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Tesina. Statuti e Leggi Regionali
Gruppo Oppo, Caruso, Calamai, Ferrari
Introduzione:
Nella Costituzione al titolo V parte II, negli Statuti speciali, ordinari e nelle leggi regionali si trovano l’insieme delle norme che si occupano delle Regioni. Il quadro del nostro regionalismo, così come delineato nel disegno costituzionale originario, è caratterizzato nel modo seguente:
a) Autonomia statuaria. Per statuto regionale si intende quel tipo di fonte del diritto che, in
virtù del principio di autonomia, disciplina l’organizzazione interna delle Regioni, indica i fini che l’ente intende perseguire e detta le regole fondamentali a cui essa dovrà attenersi nell’esercizio della sua attività. Tuttavia, poiché nell’ordinamento italiano le Regioni sono dotate di autonomia, ma non di sovranità, gli statuti regionali non possono essere assimilati a una costituzione regionale. Gli statuti delle regioni ad autonomia speciale sono adottati dal parlamento con legge costituzionale (proprio perché chiamati a definire un’autonomia più ampia di quella riconosciuta alle altre Regioni a statuto ordinario dalle disposizioni costituzionali) mentre gli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono approvati con legge regionale sulla base di una previa deliberazione dei Consigli regionali e incontrano, oltre al limite dell’armonia con la costituzione, anche quello delle leggi ordinarie dello Stato, cui la costituzione fa riferimento. Un’importante innovazione in tema di statuti regionali si è avuta a seguito della l. cost. n. 1/ e della l. cost. n. 2/2001. Prima di esse, vi era una netta distinzione sul piano procedurale tra gli statuti delle c.d. Regioni ad autonomia differenziata (Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli- Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia) e quelli delle c.d. Regioni ad autonomia ordinaria, generalmente qualificati come statuti. Gli statuti speciali sono approvati con una legge costituzionale, quindi una fonte normativa statale il cui regime è disciplinato dall'articolo 138 della Costituzione. Dal punto di vista formale e procedurale si tratta quindi di una legge del Parlamento a procedimento legislativo aggravato (legge approvata da ciascuna Camera con due successive deliberazioni, ad intervallo non inferiore di tre mesi l'una dall'altra e - nella seconda approvazione - con la maggioranza assoluta dei componenti); rispetto alla procedura dell'articolo 138 della Costituzione (e secondo una disposizione introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 2001) la legge costituzionale che approva o modifica lo Statuto non è soggetta a referendum confermativo: in questo modo si evita
che sullo Statuto di una singola Regione venga chiamato ad esprimersi tutto l’elettorato a livello nazionale. È previsto, infatti, che esse (Le Regioni) possano modificare il proprio statuto (che rimane approvato con legge costituzionale, ex art. 116, co. 1, Cost.), per quanto riguarda la forma di governo e il sistema elettorale, per mezzo delle c.d. leggi statutarie, speciali leggi regionali da approvare a maggioranza assoluta, in analogia con quanto si prevede per gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria della legge 1/1999. Questa particolare legge statuaria potrà essere sottoposta a previo referendum popolare su richiesta di frazioni del corpo elettorale regionale o dei componenti del Consiglio (ma questi ultimi solo se la delibera non ha conseguito la maggioranza dei due terzi) e sarà impugnabile in via preventiva dal Governo entro trenta giorni dinanzi alla Corte costituzionale per motivi di legittimità costituzionale. I principi stabiliti negli statuti speciali vengono definiti da una commissione paritetica Stato-Regione, (non passano da un voto del parlamento italiano). Le Commissioni, in quanto paritetiche, sono composte da un numero eguale di membri di nomina statale e di nomina regionale. La nomina dei componenti di parte statale è demandata al governo, nella persona del Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, al Ministro per gli Affari regionali. Il procedimento di approvazione degli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria non prevede più l’intervento del Parlamento in sede di approvazione e diversifica tale deliberazione da quelle sulle altre leggi regionali, prevedendo che sia necessaria una doppia deliberazione del Consiglio regionale a maggioranza assoluta con un intervallo non inferiore a due mesi. La deliberazione statutaria viene pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione a scopi meramente notiziali, al fine di fare decorrere i termini entro cui è possibile richiedere un referendum con funzione oppositiva – non diversamente da quanto previsto all’art. 138 Cost. con riferimento al procedimento di revisione costituzionale. Il Governo, da parte sua, può impugnare la deliberazione statutaria di fronte alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione della legge di deliberazione consiliare. Tale sindacato da parte del giudice costituzionale, di cui al «nuovo» art. 127 Cost., costituisce attualmente l’unica forma di controllo di costituzionalità presente nel nostro ordinamento. Per quanto riguarda le materie, lo Statuto deve disciplinare obbligatoriamente “la forma del governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, il diritto di iniziativa e del referendum sulle leggi e provvedimenti amministrativi, e la pubblicazione degli atti normativi. Lo Statuto ordinario è la fonte primaria regionale, gerarchicamente subordinata alla Costituzione (ex.123 Cost).
questione di legittimità costituzionale quando ritenga che una fonte primaria statale o di un’altra Regione “leda la sua sfera di competenza”.
Prassi applicativa: dati (BIANCA)
In seguito alle riforme del federalismo amministrativo e costituzionale (circa anni 2001 in poi) in poi le Regioni ordinarie approvano più di 700 leggi annue^1.
Nel 2017 il macrosettore più disciplinato era quello della finanza regionale (il 30,4%), seguito da quello dei servizi alla persona e alla comunità (il 21,0%), da quello dello sviluppo economico e attività produttive (il 15,3%), quello dell’ordinamento istituzionale (il 14,2%), quello del territorio, ambiente ed infrastrutture (il 14,0%), ed infine quello del multi-settore (il 5,1%). Confrontando tra di loro i vari rapporti, si riscontra che a partire dal 2010 sia in aumento la produzione legislativa in materia dei servizi alla persona e alla comunità, come risposta alla crisi economica e occupazionale^2.
(^1) La legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea- rapporto 2017-2018, Camera dei deputati-Osservatorio sulla legislazione, pp. 77 e 78. 2 La legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea- rapporto 2017-2018, Camera dei deputati-Osservatorio sulla legislazione, p. 72.
Come detto sopra, l’iniziativa legislativa è propria del singolo consigliere regionale, della Giunta, del corpo elettorale, e dei consigli provinciali e comunali se previsto dallo statuto. Statisticamente è interessante sottolineare che, riguardo al biennio 2016-2017, più del 60% delle leggi regionali promulgate sono di iniziativa della Giunta; circa il 34% del Consiglio. Residuali sono i casi di iniziativa mista, sia del Consiglio sia della Giunta, e di iniziativa popolare^3.
(^3) La legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea- rapporto 2017-2018, Camera dei deputati-Osservatorio sulla legislazione, p. 63.
Art. 117 Cost: “La potestà legislativa è esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Al secondo comma sono citate tutte le materie di competenza statale, mentre al comma terzo le materie di competenza concorrente. Il comma quarto prevede che le materie non espressamente riservate alla potestà legislativa statale spettino alle regioni.
Quindi nel quadro costituzionale sono disciplinate materie di esclusiva competenza statale, di potestà concorrente tra stato e regioni, mentre la piena potestà legislativa regionale è relegata alle ipotesi residuali. Molto spesso proposte di riforma comprendono però ampie materie, tali da creare i cd intrecci di materie. Il che ha creato non pochi problemi, risolti di volta in volta dalla Corte costituzionale, che ha, nella sua giurisprudenza, elaborato, partendo dai principi della Costituzione, una serie di strumenti che delineano l’assetto dei poteri legislativi effettivi.
Nella prima giurisprudenza della Consulta si valorizzava più il ruolo dell’autonomia regionale e degli enti locali, mentre si nota adesso una maggior tendenza al centralismo legislativo. (Cit. testo Picchi).
Riguardo appunto i casi di intreccio di materie, il legislatore statale andava a regolare materie sia di competenza esclusiva sia concorrente, cosa che ha suscitato dubbi di legittimità costituzionale. La Corte, avendo riguardo al criterio di prevalenza, afferma che bisogna, nell’intera proposta di riforma, considerare la materia prevalente rispetto alle altre: il titolare dell’interesse prevalente avrà riconosciuta la relativa competenza a legiferare. Ciò avviene spesso quando c’è necessità di coordinamento della finanza pubblica.
Ecco un primo criterio: chi ha maggior interesse e competenza a legiferare, è costituzionalmente legittimato a farlo. È il criterio di prevalenza.
Già in costituzione si ritrova il principio di sussidiarietà verticale all’art. 118, secondo cui le funzioni amministrative devono essere allocate verso gli enti più vicini al cittadino e, quindi, più vicini ai bisogni del territorio. Dal combinato disposto degli artt. 117 e 118 Cost, la Corte ci ha fornito un altro strumento: la chiamata in sussidiarietà, che consente al legislatore centrale di avocare a sé con competenza esclusiva materie di competenza concorrente, per la necessità di tutelare l’interesse nazionale. Interesse nazionale che ha, tra l’altro, confini molto aleatori, poiché infatti la sua definizione è rimessa di volta in vola all’apprezzamento del legislatore statale. Circa
il 95% delle leggi che possono riguardare le regioni nasconde un intreccio di interessi, mentre il 5% può far scattare una chiamata in sussidiarietà.^5
Il quadro fin ora delineato sembra restringere del tutto lo spazio del potere legislativo regionale. Ecco perché la Corte stessa ha legato, in una giurisprudenza ormai consolidata, il principio di sussidiarietà e la conseguente chiamata in sussidiarietà al principio di leale collaborazione, che ad oggi ha ruolo centrale nella definizione dell’assetto legislativo pratico tra stato e regioni.
Dopo essere stato sistematicamente utilizzato dalla Corte Costituzionale quale strumento idoneo a perseguire il giusto contemperamento delle finalità perseguite dallo Stato e dalle Regioni (ovvero da enti contitolari di competenze in parte sovrapposte), è stato costituzionalizzato a seguito della legge costituzionale 3/2001. Ad esso espressamente fa riferimento il nuovo art. 120 Cost: “La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione".
Anche se solo nel 2016 ci sono state almeno cinquanta sentenze che in un modo o nell'altro hanno trattato di leale collaborazione (CITAZIONE), ricordiamoci che il criterio che per primo viene in gioco nei casi di intreccio di materie e di interessi è quello di prevalenza. Se la Corte riconosce la prevalenza della competenza esclusiva statale, particolari problemi applicativi non sorgono. Solo se è riconosciuta prevalente la competenza concorrente, bussola utile è il principio di leale cooperazione. (CITAZIONE)
SENTENZA n.251 del 2016 – GIANMARCO
La sentenza n.251 del 2016 è innanzitutto un giudizio di legittimità costituzionale in via principale.
Il ricorso in via principale avviene per i conflitti di attribuzione tra Stato e Regione, o tra Regioni. Questo succede quando uno di questi organi ritiene che un altro abbia invaso, con un atto legislativo, la sfera di competenza di un altro organo. Come si nota dal grafico, i ricorsi alla Corte Costituzionale sono più frequenti in via incidentale, tuttavia i ricorsi in via incidentale incidono maggiormente sull’assetto di poteri tra gli organi costituzionali.
(^5) Seminario “Il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni” Roma, Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, 6 aprile 2017, intervento del Prof. Roberto Bin
A tal proposito la Corte costituzionale ha affermato che occorre, anzitutto, verificare se, nelle singole materie in cui intervengono le norme impugnate, fra i vari settori coinvolti, ve ne sia una di competenza dello Stato, cui ricondurre, in maniera prevalente, il disegno riformatore nel suo complesso. In primis la Corte ricorre quindi al criterio di prevalenza. Questa prevalenza escluderebbe la violazione delle competenze regionali. Già in precedenti occasioni, la Corte ha ritenuto che il legislatore statale debba vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, basata sulla reiterazione delle trattative nella sede della Conferenza Stato- Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali o anche degli enti locali.
Nella giurisprudenza della Corte, le Conferenze sono ritenute una delle sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione e consentire, in specie, alle Regioni di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale.
In questa sentenza la Corte afferma che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale, anche quando la normativa statale deve essere attuata con decreti legislativi delegati, che il Governo adotta sulla base di quanto stabilito dall’art. 76 Cost.
La Corte Costituzionale, con appunto, la sentenza n. 251/2016, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 11, comma 1, e 17, comma 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, nella parte in cui prevedono che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato- Regioni. Per la Corte è stato violato il principio di leale collaborazione nel momento in cui il Governo ha disatteso le istanze degli enti locali: non basta quindi un parere, ma è necessaria l’intesa.
La Corte ha altresì dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 18 e 19 della legge n.124 del 2016, nella parte in cui, in combinato disposto con l’art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge, prevedono che i decreti legislativi attuativi siano adottati previo parere, anziché previa intesa, della Conferenza Stato Regioni.
Nelle materie oggetto di delega (dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, società a partecipazione pubblica, dirigenza pubblica, servizi pubblici locali) la Corte ha ritenuto esistente un concorso di competenze, inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione dell’ampio disegno di riforma. Pertanto, se non
è costituzionalmente illegittimo l’intervento del legislatore statale, in quanto necessario a garantire l’esigenza di unitarietà sottesa alla riforma, ma esso deve svolgersi attraverso modalità rispettose dell’autonomia locale.
Tali competenze si pongono in un rapporto di “concorrenza”, poiché nessuna di esse prevale sulle altre, ma tutte confluiscono nella riorganizzazione di specifici settori della pubblica amministrazione, in una prospettiva unitaria, rivelandosi inscindibili e strumentalmente connesse. Tale vincolo di connessione, se da un lato costituisce fondamento di validità dell’intervento del legislatore statale, dall’altro impone a quest’ultimo il rispetto del principio di leale collaborazione. Poiché le disposizioni impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione deve essere individuato nella Conferenza Stato-Regioni o nella Conferenza Unificata, a seconda dei casi, secondo la normativa vigente (d.lgs. n. 281 del 1997). Tale principio, tuttavia, non può declinarsi nella forma “debole” del parere in sede di Conferenza, ma impone la forma “forte”, cioè dell’intesa come unica forma adeguata a garantire il giusto contemperamento della compressione delle competenze locali.
Conclusione: l’impatto del principio di leale collaborazione
C’è stato un caso in cui alcune regioni hanno approvato delle leggi che regolano il rimborso spese dei loro dipendenti che viaggiano per lavoro con la propria autovettura. La Corte ha affermato che non c’è competenza legislativa regionale, perché l’oggetto riguarda il rapporto di lavoro con i dipendenti regionali, che è privatizzato, e quindi rientra nell'ordinamento civile. La conseguenza è che le Regioni non possono più mutare una norma in questa materia, e nemmeno rivendicare l’esigenza che la disciplina sia definita attraverso procedure di leale collaborazione^6.
Caso contrario è quello della legge Madia, decisa dalla Consulta con sentenza 251/2016.
La Corte costituzionale ha censurato la norma “nella parte in cui prevede che i decreti legislativi attuativi siano adottati previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni”. La legge di delega, quindi, aveva previsto l’intreccio di materie e di competenza e introdotto una procedura di leale collaborazione. In sede di parere infatti le Regioni avevano criticato il decreto e certe sue norme “di impronta fortemente statalista, che tenderanno inevitabilmente a ricondurre la nuova figura del dirigente della Repubblica verso la dirigenza statale”, sottolineando che avrebbero dovuto essere dettate norme
(^6) Intervento Roberto Bin v. supra.
Il citato parere del Consiglio di Stato sulle modalità di correzione dei decreti legislativi, tra le affermazioni finali, prende anche posizione sull’estensibilità del principio di leale collaborazione al procedimento di approvazione delle leggi ordinarie. Esso afferma chiaramente che i vincoli procedurali imposti dalla sent. n. 251/2016 debbano ritenersi applicabili solamente in caso di intreccio inestricabile di materie nella legislazione delegata. Il meccanismo dell’intesa, infatti, «si configura come un procedimento riferito tipicamente agli organi esecutivi»; di conseguenza, «apparirebbe problematico individuare per il Parlamento vincoli procedimentali diversi e ulteriori rispetto a quelli tipizzati dalla Carta costituzionale, fermo restando, ovviamente, il limite del rispetto, sul piano sostanziale, delle regole costituzionali di riparto delle funzioni legislative».^9
.La grande innovazione della sentenza riguarda appunto il procedimento concertativo, che ad oggi si rende necessario anche per i procedimenti legislativi delegati, mentre prima era relegato solo ai procedimenti di adozione di fonti sub-primarie^10.
Con riferimento invece ai decreti legge, la Corte ne ha escluso l’applicazione con argomentazioni più stringenti, in quanto la loro adozione è subordinata alla mera occorrenza di casi straordinari di necessità e urgenza^11.
(^9) Consiglio di Stato, Commissione speciale, 17 gennaio 2017 cit., par. 9 (^10) Ancorché, come nota R. BIFULCO, L’onda lunga della sentenza 251/2016 della Corte costituzionale cit., 3, tale eventualità era comunque stata lasciata aperta dalla Corte, in particolare nelle sentenze 6/2004 e 303/2003 (sul punto v.anche C. PADULA, Riflessioni sparse sulle autonomie territoriali, dopo la (mancata) riforma ci 11 Cfr. da ultimo la sent. n. 280/2016, nonché le sentt. n. 79/2011 e n. 298/2009. Si legge, ad esempio, nella sent. n. 280/2016: «l’esclusione della rilevanza di tali procedure [di leale collaborazione], che è formulata in riferimento al procedimento legislativo ordinario, “vale a maggior ragione per una fonte come il decreto-legge, la cui adozione è subordinata, in forza del secondo comma dell’art. 77 Cost., alla mera occorrenza di ‘casi straordinari di necessità e urgenza’” (sentenze n. 79 del 2011 e n. 298 del 2009)».
