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Construindo a Política Urbana: participação democrática e o direito à cidade
Ermínia Maricato* Orlando Alves dos Santos Junior**
Um dos movimentos de resistência ao neoliberalismo no Brasil diz respeito à promoção de importante processo participativo na formulação de políticas públicas em nível nacional.^1 Além das Conferências e Conselhos Nacionais que têm ocorrido ao longo dos últimos anos como parte de sistemas institucionais, como é o caso do SUS – Sistema Único de Saúde e do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, pode-se dizer que desde 2003, com o início do governo Lula, está em curso a construção de um novo modelo de gestão pública participativa.
Durante o ano de 2006 foram realizadas 29 conferências nacionais que envolveram a discussão dos seguintes temas: criança e adolescente (2003 e 2005); agricultura e pesca (2003 e 2006); direito humanos (2003 e 2004); cidades (2003 e 2005); saúde (2003); assistência social (2003 e 2005); meio ambiente (2003 e 2005); infanto- juvenil pelo meio ambiente (2003 e 2006); medicamentos e assistência farmacêutica (2003); segurança alimentar e nutricional (2004); esporte (2004 e 2006); política para as mulheres (2004); arranjos produtivos locais – APLs (2004 e 2005); promoção da igualdade racial (2005); cultura (2005); saúde do trabalhador (2005); ciência, tecnologia e inovação (2005); dos povos indígenas (2006); direitos da pessoa com deficiência (2006) e; direito do idoso (2006). Estima-se que mais de 2 milhões de pessoas, lideranças sociais ou representantes de organizações governamentais e não governamentais, se envolveram na realização das conferências municipais e estaduais que antecederam e prepararam as conferências nacionais.
Vamos lembrar algumas premissas que estão na base dessa edificação de uma esfera política participativa embora elas sejam mais intuídas do que assumidas claramente.
Esse processo leva em consideração que a política nacional não se esgota na política federal. A definição da política nacional vai além quando exige uma construção que incorpora os três níveis de governo e outros poderes do Estado, além da chamada sociedade civil. A cooperação federativa é fundamental especialmente se considerarmos a política urbana que tem as competências constitucionais distribuídas pelos municípios, governos estaduais e governo federal. A participação da sociedade civil por meio da representação de interesses diversos tem o papel de garantir, em primeiro lugar a inclusão, no debate democrático, daqueles que estiveram historicamente alijados das discussões sobre os rumos do país e em segundo lugar
- (^) Arquiteta e Urbanista, professora titular da Faculdade de Arquitetura da USP. Foi Secretária
Executiva do Ministério das Cidades de 2003 a 2005 e Secretária de Habitação e Desenvolvimento Urbano de São Paulo na gestão de Luiza Erundina (1989-1992) ** Sociólogo, doutor em planejamento urbano, professor visitante do IPPUR/UFRJ, pesquisador da Rede Observatório das Metrópoles. Foi integrante do Conselho das Cidades entre 2004-2005. (^1) Uma versão resumida desse artigo foi publicada como Maricato, Ermínia e Santos Junior, Orlando
Alves dos Santos. In Teoria e Debate, n.º 66, abr-jun 2006.
fazer aflorar os conflitos de interesses e dar a eles um tratamento democrático o que é inédito em nossa sociedade, na escala considerada.
Não se trata de ignorar, ingenuamente, o papel da luta de classes, que ganha contornos dramáticos, no capitalismo global. Nem se desconhece a sobrevivência da tradicional e cultural manipulação do aparelho do Estado como coisa privada e pessoal no Brasil. Mas trata-se de dar visibilidade aos conflitos, sempre ocultados pela tradição do “homem cordial” e construir novos paradigmas de consciência e organização social que contrariem o patrimonialismo na condução do Estado. De fato a organização social informada pelo conhecimento acumulado sobre determinados temas pode constituir uma forma eficaz de explorar as contradições da administração pública sob a dominação patrimonialista, exacerbada a partir do final do século XX, pela lógica do capitalismo financeiro: desprestígio das políticas sociais bem como a falta de continuidade e acúmulo em relação a elas; falta de transparência; longa distância entre retórica e ação; arbitrariedade, clientelismo e privilégios decorrentes da privatização da esfera pública; dominação ideológica (presente na linguagem técnica) que mascara a lógica dos investimentos e ações, entre outras.^2
Ao promover a participação de todos – governos e sociedade – na formulação de políticas públicas ampliadas que incorporam a demanda e agenda dos movimentos sociais, o governo federal gerou espaços de contraposição às suas próprias políticas conservadoras de contingenciamento dos recursos orçamentários e de superavit fiscal, adotadas na área econômica. Nesse sentido, poder-se-ia dizer que, tal como expressou a filósofa Marilena Chauí, estamos diante do melhor da tradição do Partido dos Trabalhadores – PT e da importante herança democrática acumulada nos 25 anos da sua história.
Aqui, nosso objetivo é fazer uma breve avaliação desse ciclo, sob o ponto de vista das Conferências das Cidades, e do funcionamento do Conselho das Cidades buscando identificar avanços, limites e alguns dos principais desafios para a construção e gestão democrática da política nacional de desenvolvimento urbano.
Crise urbana e a política nacional de desenvolvimento urbano
Nas últimas duas décadas do século XX, a questão urbana e os processos de exclusão social se constituíram em problemas centrais para pensar o futuro da humanidade. Os efeitos perversos do redesenho do papel do Estado e das macro- políticas econômicas preconizadas pelo Consenso de Washington e sua ideologia neoliberal são bastante conhecidos: agravamento das desigualdades nas cidades, massificação da pobreza, insegurança generalizada e exclusão crescente (Boron, 2000; Davis, 2006; Harvey, 2004).
A década de 1990 apresentou uma verdadeira guinada contra-reformista no Brasil. Com o início do governo Collor de Melo (1989), passando pelos dois governos de
(^2) Ver a respeito o posfacio de Erminia Maricato no livro de Mike Davis, Planeta Favela. O conceito de
“homem cordial” foi desenvolvido por Sergio Buarque de Hollanda no clássico Raízes do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1971.
Ministério da Ação Social; de 1995 a 1999, da Secretaria de Política Urbana, vinculada ao Ministério do Planejamento; de 1999 a 2002, da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada à Presidência da República.
Assim, podemos dizer que a criação do Ministério das Cidades, em 2003, representou uma resposta a um vazio institucional, de ausência de uma política nacional de desenvolvimento urbano consistente, capaz de apontar para um novo projeto de cidades mais sustentáveis e mais democráticas. Por isso, a criação desse Ministério expressou o reconhecimento por parte do governo federal da questão urbana como uma questão nacional a ser enfrentada por macro políticas públicas^3. De fato, grande parte da competência em matéria de política urbana está hoje descentralizada, principalmente depois da aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001, que consolidou e fortaleceu o papel dos municípios no planejamento e na gestão das cidades (Ribeiro e Cardoso, 2003). No entanto, os problemas urbanos – envolvendo a questão habitacional, o saneamento ambiental, a mobilidade e os transportes – têm dimensões que necessitam de tratamento nacional, seja pela sua importância ou pela sua amplitude, nos quais o governo federal continua tendo um papel relevante. Em especial no que se refere às metrópoles, percebe-se a importância de uma intervenção nacional, tanto na definição de diretrizes como no desenvolvimento de planos e projetos, de forma a impulsionar políticas cooperadas e integradas que respondam à complexidade da problemática urbana-metropolitana no país.
Analisando em uma perspectiva histórica, pode-se dizer que tanto a criação do Ministério das Cidades, como a implantação do Conselho das Cidades e a realização das conferências nacionais são conquistas do movimento pela reforma urbana brasileira que, desde os anos 80, vem construindo um diagnóstico em torno da produção e gestão das cidades e propondo uma agenda centrada (a) na institucionalização da gestão democrática das cidades; (b) na municipalização da política urbana; (c) na regulação pública do solo urbano com base no princípio da função social da propriedade imobiliária; e (d) na inversão de prioridade no tocante à política de investimentos urbanos (Santos Junior, 1995).
Em relação ao movimento social pela reforma urbana, vale destacar à importância do Fórum Nacional de Reforma Urbana – FNRU. O Fórum é uma coalizão de organizações que reúne movimentos populares, organizações não-governamentais, associações de classe, e instituições acadêmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gestão democrática e da promoção do direito à cidade. Como principal expressão do movimento nacional pela reforma urbana, o FNRU foi importante protagonista em várias conquistas da história urbana do nosso país: (i) na elaboração da emenda constitucional de iniciativa popular em torno do capítulo de política urbana durante a Constituinte de 1987-1988; (ii) na discussão e aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001, que regulamentou os instrumentos que definem a função social da cidade e da propriedade; (iii) na elaboração do Projeto de Lei de
(^3) Ermínia Maricato participou da equipe de transição do governo Fernando Henrique para o Governo
Lula com a tarefa de definir uma proposta para o Ministério das Cidades em dezembro de 2002. A proposta de criação do Ministério estava prevista no Projeto Moradia, elaborado em 2000 pelo Instituto Cidadania, e em várias versões do Programa de Governo Lula, durante diversas campanhas eleitorais para presidente da República, sempre como reivindicação de forças sociais organizadas.
Iniciativa Popular que criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, que reuniu 1 milhão de assinaturas e foi sancionado pelo governo Lula, em 2005, depois de mais de 10 anos de tramitação; e (iv) na criação do Ministério das Cidades, em
Na perspectiva da agenda da reforma urbana, a realização das conferências nacionais, bem como a implantação e o funcionamento do Conselho das Cidades deveria criar uma nova dinâmica para a gestão das políticas urbanas, com a participação do poder público e dos movimentos populares, organizações não- governamentais, segmentos profissionais e empresariais. Depois de duas conferências realizadas e de mais de dois anos de funcionamento do Conselho das Cidades, podemos realizar um primeiro balanço, indicando os avanços na direção da elaboração de uma política nacional de desenvolvimento urbano para o país.
A participação ampliada na definição da política nacional de desenvolvimento urbano: o ciclo de conferências das cidades
A primeira Conferência Nacional das Cidades foi realizada entre os dias 23 e 26 de outubro de 2003, em Brasília, tendo como tema “Cidade para Todos” e como lema “Construindo uma política democrática e integrada para as cidades”. Segundo o decreto de convocação, a conferência tinha por objetivo propor alterações na natureza e atribuições do Conselho das Cidades, opinar sobre sua estrutura e composição, indicar os membros titulares e suplentes, bem como sugerir a formação de comitês técnicos e sua composição.
Um texto base foi elaborado para fundamentar e dar unidade aos debates em todo o país. A formulação democrática da política urbana não dispensa o conhecimento organizado que deve manter uma relação dialética com o conhecimento que é resultante da vivência popular.
Em conformidade com seu Regimento Interno, elaborado por uma coordenação executiva composta por 33 representantes de diversos segmentos da sociedade civil, participaram da Conferência Nacional das Cidades 2.510 delegados, divididos por segmentos sociais assim distribuídos: (i) gestores, administradores públicos e legislativos, envolvendo o governo federal, os governos estaduais e municipais e o Distrito Federal, 40% (sendo 20% para o nível municipal, 10% para o estadual e 10% para o federal); (ii) movimentos sociais e populares, 25%; (iii) organizações não-governamentais – ONGs, entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa, 7,5%; (iv) trabalhadores, através de suas entidades sindicais 10%; (v) empresários relacionados à produção e ao financiamento do desenvolvimento urbano, 7,5% e; (vi) operadores e concessionários de serviços públicos, 10%.
Excetuando os 250 representantes do Poder Público Federal, indicados pelo Executivo, os(as) delegados(as) para a Conferência Nacional foram escolhidos através de dois processos: 75% dos(as) delegados(as), ou seja 1.689 participantes, foram eleitos nas Conferências Estaduais das Cidades e os(as) demais 25%, 561, indicados(as) pelas organizações nacionais envolvidas com a política urbana e com as políticas setoriais de habitação, de saneamento e de transportes e planejamento
Mantendo regras similares à primeira edição, a Segunda Conferência também foi antecedida de conferências municipais, regionais e estaduais. Desta vez foram realizadas conferências em todos os 27 estados, sendo que em dois deles (Pará e Rio de Janeiro), convocadas pela sociedade civil organizada. Com a participação de 1820 delegados e 410 observadores de todos os estados brasileiros e de diferentes segmentos, na mesma proporcionalidade da primeira edição, a Conferência avançou na discussão da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano - PNDU, discutindo e aprovando resoluções em torno de quatro temas: Participação e Controle Social; Questão Federativa; Política Urbana Regional e Metropolitana e Financiamento do Desenvolvimento Urbano. Esses temas pretendiam preparar o aprofundamento da PNDU superando a abordagem setorial e construindo uma visão abrangente de modo a incluir a questão econômica, a questão territorial, a questão federativa e a questão da democracia. A nova etapa da PNDU já estava em curso no Ministério, a partir do início de 2005, como veremos mais adiante, mas foi interrompida com a saída do Ministro Olívio Dutra. Todos os quatro temas exigiam o tratamento transversal.^5
Entre suas principais deliberações, a Segunda Conferência das Cidades definiu que a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano deve conter um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano estruturado nas várias esferas da Federação e contar com instâncias de representação do poder público e da sociedade civil descentralizadas, permanentes, consultivas, deliberativas e fiscalizadoras, conforme suas atribuições, visando à articulação das políticas e ações das áreas setoriais do desenvolvimento urbano, expressas por conferência, conselhos, fóruns de integração setorial e fundos de desenvolvimento urbano, envolvendo os três âmbitos de governo, municipal, estadual e federal.
Analisando as deliberações podemos afirmar que estas avançam na construção de uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano ao estabelecer (i) as bases de um projeto nacional que promova o direito à cidade, o desenvolvimento social, econômico e ambiental, o combate à desigualdade social, racial, de gênero, e regional. (ii) diretrizes e instrumentos que promovam a integração das políticas urbanas, através das políticas de habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade, baseadas nas deliberações da 1ª e 2ª Conferência Nacional das Cidades e do Conselho das Cidades, considerando o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e a Constituição Federal; (iii) diretrizes e prioridades para a cooperação, a coordenação e a articulação de ações intergovernamentais na área do Desenvolvimento Urbano, em particular nas matérias de competência comum entre União, Estados e Municípios; (iv) a garantia da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e (v) diretrizes e orientações que garantam que os investimentos públicos sejam aplicados para o
(^5) O Ministério contratou estudos relativos a todos esses temas para fundamentar a II Conferencia das
Cidades. Os trabalhos de Amir Khair – Financiamento do Desenvolvimento Urbano; Nelson Saule – Competências Constitucionais e Pacto Federativo; Luiz César de Q. Ribeiro – Regiões Metropolitanas: análise social, urbana, fiscal e institucional; Tânia Bacelar – Tipologias de Cidades, Urbanização e Território Nacional; e finalmente de ............... - Participação e Controle Social nas Políticas Públicas. Com exceção dos dois últimos estudos, os primeiros foram divulgados pelo MCidades por meio de CDs com o título Política Nacional de Desenvolvimento Urbano distribuídos na II Conferência.
enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais, para a distribuição de renda e o crescimento econômico com justiça social.
Cabe sublinhar o fato da questão metropolitana ter sido assumida como um dos temas centrais da II Conferência. Segundo as resoluções aprovadas, a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano – PNDU deve estabelecer diretrizes para programas e ações dirigidos a Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas (RIDES) e aglomerados urbanos, considerando: a) os indicadores de desigualdade sócio- urbanísticos intra-urbanos; b) a identificação de áreas vulneráveis intra-urbanas; c) a expressão metropolitana da região – nacional, regional, local; d) a economia regional polarizada pela região e) o nível de integração dos municípios periféricos ao município sede; f) a institucionalidade da gestão metropolitana; g) o grau de complementaridade e a articulação entre os municípios que compõem uma região; h) instrumentos para articulação das políticas, projetos e ações nas áreas de habitação, saneamento ambiental, mobilidade, integração através do transporte coletivo, regularização fundiária e controle do uso e ocupação do solo; e i) mecanismos para implementar os instrumentos de participação popular.
No entanto, no que concerne aos instrumentos da Política Regional e Metropolitana, as resoluções da Conferência não avançam muito, ficando restritos aos já estabelecidos pelo Estatuto da Cidade: os planos diretores, planos de desenvolvimento regionais e metropolitanos, e gestão participativa com a instituição dos Conselhos das cidades.
Outro aspecto a ser destacado é que a Segunda Conferência das Cidades deu um importante passo na consolidação do Conselho Nacional das Cidades, elegendo sua nova composição, agora com 86 membros, divididos por segmentos sociais assim distribuídos: poder público federal (16); poder público estadual (9); poder público municipal (12); movimentos sociais e populares (23); entidades empresariais (8); entidades sindicais e trabalhadores (8); entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisas (6) e; organizações não-governamentais – ONGs (4). Além desses titulares, com direito à voz e voto, o Conselho contará com igual número de suplentes e mais 9 observadores dos estados, garantindo a presença de todas as unidades da federação nesse espaço.
Não restam dúvidas que jamais na história desse país a política urbana mereceu um debate democrático tão abrangente como vem acontecendo desde 2003, com o processo de realização das Conferências e o funcionamento do Conselho Nacional das Cidades.
Outro sistema, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS aprovado por lei nº. 11.124 em 2005, retoma a proposta de um sistema nacional de habitação baseado em cooperação federativa para a estruturação da política habitacional. Trata-se de uma construção absolutamente indispensável para reverter o rumo excludente de crescimento das cidades. Ele garante o financiamento subsidiado que se combina à terra, objeto do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor.
Para a discussão do ConCidades enquanto um canal plural de participação da sociedade civil, tomaremos como referência três aspectos: (a) o tipo de institucionalização do ConCidades; (b) a diversidade social na sua composição interna e; (c) a adoção de mecanismos e procedimentos de garantia da participação autônoma da sociedade.
O Conselho das Cidades foi regulamentado pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva através do decreto n.º 5.031, de 2 de abril de 2004^6. No primeiro artigo desse decreto, o governo estabeleceu que o Conselho das Cidades é um órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades, tendo por finalidade propor diretrizes para a formulação e implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução, conforme disposto no Estatuto da Cidade.
Torna-se preocupante o fato do ConCidades ser resultado de um decreto presidencial e não de uma lei aprovada pelo Poder Legislativo, tornando sua institucionalidade frágil e sua dinâmica dependente da vontade do poder executivo. No entanto, apesar da limitação imposta pelo formato institucional, o Conselho das Cidades conseguiu se constituir em um espaço dinâmico de discussão, mostrando capacidade de tomada de decisões em torno das políticas urbanas discutidas em seu interior, conforme veremos com mais detalhes posteriormente. Para isso, a nosso ver, foi decisivo o alto grau de compromisso do Ministério das Cidades, com destaque para a postura do Ministro Olívio Dutra, que presidiu o Conselho Nacional das Cidades até sua substituição, em julho de 2005, quando em função da reforma ministerial e da necessidade de ampliar sua base de apoio no Congresso, o presidente Lula nomeia Marcio Fortes como Ministro das Cidades. Além disso, é necessário registrar a atuação dos secretários e técnicos do Ministério, que apostaram e investiram nesse espaço como arena de formulação e gestão participativa das políticas urbanas.
É interessante registrar que mesmo com a troca de Ministro o Conselho das Cidades manteve seu funcionamento regular, a II Conferência Nacional das Cidades foi realizada conforme previsto e o os conselheiros(as) nela eleitos(as) foram empossados(as) em junho de 2006. Por outro lado, não é possível negar que a troca de ministro trouxe conseqüências em termos do perfil político do Ministério, tornando-o mais conservador e interrompendo algumas das propostas em andamento, apesar desse efeito ter sido um pouco minimizado pela permanência de grande parte da equipe do Ministério nas diversas secretarias que o compõe. Se antes era possível perceber o investimento na direção da articulação das políticas urbanas, com o novo ministro passam a serem perceptíveis os sintomas de fragmentação das mesmas.
Em suma, podemos dizer que, apesar da fragilidade do Conselho, em razão da natureza institucional e de suas atribuições consultivas, foi decisivo o compromisso do Ministério em tornar o Conselho das Cidades uma esfera pública ampliada e democrática de discussão e decisão em torno das políticas urbanas.
(^6) O Conselho das Cidades foi criado, em 2001, por Medida Provisória n. 2220 emitida pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, após a aprovação do Estatuto da Cidade.
Retomando a discussão sobre a pluralidade, percebe-se que na composição do ConCidades existe uma grande diversidade de segmentos sociais representados. Considerando-se os titulares e suplentes que compõem o ConCidades, contata-se a presença de^7 : (i) Instituições Governamentais, com a representação do poder executivo e do poder legislativo nos âmbito federal, estadual e municipal; (ii) Instituições sindicais e associações profissionais; (iii) Instituições empresariais e patronais; (iv) Instituições da sociedade civil, envolvendo organizações do movimento popular e organizações não- governamentais.
A análise das organizações sociais que compõe o ConCidades indica que os principais sujeitos coletivos relacionados às políticas urbanas se representam no espaço do Conselho das Cidades, abrangendo um amplo leque de identidades, padrões de ação coletiva e segmentos sociais, além do próprio setor governamental, representado por uma diversidade de Ministérios e órgãos públicos. Não obstante essa diversidade, é preciso ter clareza que a representação social no Conselho das Cidades está vinculada aos segmentos sociais com capacidade de organização nacional e presença na cena pública, e que conseguiram de alguma forma legitimidade social na temática urbana. Além disso, constata-se que alguns segmentos sociais importantes têm pequena representação, ou ainda não se fazem representar nesse espaço, como por exemplo, o movimento ambientalista, as organizações ligadas aos catadores de resíduos sólidos, organizações feministas e o movimento negro, colocando como desafio ampliar os segmentos sociais envolvidos com a dinâmica do Conselho das Cidades.
Em relação à composição de gênero, percebe-se a predominância masculina no Conselho das Cidades, em todos os segmentos sociais, apesar das grandes diferenças entre estes. Mas cabe registrar a mudança ocorrida da I para a II Conferência das Cidades, decorrentes, em grande medida das discussões envolvendo a adoção de critérios de gênero na composição desse espaço. Assim, como pode ser observado na Tabela 1, podemos perceber que as mulheres ocupavam apenas 15,5% das 71 vagas titulares do ConCidades na gestão 2004-2005 e passam a representar 22,6% na gestão 2006-2007.
A análise de gênero não deve, porém, ser limitada à composição do Conselho, mas abranger a avaliação das políticas e resoluções aprovadas, já que a categoria gênero se constitui em um dos principais elementos articuladores das relações sociais no contexto urbano. Sua utilização “nos permite entender como os sujeitos sociais estão sendo constituídos cotidianamente por um conjunto de significados impregnados de símbolos culturais, conceitos normativos, institucionalidades e subjetividades sexuadas que atribuem a homens e mulheres um lugar diferenciado no mundo, sendo essa diferença atravessada por relações de poder que conferem ao homem, historicamente, uma posição dominante” (Macedo, 2001). No entanto, o Conselho das Cidades não aprovou nenhuma resolução ou política específica para as mulheres, o que indica que a questão de gênero ou ainda não foi reconhecida como um aspecto relevante, ou está muito secundarizada na agenda do Conselho.
(^7) Note-se que não utilizamos a classificação dos segmentos sociais utilizadas no Conselho das Cidades.
representação empresarial na segunda Conferencia das Cidades) como arena central de interlocução com o governo.^8
Uma das condições para que um conselho de gestão se constitua em uma esfera pública ampliada com capacidade de mediação de conflitos e construção de consensos está relacionada aos mecanismos e procedimentos de garantia da participação autônoma^9 da sociedade, tanto na escolha dos seus representantes, quanto na dinâmica de funcionamento do Conselho. Nossa avaliação do Conselho das Cidades indica a adoção desses mecanismos e procedimentos, através de três medidas: na escolha dos membros da sociedade que compõem o Conselho, eleitos através dos segmentos sociais; na garantia de recursos para deslocamento e hospedagem dos membros dos movimentos sociais, das ONGs e dos trabalhadores^10 ; e na definição da agenda de discussão do Conselho.
O decreto presidencial Nº. 5.031, de abril de 2004, que dispõe sobre a composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho das Cidades, estabelece que os representantes, titulares e suplentes, dos segmentos da sociedade civil deverão ser eleitos em assembléia de cada segmento, convocada especialmente para esta finalidade pelo Presidente do Conselho das Cidades – o Ministro das Cidades, devendo ser convocada por meio de edital publicada no Diário Oficial da União, sessenta dias antes do término do mandato de seus membros. Além disso, conforme determina o Regimento Interno do Conselho, aprovado na sua primeira reunião, as vagas pertencem aos órgãos ou entidades, mediante eleição no respectivo segmento, exceto os representantes do poder público, indicados pelos titulares dos órgãos e entidades representados. Vale registrar que as funções dos membros do Concidades não são remuneradas, sendo seu exercício considerado serviço de relevante interesse público. Para viabilizar essa decisão, a assembléia de cada segmento foi realizada durante as conferências nacionais, reunindo os delegados dos segmentos sociais eleitos nas conferências estaduais e os indicados por organizações sociais de caráter nacional.
Os procedimentos adotados garantiram que os segmentos escolhessem autonomamente seus representantes, sem a interferência do poder público, já que os delegados também foram eleitos pelos respectivos segmentos nas conferências estaduais e municipais. Conhecendo a tradição política brasileira, é de bom alvitre não subestimar a possibilidade dos governos locais e das máquinas clientelistas terem influenciado a eleição de delegados da sociedade civil no âmbito local e regional, mas é improvável que este setor tenha capacidade de articulação nacional a ponto de controlar esta escolha, como as duas Conferências Nacionais vem demonstrando. Além
(^8) A ambigüidade das ações do governo federal para atender às pressões do Concidades e às pressões
dos empresários ficam evidentes na alocação de R$ 1 bilhão solicitado pelo Conselho para o FNHIS- Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social em 2006 e as medidas que desoneram a atividade de construção solicitadas pelo empresariado no mesmo ano. Para 2007 a lei orçamentária prevê uma queda de recursos para o FNHIS contrariando solicitação de R$ 3 bilhões feita pelo Concidades. (^9) A participação autônoma da sociedade diz respeito às condições necessárias para que as
organizações sociais possam se fazer representar na esfera pública e tomar decisões no diálogo com os demais atores. (^10) Na primeira gestão, somente o segmento dos movimentos sociais tinha direito à passagem aérea,
garantindo o deslocamento de seus representantes para Brasília, Na II Conferência, a medida foi estendida para os representantes dos segmentos ONG e trabalhadores.
disso, acreditamos que as organizações sociais de caráter nacional tiveram, e têm, maior capacidade de se articularem dentro dos seus respectivos segmentos para elegerem seus representantes, o que garante legitimidade ao Conselho eleito. Assim, avaliamos positivamente os procedimentos adotados e cremos que eles deveriam ser mantidos nas próximas conferências.^11
- As condições de funcionamento e o processo decisório no Conselho das Cidades
A possibilidade dos conselhos de gestão se constituírem em canais democráticos de interação entre governo e sociedade depende da sua efetividade, no sentido da sua capacidade de (i) funcionar enquanto uma arena de debates, gestão de conflitos e construção de consensos, e (ii) tomar decisões e torná-las efetivas no que diz respeito às políticas públicas. Nesta perspectiva, buscamos avaliar as resoluções aprovadas no âmbito do Conselho e sua efetividade, como expressão da capacidade deste órgão em tomar decisões e de fazer cumpri-las através de ações desenvolvidas pelo Ministério das Cidades ou pelo próprio Conselho, quando for o caso.
Nos dois primeiros anos – de abril de 2004 até fevereiro de 2006 – nas oito reuniões que realizou, o Conselho das Cidades aprovou 38 resoluções^12 ligadas à política urbana. Analisando essas resoluções, percebemos que se tratam de questões relevantes, relativas às diretrizes gerais e a regulamentação das políticas nacionais, aos programas desenvolvidos pelo Ministério das Cidades, à política econômica e seus impactos sobre as políticas urbanas, e ao funcionamento do próprio Conselho^13. Com o objetivo de facilitar a análise, optamos por classificar as resoluções em seis temáticas: (i) dinâmica de funcionamento do Conselho das Cidades; (ii) habitação; (iii) saneamento ambiental; (iv) transporte e mobilidade urbano; (v) planejamento territorial urbano; e (vi) política econômica, Orçamento Geral da União e questões federativas, conforme pode ser observado na Tabela 2 e no Anexo, que traz uma síntese das resoluções aprovadas por temática.
Pela análise realizada, percebemos que o Conselho das Cidades demonstrou boa capacidade de efetivação das decisões tomadas, sobretudo quando se tratavam de recomendações dirigidas ao Ministério das Cidades. Neste ponto, cabe registrar que o Conselho das Cidades, segundo o Decreto Presidencial que o criou, tem competências deliberativas e consultivas, cabendo-lhe, de fato, na maior parte das suas atribuições, propor, recomendar ou sugerir medidas ou políticas dirigidas aos órgãos
(^11) Não se pode ignorar que parte das lideranças dos movimentos sociais não estão isentos de se
renderem aos vícios comuns da prática política brasileira: clientelismo, mandonismo, perpetuação no poder impedindo o surgimento de novas lideranças, manipulação da informação, cooptação, etc. As características de movimentos de massa dificultam mais a manipulação da representação aí do que nas demais forças representadas no Concidades mas seria ahistórico considerá-los puros e isentos dos vícios citados. Os exemplos que confirmam essa afirmação são abundantes. (^12) Em geral, as resoluções foram apresentadas pelos quatro Comitês Técnicos que compõem o Conselho
das Cidades, que reuniram-se antes do Plenário do mesmo. Mas, sobretudo nas matérias relativas à dinâmica de funcionamento do Conselho das Cidades, também foram apresentadas resoluções pelos conselheiros(as) diretamente no Plenário. (^13) Uma descrição detalhada das resoluções aprovadas pode ser encontrada no site do Ministério das
Cidades (www.cidades.gov.br).
Uma questão importante a ser destacada se refere à intersetorialidade das ações no campo da política urbana. A articulação entre os programas de regularização fundiária, de habitação, de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade urbana ainda se mostraram incipientes, não se observando resoluções voltadas para a integração efetiva das diferentes políticas setoriais. Tampouco os Comitês Técnicos fizeram reuniões entre si para discutir programas, projetos e ações conjuntas. Assim, as possibilidades de articulação das diversas secretarias ficaram restritas às Plenárias do Conselho das Cidades, onde foram apresentadas as discussões dos diversos Comitês Técnicos, e às reuniões realizadas no âmbito do Ministério, o que, a nosso ver, limitou as potencialidades do Conselho das Cidades como espaço de gestão de políticas urbanas integradas.
A saída do Olívio Dutra do Ministério das Cidades interrompeu a continuidade da estratégia traçada para a PNDU – Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Nos primeiros dois anos os esforços foram dirigidos para a institucionalização e funcionamento do Ministério, a retomada dos investimentos públicos (que foram bem sucedidos em habitação e saneamento ambiental), a estruturação das Secretarias Nacionais com suas políticas setoriais, a readequação dos organismos que foram herdados pelo Ministério (Denatran, CBTU e Transurb) e especialmente a realização da Conferencia Nacional das Cidades e a implantação do Conselho das Cidades, o que ocorreu no primeiro semestre de 2004.
Para dar continuidade a essa estratégia estava em curso o desenvolvimento de várias propostas que tinham uma abordagem mais holística e que estavam sendo cobradas especialmente pelo Ministério da Reforma Agrária e pelo Ministério do Desenvolvimento Regional além do próprio Concidades. De todas as propostas iniciadas no começo de 2005 interessa destacar três:
- Elaboração de um Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano para a definição de prioridades no território brasileiro baseada em indicadores sócio-econômicos- ambientais-territoriais, em consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Para tanto contratado um diagnóstico sobre as cidades brasileiras, elaborado pela Professora Tânia Bacelar, o qual foi apresentado ao Concidades no mês de julho de 2005. Infelizmente esse trabalho não teve continuidade, mas o excelente produto finalizado ainda pode servir de base para um futuro plano e para a definição de prioridades do desenvolvimento urbano no território brasileiro e em suas diversas regiões.
- Programa para Regiões Metropolitanas. Três trabalhos foram previstos para servir de base à formulação e institucionalização desse programa:
2.1. Competências constitucionais e pacto federativo. Por meio do qual se pedia ao jurista constitucionalista Nelson Saule para estudar, no âmbito do pacto federativo, a necessidade ou não de lei complementar à CF de 88 para precisar o conceito de Regiões Metropolitanas e as exigências para sua gestão visando, com a devida cautela para não agredir o pacto, aperfeiçoar suas definições e forma de gestão. Esse trabalho também foi apresentado ao
Conselho das Cidades em julho de 2005, mas também não teve prosseguimento. O Conselho deveria discutir a possível apresentação pelo governo federal de lei complementar à CF 88 sobre RMs, ao Congresso Nacional.
2.2. Análise das metrópoles brasileiras (fiscal, institucional, socioeconômica e territorial) e mapeamento das áreas vulneráveis nas principais metrópoles brasileiras. Esse trabalho, coordenado pelo Prof. Luiz César de Queiroz Ribeiro e elaborado por professores de 12 universidades brasileiras, forneceu material para a construção da cooperação federativa em torno das RMs. Este trabalho também não teve aproveitamento após a saída do Ministro Olívio Dutra.
2.3. Por fim, estava previsto ainda o início de uma grande concertação com representantes governamentais de RMs visando constituir um fórum e um pacto sobre o Programa para as RMs. A ONG encarregada dessa agenda não chegou a ter o contrato fechado com a mudança de Ministros.
- Política Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Urbano. A parceria entre o MCidades e a ANPUR- Associação Nacional de Pós Graduação em Planejamento Urbano e Regional estava em andamento em 2005 bem como tratativas com CNPQ, FINEP e CAPES para discussão de um documento contendo um levantamento das linhas de pesquisas prioritárias para a PNDU – tanto gerais quanto setoriais. O Ministério previa envolver todos os professores e pesquisadores nacionais nesse debate e já tinha o acordo da ANPUR que se responsabilizou em promover essa mobilização nacional. Infelizmente esse processo também foi paralisado e nem chegou à discussão no Concidades.^14
Todos esses estudos e propostas, desenvolvidos no âmbito da Secretaria Executiva em colaboração com as secretarias nacionais, pretendiam fundamentar a equipe do Ministério e o Conselho das Cidades para os próximos passos da PNDU. Sua paralisação teve evidente impacto negativo, mas com a permanência dos secretários nacionais e respectivas equipes, na mudança de ministros, ele foi minimizado.
No âmbito do que foi aprovado pelo Concidades vale a pena destacar a campanha Plano Diretor Participativo: cidade de todos, lançada em maio de 2005 pelo Conselho das Cidades, a qual representou uma experiência de articulação intersetorial interessante. A Campanha definiu como seus eixos: (i) a promoção da inclusão territorial, de forma a assegurar que os melhores lugares da cidade possam ser compartilhados pelos pobres; (ii) a posse segura e inequívoca da moradia, com o acesso à terra urbanizada para todos e; (iii) a gestão democrática da cidade, com a instituição da participação de quem vive e constrói a cidade nas decisões e na implementação do Plano. Apesar de todos os limites para a efetivação dessa
(^14) Some-se a essas propostas, os trabalhos também interrompidos, total ou parcialmente, com a saída
do Ministro Olívio Dutra: Indicadores Intra-urbanos e a proposta do IQVU- Índice de Qualidade de Vida Urbana, elaborado pelo IDHS/MG; Programa Nacional de Capacitação das Cidades e Sistema Nacional de Informação das Cidades, desenvolvidos no contexto do Ministério. Estava pronta para entrar no ar ainda a REDE DU – Rede Desenvolvimento Urbano que pretendia colocar em contato e permitir a troca de informações entre entidades e instituições na área do Desenvolvimento Urbano.
construção de consensos, capaz de influenciar as decisões do poder público, ou seja, do Ministério das Cidades e dos órgãos do governo responsáveis pela política urbana.
Conclusão: desafios para a construção de uma política nacional de desenvolvimento urbano sustentável e democrática.
De acordo com nossa Constituição Federal a política urbana deve ser, necessariamente, produto resultante de uma cooperação federativa. Mas a questão não é apenas jurídica. O Brasil não tem tradição de pacto federativo e compartilhamento na solução de problemas da esfera pública. Interesses paroquiais se superpõem a interesses gerais. Como explicar que metrópoles como São Paulo e Rio de Janeiro, que são maiores do que a maior parte dos países da América Latina, não tenham um organismo de gestão compartilhada para seus 17 e 10 milhões de habitantes, respectivamente? Quais as conseqüências econômicas, sociais e ambientais da ausência de uma política metropolitana e de acordos intergovernamentais num mesmo território? Qual o custo de tamanha irracionalidade e desarticulação que se escancara na desorganização do transporte coletivo ou no destino do lixo, por exemplo? Como garantir que a ação federal supere o clientelismo das emendas parlamentares para constituir regras, prioridades e diretrizes resultantes de indicadores socioeconômicos e territoriais? E, o que é mais difícil, como garantir uma proposta que seja duradoura e democrática? A construção de uma esfera com participação direta, se não dá conta de todos esses problemas, ainda é a forma mais eficaz de perseguir esses objetivos. Ela pode constituir uma forte resistência à extinção de conquistas alcançadas pelo movimento nacional de reforma urbana ao longo dos últimos anos, em especial daquelas garantidas no governo Lula, e forte alavanca para alcançar metas pactuadas. Trata-se da construção de paradigmas que articulam conhecimento técnico e crítico, fruto da produção acadêmica e profissional, com o conhecimento trazido pelos que vivem e produzem a cidade.
A construção de paradigmas que orientam e organizam as lutas sociais, ainda que setorialmente, não deve ser desprezada. Aliás, é pelas lutas e contradições vividas no cotidiano que muitas pessoas começam a desenvolver sua consciência social. Apesar do desprezo pela questão urbana (por parte dos economistas do stablishment e pela mídia especialmente) não há projeto de desenvolvimento que não passe pelas cidades. E estas ainda constituem um desafio para a esquerda brasileira, um desafio que não é banal para a história do país.
A análise do funcionamento do Conselho das Cidades e do ciclo de conferências das cidades no período 2005-2006 nos leva a concluir que esse processo representou uma importante inovação na participação social e na intermediação entre governo e sociedade, envolvendo processos de negociação, construção de consensos, deliberação e influência sobre a gestão do Ministério das Cidades. Alguns aspectos da experiência do funcionamento do Conselho das Cidades fundamentam esta assertiva.
Primeiro, o Conselho das Cidades está se constituindo em uma arena de interação entre o governo e a sociedade, nas quais os interesses oriundos da sociedade, do mercado e do poder público são expressos, mediados, criando, portanto, condições para a
instauração de processos consensuais de tomada de decisões e aumento da eficácia e efetividade das políticas públicas locais. Esta interação propiciou a criação de uma agenda legitimada de problemáticas e políticas que impulsionaram ações do Ministério das Cidades, conforme pudemos perceber na análise da efetividade das resoluções aprovadas pelo Conselho.
O contato dos atores nacionais entre si e com os dirigentes e técnicos governamentais, em segundo lugar, propiciou a emergência de acordos cognitivos sobre o diagnóstico dos problemas urbanos e sobre as prioridades e desafios do poder público, além do estabelecimento de parcerias e alianças, pontuais e estratégicas, entre esse conjunto de atores nacionais. Por exemplo, o poder público, normalmente visto como monolítico, pôde ser compreendido na sua complexa teia institucional, e o setor empresarial, geralmente visto com desconfiança pelos segmentos populares, pôde ser conhecido na sua diversidade, permitindo, assim, alianças em torno de interesses comuns. De fato, esta experiência possibilitou uma nova forma de fazer política para os todos os atores envolvidos, o que implica, ao mesmo tempo, no reconhecimento dos interesses contraditórios e conflitantes, sem os quais não pode haver negociação e construção de consensos verdadeiros.
Por fim, como conseqüência, podemos dizer que a dinâmica do Conselho representou um processo de educação republicana e democrática em torno do debate sobre a cidade e as políticas urbanas.
Mas, apesar de todos os avanços identificados, também é importante reconhecer alguns desafios que devem ser enfrentados na perspectiva de construir o Conselho enquanto um canal de democratização da política nacional de desenvolvimento urbano: (i) alguns segmentos sociais importantes ainda não estão representados no Conselho das Cidades, como, por exemplo, o movimento ambientalista, as organizações feministas e o movimento negro, tornando necessário ampliar a participação dos atores sociais de caráter nacional envolvidos nessa experiência; (ii) de fato, o Conselho Nacional das Cidades ainda se mostra fortemente impulsionado pelo compromisso do Ministério das Cidades, o que restringe o seu alcance na definição de políticas e programas articulados com a ação de outros órgãos governamentais. Assim, é fundamental envolver os diversos Ministérios representados no seu interior, de forma a aumentar a capacidade decisória do Conselho; (iii) a inexistência de um sistema de participação em torno das políticas urbanas, nos estados e municípios, também se revela como um desafio, tornando necessário desenvolver mecanismos e instrumentos – inclusive vinculados ao repasse de recursos – que incentivem a institucionalização de conselhos estaduais e municipais das cidades; (iv) em termos do seu funcionamento, parece importante avançar em alguns limites evidenciados no decorrer dessa experiência, sobretudo no que refere-se ao enfrentamento da questão metropolitana, assumindo-a como temática estratégica para pensar um novo projeto de desenvolvimento para o país, e o monitoramento do orçamento do Ministério das Cidades, na divulgação das decisões tomadas e na relação com a sociedade; (v) por fim, também é imprescindível reconhecer os limites decorrentes do Decreto Presidencial que o criou e alterar o estatuto institucional-jurídico do Conselho das Cidades, de forma a torná-lo uma
