RELATOS DE
PESQUISA
A AVALIAÇÃO DA EJA
NO BRASIL: INSUMOS,
PROCESSOS, RESULTADOS
Núcleo de Estudos
Educação de Jovens e Adultos
Roberto Catelli Jr., Sérgio Haddad (Org.)
Vera Masagão Ribeiro,
SÉRIE DOCUMENTAL
ISSN 0140-6551
39
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A avaliação da eja no brasil, Notas de estudo de Cultura
A avaliação da eja no brasil
Tipologia: Notas de estudo
2018
1 / 58
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RELATOS DE
PESQUISA
A AVALIAÇÃO DA EJA
NO BRASIL: INSUMOS,
PROCESSOS, RESULTADOS
Núcleo de Estudos
Educação de Jovens e Adultos
Roberto Catelli Jr., Sérgio Haddad (Org.)
Vera Masagão Ribeiro,
SÉRIE DOCUMENTAL ISSN 0140-
Presidência da República Federativa do Brasil Ministério da Educação | MEC Secretaria Executiva Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira | Inep Diretoria de Estudos Educacionais | Dired
© Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) É permitida a reprodução total ou parcial desta publicação, desde que citada a fonte. ASSESSORIA TÉCNICA DE EDITORAÇÃO E PUBLICAÇÕES Clara Etiene Lima de Souza Roshni Mariana de Mateus REVISÃO E NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA Jair Santana Moraes PROJETO GRÁFICO, DIAGRAMAÇÃO Raphael C. Freitas CAPA Marcos Hartwich FICHA CATALOGRÁFICA Elisângela Dourado Arisawa TIRAGEM 1.000 exemplares DISTRIBUIÇÃO Inep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Setor de Indústrias Gráficas - Quadra 04 - Lote 327, Térreo, Ala B CEP 70.610-908 – Brasília-DF – Brasil Fones: (61) 2022- [email protected] - http://www.publicacoes.inep.gov.br A exatidão das informações e os conceitos e opiniões emitidos são de exclusiva responsabilidade dos autores. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Núcleo de Estudos Educação de Jovens e Adultos. A avaliação da EJA no Brasil : insumos, processos, resultados / Organizado por Vera Masagão Ribeiro, Roberto Catelli Junior, Sérgio Haddad. — Brasília : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2015. 56p. : il. – (Série Documental. Relatos de Pesquisa, ISSN 0140-6551;)
- Educação de jovens e adultos. 2. Políticas Públicas em Educação. I. Título. II. Série. CDU 374.
SUMÁRIO
- APRESENTAÇÃO
- INTRODUÇÃO
- DA EJA NO BRASIL A SITUAÇÃO EDUCACIONAL DE JOVENS E ADULTOS E AS TENDÊNCIAS RECENTES
- O IMPACTO DA INCLUSÃO DA EJA NO FUNDEB: O CASO DO ESTADO DE SÃO PAULO.....
- O PROJOVEM: UM EXPERIMENTO COM PÚBLICO FOCALIZADO
- INICIATIVA NACIONAL DE CERTIFICAÇÃO VIA EXAMES: O ENCCEJA
- A EJA COMO POLÍTICA AFIRMATIVA
- O GRANDE ENIGMA.........................................................................................................
- REFERÊNCIAS
- SOBRE OS AUTORES.........................................................................................................
A primeira publicação da série Relatos de Pesquisa data de abril de 1993. Naquela época, o objetivo da série era divulgar, por meio de artigos-síntese, pesquisas financiadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Foram publicados, com tal finalidade, até julho de 1995, 34 números, que constituem parte da história das pesquisas fomentadas pelo Instituto. Esses primeiros números foram original- mente xerografados e posteriormente digitados e publicados em quatro coletâneas. Em 1999, com o encerramento da linha de fomento a pesquisas, é publicado o número 35 da série, que, excepcionalmente, apresenta um relatório de experiência de avaliação realizada por uma rede municipal de ensino. Os últimos três números da série são publicados entre 2007 e 2008, depois de oito anos de pausa, demarcando uma época em que o Instituto passa a assumir outras ações de grande relevância. Não por acaso, é no final da década de 1990 que o Inep começa a investir nas avaliações em larga escala e na sistematização das coletas de dados. Embora se perceba que os estudos e pesquisas realizados pelo Inep no início dos anos 2000 tenham tido pouca visibilidade, é preciso frisar que essas atividades nunca deixaram de acontecer. Os números 36 e 37 apresentam dados descritivos que traçam panoramas do ensino supe- rior no Brasil. O número 38, por sua vez, destaca a relação entre a formação de professores e sua atuação na educação básica. Reconhecendo a necessidade e a importância de dar a conhecer ao público em geral os estudos e pesquisas realizados pelo Inep, seja em parceria com outras instituições, seja de iniciativa e execução próprias, este volume resgata o espaço da série Relatos de Pesquisa APRESENTAÇÃO
para manter aberto o canal de compartilhamento de análises que possam contribuir com a compreensão de temas relevantes para o desenvolvimento do campo educacional no País. Por essa razão, este número se ocupa de um tema caro ao Brasil: a Educação de Jovens e Adultos (EJA), modalidade com grandes desafios a serem superados em um País ainda com baixo índice de escolaridade da população adulta. O artigo-síntese publicado aqui é parte dos resultados do projeto financiado pelo Inep e desenvolvido pela Ação Educativa, cujo objetivo principal foi dar visibilidade a es- tudos avaliativos sobre problemas da EJA no Brasil e, com isso, fornecer a educadores e gestores informações importantes sobre programas e ações voltados para essa modalidade de ensino. O projeto, cujos resultados estão sintetizados nesta publicação, foi concebido no âm- bito de um convênio firmado entre o Inep e a Ação Educativa por meio de um Núcleo de Estudos. A criação ou manutenção de Núcleos de Estudos é feita em instituições de ensino superior ou instituições incumbidas de ensino ou pesquisa, públicas ou privadas, desde que sem fins lucrativos, com a finalidade de conjugar esforços entre o Inep e tais instituições, com vistas ao desenvolvimento de estudos e pesquisas de interesse para as políticas edu- cacionais brasileiras. A Ação Educativa foi selecionada pelo edital público nº 02/2009, e os estudos foram desenvolvidos no período de julho de 2010 a fevereiro de 2013. A publicação deste número busca contribuir para o aprimoramento da cultura ava- liativa no campo da EJA, não só em termos de avaliação de resultados, mas também em termos de insumos e processos necessários para que os resultados educacionais sejam alcançados. Não obstante, trata-se, também, de uma reabertura da série para dar visibili- dade ao debate técnico e científico por meio da divulgação de estudos e pesquisas. Assessoria Técnica de Editoração e Publicações Diretoria de Estudos Educacionais (Dired/Inep)
ABSTRACT ASSESSING YOUTH AND ADULT EDUCATION IN BRAZIL: INPUTS, PROCESSES, RESULTS In face of the scarcity of research on evaluation of public policies for Education for Youth and Adults (EJA) in Brazil, the NGO Ação Educativa proposed the creation of a Center for Research on Youth and Education Adults who raised reviews of public policies implemented at the federal level on the modality in last decade. Altogether, there were four areas of re- search that are exposed in this paper: 1) assessing the impact on the National Exam for the certification of Competences of Youths and Adults (Encceja); 2) analysis of the implementa- tion of the Urban ProJovem in the perspective of the direct education of young people; 3) analysis of impacts of the implementation of the Fundeb for the EJA in the São Paulo; and 4) correlation between gender inequality and race in the rates of national literacy strategy and the relocation of the EJA as a public policy of affirmative action. What the research showed was the need for coordination between the various educational opportunities, providing an integrated and committed to the goal of transforming the potential demand into real demand EJA policy. Keywords: education; youngsters and adults; public policies; educational policy; policy on Youth and Adult Education; Youth and Adult Education.
INTRODUÇÃO A educação de jovens e adultos, no Brasil e no mundo, é carente de pesquisas de caráter avaliativo que produzam evidências orientadoras para a tomada de decisões sobre políticas e práticas pedagógicas (HADDAD et al ., 2000; SILVA, 2009). Tal carência já fora identificada como problema da educação de forma geral, sendo agravada nessa modalidade educativa. D. Hargreaves, na década de 1990, contribuiu decisivamente para instaurar um frutífero debate em torno desse tema, denunciando o divórcio entre a pesquisa acadêmica e a prática educacional. Propunha que os órgãos de fomento à pesquisa induzissem uma produção científica mais colada às necessidades da prática, com emprego de métodos rigorosos que produzissem evidências confiáveis sobre quais os melhores caminhos para obter resultados desejáveis no campo educacional; os gestores e educadores, por sua vez, deveriam conhecer e dominar estratégias e metodologias educacionais cuja eficácia fosse baseada em evidências fornecidas pela pesquisa científica (HAMMERSLEY, 2007). Os adeptos dos métodos quantitativos e experimentais nas ciências sociais abraçaram o argumento, postulando que só esse tipo de pesquisa poderia gerar evidências válidas para fundamentar a prática. Seus oponentes, por sua vez, destacavam que a educação é um campo prático fortemente marcado pelos valores, onde o “dever ser” se interpõe entre o “é” e o “não é”. O conteúdo da educação refere-se a conceitos, procedimentos, atitudes e valores que os grupos sociais almejam distribuir de forma mais ou menos equitativa por meio do ensino formal nos seus diferentes níveis. Abrange também uma série de padrões de pensamento e comportamento, que são transmitidos de modo não explícito, podendo assim gerar resultados indesejáveis. Portanto, mais do que outros campos em que a ciência pode ser aplicada, como o da medicina, que Hargreaves usa como termo de comparação. A compreensão da realidade é matizada pela reflexão, pelo debate e por estratégias de convencimento sobre o que ela deve ou pode ser. Sem dúvida, o reconhecimento da necessidade de reunir evidências empíricas que permitam avaliar, de forma comparativa, os resultados educacionais conseguidos pelos sistemas de ensino formal e por programas educacionais, metodologias ou tecnologias específicas se impôs em muitas partes do mundo e no Brasil, à medida que os problemas relacionados à qualidade minam os esforços realizados para atingir uma maior cobertura dos serviços educacionais. Se, antes, as desigualdades sociais reproduziam-se princi- palmente pela exclusão de certas parcelas da população dos sistemas de ensino, com sua universalização, as desigualdades são repostas pela diferenciação da experiência
raríssimas exceções, com um corpo profissional próprio ou com instalações específicas; nela a docência é realizada por professores da educação regular em caráter complementar em espaços destinados ao ensino regular ou a outras finalidades. Tal situação não favorece a identificação adequada dos gastos realizados especificamente nessa modalidade nos sistemas oficiais de registro das finanças públicas. Finalmente, outro conjunto de fatores que geram a complexidade da avaliação na EJA diz respeito ao fato de que seu público já está inserido na vida produtiva e cidadã, o que permite ampliar o leque das expectativas quanto aos seus resultados. Para a educação regular, normalmente, os sistemas de avaliação se contentam com a verificação das apren- dizagens dos conteúdos curriculares, na expectativa de que os benefícios psicossociais dessas aprendizagens tenham lugar num tempo futuro. No caso da educação de adultos, espera-se que as aprendizagens realizadas surtam efeitos psicossociais mais imediatos: alfabetização funcional, engajamento em práticas de leitura e escrita, melhora da autocon- fiança, empregabilidade, engajamento político. Por outro lado, a consideração do público jovem e adulto como trabalhadores e cidadãos plenos remete, também, à necessidade de reconhecer que esse público realiza aprendizagens de forma autônoma e independente do ensino formal, assim como à expectativa de que se reconheça e se certifique aprendizagens realizadas por diferentes trajetórias formativas. Se, por um lado, toda essa complexidade dificulta a padronização e a utilização extensiva de instrumentos de avaliação na EJA, não deixa, por outro lado, de instigar o es- pírito científico daqueles que se dispõem a conhecer de modo abrangente os sentidos mais profundos do fazer educacional, suas intrincadas relações com a reprodução e/ou com a transformação social. Animados por esse espírito, os autores deste trabalho propuseram ao Inep uma Proposta de Trabalho que previa a realização de quatro estudos, abordando diferentes aspectos da EJA. O interesse foi compor um panorama diverso, referenciado por uma concepção ampla de avaliação, que abarca não só resultados de aprendizagem e impactos psicossociais, mas, também, os insumos e processos que os viabilizam, ou seja, as políticas e práticas educacionais. Focalizando a questão do financiamento, um dos estudos analisou o impacto da inclusão da EJA no Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) no Estado de São Paulo, explorando as possibilidades de combinação de esforços das diversas esferas de governo, no que se refere à disponibilidade de fontes de financiamento e de adesão política à modalidade educativa. Desafios do regime de colaboração também emergiram das análises de outras duas pesquisas, uma que analisou a implantação do Exame Nacional
de Certificação de Competências de Jovens e Adultos, o Encceja, e outra que focalizou o ProJovem Urbano. Essas pesquisas também exploram a competição e/ou as sinergias que se estabelecem entre programas mais instituídos e, por isso, reconhecidos como estru- turantes desse campo de políticas, como os cursos de EJA presenciais e semipresenciais promovidos pelas redes de ensino estaduais e municipais, com estratégias alternativas que, no caso, foram propostas pelo nível federal de governo, com a unificação e a padronização da certificação por meio de exames e de um programa de ensino básico e de qualificação profissional experimental e emergencial voltado para um público jovem. Em ambos os es- tudos, são feitas comparações entre o público da EJA, tal como registrado nas bases do Censo Escolar, e os dados estatísticos desses programas, na tentativa de identificar até que ponto as iniciativas concorrem pelos mesmos públicos ou se complementam. Finalmente, uma quarta Proposta de Trabalho analisou como as desigualdades educacionais afetam diferentes grupos da população, destacadamente a população branca e negra, os homens e as mulheres, e em que medida as políticas de EJA assumem o enfrentamento dessas desigualdades. No presente artigo, procuramos articular os principais achados desses estudos, identificando, nos acertos e nas insuficiências das políticas, pistas orientadoras de novas estratégias com as quais se possa enfrentar de forma mais vigorosa a exclusão educacional que ainda afeta parcela importante da população brasileira, reinventando caminhos para realizar a EJA como política afirmativa, promotora da igualdade, com alargamento das fronteiras da escola e afirmação do direito de aprender ao longo da vida. A SITUAÇÃO EDUCACIONAL DE JOVENS E ADULTOS E AS TENDÊNCIAS RECENTES DA EJA NO BRASIL De acordo com a legislação vigente, consideramos como público potencial da EJA correspondente ao Ensino Fundamental (EJA-EF) todos os brasileiros e brasileiras de 15 anos ou mais de idade que não têm instrução e que não completaram o Ensino Fundamental. Como público potencial da EJA correspondente ao Ensino Médio (EJA-EM), são considerados todos os maiores de 17 anos que não completaram o Ensino Médio, em- bora tenham completado o Fundamental. Os dados do Censo 2010 informam que esses públicos correspondiam a 65 milhões e 22 milhões de brasileiros respectivamente.
Gráfico 2 – Pessoas com 15 anos ou mais que não tinham concluído o ensino fundamental e frequentavam a escola em 2010 Fonte: IBGE/Censo 2010. Segundo a Pnad 2009, o público potencial de EJA se distribui de forma equilibrada entre homens e mulheres, nas mesmas proporções que na população em geral, porém há, aproximadamente, 10% a mais de mulheres que efetivamente frequentam a modali- dade, tanto para a EJA-EF quanto para a EJA-EM. Tal fenômeno, provavelmente, reflete a maior persistência das mulheres em permanecer no sistema de ensino, como mostram as estatísticas da educação básica e superior em geral. Com relação à cor, a Pnad indica que a proporção de pretos e pardos no público potencial da EJA é maior do que na população em geral e que, além disso, eles são os que, proporcionalmente, mais frequentam efetivamente a EJA, como mostra a Gráfico 3. Em síntese, os dados revelam que a demanda não atendida de EJA no Brasil é enorme, correspondendo a 90,5% dos 65 milhões que ainda não completaram o ensino fundamental e a 77,9% dos 22 milhões que teriam ainda o ensino médio a completar, para ter garantido seu direito à educação básica. A modalidade EJA corresponde ao atendimento de uma parcela mínima do público potencial, sendo que dela participam, predominantemente, em especial no EJA-EF, jovens, mulheres e pessoas negras. E se é verdade que para todos os que não tiveram assegurado o direito à educação básica pesam limitações no acesso ao
trabalho e à renda, à participação social e política, para os jovens, as mulheres e as pessoas negras, tais limitações se manifestam de forma particularmente aguda, como fartamente documentado por estudos de sociologia e economia (SOUZA; RIBEIRO; CARVALHAES, 2010; BARBOSA, 2005). Gráfico 3 – Participação na população total, no público potencial que não frequenta (demanda) e que frequenta (oferta) a EJA-EF – 2009 Fonte: IBGE/Censo 2010. Pode-se ter uma ideia do significado dos avanços e dos déficits educacionais que ainda persistem, lançando-se mão dos dados do Indicador de Alfabetismo Funcional (Inaf), que por anos monitorou os níveis de habilidade da população brasileira jovem e adulta (entre 15 e 64 anos), por meio da aplicação de testes de habilidade de leitura e matemática. A Tabela 1 mostra que houve avanços na superação da condição de analfabetismo absoluto e também na condição de domínio rudimentar das habilidades de alfabetismo. Porém tal avanço se traduz principalmente num aumento da população adulta que alcança um nível básico de alfabetismo. O nível pleno, que nos critérios estabelecidos pelo Inaf correspon- deria ao que se espera das pessoas que possuem o ensino fundamental completo, não avança ao longo da década, mantendo-se em torno de apenas um quarto da população.
Gráfico 4 – Matrículas dos cursos presenciais de EJA no Brasil por segmento – 2002- Fonte: MEC/Inep. Ainda que a queda mais acentuada de 2007 possa ser parcialmente atribuída a uma mudança no método de coleta dos dados naquele ano, a queda nos anos subsequentes confirma a tendência, que se repete em todas as regiões geográficas do País e na maior parte dos Estados. A situação gerou perplexidade entre gestores de políticas, estudiosos, educadores e ativistas comprometidos com a defesa dos direitos educacionais, principal- mente porque justamente em 2007, com a instituição do Fundeb, a EJA foi incluída no sistema de fundos que regula a colaboração entre esferas de governo no financiamento da educação básica e, desde 2003, uma série de medidas vinha sendo tomada em âmbito federal, para fortalecer a oferta de EJA por Estados e municípios. Em 1996, quando o sistema de fundos para o financiamento da educação foi insti- tuído apenas para o ensino fundamental, a EJA havia sido dele excluída por veto presiden- cial. Ainda que com fator de ponderação de 0,8 do valor de referência e com um limite de gastos na marca dos 15% do Fundo, a expectativa era a de que a inclusão da EJA no Fundeb seria um importante indutor de oferta e que a enorme demanda potencial au- tomaticamente responderia a ela. O fato de essa expectativa não ter se cumprido gerou uma série de hipóteses, entre elas, a concorrência indesejável de programas voltados ao mesmo público, como o ProJovem, ou ainda o novo impulso dado à certificação via exames devido à criação do Encceja. Tais alternativas desestimulariam o público a buscar os cursos presenciais de EJA, dificultando a consolidação do formato que vinha se impondo como estruturante da política. Os estudos realizados no âmbito da proposta de trabalho da Ação Educativa apoiada pelo Inep indicam, entretanto, que a problemática é mais complexa: remete aos valores e
às concepções que animam as politicas públicas e sua disposição para atrair a demanda por meio de busca ativa e oferta de conteúdos e condições adequadas aos educandos jovens e adultos e à capacidade de não somente sobrepor diferentes formatos, mas de integrá-los num todo que responda às necessidades e às expectativas de um público muito diverso em termos de faixa etária, experiência de vida, inserção no mercado de trabalho e pertenci- mento regional, de gênero e racial. A história da EJA ensina que a demanda potencial não se transforma em demanda real sem que haja estímulo por parte das políticas públicas, tanto por meio da oferta de serviços de qualidade quanto pela busca ativa daqueles que podem ser beneficiados por eles. O IMPACTO DA INCLUSÃO DA EJA NO FUNDEB: O CASO DO ESTADO DE SÃO PAULO A pesquisa coordenada por Di Pierro, como parte da Proposta de Trabalho da Ação Educativa apoiada pelo Inep, tomou como foco de análise os impactos da implantação do Fundeb nos municípios paulistas no período 2005-2010. Partiu do suposto de que o finan- ciamento é um aspecto crucial para a consolidação da EJA no sistema de educação básica no País. De fato, diversos estudos demonstram que o financiamento é componente-chave das políticas de EJA, ora impulsionando-as – como no final da década de 1940, quando um percentual do Fundo Nacional do Ensino Primário foi direcionado ao ensino supletivo de ado- lescentes e adultos (BEISIEGEL, 2003) – , ora constrangendo-as – como no período de 1997 a 2006, quando as matrículas na escolarização de jovens e adultos foram excluídas dos cálculos do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) (DI PIERRO, 2001, 2005; GOUVEIA, 2008). O financiamento é também um dos meios pelos quais a União exerce a indução de políticas desconcentradas, empregando recursos fiscais na operação de trans- ferências “voluntárias”, condicionadas à adesão dos governos subnacionais aos programas concebidos e controlados pela esfera federal. Os estudos sobre os custos, o financiamento e o gasto público com a educação de jovens e adultos são escassos, e seus autores se ressentem da falta de informações fide- dignas desagregadas (DI PIERRO, 2000; HADDAD et al., 2002). Em meados da década de 1990, o gasto público com EJA correspondia a 1,4% da despesa em educação, prevale- cendo o investimento dos Estados (62,3%) e dos municípios (28,4%) sobre aquele (9,2%)