Pobierz ADMINISTRACJA PUBLICZNA i więcej Prezentacje w PDF z Administracja tylko na Docsity! 1 ADMINISTRACJA PUBLICZNA Pojęcie administracji publicznej należy do jednego z podstawowych pojęć uży- wanych w → nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji . Definio- wane jest ono w różnych ujęciach autorskich i w różnych kontekstach, w za- leżności od tego, jakie komponenty, cechy, wartości, czy zasady organizacji i funkcjonowania charakteryzujące zjawisko społeczne zwane administracją pu- bliczną, stanowią przedmiot analiz i ustaleń badawczych (zob . wykaz literatury podstawowej oraz np . J. Boć, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka…, s . 17 i n .; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja…, s . 79 i n .) Dla prezentowanej w niniejszym Leksykonie problematyki → prawa admi- nistracyjnego materialnego zasadnicze znaczenie ma określenie administracji publicznej w dwóch ujęciach (aspektach): podmiotowym (strukturalnym, insty- tucjonalnym) i przedmiotowym (czynnościowym, funkcjonalnym) . Zarówno bowiem ogólne pojęcie „administracji”, jak i pojęcie „administracji publicznej” (jako kwalifikowanej postaci szeroko rozumianej „administracji”) są pojęciami złożonymi (syntetycznymi), składającymi się z dwóch, nierozerwalnie ze sobą związanych elementów (pojęć szczegółowych), a mianowicie: „administrato- rów” i „administrowania” . Administratorzy, to podmioty (stanowiska pracy, ludzie), których funkcją jest prowadzenie działalności administracyjnej (aspekt podmiotowy pojęcia administracji), zaś pojęcie administrowania obejmuje działalność, jaka podejmowana jest przez administratorów wobec innych osób (działalność służebna, usługowa) na podstawie odpowiednich ustaleń, w szcze- gólności na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że jest to działalność wykonawcza (aspekt przedmiotowy pojęcia administracji) . W kon- sekwencji – definiowanie administracji publicznej w ujęciu podmiotowym pole- ga na określeniu kategorii podmiotów (administratorów – zwanych → podmio- ADMINISTRACJA PUBLICZNA 2 tami administracji publicznej, bądź – szerzej – podmiotami administrującymi), które powołane są do prowadzenia działalności administracyjnej w państwie i które biorą udział w realizacji → norm prawa administracyjnego materialne- go, drugie zaś ujęcie administracji publicznej – funkcjonalne – ma na celu przed- stawienie działalności owych podmiotów, podejmowanej m .in . na podstawie administracyjnoprawnej regulacji materialnej . Zjawisko społeczne zwane „administracją”, związane jest z funkcjonowa- niem zorganizowanych zespołów ludzkich (instytucji), które powołane są do realizacji określonych celów (zadań) . Każda instytucja ma swoją „administrację wewnętrzną”, składającą się z wyodrębnionych pod względem strukturalnym i funkcjonalnym podmiotów – administratorów (stanowisk pracy i zatrudnio- nych na tych stanowiskach ludzi), którzy prowadzą działalność polegającą na tworzeniu warunków do realizacji celów danej instytucji (np . administracja we- wnętrzna urzędu wojewódzkiego, sądu, czy przedsiębiorstwa) . W instytucjach prywatnych taka administracja nosi nazwę „administracji prywatnej”, działają- cej w imieniu i na rzecz właściciela owej instytucji oraz jej użytkowników i ma charakter administracji niepublicznej (np . administracja prywatnego szpitala, czy uczelni niepublicznej) . W instytucji jaką jest nowożytne, demokratyczne państwo administrację we- wnętrzną tego państwa określa się mianem administracji publicznej; jest ona niezbędnym i koniecznym elementem organizacji każdego państwa, celem jej istnienia jest bowiem tworzenie – na podstawie odpowiednich regulacji praw- nych – warunków do sprawnego funkcjonowania całego organizmu państwo- wego oraz stała, planowa, aktywna i twórcza służba społeczeństwu, polegająca na organizowaniu i kierowaniu życiem publicznym w państwie . Przymiotnik „publiczna” związany z terminem „administracja” podkreślić ma, że admini- stracja funkcjonująca w państwie działa pro publico bono, realizując powierzone jej zadania i kompetencje na rzecz → interesu publicznego i dla dobra wspólne- go społeczeństwa, z jednoczesnym poszanowaniem interesów indywidualnych poszczególnych jego członków (→ jednostek), a także, że obok głównego admi- nistratora, jakim jest państwo i działające w jego imieniu podmioty (→ organy) administracji państwowej, funkcjonują również, tworzone przez to państwo, podmioty samorządowe (w RP – jednostki samorządu terytorialnego i samorzą- dy zawodowe), które realizują powierzone im zadania własne i związane z nimi kompetencje w imieniu, na rzecz i na rachunek wspólnot samorządowych, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej . Na pojęcie polskiej administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym skła- da się ogół (system) podmiotów, czyli wyodrębnionych w strukturze organiza- cyjnej państwa instytucji (jednostek organizacyjnych, stanowisk pracy), które – zbiorczo – określa się mianem: podmioty administrujące . Wśród nich wyróżnić należy: podmioty administracji publicznej i inne podmioty administrujące . Pod- miotami administracji publicznej są instytucje, które zostały utworzone w celu wykonywania funkcji administracyjnych państwa (tzw . aparat administracyjny AKSJOLOGIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 5 Literatura: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, J. Boć (red .), Wrocław 2003; A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, J. Boć (red .), Wrocław 2013; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące – kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, [w:] Podmioty ad- ministracji publicznej i prawne formy ich działania . Studia i materiały z Konferencji Jubi- leuszowej Prof . E . Ochendowskiego, Toruń 2005; System Prawa Administracyjnego, t . 6, Podmioty administrujące, R. Hauser, Z. Niewiadom- ski, A. Wróbel (red .), Warszawa 2011; W. Śniecikowski, Nowa jakość w administracji publicznej, ST 2001, Nr 12; Umowy w administracji, J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red .), Wrocław 2008; Ustrojowe prawo administracyjne, L. Bielecki, P. Ruczkowski (red .), Warszawa 2011; K. Żukowski, Administracja publiczna, [w:] Leksykon prawa administracyjnego . 100 pod- stawowych pojęć, E. Bojanowski, K. Żukowski (red .), Warszawa 2009 . [K .Ż .] AKSJOLOGIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Pośród różnych sposobów ujęcia istoty → prawa administracyjnego material- nego, godnym odnotowania jest określenie tej gałęzi prawa z perspektywy war- tości, jakie prawo to eksponuje i chroni . Według Z. Cieślaka, podstawy aksjolo- giczne są głównym kryterium wyróżniającym prawo administracyjne spośród pozostałych gałęzi prawa (Z. Cieślak, [w:] Z. Niewiadomski (red .), Prawo…, s . 52) . Powyższe podejście do określenia prawa administracyjnego jest kontynuacją myśli A. Peretiatkowicza, który przyjmuje, że prawo sądowe stanowi realizację prawa samego w sobie, zaś prawo administracyjne jest środkiem realizacji po- trzeb społecznych (A. Peretiatkowicz, Podstawowe…, s . 9) . Z. Cieślak, odnosząc się do myśli powołanego autora przyjmuje, że prawo administracyjne jawi się jako „uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnianych ze względu na dobro wspólne” (Z. Cieślak, op. cit ., s . 52) . Aksjologia prawa administracyjnego materialnego, będąca elementem szer- szego zjawiska, jakim jest aksjologia prawa jako takiego, wydaje się być proble- mem bardziej złożonym . Można by bowiem aksjologię prawa administracyjnego materialnego rozpatrywać przez pryzmat co najmniej trzech grup wartości . Po pierwsze, wartości wprowadzane do prawa administracyjnego, „niezbędne dla jego należytego funkcjonowania”; po drugie, wartości „tworzone przez samo prawo administracyjne” i po trzecie, „wartości, które prawo administracyjne specjalnie chroni, czyli takie, dla ochrony których prawo administracyjne jest tworzone” (J. Zimmermann, Aksjomaty…, s . 75 i 76) . Do pierwszej z wymienionych grup, należałoby zaliczyć w szczególności te wartości, które zostały wyeksponowane w Konstytucji RP i przybierały w więk- szości przypadków postać zasad prawnych . Chodzi tu między innymi o: lega- AKSJOLOGIA MATERIALNEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 6 lizm, pomocniczość, proporcjonalność, równość wobec prawa, obiektywizm, jawność, jasność, sprawiedliwość, moralność . Można by też w tej grupie wy- odrębnić wartości, które w szczególny sposób wyznaczają granicę regulacjom administracyjnoprawnym oraz procesowi ich stosowania . Wśród nich znajdują się między innymi, objęte konstytucyjną gwarancją ochrony, wolności osobiste, polityczne, ekonomiczne i kulturalne . Część z wartości należących do pierwszej grupy została przez ustawodawcę zaliczona do ogólnych zasad, o których mowa w Dziale I Rozdz . 2 KPA, a któ- re w znacznej części, zdaniem doktryny i orzecznictwa, odnoszą się nie tylko do aspektów procesowych, ale w równym stopniu do prawa administracyjne- go materialnego . Przykładem tego może być zasada szybkości postępowania, uwzględniająca wartość jaką jest sprawność działania organów administracji publicznej, realizujących kompetencje do stosowania normy prawa administra- cyjnego materialnego, czy też kontroli jego przestrzegania . Wśród wartości wewnętrznych prawa administracyjnego materialnego na pierwszy plan wysuwa się → prawo do dobrej administracji (Ibidem, s . 87), któ- remu powinny towarzyszyć: racjonalność, jasność, jawność, ekonomiczność . Do wartości „tworzonych przez samo prawo administracyjne” należy też zaliczyć: realizację zadań publicznych „z urzędu” (w zakresie określonym przepisami prawa); odformalizowanie w porównaniu z regulacjami karnoprawnymi i cy- wilnoprawnymi, trybów urzeczywistniania → norm materialnego prawa ad- ministracyjnego, elastyczność norm uzyskiwaną przez stosowanie konstrukcji → uznania administracyjnego oraz używanie częściej niż w innych gałęziach prawa tzw . → klauzul generalnych i → zwrotów niedookreślonych . Istotną wartością wynikającą z samego charakteru prawa administracyjnego material- nego jest również i to, że administracyjnoprawna regulacja daje prawodawcy możliwość względnie szybkiej reakcji na zamiany zachodzące w przestrzeni pu- blicznej i towarzyszące im potrzeby dokonania stosownych modyfikacji obowią- zującego porządku prawnego . Główną wartością poddaną ochronie przez prawo administracyjne mate- rialne jest dobro wspólne . Ochrona dobra wspólnego, ujmowana również jako ochrona interesu publicznego (określanego zwłaszcza w dawniejszych regula- cjach mianem interesu społecznego), działanie w celu urzeczywistniania intere- su publicznego, zawężanego czasem do interesu państwa, jest podstawową ra- cją bytu prawa administracyjnego materialnego . Innymi słowy, uzasadnieniem istnienia tej gałęzi prawa jest ochrona dobra wspólnego (interesu publicznego, społecznego, państwowego) . We współczesnej → nauce prawa administracyj- nego wyraźnie akcentuje się jeszcze jedną wartość podlegającą ochronie przez prawo administracyjne materialne, komplementarną w regulacjach administra- cyjnoprawnych wobec dobra wspólnego, a obecnie w wielu przypadkach sta- wianą na równi z dobrem wspólnym . Wartością tą jest interes jednostki, jej wol- ności i prawa . Stąd też prawo administracyjne materialne określane jest niekiedy mianem „prawa obywatelskiego” . Administracyjnoprawna ochrona podmiotów AKT ADMINISTRACYJNY 7 indywidualnych polega przede wszystkim na wyznaczaniu granic ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności → jednostki . Przejawia się również w określaniu prawnych podstaw do realizacji w zgodzie z zasadą pomocniczo- ści świadczeń przez podmioty publiczne wobec jednostek w przypadkach, gdy te nie są w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb zarówno socjalno- bytowych, jak i tych o charakterze niematerialnym . Literatura: Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Z. Niewia- domski (red .), Warszawa 2006; S. Fundowicz, Aksjologia prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa admini- stracyjnego, J. Zimmermann (red .), Warszawa 2007; L. Leszczyński, Stosowanie i wykładnia prawa administracyjnego, [w:] System prawa ad- ministracyjnego, t . 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red .), Warszawa 2012; A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946; G. Szpor (red . nauk .), Jawność i jej ograniczenia, t . II, Z. Cieślak (red .), Podstawy aksjolo- giczne, Warszawa 2013; J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013 . [T .B .] AKT ADMINISTRACYJNY Akt administracyjny – pojęcie doktrynalne, używane dla naukowego opisu jed- nej z podstawowych → form prawnych działania podmiotów administracji publicznej . Historycznie pojęcie aktu administracyjnego było budowane w nawiązaniu do wyroku, jako formy działania władzy sądowniczej i służyło ochronie praw adresatów takiego aktu . Koncentrując się na prawnych aspektach działania ad- ministracji publicznej pojęcie aktu administracyjnego wiązano z każdym działa- niem w sferze prawnej . W rezultacie pojęcie aktu administracyjnego było tożsa- me z pojęciem aktu administracji z prawem regulowanej w zewnętrznej sferze działalności administracji publicznej . Zważywszy, że w XIX w . wewnętrzna sfera działania administracji była traktowana jako jej res internae (tj . funkcjonu- jąca praeter prawa ustawowego) pojęcie aktu administracyjnego z oczywistych powodów było wiązane z działaniem administracji publicznej na zewnątrz jej struktury organizacyjnej . W zewnętrznej sferze działania istotnym sposobem działania organu administracji publicznej jest stanowienie prawa uzewnętrznia- jące się w postaci źródeł prawa; w każdym razie odnosi się do tych organów, które są wyposażone w kompetencje prawotwórcze . Zważywszy na kategorial- ne różnice pomiędzy stanowieniem prawa a jego stosowaniem w nauce polskiej przeważa pogląd uznający akt normatywny za osobną, niezwiązaną z aktem ad- ministracyjnym, formę działania administracji publicznej . W ten sposób pojęcie aktu administracyjnego jest kojarzone z aktem indywidualno-konkretnym, jako ANALOGIA W MATERIALNYM PRAWIE ADMINISTRACYJNYM 10 Problem analogii bierze się z naturalnych „niedostatków” regulacji prawnej i powstaje w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba określenia skutków prawnych ja- kiegoś zdarzenia, a nie ma normy prawnej, która by wprost odnosiła się do tego stanu . W pewnym więc sensie analogia służy wypełnianiu luk w prawie . Podob- ną funkcję wypełnia → wykładnia, z tym że ta ostatnia ma na celu odkodowanie tekstu przepisu, by ustalić treść normy . Analogia jest rodzajem wnioskowania prawniczego z podobieństwa – argumentum a simili . Opiera się na założeniu, że w sytuacjach zbliżonych dopuszczalne jest zastosowanie takiej samej argumen- tacji . W przypadku analogii mamy do czynienia z sytuacją prawnie nieunormo- waną, co do której stosujący prawo sądzi, że należałoby ustalić skutki prawne jej zaistnienia . Już od czasów rzymskich wyróżnia się dwa typy analogii . Są to analogia legis oraz analogia iuris. W klasycznym stanie regulacji prawnej mamy do czynienia z sytuacją, gdy norma prawna N reguluje stan faktyczny A wywołując skutek prawny B . Ana- logia legis będzie miała miejsce, jeśli organ stosujący prawo zechce normę N – aby osiągnąć skutek B – zastosować w stanie faktycznym A1, czyli w stanie podobnym . W rezultacie więc chodzi o to, aby w podobnym stanie faktycz- nym, za pomocą norm N osiągnąć taki sam skutek, jak w „pierwotnym” stanie A . W przypadku analogii legis można odnieść się zarówno do jednej konkretnej normy prawnej, jak i zespołu norm . Wyróżniamy trzy podstawowe stadia sto- sowania w → prawie administracyjnym materialnym analogii legis: 1) stan rze- czywisty nie jest unormowany przez obowiązujące przepisy prawa administra- cyjnego, 2) istnieje norma prawna, która reguluje sytuację relewantnie podobną, 3) dochodzi do powiązania konsekwencji stanu rzeczywistego nieunormowa- nego prawnie z konsekwencjami wynikającymi ze stanu rzeczywistego praw- nie unormowanego . Istotnym etapem stosowania omawianego wnioskowania jest badanie podobieństwa porównywanych stanów rzeczywistych polegające na ustaleniu, czy owe stany łączy dostateczny kompleks cech wspólnych . Za przykład korzystania z analogii legis w prawie administracyjnym można uznać odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów (B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne…, s . 443) . Z kolei w operacji zwanej analogią iuris nie ma miejsca na odwołania się do realnie istniejącej normy prawa administracyjnego, gdyż taka norma nie istnie- je . Aby wywołać pożądany przez organ stosujący prawo skutek prawny, organ ten odwołuje się do norm aksjologicznych uzasadniających regulację prawną i preferowanych w państwie wartości, czy też do zasad prawa wywiedzionych z ogółu przepisów, czyniąc je podstawą prawną wydawanego rozstrzygnięcia . Wnioskowanie we wskazanych rodzajach analogii jest oparte na założeniu, że ustawodawca jest racjonalny i konsekwentny i gdyby przewidział zakładany stan faktyczny, unormowałby go właśnie w taki sposób . Zastosowanie obu typów analogii wydaje się, na gruncie materialnego prawa administracyjnego, wysoce wątpliwe . Przemawia przeciwko temu kilka argu- ANALOGIA W MATERIALNYM PRAWIE ADMINISTRACYJNYM 11 mentów . Tak więc analogia, niezależnie od jej typu, zaciera różnicę między sto- sowaniem prawa a jego stanowieniem . W istocie bowiem, w każdej z sytuacji, gdy brak jest przepisu prawa wprost odnoszącego się do danego stanu, w „świa- domości” organu stosującego prawo taki przepis musi się pojawić po to, by zre- latywizować do niego stan faktyczny . Ponadto normy prawa administracyjnego materialnego mają charakter ius cogens . Oznacza to, że ani organy administracji publicznej, ani adresaci norm nie mogą ich modyfikować . (J.P. Tarno, Naczelny Sąd…, s . 52) Poniekąd z ich charakteru wynika również niemożność stosowania analogii w pewnych dziedzinach ze względu na charakter spraw, które obejmują (np . w prawie podatkowym przyjmuje się założenie, że jeśli w określonym sta- nie rzeczy prawodawca milczy, obszar ten jest wolny od opodatkowania, innym przykładem są przepisy porządkowe mające charakter quasi-karny) . Kolejny argument wiąże się z tym, że w prawie administracyjnym, jako prawie publicznym, organ administracyjny musi dla rozstrzygnięcia danej sprawy posia- dać nie budzącą wątpliwości kompetencję; wszelkie wątpliwości co do tego nale- ży rozstrzygać „na niekorzyść organu”, co w sumie oznacza, że kompetencji nie można domniemywać . W odniesieniu do materialnego prawa administracyjnego należy dodać jeszcze jeden wątek – prawo to jest skierowane na kształtowanie praw i/lub obowiązków → jednostki, które początek swojej regulacji muszą mieć w ustawie, a organy administracji mogą te regulacje kontynuować, o ile mają ku temu upoważnienie ustawodawcy . Zakazane jest użycie analogii na niekorzyść jednostki np . przez nałożenie na nią obowiązku lub ograniczenie jej uprawnień (zob . uchw . NSA z 2 .10 .1995 r ., VI SA 14/95, ONSA 1995, Nr 4, poz . 156; wyr . NSA z 5 .10 .2006 r ., I OSK 540/06, CBOSA) . Jeszcze dalej idące zarzuty należy postawić analogii iuris, której zastosowa- nie może prowadzić nawet do sankcjonowania bezprawia, pod pozorem stoso- wania prawa . Czym innym jest natomiast uwzględnianie zasad ogólnych czy wartości w procesie → wykładni istniejącej normy prawnej, w tym przypadku takie uwarunkowania mogą służyć jako dyrektywy wykładni drugiego stopnia, a tym samym pomagać w usuwaniu oczywistych braków istniejącej regulacji prawnej . O ile w wyjątkowych przypadkach istnieje możliwość stosowania ana- logii legis (świadczy o tym obowiązująca linia orzecznicza, zob . uchw . NSA (7) z 15 .6 .2011 r ., I OPS 1/11), o tyle analogia iuris na gruncie prawa administracyjne- go jest niedopuszczalna (E. Smoktunowicz, Analogia…, s . 15) . Literatura: E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warsza- wa 2000; B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne i inferencyjne w interpretacji prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t . 4, Wykładnia prawa, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red .), Warszawa 2012 . [E .B ., P .G .]