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ORIGINI E CARATTERISTICHE DEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
DECENTRATO NELLE COMMISSIONI IN SEDE DELIBERANTE O
LEGISLATIVA
Le Camere adempiono alla funzione legislativa con l'emanazione di quel tipico atto di produzione di norme giuridiche che è definito in dottrina, come “atto complesso eguale” in un procedimento rigorosamente predefinito. Nella nostra forma repubblicana in modo peculiare, il Presidente della Repubblica non partecipa all'attività legislativa (la promulgazione è assimilabile ad una attività di controllo costituzionale di regolarità, declinantesi in un requisito di efficacia dell'atto approvato. In relazione al processo formativo della legge, è possibile distinguere tre fasi: quella “preparatoria”, che concernente la questione della così chiamata“ iniziativa”; la fase «costitutiva o della perfezione», che si concreta nell'approvazione parlamentare;la fase «integrativa dell'efficacia», in cui la legge già perfetta acquisisce con la «promulgazione» e la «pubblicazione», il suo carattere vincolante. La definizione dei contenuti del procedimento ordinario è quella prevista dal primo comma dell’art. 72 Cost.; ogni progetto presentato ad una delle due Camere è esaminato, in base a norme del Regolamento, in un primo momento da una Commissione e quindi in Assemblea, dove è approvato articolo per articolo e con votazione finale. E’ importante considerare, per i riverberi sul tema in discussione, che questo procedimento, fu a lungo precorso da due diversi sistemi di origine inglese e francese, denominati rispettivamente « delle tre letture » e « degli Uffici ». Il tentativo d’immettere nel Regolamento della Camera il sistema delle «tre letture» (introdotto per un breve periodo tra il 1868 e il 1873 e poi per altri sessant’anni tra il 1888 e il 1948) non procurò alcun risultato di rilievo. Tale procedura si caratterizzava per l'evidenza di una matrice del tutto formalistica; ad esempio, la discussione generale era aperta prima di ogni esame del progetto e e la
terza discussione era intralciata dalla possibilità di avanzare ulteriori emendamenti. Tale impianto si rinviene, in qualche modo, nella caratteristica sede redigente delle Commissioni, sistema che dopo essere stato fortemente contrastato, è ritenuto disfunzionale e modestamente usato ad ogni legislatura per l’insediamento di un numero eccessivo di Commissioni. Il secondo sistema vigente in Francia fino allo scadere del XIX secolo, ed in Italia a partire dal Regolamento provvisorio del 1848 al periodo del regime fascista, prevedeva, ogni due mesi, il sorteggio dei deputati in nove Uffici, incaricati separatamente all’esame preliminare di ogni progetto presentato. Ogni Ufficio provvedeva di seguito alla nomina di un delegato “referente” in Commissione. Quest’ultima era designata a condurre un esame tecnico sul progetto e incaricava infine un relatore per l'Assemblea (tale procedura è oggi presente per analogia nel « Comitato dei nove »). Nei fatti, dunque, l’istituto della Commissione si è stabilita in Italia per superare ogni traccia di Comitato generale affidando il controllo preliminare delle leggi ad organi permanenti, composti in modo da rispettare l'equilibrio tra le forze politiche (a differenza degli Uffici) e competenti in forma prestabilita per grandi settori della pubblica amministrazione. Svoltasi la discussione generale a seguito della relazione della Commissione e al termine della discussione degli eventuali ordini del giorno, si procede all'esame di articoli ed emendamenti, alla votazione e alla delibera conclusiva. Al termine del procedimento ordinario (e allo stesso modo in ogni altro procedimento relativamente a questa fase), se il progetto è approvato, il Presidente dell'Assemblea lo invia con suo « messaggio » all'altro ramo del Parlamento o al Capo dello Stato, mediante il Governo, per la promulgazione. L'ultimo comma dell'art. 72 Cost. aggiunge infine che la forma normale di esame deve essere adottata sempre per i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delega legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi: tali categorie del « procedimento abbreviato» sono indicate nel secondo comma dell'art. 72 Cost. che,
Presidente "qualora il progetto di legge investa in misura rilevante la competenza di altra Commissione" il parere espresso da quest'ultima, può produrre gli effetti previsti dal comma 3 degli articoli 93 e 94 con riferimento alle Commissioni Bilancio, Affari costituzionali e Lavoro. Tutti gli interessi in gioco vengono così estrinsecati per garantire un “contraddittorio” a tutela della trasparenza. Il disposto di cui al comma l ter dell’articolo 49 vietando in commissione lo scrutinio segreto, salvo che per le votazioni riguardanti le persone, comporta, all'opposto, una riduzione del ricorso al procedimento decentrato. L'idea di un suo superamento o di una revisione si è insinuata ormai da più di un ventennio. Il procedimento si svolge esclusivamente in commissione, in sede che il Regolamento della Camera chiama « legislativa » e quello del Senato « deliberante »e si appoggia al testo dell'art. 72 Cost. terzo comma. La garanzia per il Parlamento, è data dalla composizione bilanciata delle commissioni e dalla prerogativa del Governo, di un decimo dei membri della Camera o di un quinto della commissione di chiedere la rimessione all'Assemblea per la riattivazione della procedura ordinaria, ovvero per l'approvazione finale con sole dichiarazioni di voto: è disposta, inoltre, la garanzia della pubblicità dei lavori delle Commissioni. Della natura composita del rapporto che lega Commissioni e Camera, e della discussione in forma « decentrata », si può delineare che tale modalità di esame e di approvazione delle leggi, introdotta per la razionalizzazione dei lavori, è risultata corrispondere ad un’ ineluttabile esigenza pratica, a fronte della sempre crescente ed incombente volume dei progetti in concreto da approvare fin dalla prima legislatura repubblicana (1948-1953). Il « Procedimento misto » è infine rappresentato autonomamente dall'art. 96 Reg. Camera. Per tale norma, che si configura come subprocedimento della sede referente, la Camera, al termine della discussione generale può deferire alla Commissione (definita, in dottrina, « redigente ») la formulazione definitiva degli articoli, salva per l'Assemblea la successiva approvazione di essi senza discussione né emendamenti (e riservandosi il voto finale con relative dichiarazioni di voto).
Un istituto analogo è stato accolto dal Senato (art. 36-bis Reg.) e si configura come procedimento intermedio tra la sede referente e la sede deliberante, che sin dall’origine viene scelto dal Presidente e che affida all’aula la votazione di articoli, quella finale e le relative dichiarazioni di voto. Vi è discussione per i criteri informativi mediante apposito ordine del giorno e vi è diritto a rimessione in Assemblea. Ma questa procedura ha sollevato in sede politica e in dottrina dubbi e controversie di ordine costituzionale in riferimento al disposto dell'art. 72 della Cost. Per espressa prescrizione costituzionale, poi, una nuova approvazione parlamentare può rendersi necessaria ove il Presidente della Repubblica, entro il termine fissato per la promulgazione, utilizzi il potere di rinvio, previsto nell'art. 74 Cost., al fine di richiedere alle Camere una nuova deliberazione mediante messaggio motivato in funzione di “ veto sospensivo” giacché le Camere possono riapprovare la legge senza alcuna specifica maggioranza e il Capo dello Stato non potrà sottrarsi dal promulgarla. Le norme del Capo VIII del Regolamento della Camera, intitolato “Della discussione”, sono tra quelle che risentono maggiormente della sistemazione degli istituti parlamentari mediante un legame inscindibile con il processo di generale adattamento delle istituzioni e con il cambiamento delle condizioni storico- politiche del nostro paese. Il Regolamento provvisorio del 1848 della prima Camera del Parlamento Subalpino, basato quindi sul sistema degli Uffici, prevedeva per tutte le proposte (e dunque anche di quelle a contenuto legislativo) una « discussione generale » ed una « discussione particolare sugli articoli ». A non più di due anni dall'adozione del medesimo ne seguiva tuttavia una serrata critica, che ne proponeva la sostituzione con il sistema «delle tre letture ». Ciò nonostante tale proposta di riforma si arrestava senza alcun esito e conseguentemente il sistema degli Uffici veniva incrementato da sette a nove. Questo processo, permase per lungo tempo, con qualche modifica susseguente: l'introduzione della Giunta delle elezioni e l'abolizione degli Uffici, sostituiti, dalla Camera stessa costituita in Comitato privato per accelerare l'esame dei progetti e il successivo ripristino del 1873. Si
Finito il regime fascista, con decreto legislativo luogotenenziale n. 539 del 1945, si decise che la Consulta nazionale potesse impiegare provvisoriamente le vecchie norme della Camera vigenti prima del 1922: nell'anno successivo, venivano sostanzialmente riprodotte le linee del Regolamento della Camera del 1900 ove si ristabilivano le Commissioni di natura consultiva; al vecchio Regolamento, si rifaceva poi l'Assemblea Costituente, pur inserendo nell’anno del suo insediamento (1946) alcune norme supplementari per la nomina di varie Commissioni con funzioni referenti, tra cui la celebre « Commissione dei 75 ».
