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Il Washington Consensus come paradigma politico transnazionale Vent'anni fa, il "Washington Consensus" è stato ampiamente biasimato ed elogiato per il suo ruolo nell'ondata di politiche di liberalizzazione del mercato che si stava diffondendo nel mondo in via di sviluppo. Sotto la sua influenza, i governi dei paesi in via di sviluppo privatizzarono le industrie statali, rimossero le barriere commerciali e generalmente si mossero verso una minore dipendenza dall'intervento statale nelle loro economie. Circa un decennio dopo, molti osservatori stavano concludendo che l'originale Washington Consensus stava diventando obsoleto. Anche nella sua obsolescenza, tuttavia, il Washington Consensus è rimasto un'illustrazione duratura del potere politico delle idee economiche. Oggi il termine continua a comparire regolarmente in articoli accademici, discorsi politici e media popolari. Gli economisti che hanno scritto sul Washington Consensus hanno naturalmente avuto la tendenza a trattarlo come un insieme di idee economiche, rispondendo principalmente all'evidenza empirica e alle tendenze degli studiosi di economia. Al contrario, sostengo che il Washington Consensus sia più comprensibile come un prodotto di forze sia politiche che accademiche, non come una teoria accademica, ma piuttosto come un "paradigma politico". Da un lato, conteneva una serie di prescrizioni per i governi dei paesi in via di sviluppo che riflettevano lo stato d'animo degli economisti dell'epoca: privatizzare, eliminare le barriere commerciali e così via. D'altra parte, conteneva anche una serie di prescrizioni per le istituzioni finanziarie internazionali, in particolare la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale (FMI) dominati da Washington. Forgiato in un piano guidato dagli Stati Uniti per affrontare la crisi del debito del Terzo Mondo, questo secondo elemento ha incaricato le istituzioni finanziarie internazionali di riformare la governance economica dei paesi in via di sviluppo attraverso prestiti condizionali basati sulla politica. La duplice natura del Washington Consensus: la sua risonanza con la conoscenza accademica e il suo legame con la condizionalità - aiuta a spiegare la sua straordinaria influenza. Il Washington Consensus ha beneficiato di ciò che gli istituzionalisti avrebbero identificato come due insiemi separati di forze isomorfiche: sia il potere normativo della conoscenza legittima, sia il potere coercitivo della dipendenza dalle risorse. Alla fine, però, gli incentivi strutturati del prestito condizionato hanno contribuito inaspettatamente al suo declino, esponendolo alle critiche degli economisti accademici e alla defezione di un gruppo emergente di paesi in via di sviluppo. Sebbene il consenso sia diminuito, sostengo che non c'è stato ancora un radicale "cambio di paradigma" e che non dovremmo aspettarci un nuovo paradigma per sostituirlo. Il Washington Consensus come paradigma politico Alla fine degli anni '80, un partecipante a una conferenza sulla crisi del debito latino-americano osservò che gli economisti e i responsabili politici di Washington e dintorni erano convergenti su un insieme comune di prescrizioni per i paesi in via di sviluppo. L'osservatore era John Williamson, un economista del think tank di Washington. "Le politiche economiche che Washington sollecita al resto del mondo", scrisse, "possono essere riassunte come politiche macroeconomiche prudenti, orientamento verso l'esterno e capitalismo di libero mercato". Cos'era esattamente il Washington Consensus? Gli economisti che successivamente hanno commentato questo problema, sia in modo critico che favorevole, hanno avuto la tendenza a concentrarsi sulla sua natura accademica. Ad esempio, uno dei principali critici del Consensus è stato l'economista, vincitore del premio Nobel, Joseph Stiglitz, che notoriamente sostenne che esso costituiva una sorta di "fondamentalismo di mercato", un'interpretazione dogmatica e letterale dei principi dell'economia classica e neoclassica. A questa critica, Williamson ribatté che nessuna delle politiche elencate nel suo articolo originale era particolarmente radicale o controversa tra gli economisti. Per spiegare il declino del Washington Consensus, gli economisti hanno sostenuto che esso cadde vittima di mode intellettuali, le mode e l'accumulo di prove empiriche che hanno portato gli esperti a diverse interpretazioni di ciò che doveva essere fatto nei paesi in via di sviluppo. Ciò che si è perso in queste discussioni, tuttavia, sono state le dimensioni politiche di un consenso che, dopotutto, prendeva il nome dalla capitale degli Stati Uniti. La “Washington” del consenso, come era stata originariamente definita, comprendeva i vertici decisionali del FMI, della Banca Mondiale, della Banca Interamericana di Sviluppo, dell'Esecutivo USA, e “quei membri del Congresso che si interessano
America Latina, e i think tank che si occupano di politica economica”. Questa schiera eterogenea di sostenitori, tecnocratici e politici, suggerisce che il Consensus fosse un qualcosa di molto diverso dalle teorie accademiche che vengono insegnate nelle aule di Harvard e Chicago. Assomiglia invece a quello che Peter Hall (1993) ha definito un "paradigma politico", prodotto da forze sia accademiche che politiche. Per Hall, un paradigma politico è un quadro potente e duraturo di idee e standard relativi alla politica. Un chiaro esempio, che Hall usa come illustrazione, è la politica monetaria keynesiana del dopoguerra. I paradigmi politici nascono da processi di "apprendimento sociale" e, quindi, non possono essere identificati direttamente con interessi di gruppo o ideologie politiche. Assomigliano all'originale kuhniano per due aspetti principali. In primo luogo, come i paradigmi scientifici, i paradigmi politici sono relativamente durevoli e resistenti alla disconferma. Ciò è in parte dovuto al fatto che sono legittimati con riferimento a conoscenze specialistiche, come l'economia accademica. Le tendenze dell'accademia influenzano i paradigmi politici che prendono il potere, come è illustrato eccezionalmente bene dall'ascesa mondiale della politica economica keynesiana dopo la Seconda guerra mondiale. I paradigmi politici sono anche durevoli perché vengono istituzionalizzati in una serie di presupposti dati per scontati e pratiche di routine. In secondo luogo, come i paradigmi scientifici di Kuhn, i paradigmi politici devono adattarsi a prove disconfermanti, che possono in ultima analisi portare alla fine di un paradigma e alla sua sostituzione con un nuovo paradigma - una dinamica Hall illustra con la transizione dalla politica macroeconomica keyensiana a quella monetarista in Gran Bretagna nel Anni '70 (Sala 1993). Tuttavia, sebbene i paradigmi politici siano influenzati e legittimati rispetto alla conoscenza accademica, sono anche modellati dalla politica. I paradigmi politici attingono selettivamente all'attuale saggezza accademica in modi che riflettono interessi, istituzioni e ideologie; questo spiega perché il paradigma keynesiano ha funzionato in modo così diverso nei diversi paesi. Allo stesso modo, Lindvall (2009) rileva in uno studio comparativo delle transizioni nazionali dal keynesismo che, sebbene la conoscenza degli esperti abbia svolto un ruolo importante nella selezione degli strumenti politici, gli obiettivi generali perseguiti dai governi erano un prodotto delle dinamiche politiche nazionali. E come sostiene lo stesso Hall, "[il] passaggio da un paradigma all'altro comporterà in ultima analisi una serie di giudizi di tono più politico" e comporta un cambiamento nel luogo dell'autorità sia esperta che politica (Hall 1993: 280). Ad esempio, in Gran Bretagna, la fine del paradigma keynesiano è avvenuta con la vittoria elettorale di Margaret Thatcher, che ha portato in carica un nuovo gruppo di attori con un insieme distinto di assunti pratici (Hall 1993). Pertanto, i paradigmi politici sono ciò che il sociologo bourdieuiano Thomas Metvetz definisce prodotti "ibridi", a cavallo tra il campo politico e quello accademico. Allo stesso modo, il Washington Consensus era un prodotto sia della conoscenza accademica che delle dinamiche politiche. Non c'è dubbio che le tendenze negli studi dell'economia tradizionale in quel momento costituissero un terreno fertile per coltivare il Washington Consensus. Negli anni '80, l'economia sperimentò una "rinascita neoclassica" che stava portando più osservatori dello sviluppo economico a concentrarsi sui difetti degli stati piuttosto che sui mercati (Sen 1983). Il Consensus, con la sua enfasi sulle riforme di liberalizzazione del mercato, è stato sviluppato e promosso in un momento in cui le tendenze dominanti negli studi dell'economia hanno reso tali riforme facili da giustificare (vedi Stein 2008). Eppure, queste prescrizioni erano anche legate a un insieme molto particolare di pratiche organizzative che erano profondamente radicate nel contesto politico dell'epoca. Mi riferisco in particolare alle pratiche di prestito condizionato delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI), in particolare la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale. Non c'è dubbio che il prestito condizionato fosse una componente profonda e inestricabile del Washington Consensus, come fu originariamente osservato nel 1989. Come ha affermato Williamson nel suo articolo, "Nessuna dichiarazione su come affrontare la crisi del debito in America Latina sarebbe completa senza chiedere ai debitori di adempiere alla loro parte dell'accordo proposto "mettendo ordine nelle loro case", "intraprendendo riforme politiche" o "sottomettendosi a una forte condizionalità". Le organizzazioni impegnate nell'imporre tale "condizionalità forte" erano istituzioni finanziarie internazionali, o IFI, una categoria di organizzazioni internazionali specializzata nel prestare denaro ai governi
dighe. Alla fine degli anni '70, la turbolenza economica globale frenava l'espansione delle attività di project lending della Banca. Ernest Stern, un economista di alto rango della Banca Mondiale che aveva precedentemente lavorato per USAID, propose che la Banca creasse uno strumento di "aggiustamento strutturale", in base al quale i paesi ricevessero prestiti per sostenere la bilancia dei pagamenti, piuttosto che progetti, e in cambio di politiche riforme. La struttura è stata approvata dal presidente della Banca mondiale Robert McNamara ed è stata lanciata nel 1980. Dopo la nomina di un nuovo presidente della Banca mondiale e l'elezione dell'amministrazione Reagan, la ricerca della Banca mondiale si è definitivamente allontanata dall'economia dello sviluppo e si è spostata verso idee neoclassiche più tradizionali. Tuttavia, i prestiti per l'aggiustamento strutturale sono rimasti relativamente marginali, in gran parte perché erano visti con sospetto da alcuni membri dell'amministrazione Reagan e da molti repubblicani del Congresso. Sebbene ai repubblicani piacesse l'idea di liberare le forze di mercato, erano anche inclini a considerare le IFI come burocrazie multilaterali dispendiose e inaffidabili. Durante i primi anni '80, i contributi degli Stati Uniti alla Banca mondiale e alle banche di sviluppo regionale furono tagliati. Fu solo quando James Baker fu nominato Segretario al Tesoro, sotto la seconda amministrazione Reagan, che gli Stati Uniti iniziarono a adottare una posizione più pragmatica. Baker vide che i prestiti per l'aggiustamento strutturale potevano essere usati dagli Stati Uniti per raggiungere contemporaneamente due obiettivi: evitare che i paesi in via di sviluppo diventassero inadempienti sui loro debiti esteri e aprire i paesi in via di sviluppo alle forze di mercato. Il suo piano si basava su un'audace nuova concezione di come i prestatori internazionali potessero essere utilizzati per servire gli interessi degli azionisti. Nei decenni precedenti, come ha affermato un funzionario del Tesoro al Congresso, gli Stati Uniti hanno sostenuto le IFI perché hanno esercitato "un'influenza internazionale su base collettiva sui paesi beneficiari per mantenere la disciplina economica e seguire politiche di sviluppo generalmente accettabili" (il sottosegretario Walker alla Camera degli Stati Uniti 1971: 89; il corsivo è mio). Quando fu varato per la prima volta lo strumento di aggiustamento strutturale, lo Statuto della Banca limitava tali prestiti al 10% degli esborsi totali (Please 1984:85). Il FMI aveva una lunga e famigerata storia di concessione di prestiti condizionali, ma le riforme politiche che promuoveva erano di portata relativamente limitata e si concentravano su condizioni fiscali e monetarie progettate per eliminare l'inflazione e promuovere la stabilità valutaria. Queste condizioni erano legate alla missione del Fondo di promuovere un sistema stabile di tassi di cambio; sebbene fossero impopolari, hanno fatto poco per cambiare i fondamenti economici nei paesi che avevano programmi del Fondo. Al contrario, sotto il piano Baker, le politiche generalmente accettabili non furono più sufficienti. Piuttosto, le IFI dovevano occuparsi della promozione di "politiche appropriate" nei paesi in via di sviluppo, al fine di ottenere una "crescita sostenuta" (testimonianza di Baker I paesi indebitati sono stati informati che avrebbero ricevuto aiuto per finanziare i loro debiti se avessero stipulato accordi con le IFI condizionati a riforme di liberalizzazione del mercato. Il Piano inoltre incaricò le IFI, in particolare la Banca mondiale e le banche di sviluppo regionale, di svolgere un ruolo in qualche modo diverso da quello del passato, basato su tre cambiamenti di politica. Il primo prevedeva prestiti condizionali per politiche di liberalizzazione del mercato. Il secondo cambiamento ha comportato una maggiore collaborazione tra le IFI (a volte chiamata "condizionalità incrociata"): per impedire ai governi di cercare termini più facili e per impedire loro di infrangere le loro promesse, alle IFI è stato chiesto di collaborare strettamente per sostenere le reciproche condizioni. Terzo, piuttosto che prestare caso per caso, alla Banca mondiale e alle banche di sviluppo regionali è stato detto che dovevano sviluppare "strategie nazionali" - piani generali per le economie nazionali - per tutti i mutuatari e adattare di conseguenza i loro prestiti (Baker testimonianza). Nel decennio successivo, questa nuova missione ebbe un impatto palpabile sulle attività delle IFI. Il limite del dieci percento sui prestiti basati sulle politiche è stato rimosso dagli articoli dell'accordo della Banca mondiale e, alla fine degli anni '80, tali prestiti costituivano tra il 20 e il 30 percento degli esborsi annuali della Banca mondiale (vedere la figura 1 di seguito). Nel 1986, il FMI inaugurò un proprio strumento di aggiustamento strutturale e ha iniziato a richiedere sistematicamente riforme politiche di liberalizzazione del mercato oltre alle riforme macroeconomiche che aveva richiesto per decenni. Le banche regionali di sviluppo iniziarono a collaborare come partner minori con la Banca mondiale e la Banca collaborò più strettamente con il FMI. Anche le banche di sviluppo regionale iniziarono a impegnarsi in prestiti basati sulle politiche e ad orientare tali prestiti attorno alle strategie nazionali. Questi cambiamenti sono stati
promossi dagli Stati Uniti e da altri azionisti nei negoziati sui contributi dei donatori alla Banca mondiale e alle banche di sviluppo regionali (Babb 2009: 135-43). Il Baker Plan, successivamente chiamato Washington Consensus, contenevano due progetti di politica interconnessi. La prima era una serie di prescrizioni per i paesi in via di sviluppo: privatizzare le industrie statali, eliminare le barriere commerciali e così via. Questi erano in linea con il pensiero economico tradizionale dell'epoca, come ha ripetutamente sottolineato Williamson. Ma, insieme a questo elenco, c'era un secondo programma politico per le istituzioni finanziarie internazionali, che non aveva nulla a che fare con la borsa di studio economica. Nessuna delle teorie in voga all'epoca - teoria delle aspettative razionali, teoria della scelta pubblica e così via - aveva qualcosa da dire sulla mobilitazione delle organizzazioni internazionali per promuovere riforme politiche. In effetti, durante i primi anni '80 i repubblicani del Congresso usarono l'economia del laissez-faire per sostenere che le IFI si sarebbero dovute ridimensionare e, infine, eliminare: il mercato, non le grandi burocrazie, avrebbero dovuto occuparsi dei problemi dello sviluppo. Piuttosto, le origini della seconda parte del Consenso erano per lo più di natura politica. Nel decennio successivo, questa nuova missione ebbe un impatto palpabile sulle attività delle IFI. Includevano, ovviamente, l'ascesa dei conservatori economici nei principali governi azionisti, non solo negli Stati Uniti, ma anche nel Regno Unito, in Germania e in Giappone. Meno ovviamente, il consenso si basava sull'allontanamento dell'amministrazione Reagan da una versione più radicale dell'economia del laissez-faire verso un riconoscimento pragmatico dell'utilità delle istituzioni finanziarie internazionali. Si basava anche su un cambiamento di pensiero tra i politici statunitensi su come le IFI, in particolare la Banca mondiale e le banche di sviluppo regionali, potessero essere utilizzate per servire gli interessi degli Stati Uniti, non come strumenti per garantire la sicurezza nazionale fornendo risorse al Terzo mondo, ma come garanti degli interessi economici americani (vedi Babb 2009: 89-96). Infine, il Consensus è stato reso possibile dalla crisi del debito del Terzo Mondo, che ha messo i paesi in via di sviluppo in una posizione negoziale particolarmente scarsa rispetto sia ai ricchi paesi industrializzati che alle IFI. Ciò ha reso possibile sostenere a Washington che i prestiti basati sulla politica stavano effettivamente producendo riforme e non, come i conservatori del Congresso avevano spesso sostenuto in precedenza, andando "in un buco di topo" L'influenza del consenso di Washington Il Washington Consensus non era una teoria accademica ma un paradigma politico, un prodotto ibrido di forze sia politiche che accademiche. Combinava una serie di prescrizioni per il governo dei paesi in via di sviluppo che risuonavano con lo stato degli studi di economia dell'epoca con una serie separata di prescrizioni negoziate politicamente per le IFI. La doppia natura del Washington Il consenso aiuta a spiegare perché ha avuto così tanto successo nel plasmare le politiche dei governi nazionali in tutto il mondo. Gli studiosi istituzionalisti di sociologia organizzativa2 sostengono che le organizzazioni, compresi gli stati, le imprese private e le organizzazioni internazionali, possono essere viste come attori con i propri interessi, ma che non perseguono tali interessi in circostanze di loro scelta perché sono soggette a pressioni da parte di i loro ambienti. Nel linguaggio della sociologia istituzionalista, la duplice natura del Consensus gli ha fornito due vettori di pressione istituzionale attraverso i quali spingere i governi verso politiche più favorevoli al mercato: uno normativo e l'altro coercitivo. Tra le norme più potenti nelle società moderne c'è la dipendenza dalla scienza e da altre forme di conoscenza esperta (Larson 1977; Abbott 1988; Scott e Meyer 1994; Boli e Thomas 1997). Quando esperti certificati in una particolare area sostengono o si oppongono a una politica relativa alla loro competenza, alcune opzioni sembrano più legittime e altre meno. In alcune circostanze, ciò può influire sulle politiche che vengono adottate. Alcuni ricercatori suggeriscono che ciò sia particolarmente vero nei momenti di crisi, quando gli attori politici possono utilizzare la conoscenza degli esperti come risorsa nelle gare per il potere politico. Ad esempio, Blyth (2002) mostra come i conservatori britannici e successivamente svedesi siano stati in grado di capitalizzare il declino intellettuale del keynesismo a proprio vantaggio politico. Naturalmente, i conservatori selezionarono tra le idee esperte quelle più favorevoli al loro programma politico (vedi Prasad 2006). Eppure il tenore generale della
un'enorme letteratura sui fallimenti della condizionalità nel cambiare il comportamento del mutuatario (Easterly 2001, 2006; Adam 2004, Svensson 2003, Collier 2005). D'altro canto, esiste una letteratura empirica altrettanto ampia che documenta l'impatto complessivo della condizionalità sia sulle politiche che sulla performance economica a lungo termine La conclusione più ragionevole da trarre da questi risultati apparentemente contraddittori è che la condizionalità del Washington Consensus ha modificato le politiche dei mutuatari nel complesso, ma che la sua efficacia è stata disomogenea. È stato osservato che il rispetto delle condizioni dipende dal rispettivo potere contrattuale dell'IFI e dei funzionari governativi. Ad esempio, è stato osservato che gli alleati strategici degli Stati Uniti ricevono punizioni più leggere per il mancato rispetto rispetto a mutuatari meno importanti Al contrario, la conformità è più probabile quando le IFI fungono da guardiani dell'accesso dei governi alle risorse di terze parti potenti, come investitori di portafoglio, banche private e altre organizzazioni internazionali. Il FMI è particolarmente famoso per svolgere questo ruolo di guardiano. A partire dalla crisi del debito del Terzo Mondo degli anni '80, le banche private accettarono di utilizzare l'FMI come coordinatore centrale delle loro rivendicazioni: i paesi in via di sviluppo non potevano negoziare direttamente con le banche, ma dovevano prima stipulare accordi di prestito con l'FMI (Cline 1995, pp 205- 8). Anche in assenza di tali accordi formali tra il Fondo e i creditori privati, è stato osservato che l'FMI svolge una funzione di "segnalazione" per i finanziatori privati e gli investitori internazionali, fornendo un incentivo materiale a stipulare accordi con l'FMI e rispettarli (Bird 2001: 1857; Brune, Garrett e Kogut 2004). Questo ha portato alcuni a descrivere il FMI come il leader di un “cartello dei creditori” globale (vedi Buira 2003; Weisbrot 2007). Le IFI fungono anche da guardiani delle reciproche risorse: come descritto sopra, il Piano Baker ha spinto le IFI a impegnarsi in prestiti coordinati o "condizionalità incrociata": la conformità è stata ricompensata con denaro da più di un prestatore e la non conformità è stata allo stesso modo punito da più prestatori che tagliano l'accesso ai fondi Tuttavia, questa funzione di gatekeeping è più efficace in alcune circostanze piuttosto che in altre. Come ha osservato una volta l'ex presidente della Federal Reserve Paul Volcker, “quando il [FMI] si consulta con un paese povero e debole, il paese si mette in riga. Quando si consulta con un paese grande e forte, il Fondo si allinea” (Volcker citato in Buira 2003: 59). Paradossalmente, è anche probabile che i governi di alcuni paesi estremamente poveri sarebbero meno propensi a preoccuparsi delle conseguenze del mancato rispetto delle promesse fatte alle IFI perché avevano inizialmente scarso accesso al capitale privato; questo si è rivelato particolarmente vero per i paesi dell'Africa subsahariana negli anni '80 e ' Un altro fattore osservato per incidere sull'efficacia della condizionalità delle IFI è l'influenza relativa di "interlocutori comprensivi": tecnocrati laureati in economia presso università statunitensi e britanniche, fluenti in inglese e spesso con esperienza di lavoro nelle IFI. Sia gli studi di casi che alcuni dati quantitativi suggeriscono che quando questi individui occupavano posizioni decisionali di alto livello, le condizioni di liberalizzazione del mercato delle IFI erano non solo soddisfatte, ma talvolta anche superate (vedi Stallings 1992, Babb 2001, Woods 2006: 72 -6). Il tipo di tecnocrate che probabilmente supererà le aspettative dell'IFI non è ugualmente disponibile in tutti i paesi. L'America Latina, dove molti governi avevano investito pesantemente in programmi di borse di studio per studiare negli Stati Uniti e in Inghilterra, ne era positivamente inondata (vedi Dominguez (a cura di) 1997). Al contrario, l'Africa subsahariana aveva molti meno tecnocrati disponibili per svolgere questo ruolo. Il ruolo svolto da interlocutori comprensivi nel successo della condizionalità IFI suggerisce che i ruoli delle norme transnazionali e delle regole imposte dall'esterno erano spesso profondamente intrecciati e difficili da districare. Sebbene la condizionalità sembri aver avuto maggior successo nei luoghi in cui le idee di liberalizzazione del mercato avevano alleati locali, ciò non costituisce necessariamente una
prova della complessiva persuasività di queste idee. I portatori di competenze economiche di tipo americano spesso non erano funzionari eletti, ma tecnocrati incaricati di interagire con IFI e altri potenti attori esterni in un momento di crisi internazionale: la loro capacità di prendere decisioni politiche era essa stessa un riflesso di pressioni esterne (Markoff e Montecinos 1993; Centeno 1994; Babb 2001). Le preferenze politiche dei tecnocrati formati negli Stati Uniti nei paesi in via di sviluppo non erano necessariamente condivise dalla popolazione nel suo insieme, o anche all'interno dei loro stessi governi (vedi Buira 2003: Buiter 2005). In alcuni luoghi, i candidati eletti su piattaforme completamente diverse hanno sorpreso gli elettori nazionali implementando le riforme del Washington Consensus ( I paradigmi politici possono essere distinti da altri tipi di idee politiche per la loro capacità di farlo sopravvivere ai cambiamenti di governo. Il keynesianismo, ad esempio, fu approvato non solo dalle amministrazioni democratiche del secondo dopoguerra, ma anche da Eisenhower e Nixon. Lo stesso si può dire del Washington Consensus. Sebbene il piano Baker fallì nella sua missione di risolvere la crisi del debito del Terzo Mondo, gli elementi fondamentali delle prescrizioni politiche di Baker per le IFI sopravvissero nelle amministrazioni George HW Bush e persino Clinton Eppure il Consenso non è sopravvissuto indenne nel nuovo millennio. Meno di un dodici anni dopo le osservazioni originali di Williamson, l'editore di Foreign Policy stava osservando che stavano scoppiando dibattiti tra gli esperti di sviluppo e che "la confusione tra le luci principali del pensiero sullo sviluppo si è persino riversata dai seminari accademici ai programmi televisivi e dalle pagine di riviste tecniche riviste a quelle dei quotidiani” ( Il declino del Washington Consensus può essere ricondotto fondamentalmente alle dinamiche inaspettate scatenate dal suo secondo elemento: la consegna attraverso la condizionalità dell'IFI. Per tutto il XX secolo, e in tutto il mondo, gli economisti hanno fornito consigli ai politici. Mai prima d'ora, tuttavia, i consigli degli economisti erano stati distillati in un modello così uniforme per il successo economico, diffuso da organizzazioni così potenti ea così tanti governi in tutto il mondo. Affidare alle IFI il compito di riformare strutturalmente le economie nazionali ha avuto tre conseguenze indesiderate. Il primo era quello che i critici presto lamentarono era un approccio "caldo" ai problemi dei paesi in via di sviluppo, in cui la stessa ricetta era prescritta per tutti i paesi, indipendentemente da circostanze particolari (Stiglitz 2002: 47). Questo era un risultato prevedibile dell'aver affidato a grandi organizzazioni burocratiche l'incarico di prescrivere modelli politici: tali organizzazioni sono note per lo sviluppo di programmi d'azione standardizzati, programmi che possono o meno essere appropriati al problema in questione La seconda conseguenza non intenzionale fu il mission creep (Einhorn 2001; Babb e Buira 2005). Ora che gli istituti di credito internazionali si occupavano di promuovere politiche appropriate, sono diventati vulnerabili alle pressioni sia normative che politiche per espandere le loro attività. L'elenco delle riforme promosse in base al Consenso originale - liberalizzazione del commercio, privatizzazione, ecc. - è stato costantemente ampliato a nuove aree, come il rafforzamento dei sistemi legali e l'alleviamento della povertà. Nell'ultimo anno dell'amministrazione Clinton, il redattore ed economista di Foreign Policy Moisés Naím ha osservato che le idee che guidavano le riforme economiche nei paesi in via di sviluppo erano "bizzarre come la lunghezza delle gonne e l'ampiezza delle cravatte". I governi che avevano attuato le riforme liberalizzanti negli anni '80 scoprirono che “gli obiettivi politici che solo pochi anni, o addirittura mesi, prima erano stati specificati
Nei paradigmi scientifici, le prove disconfermanti inizialmente fanno sì che le comunità scientifiche lo facciano creare "epicicli" - varie qualifiche alla saggezza convenzionale che aiutano a mantenere il paradigma in atto; nel tempo provoca una rottura rivoluzionaria con il vecchio paradigma e la nascita di uno completamente nuovo. Tuttavia, a differenza delle scienze naturali - biologia, chimica e così via - le scienze sociali non sono strutturate attorno a paradigmi scientifici nel senso originale di Kuhn: gli scienziati sociali hanno disaccordi teorici e metodologici molto più profondi rispetto agli scienziati naturali (Blaug 1975). Di conseguenza, quando il Washington Consensus ha incontrato prove disconfermanti, è stato interpretato in modo molto diverso da diversi economisti, le cui idee sono state attinte selettivamente dagli attori politici. Tre interpretazioni distinte divennero importanti a Washington. la liberalizzazione dei conti sarebbe stata impossibile nell'era pre-Washington Consensus, quando le politiche strutturali non erano considerate di competenza del FMI. La prima interpretazione è stata quella che potremmo considerare la posizione “establishment” sostenuta dalla Banca Mondiale, dal Tesoro degli Stati Uniti e da think tank vicini al Tesoro degli Stati Uniti come l'Institute for International Economics (IIE). In questa prospettiva, il Washington Consensus era stato essenzialmente corretto, ma aveva prestato un'attenzione insufficiente ai quadri istituzionali e legali - come la legge sui fallimenti e le magistrature indipendenti - di cui i mercati avevano bisogno per funzionare correttamente. Originariamente introdotta dalla Banca Mondiale, l'idea del “buon governo” ha avuto un immediato appeal a Washington e tra gli altri maggiori azionisti delle IFI. Con il sostegno e l'incoraggiamento degli Stati Uniti, le riforme della governance
leggi sui fallimenti, tribunali, ecc. - sono diventate un elemento standard della condizionalità delle IFI (vedi Kapur e Webb 2000). Il buon governo - e il suo opposto, il "capitalismo clientelare" - è diventato il quadro interpretativo centrale utilizzato dal Tesoro per spiegare cosa era andato storto nella crisi finanziaria asiatica La governance è diventata una delle due principali innovazioni di una nuova versione “aumentata”. del Washington Consensus (noto anche come “post-Washington Consensus” o “riforme di seconda generazione”) e un ampliamento della condizionalità delle IFI. L'altra innovazione è stata quella di aggiungere la protezione dei poveri all'elenco di obiettivi in costante espansione della condizionalità. Questa aggiunta ha risposto agli sforzi delle ONG e dei movimenti sociali che sono stati in grado di mobilitare membri simpatizzanti del Congresso per trattenere gli stanziamenti dalle IFI fino a quando non hanno preso più seriamente la questione della povertà (Babb 2009: 160-69). Di conseguenza, alla fine degli anni '90, ai mutuatari delle IFI fu chiesto di attuare un elenco eccezionalmente lungo di politiche che includevano simultaneamente riforme di liberalizzazione del mercato, riforme della governance e misure "a favore dei poveri" ( Una seconda interpretazione delle prove, associata alle posizioni pubbliche della Columbia L'economista universitario Joseph Stiglitz, è stato ispirato dall'economia della teoria dell'informazione. Rappresentante di spicco di questo approccio teorico, Stigliz è stato nominato capo ricercatore presso la Banca mondiale alla fine degli anni '90, in un momento in cui la Banca aveva bisogno di ricerche per aiutare a spiegare gli apparenti fallimenti delle prescrizioni politiche delle IFI. Inaspettatamente, Stiglitz ha usato la sua posizione per lanciare una critica alla gestione della crisi finanziaria asiatica da parte del FMI. Il
Tesoro ha fatto pressioni sulla Banca per costringere Stiglitz a dimettersi, cosa che ha fatto poco prima di vincere il Premio Nobel per l'economia nel 2001 (vedi Stiglitz 2002, Gopinath 2000, Wade 2002). Ha continuato le sue critiche pubbliche dalla sua posizione di ruolo alla Columbia University, e subito dopo ha pubblicato un best-seller internazionale che ha criticato il FMI e il Washington Consensus per il loro "fondamentalismo di mercato". Molte delle sue argomentazioni erano inquadrate nel linguaggio della teoria dell'informazione: i mercati funzionavano in modo imperfetto in assenza di un'informazione perfetta, ed erano particolarmente imperfetti nei paesi in via di sviluppo. Accecato dall'ideologia fondamentalista del mercato, sosteneva Stiglitz, il FMI aveva aggravato i problemi dei paesi in via di sviluppo ( Una terza interpretazione è venuta principalmente dai repubblicani del Congresso in alleanza con i think tank conservatori, come la Heritage Foundation e il Cato Institute. La loro posizione era che il Washington Consensus fosse fallito non perché la ricetta fosse sbagliata, ma perché non era stata seguita. Come Tom Sheehy della Heritage Foundation sostenne al Congresso nel 1994, i prestiti per l'adeguamento strutturale della Banca mondiale e del FMI erano “in gran parte scherzi” che venivano “comunemente ignorati dai paesi beneficiari. I donatori pretendono che i paesi li rispettino” (Sheehy in US House 1994: 553). Sebbene la realtà fosse indiscutibilmente molto più mista (come ho sostenuto sopra), questa visione risuonava profondamente con le tendenze anti-aiuto e anti-multilateraliste di molti repubblicani al Congresso. La comparsa e il fiorire di queste interpretazioni divergenti alla fine hanno fatto perdere il controllo del dibattito alla Banca mondiale e al Tesoro degli Stati Uniti. Ciò è stato evidente in due controversie pubbliche e altamente politicizzate intorno alla ricerca della Banca mondiale che hanno danneggiato la sua apparenza di neutralità politica accuratamente coltivata. La prima è stata la critica pubblica di Stiglitz al FMI, che ha generato una furiosa confutazione da parte del vice segretario al Tesoro degli Stati Uniti Larry Summers, un economista formatosi al MIT con forti credenziali accademiche che aveva svolto un ruolo importante nella gestione della crisi. Un secondo episodio si è verificato attorno al contenuto del World Development Report del 2000, "Attacking Poverty", in cui le pressioni del Tesoro sul contenuto del rapporto hanno indotto un secondo economista della Banca Mondiale, Ravi Kanbur, a dimettersi per protesta La pubblicazione dell'influente Rapporto Meltzer non è stata gradita alla Banca Mondiale e il Tesoro degli Stati Uniti, ed è stata anche la prova che il dibattito era fuori controllo. Il rapporto era stato approvato dal Congresso come condizione per un importante aumento delle risorse del FMI richieste dall'amministrazione Clinton (Congressional Quarterly Almanac 1998: 2-54). Presieduto dall'economista nominato dai repubblicani Allan Meltzer, la Commissione Meltzer bipartisan aveva dieci membri aggiuntivi: cinque nominati dai repubblicani del Congresso e cinque dai democratici del Congresso. Facendo eco all'accusa della destra secondo cui la condizionalità è stata un fallimento, il rapporto ha rilevato che le IFI soffrivano di "[alti] costi e bassa efficacia" e ha rilevato il tasso di fallimento particolarmente elevato in Africa. Tra le sue raccomandazioni c'era che il FMI smettesse di condizionare i suoi prestiti a riforme politiche a lungo termine e si specializzasse invece in prestiti a breve termine a paesi in crisi che avevano soddisfatto specifiche condizioni preliminari. Per quanto riguarda la Banca mondiale e le sue controparti regionali, la commissione ha raccomandato che “si trasformino da prestatori ad alta intensità di capitale in fonti di assistenza tecnica, fornitori di beni pubblici regionali e globali e facilitatori di un maggiore flusso di risorse del settore privato verso i paesi emergenti Paesi." I paesi in via di sviluppo più ricchi e quelli con accesso ai mercati dei capitali privati non sarebbero ammissibili alle risorse delle banche di sviluppo. Nei Paesi più poveri, le banche sostituirebbero i prestiti a progetto con i contributi a fondo perduto. Questi paesi potrebbero anche ricevere prestiti per "riforme istituzionali", che a differenza dei tradizionali prestiti del Washington Consensus sarebbero proposti dal governo mutuatario (per promuovere la "proprietà" del paese) ed esaminati da revisori indipendenti. In linea con le preoccupazioni delle ONG anti-povertà e dei loro alleati al Congresso, il rapporto ha sostenuto la completa cancellazione del debito dei paesi più poveri nei confronti delle IFI, nonché un forte aumento degli aiuti allo sviluppo degli Stati Uniti (International Financial Institution Advisory Commission 2000).
strumenti di proiezione asimmetrica del potere” La cascata di crisi finanziarie e recessioni economiche nazionali iniziata nel 2008 ha accelerato il diffuso ripensamento delle opinioni convenzionali in materia di politica economica. In risposta a questi eventi, il primo ministro britannico Gordon Brown ha annunciato in una riunione del G 20 che "il vecchio consenso di Washington è finito" (Weisman e Macdonald 4/9/09). Non c'è dubbio che il paradigma si sia evoluto in modo significativo dalla sua incarnazione originale degli anni '80. Tuttavia, un esame più attento delle tendenze recenti suggerisce che i rapporti sulla fine del Washington Consensus potrebbero essere prematuri. Da un lato, ci sono stati cambiamenti significativi sia nella retorica che nei risultati della ricerca delle IFI. D'altra parte, la pratica fondamentale del Washington Consensus - la condizionalità di liberalizzazione del mercato - potrebbe essere cambiata in modo più modesto e potrebbe persino essere più efficace di prima nel cambiare il comportamento dei governi a cui è applicata. Negli anni trascorsi dal periodo di massimo splendore del Consenso, le prescrizioni degli esperti di sviluppo sono diventati più ecumenici e meno sicuri dei vantaggi dei mercati liberi. Come ha affermato di recente Joseph Stiglitz, oggi non c'è “nessun consenso tranne che il Washington Consensus non ha fornito la risposta” (Stiglitz 2008: 41). O, come osserva l'economista di Harvard Dani Rodrik, “[l]a economia che lo studente laureato apprende nell'aula del seminario - per quanto astratta e piena di un'ampia varietà di fallimenti del mercato - ammette una gamma quasi illimitata di raccomandazioni politiche, a seconda le assunzioni specifiche che l'analista è disposto a formulare” (Rodrik 2007: 3). Se la borsa di studio sullo sviluppo oggi accoglie una serie di ricette di sviluppo, gli economisti più in generale sembrano guardare più attentamente ai difetti dei mercati senza vincoli rispetto a 20 anni fa (vedi Fine 2002, Fine, Lapavitsas e Pincus 2001). Sembra probabile che queste tendenze intellettuali siano state prodotte, in parte, dalle esperienze vissute dalle IFI con la condizionalità di liberalizzazione del mercato negli anni '80 e '90. Tali tendenze nel mondo degli studiosi di economia, a loro volta, hanno conseguenze sulla produzione retorica e intellettuale delle IFI, dal momento che l'economia accademica definisce l'ambito del dibattito intellettualmente legittimo per le organizzazioni che dipendono dalla professione per la sua legittimità. Questo è indubbiamente almeno in parte responsabile di cambiamenti significativi nell'approccio intellettuale delle IFI. Nel 2001, un rapporto della Banca Mondiale riconosceva che “il paradigma dello sviluppo stava cambiando e la banca rischiava di perdere il suo ruolo di leadership” (Banca Mondiale citata in Weaver 2008: 145). Quattro anni dopo, un altro rapporto ha generato un'attenzione diffusa per il suo riconoscimento che "non esiste un unico insieme universale di regole" e ha chiesto umiltà e rispetto per la diversità nella prescrizione delle politiche di sviluppo (prefazione di Nankani in World Bank 2005: xii). Nel 2008, la Banca mondiale ha nominato un economista della Cina continentale formatosi a Chicago, Justin Yifu Lin, a capo del suo dipartimento di ricerca economica. Lin era noto per il suo riconoscimento del ruolo dello Stato nello sviluppo cinese, così come per il suo rifiuto di approcci "tagliabiscotti" che non tengono conto delle condizioni locali ( I recenti cambiamenti intellettuali al FMI sono stati forse ancora più notevoli. Il Fondo sono diventati più ecumenici e meno sicuri dei vantaggi dei mercati liberi. Come ha affermato di recente Joseph
Stiglitz, oggi non c'è “nessun consenso tranne che il Washington Consensus non ha fornito la risposta” (Stiglitz 2008: 41). O, come osserva l'economista di Harvard Dani Rodrik, “[l]a economia che lo studente laureato apprende nell'aula del seminario - per quanto astratta e piena di un'ampia varietà di fallimenti del mercato - ammette una gamma quasi illimitata di raccomandazioni politiche, a seconda le assunzioni specifiche che l'analista è disposto a formulare” (Rodrik 2007: 3). Se la borsa di studio sullo sviluppo oggi accoglie una serie di ricette di sviluppo, gli economisti più in generale sembrano guardare più attentamente ai difetti dei mercati senza vincoli rispetto a 20 anni fa (vedi Fine 2002, Fine, Lapavitsas e Pincus 2001). Sembra probabile che queste tendenze intellettuali siano state prodotte, in parte, dalle esperienze vissute dalle IFI con la condizionalità di liberalizzazione del mercato negli anni '80 e '90. ha parzialmente rinnegato la sua posizione precedentemente militante verso l'eliminazione dell'inflazione e ha chiesto uno stimolo fiscale per prevenire la recessione economica globale e una tassa globale sulle banche private per assicurarsi contro le crisi future. Nel 2010, il Fondo ha persino riconosciuto che i controlli sui capitali potrebbero in alcune circostanze essere vantaggiosi per le economie nazionali, sebbene un rapporto successivo sembri contraddire questa posizione. Lo stesso anno, il Fondo ha nominato Zhu Min, ex vicepresidente della banca centrale cinese, consigliere speciale dell'amministratore delegato Dominique Strauss-Kahn (The Economist 20/02/2010). Le IFI sono modellate dall'economia accademica, dalla quale traggono legittimità, ma sono anche soggetti a pressioni politiche da parte degli Stati. Nel corso dei decenni, i ricchi gli azionisti - in particolare Stati Uniti, Gran Bretagna, Germania, Francia e Giappone - hanno utilizzato una serie di strumenti per sollecitare il cambiamento nelle IFI, con Washington in testa. Tuttavia, più recentemente un gruppo di paesi in via di sviluppo è diventato abbastanza potente da esercitare un'influenza crescente. I BRIC, insieme ad altri paesi a reddito medio che si trovano in una situazione simile, sono isolati dalla condizionalità delle IFI grazie alle loro grandi riserve valutarie e persino (nel caso della Cina) al loro possesso di una grande quantità di debito del governo degli Stati Uniti. Solo pochi anni fa, la defezione di questi paesi stava avendo un impatto devastante su una fonte chiave di entrate delle IFI: i "reflow", ovvero gli interessi guadagnati sui prestiti ai loro clienti più redditizi. Il FMI è stato coinvolto in una crisi finanziaria senza precedenti ed è stato persino costretto a ridimensionare il proprio personale (Lerrick 2007). La Banca mondiale e le banche regionali di sviluppo stavano combattendo per ripristinare una base di clienti in diminuzione per le loro finestre di "prestito forte", che applicano tassi di interesse redditizi ai mutuatari a medio reddito (Lerrick 2006). Sviluppi più recenti - la crisi economica globale e il successivo rinnovo dell'impegno degli azionisti a finanziare le IFI - hanno posto queste organizzazioni su una base finanziaria molto più solida. Ma i BRIC e paesi altrettanto ben posizionati continuano a boicottare il FMI e ad impegnarsi con la Banca mondiale alle loro condizioni. Sono emersi come forza economica oltre che geopolitica e stanno usando il G20 recentemente istituito per far conoscere le loro opinioni. Questi paesi sono stati sempre più insistenti nel chiedere una struttura di voto IFI più democratica, non dominata dagli Stati Uniti e dal G-7 (vedi Buira (ed.) 2005). In risposta, negli ultimi anni sia la Banca Mondiale che il FMI hanno adottato cambiamenti nella loro struttura di voto. La cosa più drammatica è che alla fine del 2010 il consiglio di amministrazione del FMI ha approvato una revisione della struttura delle quote per portare India, Russia, Cina e Brasile tra i primi dieci azionisti, con la Cina che ha assegnato la terza quota di voto. Mentre questo articolo è in fase di stesura, resta da vedere se questa decisione sarà vagliata
