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Controles Externo e

Interno

Controles Externo e Interno

1. Conceitos de Controle no Estado

Antecedente histórico

Historicamente, o conceito de controle no Estado se relaciona diretamente com a questão do poder.

Esta é uma preocupação que remonta aos tempos de Aristóteles na antiga Grécia. Aristóteles afirmou que em todo governo existem três poderes essenciais, quais sejam:

a) O poder que delibera sobre os negócios do Estado – denominado função Deliberativa. b) O poder que compreende todos os poderes necessários à ação do Estado

• denominado função Executiva. c) E, por fim, aquele que abrange os cargos de jurisdição – denominado função Judicial.

Já na sua época, Aristóteles acreditava que atribuir a um único indivíduo o exercício do poder era, não só perigoso como injusto, pois uma única pessoa não teria capacidade de prever e acompanhar tudo aquilo que poderia ocorrer no Estado.

Ainda nesse período podemos tomar como exemplo a obra clássica A República,

de Platão, na qual ele expõe a importância de dividir as funções do Estado, para que não estivessem concentradas nas mãos de uma só pessoa, afirmando que o homem perde sua virtude se tiver em suas mãos o poder concentrado e, por esse motivo, a não separação dos poderes seria prejudicial ao exercício do poder.

A Constituição de 1891 foi a primeira constituição republicana e federalista do Brasil. Era predominantemente presidencialista, e foi concebida à semelhança do modelo americano, cristalizando a ideia de República Federativa. Estabelecia a existência de três poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.

A Constituição de 1934 tomou com modelo a Constituição de Weimar, de 1919. Manteve a divisão de poderes do federalismo e promoveu centralização legislativa em favor da União. Ela elevou o País à condição de Estado Social de Direito. Mantinha o sistema presidencialista, com o presidente eleito para o mandato de 4 anos, por voto popular direto.

A Constituição de 1937 foi influenciada pelo fascismo, suprimiu o Congresso Nacional e os partidos políticos e consolidou convergência do poder para o Executivo. Era extremamente autoritária, concentrando todo o poder político nas mãos do Presidente da República.

A Constituição de 1946 adotou como paradigma a carta de 1934 e simbolizou o retorno ao regime democrático. Expandiu os poderes da União em detrimento dos poderes do Estado.

A Constituição de 1967 e a Emenda de 1969 foram outorgadas ao povo brasileiro, consolidando o regime militar imposto, retornando, sob muitos aspectos àqueles vistos na Constituição de 1937, no que toca à questão autoritária.

A Constituição atual, de 1988, promoveu o processo de redemocratização do País e elevou o Brasil à categoria de Estado Democrático de Direito, inaugurando um novo regime político: a democracia participativa. Ela ampliou a autonomia administrativa e financeira dos Estados da Federação e instituiu o sistema presidencialista, com Presidente eleito por quatro anos, por voto popular direto e eleição em dois turnos. Consolidou os princípios democráticos e defesa dos direitos individuais e coletivos dos cidadãos e aumentou proporcionalmente as

competências dos poderes Legislativo e Judiciário. Também promoveu uma valorização sem precedentes na autonomia dos Estados e Municípios.

Assim em nossa Constituição atual, de 1988, temos os seguintes paradigmas constitucionais:

a) A origem do Poder é o povo, exercida por meio de representantes eleitos ou diretamente. No artigo primeiro temos um elemento fundamental relacionado ao controle. Ele vai poder ser exercido tanto pelos representantes eleitos quanto pelo próprio povo, considerando que o controle é manifestado em decorrência do poder:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: .......... Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. (CF/88)

b) A explicitação da aderência da Constituição ao paradigma de tripartição de poderes de Montesquieu, explicitando a questão da independência como base de equilíbrio:

“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (CF/88)

c) A forma como se estrutura esta divisão de poderes na república envolve esferas autônomas, regulamentadas a partir da própria Constituição:

“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o

aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Naciona l, mediante controle externo , e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional no^ 19, de 1998)” (CF/88)

Neste artigo 70 , é possível observar que a forma como se delimita o controle é a partir de um conjunto que busca delimitar a materialidade do Estado:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial” (CF/99 Art.70)

E atribui diretamente ao Congresso nacional a prerrogativa de exercer o controle externo:

“ Será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo” (CF/99 Art.70)

Neste ponto temos um foco possível de discussão, pois ao atribuir esta prerrogativa a um dos poderes, não estaria quebrando o paradigma da independência dos poderes preconizada por Montesquieu? Por outro lado, no artigo 1o^ da CF/88 temos o seu parágrafo único, no qual se explicita a fonte de poder do Estado, que é o povo.

Considerando-se que o conceito de “externo” nos remete a ideia de algo que não faz parte do que estamos nos referindo, inicialmente deveríamos considerar que

o controle externo do Estado, cabe ao povo (de onde emana o poder do Estado). Mas se o legislativo representa o povo, ele também pode representá-lo quanto às ações de controle. Vejam também que o parágrafo único não exclui o controle externo do povo, pois declara que o poder pode tanto ser exercido pelo povo diretamente quanto por seus representantes.

“Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. ” (CF/88 Art. 1)

Isto permite que ao longo da CF/88 e de outras legislações decorrentes tenhamos instrumentos de controle cuja iniciativa é exercida diretamente pelo povo.

Isto permite expandir a visão de controle no Estado em três patamares: Controle Externo, Controle Interno e Controle Social.

Logo em seguida no artigo 71, a CF/88 insere a figura do Tribunal de Contas da União, com a função de auxiliar o Congresso Nacional nesse controle externo, iniciando também um detalhamento de atribuições que veremos posteriormente.

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:” (CF/88)

Ainda com relação à independência entre os poderes, uma forma que a CF/ coloca para minimizar o risco de quebra é fortalecer a integração do controle interno entre os poderes, como previsto no inciso IV do artigo 74, destacado a seguir: “Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: ......

Para finalizar essa visualização da abrangência do Controle Externo, a CF/88, em seu artigo 31, detalha o controle externo no nível municipal ampliando o detalhamento. Este artigo insere um elemento distinto para o município em relação as demais esferas do Estado. Embora o controle externo seja feito pelo Poder Legislativo como nas demais esferas, apenas os municípios que já possuíam tribunais de contas (TC) antes da CF/88 poderão contar com o auxílio destes, tendo os demais que obter auxílio dos TC dos Estados, pois a CF/88 no parágrafo 4 do artigo 31 veda a criação de novos TC municipais.

“Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. ........ § 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.” (CF/**)

Competências e Atribuições dos Tribunais de Contas

Para auxiliar o Legislativo no controle externo, os Tribunais de Contas têm as seguintes atribuições, detalhadas no artigo 71 da CF/88:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que

deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar , por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das

“Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.” (Art. 75 CF/88)

Isso permite que ressalvadas as disposições constitucionais de atribuições comuns a todas as esferas, que o desdobramento estrutural do controle externo no Brasil tenha aspectos estruturais que variem para cada Estado (bem como para os TC já existentes nos Municípios), mas sem que se tenha diferenças conceituais no controle externo governamental do país como um todo.

3. Controle Interno: Escopo de Aplicação

Conceitos de Controle Interno

Embora a CF/88 delimite o escopo de atuação do controle interno e detalhe diversos aspectos relacionados com as diversas esferas, no nível constitucional ele é colocado como controle correlacionado com o externo. Isto fica bem

destacado nocaput do artigo 70 da CF/88:

“Seção IX DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Naciona l, mediante controle externo , e pelo sistema de controle interno de cada Poder…” (CF/88)

Nesse ponto podemos perceber que isso facilita a possibilidade discricionária de se escolher o tipo de controle que podemos realizar com mais flexibilidade

(prévio, concomitante ou a posteriori), bem como estabelecer um sistema de controle que permita somar esforços para melhorar o controle e minimizar o gasto com controle.

Vamos expandir então alguns conceitos relacionados com controle interno que podem inclusive ser utilizados além da esfera do Estado:

Controle Interno, segundo o American Institut of Certified Public Accountants (AICPA - Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados):

“Plano da organização e todos os métodos e medidas coordenados, aplicados a uma empresa, a fim de proteger seus bens, conferir a exatidão e a fidelidade de seus dados contábeis, promover a eficiência e estimular a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas”.

Segundo o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso):

“Um processo levado a cabo pelo Conselho de Administração, Direção e outros membros da organização com o objectivo de proporcionar um grau de confiança razoável na concretização dos seguintes objetivos: Eficácia e eficiência dos recursos; Confiabilidade da informação financeira; Cumprimento das leis e normas estabelecidas.”

Podemos então entender o controle interno de forma ampla como um conjunto de políticas estratégicas e operacionais, de procedimentos e definições de estrutura organizacional, operado por pessoas capacitadas, e que visam salvaguardar os ativos da empresa, assegurar a fidedignidade das informações contábeis e gerenciais, estimulando a eficiência operacional.

II - A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

CAPÍTULO II Do Controle Interno

Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.

CAPÍTULO III Do Controle Externo

Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento. Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios. § 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. § 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.” (Lei 4.320/64)

No caso do artigo 76 da Lei 4.320/64, a legislação atribui ao poder executivo um desdobramento no controle interno, ampliando para três tipos de controle interno identificados.

Um outro ponto de destaque em que a legislação está diretamente relacionada com os conceitos atualmente promovidos de Controle interno, identificamos no

caput artigo 37 da CF/88:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte...” (CF/88)

Convém observar que a busca da eficiência é um ponto focal do controle interno e que aparece destacado na CF/88.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)  Lei Complementar no^ 101, de 4 de maio de 2000

Proibiu que houvesse repasse de dívidas para os futuros gestores eleitos. Impacto na área de pessoal: artigos 18 a 22:

“Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende- se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1o^ Os valores dos contratos de terceirização de mão-de- obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". § 2o^ A despesa total com pessoal será apurada somando- se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.” (LRF)

Estes artigos detalham o escopo de alcance da LRF e estabelecem limites de controle ao Estado como por exemplo o disposto no artigo 22: “Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no artigo 20 que houver incorrido no excesso:

........ II - Criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; ......” (LRF)

A LRF exerce controle ainda sobre os restos a pagar, explicitado no artigo 36 da Lei 4.320/64.

Segundo o artigo 42 da LRF:

“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. (Restos a Pagar)” (LRF)

O artigo 59 da LRF, ao instituir que o sistema de controle interno, além de outros órgãos, fiscalizem o cumprimento das determinações da própria LRF, acrescentou a atividade da auditoria interna, uma vez que o sistema de controle interno passa a ser visto como controle do controle (LRF). Essa auditoria é interna, pois o sistema de controle interno, como o próprio nome diz, está inserido na administração estadual ou municipal. Assim, diz o artigo 59: “Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno