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DIRITTO DEL TURISMO
PARTE PRIMA
Linee fondamentali
CAPITOLO 1 : Il sistema delle fonti (Maurizio Malo)
- Sistema delle fonti e turismo
L’esposizione del sistema delle fonti in materia di turismo è volta a mettere in evidenza gli aspetti rispetto ai quali risulta di qualche specifico rilievo la disciplina della materia considerata, senza indugiare sull’evoluzione della disciplina dalle prime leggi sul turismo all’attualità.
- Quadro di riferimento delle fonti
Ordinamento: italiano, internazionale, comunitario europeo.
Ordinamento italiano: le fonti del diritto fondamentali sono la Costituzione e le leggi costituzionali. L’attribuzione della potestà legislativa ordinaria è riservata alla stessa Costituzione e alle leggi costituzionali. Da tali fonti si ricavano le tipologie legislative ordinarie che sono:
- Legge ordinaria del Parlamento
- Decreto legislativo delegato
- Decreto-legge del Governo
- Legge regionale
- Leggi delle provincie autonome di Trento e Bolzano Referendum abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge statali e di leggi regionali: potrebbe essere qualificato come fonte legislativa; è particolare forma legislativa di segno sottrattivo (abrogazione crea eliminazione).
Sottordinata alla potestà legislativa rimane la potestà regolamentare che viene esercitata da diverse autorità: statali, regionali, degli enti locali. Principali figure regolamentari statali sono:
- Regolamento del Governo emanato con decreto del Presidente delle Repubblica
- Regolamenti di singoli ministeri e dei regolamenti di più ministeri
Diritto: atti normativi + provvedimento, sentenza e contratto.
Ordinamento internazionale: vi sono 2 tipi di fonti:
- Consuetudini
- Trattati Consuetudini internazionali: entrano automaticamente nell’ordinamento italiano Trattati internazionali: recepiti tramite procedimento che prevede l’approvazione di una legge ordinaria del Parlamento recante l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione del trattato nell’ordinamento italiano.
Ordinamento dell’Unione europea: il TFUE contiene disposizioni sulle fonti dell’ordinamento dell’ UE. Regolamenti: fonti direttamente applicabili Direttive: vincolano gli stati membri per quanto concerne i risultati.
- La distribuzione del potere legislativo in materia di turismo, in base all’art 117 Cost. Il turismo come materia residuale regionale.
Costituzione prima del 2001: “turismo ed industria alberghiera” era materia di competenza legislativa regionale nei limiti della legislazione statale di principio (art 117 Cost)(materia concorrente)
Costituzione dopo il 2001: l’espressione è scomparsa ma la materia è rimasta di competenza regionale ed anzi è più ampia. Oggi: è materia residuale ex art 117.4 secondo cui spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Perciò è scomparsa la conformità della legislazione regionale alla legislazione statale di principio!
Corte Cost con sent. 197 del 2003: le Regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengono essere titolari, approvando una disciplina legislativa che può essere anche sostitutiva di quella statale di principio.
- Limiti alla potestà legislativa regionale. Gli ambiti della disciplina statale.
Nonostante l’art 117.4, i legislatori regionali incontrano dei limiti nel testo costituzionale.
Legge cornice 217 del 1983: riconosce alla disciplina statale la funzione di indirizzo e coordinamento in considerazione della dimensione degli interessi in gioco ritenuta ultraregionale e prescindendo dalla natura delle norme che potevano essere intese come norme di dettaglio e non di principio. Da ciò si deduce che è una potestà solo convenzionalmente come “piena” o “esclusiva”.
Rilevanti ambiti disciplinari restano di esclusiva competenza della legislazione statale: il diritto privato (contratto albergo e contratto di viaggio), il diritto penale (turismo sessule), le norme giurisdizionali.
- L’ambito della disciplina regionale.
L’ambito della disciplina regionale resta quello del diritto amministrativo. Area disciplinare del diritto amministrativo sostanziale: corrosa da interpretazioni delle disposizioni costituzionali destinate a ridurre l’autonomia regionale. Per un verso, la disciplina di taluni settori amministrativi del turismo viene condotta presso altre materie in cui lo Stato mantiene competenza legislativa in via concorrente o esclusiva. Per altro verso, l’esigenza di allocare talune funzioni amministrative a livello statale, secondo il principio di sussidiarietà, per inadeguatezza dei livelli amministrativi degli enti territoriali, implica l’esercizio da parte dello Stato anche della funzione legislativa “giacchè il principio di legalità impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge statale”, escludendo “che le singole Regioni con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attribuite a livello nazionale”.
- La consistenza della materia regionale.
Prima del 2001: la consistenza della materia “turismo” era stata determinata dai decreti legislativi di devoluzione di funzioni amministrative dello Stato alle Regioni e dalle leggi statali di principio (leggi quadro o cornice). La materia era composta da più settori di disciplina.
Dopo il 2001 cioè con l’art 117 Cost. : si deve cercare di capire se ogni settore disciplinare del turismo già di competenza concorrente sia confluito nell’alveo della competenza piena o esclusiva regionale o se invece taluni settori siano usciti dalla materia turismo per entrare fra quelle elencate nel nuovo art 117 Cost (2 e 3 comma). Es: professioni turistiche che sono entrate nella materia concorrente delle professioni. Corte Cost: illegittima la disciplina regionale dell’Emilia Romagna che istituiva la professione dell’animatore turistico in quanto la competenza dello Stato prescinde dal settore nel quale l’attività professionale si esplica e si necessita una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente con i principi dell’UE.
- Art 44 d.lgs 31 marzo 1998 n.112 : dispone che le linee guida relative ai principi ed agli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, fossero contenute in un decreto del presidente del consiglio dei ministri adottato d’intesa nella Conferenza Stato-Regioni ( tutto ciò al fine di creare una condivisione fra stato e regioni sulle scelte politico-istituzionali di fondo in materia di turismo)
- Legge 29 marzo 2001 n.135 : con l’intento della “leale collaborazione” fra Stato e Regioni, fece proprio l’art 44 prevedendo che “ i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico” fossero contenuti in un decreto del presidente del consiglio dei ministri da adottare “d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti fra lo stato, le regioni e le provincie autonome di trento e bolzano, sentite le associazioni di categoria degli operatori turistici e dei consumatori” Aggiungendo un parere della commissione parlamentari permanenti.
In soldoni, il compito di introdurre i principi fondamentali della materia, venne affidato ad una fonte di tipo regolamentare (evidente con la 3 legge).
Regolamento di delegificazione: destinato a contenere disposizioni che in precedenza erano contenute in fonti legislative e “legittimato” a tal fine dalla legge che lo prevede.
Il parlamento nell’approvare questo regolamento pare abbia sottovalutato la questione della riserva di legge in tema di principi fondamentali, i regolamenti di delegificazione infatti sono consentiti salvo che la Costituzione non riservi la disciplina alla fonte legislativa, come si verifica proprio in tema di principi fondamentali. Dubbi al riguardo.
Perciò art 2.4 legge 135 del 2001 VS art 117.1 Cost (riserva di disciplina alla legge)
- Dal regolamento di delegificazione, d’intesa fra Stato e Regioni, alle intese fra sole Regioni.
Con la riforma del 2001 l’approvazione di un regolamento di delegificazione diventava ancor più problematica
- Per la collocazione della materia come residuale affiancata dai principi fondamentali stabiliti da una fonte statale
- Sia in presenza della norma costituzionale (117.6) che non consente alla Stato di emanare fonti di tipo regolamentare nelle materie residuali di competenza regionale, salvo che la potestà regolamentare statale non sia legata all’esercizio di funzioni amministrative in sussidiarietà.
Il procedimento di formazione del dpcm avrebbe dovuto interrompersi, invece al fine di certificare consensualmente il procedimento continuò e ci fu l’emanazione del dpcm 13 settembre 2002.
A. Dpcm : recepisce l’accordo (non l’intesa) fra Stato, Regioni e Provincie autonome di trento e bolzano sui principi per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico.
Intese: la legge prevede la collaborazione tra stato e regioni Accordi: non c’è previsione legislativa ma si attua il principio di leale collaborazione.
Legge 135 del 2001: intesa Qui invece è stato usato l’atto dell’accordo proprio per prendere le distanze dal dettato legislativo statale. B. I presidenti delle Rerioni e delle Provincie autonome hanno accettato di concludere l’accordo con lo Stato premettendo che la materia è di esclusiva competenza regionale condizionando il Governo a recepire l’accordo senza alcuna eventuale modifica unilaterale. C. L’accordo contenuto nel dpcm non introduce norme di principio comuni, ma rinvia ad atti d’intesa tra le sole regioni la definizione dei principi relativi ai diversi settori in cui si compone la materia.
In sintesi, le norme di principio in materia di turismo non sono più di competenza dello Stato e neanche occorre accordarsi con lo stesso.
La formazione è volontaria ad opera delle sole regioni tramite atti d’intesa previsti dal nuovo art 117. (intese tra stato e regioni da ratificare con legge regionale).
- Un ritorno al regolamento di delegificazione, d’intesa fra Stato e Regioni?
La nuova impostazione viene rovesciata da un parere del Consiglio di Stato reso su ricorso straordinario del presidente della repubblica che ha condotto all’annullamento dei punti g ed n (principi fondamentali in tema di professioni turistiche) dell’accordo recepito dal dpcm del 2002.
Viene rilevato il contrasto fra art 2.4 legge 135 del 2001 (prevede intesa stato regioni per la definizione dei principi fondamentali) e norme dell’accordo dpcm (prevede intesa fra sole regioni).
La presenza dello Stato attraverso l’intesa, per stabilire i principi fondamentali, si giustifica anche in materia residuale regionale per il soddisfacimento di esigenze unitarie e trova legittimazione nel principio di sussidiarietà che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative. Si ritiene che il Consiglio di Stato nel riaffermare il modello procedimentale stabilito dalla legge 135 del 2001 (regolamento di delegificazione previa intesa Stato-Regioni per la fissazione di principi fondamentali) Avrebbe dovuto porsi il dubbio di legittimità di tale previsione tanto più a fronte della sent 197 del 2003 della Corte Cost secondo cui la legge statale non può legittimare l’Esecutivo a dettare principi e obiettivi sulla base di una semplice intesa con le Regioni in una materia che è diventata di competenza esclusiva delle Regioni.
Corte cost: nega l’utilizzabilità della fonte regolamentare governativa (dpcm) ancorchè preceduta dall’intesa Stato-Regioni per l’introduzione di norme di principio in materia di turismo. Ciò smentisce la decisione del Consiglio di Stato.
Dopo la riforma del 2001: le Regioni non sono più soggette alle norme di principio statali in materia di turismo infatti ben possono concludere intese fra di loro in base all’art 117.8 al fine di condividere e uniformare principi e obiettivi. Turismo: materia residuale regionale Norme statali di principio: può ammettersi se il settore disciplinato è entrato a far parte di un’altra materia a competenza concorrente O se riflette funzioni amministrative che trascendono l’ambitoregionale.
- Tipi di fonti e denominazione della fonte. La Carta dei diritti del turista. Talune fonti sembrano prefigurare tipologie normative ulteriori.
Codice civile: corrisponde ad un decreto legislativo Codice penale e Codice procedura civile: sono decreti legislativi Statuto: legge costituzionale, legge regionale, legge ordinaria del Parlamento Carta: la carta evoca tutela dei diritti, ma il valore normativo è dato dalla forma giuridica che l’atto assume. Carta dei diritti del turista: prevista dall’art 4.1 legge 135 del 2001, è mero atto aministrativo ricognitivo di diritti variamente stabiliti da fonti normative, è uno strumento di informazione sui diritti del turista.
- Dalla legge al regolamento.
A partire dagli anni 90 si è sviluppata la preferenza per le fonti regolamentari rispetto alle fonti legislative con un doppio fine:
- Rendere più snello il livello legislativo della normazione
- Affidare disposizioni di dettaglio a fonti di più agevole adozione nella prospettiva di modifiche e riforme.
Tale fenomeno è stato studiato. Si è osservato innanzitutto che non tutte le norme possono degradare dalla legge al regolamento, in quanto la Costituzione riserva alcune discipline alla fonte legislativa.
È una collocazione limitata, espressiva di un’azione residuale dell’Unione, che non soddisfa coloro che auspicano un’azione comune dell’Unione nella disciplina e ciò mostra come gli Stati membri non intendono cedere all’ente sovranazionale la sovranità in materia di turismo.
- Sul fondamento giuridico dell’azione dell’Unione europea nel turismo
Il trattato istitutivo della Comunità economica europea ( CEE ) del 1957: non prevedeva alcun riferimento esplicito al turismo. Ciò in quanto al tempo della redazione del trattato, il turismo non godeva di una attenzione generale tale da introdurre i redattori a considerare la materia quanto meno sotto l’aspetto economico.
Anni 80: le istituzioni europee si sono occupate della materia facendo riferimento ai principi generali dell’ordinamento e agli strumenti sussidiari che il trattato proponeva. Art 352 TFUE: attribuisce alle istituzioni il potere di legiferare ancorchè in mancanza di espressa base giuridica ( cd poteri sussidiari).
Attraverso il turismo le istituzioni dell’ue hanno potuto occuparsi di trasporti, ambiente, tutela dei consumatori. Il parlamento europeo e il Consiglio hanno affermato che il turismo è uno dei principali settori dell’economia europea che contribuisce al conseguimento degli obiettivi generali dell’Unione, giacchè la gestione della politica turistica rimane nella sfera di azione degli Stati membri.
Alcuni atti dell’Unione anche se adottati nell’ambito di altre politiche hanno inciso positivamente nei rispettivi settori di rilevanza turistica ( pacchetti tutto compreso E contratto di multiproprietà). Corte di Giustizia: ha assicurato la corretta interpretazione ed applicazione del diritto dell’Unione nei 27 ordinamenti. Intervento normativo dell’Unione: disciplina il turismo di riflesso in quanto interessata al buon funzionamento del mercato interno europeo. Ulteriore critica all’Ue: ritardo con cui le istituzioni comunitarie hanno avvertito l’esigenza di costituire un organismo specifico del turismo con competenze meramente consultive, ossia il comitato consultivo del turismo. Attualmente il turismo è rappresentato nella Commissione europea con una “unità” nella Direzione Generale “Imprese e Industria”.
- Le fonti della libera circolazione dei turisti, delle professioni e dei servizi turistici
Fondamenti della costituzione europea:
- Libera circolazione dei servizi
- Libera circolazione delle merci
- Libera circolazione dei capitali Libera circolazione delle persone e del loro diritto di stabilimento comporta:
- Da un lato misure rivolte a favorire la circolazione dei turisti nell’Unione senza ostacoli di alcuna natura
- Dall’altro la possibilità per gli operatori già abilitati in un altro Stato membro di esercitare attività lavorative e di formazione in un qualsiasi Stato membro dell’Unione in condizioni di uguaglianza con i cittadini di quello Stato.
Corte di Giustizia: ha contribuito alla corretta applicazione delle norme dei trattati e degli atti delle istituzioni, precisando alcuni punti fondamentali che riguardano anche i turisti.
Sentenza “Luisi” e “Carbone”: in materia di servizi turistici, ha affermato che le norme relative alla libertà di prestazione di servizi garantiscono i prestatori E i destinatari dei servizi (turisti). Il diritto dell’ue tutela infatti: ✓ Lo spostamento del prestatore da uno stato membro diverso da quello in cui la prestazione è fornita (accompagnatore tristico) ✓ Lo spostamento del solo servizio giacchè ne il prestatore, ne il destinatario si spostano in uno stato membro diverso (servizi finanziari, bancari)
✓ Il caso in cui il prestatore e il destinatario del servizio sono stabiliti nello stesso Stato membro ed è solo il prestatore a spostarsi, ovvero si spostano entrambi ed insieme per raggiungere il luogo in cui la prestazione deve essere eseguita (turisti e guide al seguito)
Sentenza “Cowan”: la Corte ha specificato che i turisti sono tutelati dal diritto dell’Unione europea quando si recano in un altro Stato membro “in quanto destinatari dei servizi” ai sensi del trattato.
Importanti sono anche gli interventi delle istituzioni UE volti ad attuare i principi di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi delle attività indipendenti (ristorazione, somministrazione bevande e alimenti).
Direttiva 1999/42/CE : contiene una serie di disposizioni che confermano l’obbligo in capo agli Stati membri di informazione; riconoscimento della formazione professionale in base all’esercizio dell’attività per un certo numero di anni nel paese di origine. Queste misure favoriscono l’esercizio effettivo della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi per quanto riguarda le attività come: guide accompagnatrici E interpreti turistici. (la professione di guida turistica è esclusa dal campo di applicazione della direttiva).
Guide turistiche: la Corte di Giustizia ha affermato che tali prestazioni rientrano nell’ipotesi di cui agli art 56 e 57 TFUE perciò non può limitarsi la libera prestazione dei servizi se non in casi in cui si dimostri che le restrizioni sono giustificate da esigenze imperative connesse alla tutela dell’interesse generale. Tali limitazioni, devono essere proporzionate rispetto all’obiettivo di tutela perseguito. La normativa di uno Stato membro che impedisca alle agenzie di viaggio di concludere contratti di prestazione di servizi con guide turistiche titolari di un’autorizzazione a svolgere ivi la propria professione e originarie di un altro Stato membro, costituisce un ostacolo ai sensi del Trattato. Attuazione della libera circolazione degli operatori: per potersi realizzare concretamente occorre che i titoli professionali acquisiti dagli interessati in uno Stato membro siano riconosciuti dagli altri Stati come titoli abilitanti all’esercizio della medesima attività. Per poter attuare ciò, le istituzioni UE hanno predisposto un vero e proprio sistema di mutuo riconoscimento dei diplomi nazionali di formazione.
- Nozione di consumatore e tutela del turista nel diritto dell’Unione europea.
Consumatore ( nozione dell’unione è uguale a quella dl diritto nazionale): persona che nell’ambito del rapporto contrattuale agisce per scopi da considerare estranei alla sua attività professionale.
Turista consumatore (per la direttiva che si occupa dei pacchetti tutto compreso): la persona che acquista o si impegna ad acquistare servizi tutto compreso O qualsiasi persona per conto della quale il contraente principale si impegna ad acquistare servizi tutto compreso O qualsiasi persona cui il contraente principale o uno degli altri beneficiari cede i servizi tutto compreso.
Il concetto di fondo attiene al possibile conflitto tra i diritti della persona e gli interessi dell’impresa, giacchè il consumatore sempre più spesso si trova di fronte a prodotti o servizi innovativi, venduti in serie, scarsamente differenziati, dei quali non è in grado a priori di valutarne la qualità e di conseguenza la capacità di soddisfare i propri bisogni.
- La giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla direttiva 90/314/CEE relativa ai viaggi “tutto compreso”
Sentenza 8 ottobre 1996 Erik Dillenkofer e altri :la Corte inaugura un ciclo di sentenze tutte concernenti la direttiva in esame in ordine alle garanzie previste dal diritto dell’Unione nel delicato rapporto contrattuale tra il consumatore turista e gli agenti di viaggio.
Se l’istituto o l’impresa aveva sede in stato diverso sarebbe stato necessario un accordo con omologo istituto o impresa con sede in Francia e successiva trasmissione del documento al prefetto competente. Nel caso Ambry la garanzia era assicurata solo da una società finanziaria italiana con la quale non aveva concluso l’accordo supplementare.
Corte: l’accordo supplementare aveva lo scopo di dissuadere a servirsi di istituti con sede in altri Stati membri, ciò impedisce di fatto di offrire le garanzie richieste direttamente all’organizzatore di viaggi allo stesso titolo di un garante con sede nel territorio nazionale. Corte: ciò crea restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dal diritto UE e non costituiva una corretta trasposizione del sistema dell art 7 della direttia.
Sentenza AFS del 1999: viaggi scolastici in Finlandia. La AFS è associazione senza finalità di lucro che opera in Finlandia e coordina scambi scolastici su scala internazionale in ordine all’applicazione della direttiva alle attività sociali svolte.
In Finlandia, coloro che si occupano di viaggi organizzati devono essere iscritti in un apposito registro ed assicurare tutte le garanzie per far fronte al rischio di insolvibilità stipulando a tal fine un’assicurazione riconosciuta dall’Ufficio nazionale del consumo. L’ufficio nazionale finlandese del consumo ritenendo l’attività dell’associazione equiparabile al commercio di viaggi organizzati, le ha intimato l’iscrizione entro un mese nel registro degli imprenditori di viaggi organizzati. L’AFS non si conforma. L’ufficio nazionale ordina la sospensione dell’attività. L’AFS ricorre alla Corte suprema amministrativa finlandese sostenendo l’illegittimità della sospensione in quanto la sua attività non può essere intesa come organizzazione e vendita viaggi tutto compreso ai sensi della direttiva.
Corte: da ragione all’AFS e dice che gli scambi scolastici non rientrano nella direttiva giacchè non contengono gli elementi del tutto compreso ai sensi della direttiva. Ciò ha privato i turisti-consumatori-studenti delle tutele offerte dalla direttiva in caso di inadempimenti contrattuali.(decisione discutibile).
CAPITOLO 4 : Le istituzioni di governo nel settore turistico (Guido Meloni)
- Natura e dimensione degli interventi pubblici nel settore turistico
L’organizzazione pubblica del settore del turismo ha assunto assetti e modelli differenziati nel tempo. Il confronto tra pubblico e privato, nella ricerca di un soddisfacente punto di equilibrio tra la garanzia della sfera di libera iniziativa dei singoli e le forme di intervento pubblico a sostegno e in funzione di regolazione delle attività turistiche, ha costituito un elemento caratterizzante il processo evolutivo delle istituzioni pubbliche del settore.
La scesa in campo dello Stato e perciò dei pubblici poteri nel settore del turismo è stata successiva all’affermarsi di forme di organizzazione di tipo privatistico (associazioni private). Queste sono volte a perseguire lo sviluppo del turismo fondandolo su una valorizzazione delle caratteristiche e delle risorse locali.
Il confine tra iniziative private e intervento pubblico è stato progressivamente ridefinito a seguito dell’affermarsi di una crescente presenza dello Stato e degli enti pubblici territoriali nel campo turistico, che ha portato ad una forte pubblicizzazione dell’intero settore.
ENIT: Ente nazionale per l’incremento delle industrie turistiche (1919), ha l’obbiettivo dell’incremento delle industrie turistiche, è considerata la prima forma di intervento organico dello Stato nel campo delle attività turistiche, intervento perseguito attraverso un ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico.
Altro elemento che ha condizionato l’assetto dell’organizzazione pubblica del turismo è quello relativo alla dimensione degli interessi pubblici da perseguire con riguardo alla dimensione territoriale degli interessi e ai soggetti istituzionali competenti. Già con riferimento ai primi interventi pubblici nel settore turistico è possibile registrare posizioni assai distanti:
- L’una volta ad affermare la priorità degli interventi organici a dimensione locale
- L’altra volta a far valere la priorità dell’intervento statale a dimensione nazionale (ENIT)
Ministero del turismo: nato nel 1959 come vertice dell’amministrazione attiva del settore a fronte della competenza delle Regioni, che la Costituzione riconosceva già nella sua versione originaria.
- L’affermarsi delle differenti formule organizzative dell’amministrazione centrale del turismo; la nascita del Ministero del turismo e l’assetto dell’ordinamento regionale della Repubblica. L’abrogazione referendaria della legge istitutiva del Ministero del turismo.
La vicenda legata all’istituzione e all’evoluzione del Ministero del turismo e dello spettacolo fino alla sua soppressione con referendum abrogativo della legge istitutiva è importante per poter cogliere la portata dei diversi modelli di amministrazione centrale del settore, per verificare il modo in cui gli interessi pubblici sono stati composti in soluzioni che risentono del differente dimensionamento degli interessi da soddisfare.
Prima dell’istituzione del Ministero del turismo e dello spettacolo (1959), le competenze del Governo nel settore erano state attribuite ad apposito Commissariato o a dicasteri in quanto affini alla materia, quali il Ministero per la stampa e la propaganda o il Ministero per la cultura popolare. ENIT: prima testimonianza di un intervento organico da parte dello Stato nelle attività turistiche. Commissariato per il turismo (1931): organismo che assume su di se le funzioni politiche e quelle amministrative per il governo del turismo in Italia. Consiglio centrale del turismo: organo consultivo. Sottosegretario di Stato per la stampa e la propaganda: è il futuro Ministero per la stampa e la propaganda. Nel 1947: istituzione di un Commissariato per il turismo affiancato da un Consiglio centrale del turismo con funzioni consultive.
Legge 617 del 1959 introduce il Ministero del turismo:
- esso ha competenze in materia di spettacolo e sport
- segna il riconoscimento da parte del Governo della rilevanza del fenomeno turistico e dell’esigenza di una appropriata struttura amministrativa per la politica nazionale del settore
- vs Costituzione del 1948 che riserva la competenza delle Regioni la materia del turismo e dell’industria alberghiera
- esperienza transitoria in attesa della futura attuazione dell’ordinamento regionale che avverrà nel
Avvento delle Regioni ordinarie: l’amministrazione statale viene spogliata delle funzioni amministrative. Stato: poteri di indirizzo e coordinamento delle attività regionali.
Trasferimento dei poteri a favore delle Regioni: con ciò il Ministero è passato indenne fino a quando le Regioni ne hanno messo in discussione la permanenza con l’iniziativa referendaria del 1992. L’abrogazione delle legge 617 del 1959 costituisce l’epilogo del confronto istituzionale tra Regioni ed amministrazione statale che approda alla istituzione di un Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri cui segue un nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni con una generalizzata attribuzione delle competenze alle Regioni ordinarie ad eccezione di quelle espressamente attribuite all’amministrazione centrale.
- Le residue competenze dell’amministrazione statale nelle materie del turismo.
Ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni per la materia del turismo individuata dalla legge del 1995,
Dopo la soppressione del Ministero del turismo, vi è stata l’istituzione del Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio. Il dpcm del 12 marzo 1994 ha previsto un’articolazione del Dipartimento in 3 uffici: I. Per l’indirizzo, il coordinamento e la programmazione II. Per le relazioni internazionali III. Per gli studi, le ricerche e la raccolta dati, per gli interventi previsti da leggi speciali.
Il Dipartimento aveva funzione provvisoria infatti venne istituito il Ministero delle attività produttive. Ciò è avvenuto con il d.lgs n.300 del 1999 che portato au una drastica riduzione del numero dei Ministeri attraverso un processo di ridefinizione delle aree funzionali e di accorpamento delle strutture relative. Legge n.137 del 2002: fa un generale riordino “delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici”.
Materia turistica: affidata al Ministero delle attività produttive disciplinato dagli artt 27 ss. Del d.lgs n. del 1999. Il nuovo Ministero originariamente derivava dall’accorpamento di 4 strutture organizzative, poi ridotto a 3 ricostituendo l’autonomo Ministero delle comunicazioni.
Area funzionale: definizione in accordo con le Regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, il coordinamento delle attività statali connesse alla promozione, sviluppo e valorizzazione del sistema turistico nazionale. Struttura organizzativa: 3 dipartimenti. Funzioni turistiche: ricomprese nel dipartimento delle imprese ed affidate ad una specifica direzione generale per il turismo con diverse funzioni (es elaborazione e definizione degli indirizzi generali delle politiche turistiche e dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico nazionale). Direzione generale per il turismo: articolata in 4 aree dalla A alla D:
- Programmazione e controllo
- Agevolazioni e incentivi
- Tutela del turista
- Promozione e relazioni internazionali
Legge 233 del 2006: riporta al Presidente del Consiglio le funzioni attribuite al Ministero delle attività produttive, però si avvale della struttura del Ministero per i beni culturali e le attività culturali. Perciò vi è il passaggio della materia di fatto al Ministero dei beni e delle attività culturali, a questo Ministero devono essere trasferite le risorse finanziarie strumentali e il personale della direzione generale del turismo precedentemente costituita presso il Ministero delle attività produttive.
Viene però prevista l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo che subentra nelle funzioni della Direzione generale del turismo che è conseguentemente soppressa. Ad esso vengono trasferite le risorse finanziarie e le dotazioni strumentali e di personale della soppressa Direzione.
Dal maggio 2009: le funzioni assegnate al Presidente del Consiglio dei Ministri sono state delegate a nuovo Ministro del turismo senza portafoglio. Ministro: a lui vengono delegate nuove ed ulteriori funzioni definite come strumentali rispetto ad individuati obiettivi nazionali. È dotazione funzionale che finisce per ritagliare un nuovo e incisivo ruolo allo Stato in ambiti che finiscono per legittimare l’intervento del Governo in aree che ben possono risultare contigue rispetto alle competenze regionali. Con il dpcm 2 luglio 2009, recante Organizzazione del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, viene stabilito che il Dipartimento si articola in 2 uffici dirigenziali di livello generale denominati: ✓ Ufficio per la programmazione, il coordinamento e le relazioni istituzionali ✓ Ufficio per la valorizzazione del patrimonio di interesse turistico e per la gestione degli interventi
Il Ministro per il turismo provvede ad organizzare il Dipartimento in conformità al nuovo assetto delle funzioni ad esso delegate, assegnando competenze agli uffici di livello dirigenziale generale ed ai servizi. Da ultimo c’è da dire che lo Stato vuole riprendersi la competenze in materia di turismo nonostante la riforma costituzionale del 2001.
- Gli strumenti di raccordo Stato-Regioni nel settore turistico
L’evoluzione che ha caratterizzato il processo di trasferimento di funzioni alle Regioni hanno dato nuova consistenza alla ricerca di sedi adeguate di coordinamento e di confronto delle istanze statali e di quelle regionali. Una forma di raccordo tra le competenze statali e quelle regionali era già stata tentata con l’istituzione del Comitato di coordinamento per la programmazione turistica con il compito di garantire il confronto per la determinazione delle scelte della programmazione di settore. Tale Comitato ha fallito riducendosi ad indicare le finalità prioritarie in base alle quali determinare i criteri e le modalità da parte delle Regioni per l’utilizzo dei finanziamenti previsti dalla legge quadro.
Legge 400 del 1988: istituisce la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Provincie autonome che permette la costituzione di un organismo a competenza tendenzialmente generale ed esclusiva per i raccordi Stato-Regioni nelle diverse materie. La Conferenza si esprime: ✓ sulle linee generali dell’attività normativa di interesse regionale ✓ sulla determinazione degli obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica finanziaria e di bilancio ✓ sui criteri generali riguardanti l’esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento inerenti i rapporti Stato-Regioni e sugli indirizzi relativi alla elaborazione ed attuazione degli atti comunitari. Conferenza: sede naturale per i rapporti tra lo Stato e le Regioni, per il settore del turismo viene a costituire il luogo privilegiato per il confronto tra le differenti istanze del livello di governo centrale e di quelli regionali.
Legge n.59 del 1997: Art 9, ha previsto una delega per ridefinire ed ampliare le attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le provincie autonome di tn e bz, unificandole, per le materie e i compiti di interesse comune delle Regioni, delle provincie e de i comuni, con la Conferenza Stato-città e autonomie locali.
d.lgs 281 del 1997: in attuazione della delega dell’art 9 disciplina le attribuzioni della Conferenza Stato- Regioni sancendo allo stesso tempo la sua unificazione con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, per le materie e i compiti di interesse comune.
Per quanto riguarda la Conferenza Stato-Regioni, la nuova disciplina legislativa prevede 2 attività principali dell’organismo di raccordo: le intese e gli accordi. Intese: si perfezionano con l’assenso del Governo e dei Presidenti delle Regioni. Nel caso in cui l’intesa non sia raggiunta entro 30 gg dalla prima seduta della Conferenza, il Consiglio dei Ministri può provvedere con deliberazione motivata; in caso di urgenza, il Consiglio dei Ministri può provvedere a prescindere dall’intesa, salvo il dover rimettere i provvedimenti adottati nei successivi 15 gg all’esame della Conferenza.
Accordi: possono essere conclusi in sede di Conferenza Stato-Regioni per coordinare l’esercizio delle rispettive competenze di Governo e Regioni e per svolgere attività di interesse comune.
Funzioni della Conferenza:
- promuove il coordinamento della programmazione statale e regionale assicurandone il raccordo con l’attività degli enti o soggetti, anche privati, che gestiscono funzioni o servizi di pubblico interesse in ambito regionale
- assicura lo scambio di dati ed informazioni tra Governo e le Regioni
- determina i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie assegnate dalla legge alle Regioni
allo stesso tempo si è riconosciuta alle Regioni la possibilità di svolgere in modo autonomo attività promozionali all’estero sia pure all’interno dell’area comunitaria. Legge di riforma del 1990: ha previsto che l’attività dell’ENIT possa essere svolta attraverso strumenti privatistici in modo da rendere più snella l’azione promozionale del turismo italiano, senza rinnegare la natura pubblicistica dell’ENIT ribadito dall’art 1 legge 292 1990.
Legge n 203 del 1995: Riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport, tale legge ha ulteriormente modificato la struttura organizzativa dell’ENIT prevedendo un ulteriore riordino da parte del Governo con proprio regolamento, secondo specifici principi e criteri direttivi.
Nuova struttura organizzativa: viene abolita l’assemblea e le funzioni sono trasferite al consiglio di amministrazione composto da 4 esperti designati dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Obiettivi dell’ENIT: adozione di iniziative per far conoscere all’estero le risorse turistiche nazionali e regionali e i valori naturali, ambientali, storici, culturali ed artistici del Paese e devono essere perseguiti attraverso attività di promozione e di comunicazione all’estero e di servizio alle imprese turistiche italiane. ENIT: ha struttura territoriale costituita da una rete di 18 sedi estere di cui 13 nell ue e 5 in paesi extra ue. La rete estera dell’ente è uno dei profili che di più caratterizzano l’ente, ma che anche ha creato problemi di funzionalità dell’ENIT e all’efficiente impiego delle scarse risorse finanziarie disponibili. Sulla base di ciò, la legge n.203 del 1995 ha previsto la riorganizzazione degli uffici all’estero. Gli uffici vengono articolati in tre categorie a seconda dell’ampiezza e della rilevanza turistica dell’area geografica di competenza dell’ufficio con un numero di dipendenti italiani che non può essere superiore a tre unità.
Legge 80 del 2005:
- Istituisce il Comitato nazionale per il turismo
- Ha dettato norme per un riordino dell’ENIT Trasformazione dell’Ente in Agenzia (Agenzia nazionale del turismo). Quest’ultima ha autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione Rafforzandone i caratteri di autonomia rispetto alla amministrazione statale. È opportuno sottolineare che l’Agenzia rimane sottoposta all’attività di indirizzo e di vigilanza del Ministero competente (beni e attività culturali)
Organi dell’Agenzia:
- Presidente
- Consiglio di amministrazione
- Collegio de revisori dei conti Tale modello organizzativo con il regolamento governativo, viene integrato con la istituzione di un Comitato tecnico-consultivo e di un osservatorio nazionale del turismo. Prima: composizione tecnica del consiglio di amministrazione Poi: composizione fortemente politica
Nelle more di approvazione di un nuovo regolamento da parte del Governo, il consiglio di amministrazione deve essere composto da un presidente e da nove membri E alle riunioni del consiglio, deve intervenire senza diritto di voto il capo del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo.
Il profilo tecnico viene recuperato nella riforma del 2005-2006 con la previsione del Comitato tecnico consultivo E dell’Osservatorio nazionale del turismo. Comitato: composto da 40 membri in rappresentanza di Regioni, dei Ministeri interessati, di province e comuni, nonché delle principali associazioni imprenditoriali, sindacali, del turismo sociale, delle camere di commercio e delle associazioni di categoria del turismo congressuale.
Nuove funzioni per l’Agenzia dalle legge 2005:
- Promozione all’estero dell’immagine turistica unitaria italiana e di quella integrata delle risorse turistiche delle Regioni
- Realizzazione di strategie promozionali e di sostegno alla commercializzazione dei prodotti turistici italiani
- Consulenza e assistenza a favore dello Stato, delle Regioni e di altri organismi pubblici per la promozione sui mercati stranieri di prodotti turistici
- Accoglienza e informazione ai turisti
- Sviluppo e cura del turismo culturale e del turismo congressuale
La riforma prevede un sistema di finanziamento assai più articolato per l’Agenzia che dovrebbe superare le difficoltà economiche dell’ente. Vi sono contributi statali, regionali, locali e di altri enti pubblici per la realizzazione di specifiche attività promozionali. Vi sono inoltre i proventi derivanti dalla gestione e vendita di beni e servizi a soggetti pubblici e privati.
La riforma dell’ENIT non è piaciuta ad alcune regioni che prontamente hanno fatto ricorso, ma la Corte Cost gli ha rigettati è ha ritenuto la riforma giustificata e proporzionata con una piena partecipazione delle Regioni da realizzarsi attraverso l‘intesa, per l’emanazione del relativo regolamento di organizzazione e funzionamento.
CAPITOLO 5: Gli ordinamenti regionali (Maurizio Malo)
- Il turismo come “materia regionale” nelle norme costituzionali
Regioni ordinarie Art 117 prima della riforma del 2001: “turismo ed industria alberghiera” come materia concorrente Dopo la riforma: il testo costituzionale assegna implicitamente il turismo alle Regioni fra le materie residuali (4 comma) competenza esclusiva o piena.
Regioni speciali Occorre guardare all’interno delle rispettive leggi costituzionali statutarie approvate al fine di garantire ad esse “forme e condizioni particolari di autonomia” (art 116) (vs titolo v parte III per le regioni in genere)
La problematica consistenza della materia regionale è resa evidente dalla congiunzione in talune leggi costituzionali statutarie del turismo con la tutela del paesaggio, quando invece in altre leggi costituzionali la tutela del paesaggio compare come materia distinta e nel testo riformato dalla Costituzione è addirittura collocata fra le materie di esclusiva competenza statale fuori dalla sfera di competenza delle regioni ordinarie.
- I settori costitutivi della materia regionale
I settori che compongono le materie di competenza regionale, sono stati individuati dalla legislazione statale di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e dalla legislazione statale di principio e di grande riforma economico-sociale. Attraverso il viatico delle leggi statali, la legislazione regionale è nata e si è sviluppata prima in modo frammentario, poi con discipline più articolate sino ad approdare in taluni ordinamenti regionali, ad ampie pratiche di leggi in cui sono state coordinate disposizioni già precedentemente in vigore, ma sparse in più leggi regionali.
Le partizioni di queste stesse leggi regionali mettono in evidenza i principali settori che compongono la materia regionale del turismo:
- Strutture ricettive
- Agenzie di viaggio e turismo
- Agriturismo
- Professioni turistiche
- Demanio marittimo e finalità turistica
- Promozione dell’informazione turistica regionale
- La promozione e l’informazione turistica regionale.
Se a legge regionale nel conferire la competenza agli enti locali prefigura anche il modello organizzativo che l’ente locale è tenuto ad utilizzare, la forma di gestione resta individuabile attraverso il dato legislativo, valevole per tutto il territorio regionale.
- La previsione dei sistemi turistici locali nella legge statale di riforma del 2001.
La legge di riforma del turismo 29 marzo 2001 n.135, nel confermare l’impostazione della legislazione statale della seconda metà anni ’90 volta a consentire modelli organizzativi diversi per l’esercizio delle funzioni, stimola il dialogo fra enti locali, enti funzionali, soggetti privati organizzati e anche singoli, confini di aggregazione e coordinamento nell’offerta, nella promozione e nell’informazione turistica. Viene coniata l’espressione sistema turistico locale con attenzione ai beni a rilevanza turistica da aggregare e presentare in modo coordinato e unitario.
Sistemi turistici locali: contesti turistici omogenei o integrati comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazione turistica, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate.
La legge (art 5.3 n.135 del 2001) si limita a prevedere il riconoscimento dei sistemi turistici locali con provvedimento regionale, che può implicare forme associative fra enti locali per esercitare in modo coordinato funzioni e servizi. Il sistema turistico locale diventa esso stesso elemento di promozione turistica, potendo creare una intensa immagine turistica che è unitaria e variamente articolata.
- Le diverse esperienze regionali. Forme di coordinamento e di gestione delle Regioni.
L’abbandono di un unico modello organizzativo per la promozione, l’accoglienza e l’informazione turistica, valevole per tutte le Regioni, richiede una analisi degli ordinamenti regionali e infraregionali per comprendere quali soluzioni istituzionali e gestionali siano state effettivamente assunte. Ogni regione mantiene un ruolo di indirizzo e coordinamento attraverso le sue strutture di Giunta: assessorati regionali al turismo e relativi uffici amministrativi. Gran parte delle regioni, oltre a prevedere atti regionali specifici, mantengono anche strutture specifiche. Si prospetta la distinzione fra:
- Regioni che si limitano a prevedere organi di coordinamento politico
- Regioni che istituiscono specifiche strutture tecniche di consulenza, indirizzo, programmazione (agenzia regionale)
- Regioni che prevedono anche organizzazioni di gestione (società regionali).
Singolare è il caso della regione Lazio la cui legge regionale dispone la costituzione di una spa a prevalente capitale regionale “Lazio spa” che tuttavia viene qualificata “agenzia regionale per la promozione turistica”.
- Gli apparati a livello locale
Esperienze infraregionali: si possono distinguere ✓ I casi in cui la legge regionale nel conferire la competenza all’ente locale, prefigura il modello organizzativo che l’ente locale è destinato ad utilizzare ✓ I casi in cui la legge regionale si limita a devolvere la competenza affidando così all’ente locale la decisione sulla forma di gestione più appropriata per l’esercizio dei compiti di promozione, accoglienza ed informazione turistica
1 caso: esempio è la Regione Toscana la cui legge n. 42 del 2000 prevede le agenzie per il turismo, come enti pubblici, dotati di autonomia organizzativa, amministrativa e di gestione, controllati dalle Provincie e costituiti per ciascuno dei 15 ambiti territoriali prefigurati dalla stessa legge regionale
2 caso: esempio è la Regione Veneto. La legge della Regione n.33 del 2002 menziona gli uffici di informazione e accoglienza turistica provinciali, ma affidando alle provincie la decisione circa la forma di gestione. L’attenzione della legge regionale consiste nel conferire alle Provincie la responsabilità istituzionale relativa alle funzioni di “informazione, accoglienza, assistenza turistica e promozione delle singole località” precisando che “la promozione delle singole località è funzionale all’attività di informazione, di accoglienza e di assistenza turistica”. Gli enti provinciali veneti hanno poi operato scelte organizzative diverse. Es: la Provincia di Verona e Belluno hanno costituito delle srl: il Consiglio provinciale di Verona con deliberazione ha dato avvio alla società “Provincia di Verona-Turismo Srl” con capitale dell’ente provinciale sulle forme di gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica.
In sintesi, le forme di gestione per l’esercizio dei compiti di promozione accoglienza ed informazione turistica possono essere diverse: ✓ Lasciate all’autonoma decisione degli enti locali competenti ✓ Prefigurate dalla legge regionale che comunque devolve la relativa responsabilità istituzionale agli enti locali ✓ O che viceversa trattiene la competenza, mantenendo in vita l’organizzazione locale ispirata a principi ormai superati.
- I sistemi turistici locali nelle leggi regionali
La suggestione dei “sistemi turistici locali” fornata dalla legge statale di riforma n.135 del 2001, ha trovato seguito in alcuni ordinamenti regionali con norme che s’innestano nel tessuto legislativo regionale.
La legge 33 del 2002 della Regione Veneto ripete la definizione di sistema turistico locale data dalla legge statale che mette in risalto il profilo dell’area turistica o del tema turisticamente rilevate anziché il profilo del modello organizzativo. Regione Lombardia n.15 del 2007 ridefinisce i sistemi turistici locali come l’insieme di programmi, progetti e servizi orientati allo sviluppo turistico del territorio e all’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici della produzione e dell’enogastronomia locale, puntando quindi sulle attività e sulle azioni da compiere.
In sintesi, le leggi regionali preludono a forme organizzative diverse attraverso le quali si uniscono soggetti pubblici e privati con scopi che possono anche essere diversi: non solo di promozione turistica.
- La promozione del turismo all’estero
In base all’art 117 Cost secondo cui le Regioni nelle materie di loro competenza possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, si può prefigurare lo sviluppo dell’azione regionale per la promozione all’estero del proprio territorio a fini turistici. Art 117.9 : consente il “potere estero” delle Regioni e aggiunge che esso può essere esercitato “nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”. Legge 131 del 2003: le Regioni e le Provincie autonome di Trento e Bolzano nelle materie di loro competenza legislativa possono concludere con altri Stati “accordi di natura tecnico-economica” o “di natura programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale”.
Le attività promozionali all’estero delle Regioni hanno quindi ampia legittimazione. La capacità regionale di esercitare l’azione di promozione dell’offerta turistica anche verso l’estero, mette tanto più in crisi il ruolo dell’ENIT la cui funzione di promozione del turismo italiano all’estero è stata sovente indicata come caratteristica peculiare dell’Ente.
