della maggioranza parlamentare (francia); sia attraverso l'uso dello scioglimento per poter sfruttare il momento elettorale più favorevole per la compagine di Governo; Così accade anche per i paesi che adottato una forma di governo parlamentare. Si può ricordare il caso della Spagna dove il Primo Ministro, dopo una delibera del Consiglio dei Ministri, può richiedere sotto la propria responsabilità di procedere allo scioglimento di entrambe le camere o di una soltanto di esse. Lo scioglimento e l'indicazione delle nuove elezioni è operato dal monarca. Posizione intermedia → si pongono quegli ordinamenti caratterizzati dalla forma di governo parlamentare monista e da un sistema politico multipolare. In tal senso, si possono ricordare le ipotesi di Italia, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Grecia : da un lato, l'attribuzione al Capo dello Stato della competenza in tema di scioglimento del Parlamento e dall'altro il ruolo esercitabile da parte dell'esecutivo attraverso l'istituto della controfirma, fanno sì che tale strumento venga utilizzato come mezzo di garanzia del corretto funzionamento del sistema piurtto che come arma politica del Governo, a seconda della forza politica dell'esecutivo e della stabilità delle coalizioni politiche concluse tra i diversi soggetti parlamentari. Costituzione greca : il Presidente della Repubblica può sciogliere il Parlamento nel caso in cui due Governi abbiano dato le dimissioni o siano stati sfiduciati dal Parlamento e la composizione dello stesso non sia in grado di garantire la stabilità di Governo. Ad analoga soluzione, può giungere il Presidente su proposta del Governo nel caso in cui quest'ultimo, pur avendo la fiducia dell'assemblea parlamentare, intenda rinnovare il Parlamento per affrontare materie di importanza eccezionale per la nazione;
Sistemi elettorali
In un contesto sempre più caratterizzato da una democrazia rappresentativa, il voto rappresenta il principale strumento con il quale il popolo ha la possibilità di esercitare attivamente la propria sovranità. La scelta di un sistema elettorale, può influenzare direttamente il funzionamento della riforma di Governo di una determinata realtà statuale. La distinzione principale riguarda:
- formule maggioritarie : attribuisce i seggi in palio a colui che ottiene un consenso elettorale maggioritario. All'interno si distingue tra: ▪ sistema a turno unico ( plurality ): diffuso nel mondo anglosassone, all'interno dell'UE è adottato solo per l'elezione di una delle camere di Parlamenti bicamerali. Questo modello segue la regola del First past the post in forza del quale il seggio è assegnato al candidato che ottenga il numero più elevato dei suffragi, indipendentemente dalla dimensione percentuale del consenso ricevuto. Laddove questo venga applicato in modo 'puro' per la formazione dell'assemblea parlamentare, le forze politiche tengono a raggrupparsi in due partiti con una conseguente semplificazione del panorama dei soggetti politici. Dal punto di vista della forma di governo, tale opzione mira a garantire la stabilità anche a scapito della piena rappresentatività dell'organo eletto, attribuendo una maggioranza di seggi ad un determinato partito;
