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BNDES e o financiamento do desenvolvimento
Ernani Teixeira Torres Filho *
Fernando Nogueira da Costa **^2
Resumo
Este artigo tem dois objetivos. Inicialmente, procura recuperar as principais teses contidas na bibliografia referente ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e seu papel histórico no financiamento do desenvolvimento socioeconômico brasileiro. O segundo objetivo é analisar a perspectiva do financiamento em longo prazo no País e qual será o papel futuro do BNDES nesse cenário. Inovações financeiras recentes transferiram o financiamento de longo prazo para fora dos balanços dos bancos em direção às carteiras de ativos dos fundos gestores de riqueza. A hipótese-chave é que o atual padrão de financiamento em longo prazo brasileiro deverá, nos próximos anos, sofrer alterações, aproximando-se, embora de forma própria, ao que já se vem praticando em outros países. Isso obrigará a uma mudança no comportamento dos principais atores desse mercado, destacadamente, na atuação do BNDES. Tal perspectiva deveria mudar o rumo do debate acadêmico, hoje, muito polarizado ideologicamente.
Palavras-chave : Banco de Desenvolvimento. Financiamento. Inovação financeira.
Abstract BNDES and the development finance This paper has two objectives. First, it seeks to summarize the main theses contained in the literature on the Brazilian Development Bank (BNDES) and its historical role in the financing of Brazil’s economic development. Secondly, the paper seeks to analyze Brazil’s perspectives for long-term financing and what the future role of BNDES will be in this scenario. Recent financial innovations took long-term financing off the balance sheets of banks and moved it to the asset portfolios of the wealth manager funds. The key assumption is that the current pattern of long-term financing in Brazil will change in the coming years, and it will become more similar to that which is already being practiced in other countries, albiet in its own way. This result will require a change in the behavior of the main players in this market, and particularly in the way in which BNDES performs. Such a perspective is likely to change the course of related academic debate, which today is far too ideologically polarized.
Keywords : Brazilian Development Bank; Finance; Financial innovation_._ JEL G17, G18, G21, G24, G38.
Introdução
O artigo tem dois objetivos. Inicialmente, procura recuperar as principais teses contidas na bibliografia referente ao BNDES e seu papel no financiamento do desenvolvimento socioeconômico brasileiro. Isso deve ser realizado tendo em vista
- (^) Professor Associado do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ)/Bol- sista do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: [email protected]. ** (^) Professor Livre-Docente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp) /Bolsista do Ipea. E-mail: [email protected].
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uma dupla perspectiva. Por um lado, analisar a avaliação do papel da instituição a partir do debate acadêmico mais abstrato, ou seja, verificar a fundamentação teórica de cada conjunto relevante de autores. Por outro lado, expor claramente o debate ideológico , representante de conflitos de interesses concretos, que deve estar referenciado ao momento histórico e político em que está inserido.
A cada contexto ou tema histórico-institucional que se apresenta à discussão da opinião especializada, aquelas linhas de pensamento lançam mão de argumentos circunscritos, embora mantenham o mesmo substrato teórico. Levantar os principais argumentos encontrados na literatura publicada acerca do BNDES, distinguindo todos os planos de análise, do mais abstrato ao que trata das decisões práticas, é o desafio proposto na primeira parte desse artigo.
Neste breve survey não se pretende seguir a cronologia das publicações, pois a resenha poderia encerrar-se quase em uma narrativa sequencial de fatos históricos. Para não ficar em apresentação meramente descritiva, resumindo autores que contam “sempre a mesma história”, é mais interessante buscar fazer leitura analítica da literatura acadêmica sobre o BNDES: catalogar como os principais temas foram tratados pelas correntes de pensamento liberal e desenvolvimentista. A ideia- chave é resgatar as abordagens teórico-abstratas permanentes e diferenciá-las das abordagens histórico-institucionais datadas.
Embora os temas diferenciem-se ao longo do tempo – financiamento da infraestrutura e indústria de insumos básicos (1952-1964), financiamento da indústria de base e socorro a empresas em situação falimentar (1964-1984), financiamento à exportação e privatização (1985-2002), financiamento à retomada do crescimento sustentado por ciclo de investimentos e atuação contra crise (2003-2011) –, o debate esteve ancorado nos mesmos fundamentos teóricos. No fundo, são argumentos ideológicos, cujos conteúdos se repetem, embora mudem de aparência.
O segundo objetivo é analisar a perspectiva do financiamento em longo prazo no País e qual será o papel do BNDES nesse cenário futuro, tendo como ponto de partida o desenvolvimento recente do mercado financeiro internacional. A globalização financeira, de uma forma geral, empurrou o financiamento de longo prazo para fora dos balanços dos bancos em direção aos fundos gestores de riqueza. Essa mudança não representou um alijamento dos bancos do processo, mas sua reinserção no papel de originadores e distribuidores relevantes.
O mercado de capitais tornou-se, assim, o locus central da intermediação de longo prazo em grande parte do mundo desenvolvido e emergente. O Brasil já dispõe de um mercado financeiro que possui capacidade e instrumentos suficientemente desenvolvidos para operar de forma ampla a intermediação direta de fundos de longo prazo entre os detentores da riqueza líquida e os investidores. Até o momento, a
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Hicks acreditava que: aos banqueiros parecia muito bom seus bancos aparecerem como (ou eles mesmos pensarem que eram) apenas um agente passivo que se ajustava a umas ‘regras’. Isto porque se suspeitassem que eles tinham ampla influência e controle, os cidadãos se teriam questionado: por que direito tinham eles esse controle? Suas ações afetavam a todo o mundo, às vezes afetavam muitíssimo a todo o mundo. Que direito podiam deter, quando esse poder não lhes era concedido por eleições regulares em regime democrático? Portanto, era muito conveniente manter um véu que lhes protegia (Hicks, 1975, p. 198). Assim, a disseminação do uso da moeda bancária e a necessidade de regulação por parte dos Bancos Centrais levou a esse “cinismo intelectual”. Para superá-lo, foi necessária evolução no modelo ortodoxo original. Passou-se a admitir que o sistema monetário apoiado em bancos comerciais era capaz de, em determinadas circunstâncias, expandir ou contrair a quantidade de moeda-crédito para além das condições de equilíbrio idealizado entre oferta e demanda agregada, gerando problemas de inflação/deflação de preços. Deu-se a perceber, nas entrelinhas, que o sistema de crédito poderia de fato incentivar a aceleração do investimento.
A abordagem abstrata da teoria econômica hegemônica, no entanto, nos discursos dos banqueiros e dos economistas estava, por sua vez, em dissonância com a imposição da realidade de atraso histórico sofrida por vários países de capitalismo tardio. Em 1894, John Hobson apontava, no capítulo X de seu livro A Evolução do Capitalismo Moderno – Um Estudo da Produção Mecanizada , para a importância de “ O Financiador ” na formação das grandes corporações norte- americanas. Posteriormente, Alexander Gerschenkron, no livro O Atraso Econômico em sua Perspectiva Histórica (original de 1962), registrou que, em casos da Europa continental e do Japão, no final do século XIX, a ação dos bancos e do Estado foi decisiva para que a industrialização prosperasse muito rápido.
A Grande Depressão de 1929 criou condições para que vários Estados Nacionais abandonassem, na prática, as doutrinas econômicas liberais até então propagadas nos países ocidentais. Diante da contração abrupta de mais de 30% no nível de atividade nos Estados Unidos, o governo Hoover – anteriormente, portanto, ao New Deal de Roosevelt – montou instituições financeiras públicas com o objetivo explícito de sustentar o investimento privado em longo prazo. Em 1932, foi criada a Reconstruction Finance Corporation (RFC), com o objetivo de realizar empréstimos para bancos, ferrovias e companhias de seguro. A partir da citada experiência, o governo americano foi estendendo sua atuação financeira para as áreas de agricultura, exportação e habitação. Casos semelhantes também vieram a ocorrer no cenário europeu.
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No pós-guerra, essa visão intervencionista do setor público no financiamento em longo prazo do investimento privado esteve claramente presente na montagem do novo sistema monetário internacional em Bretton Woods, em 1944. Os acordos previam a necessidade de recuperação dos mercados financeiros internacionais como meio de se retomar o comércio multilateral. Tal renascimento, entretanto, deveria evitar os males que haviam dado origem à crise de 1929 e suas consequências deletérias sobre o nível de atividade.
A retomada do financiamento ao setor privado deveria, então, preservar a autonomia da política econômica dos governos nacionais. A instabilidade e o caráter especulativo intrínseco ao mercado financeiro privado não poderia, de forma alguma, comprometer a reconstrução dos países afetados pelo conflito bélico nem a aceleração do desenvolvimento econômico nos países mais pobres. Foi com base em tal concepção de organização do sistema financeiro que se deu a criação de instituições públicas – no caso, as multilaterais, Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial – para comandar as relações financeiras internacionais. Não se deveria almejar a volta ao mundo financeiro pré-1930, comandado por bancos privados.
A partir dessa perspectiva, promoveu-se a criação de bancos nacionais de desenvolvimento (BD) em diferentes regiões do mundo entre os quais se destaca o caso brasileiro do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico – BNDE, criado em 1952. As referidas instituições deveriam canalizar recursos internacionais e nacionais, em longo prazo, para promover a expansão da infraestrutura e da indústria moderna. Para isso, deveriam contar com corpo funcional capaz de avaliar projetos com base em técnicas mais avançadas de análise e atuar conforme as melhores práticas de contratação financeira. Os BD seriam, assim, peças relevantes nos mecanismos de direcionamento de crédito a partir dos Estados Nacionais comandariam o financiamento em longo prazo de seus programas nacionais de desenvolvimento.
À medida que os mercados financeiros domésticos, nos países avançados, foram recuperando-se, os títulos de dívida pública começaram a servir de base para o manejo das políticas monetárias. Eles passaram a gozar de elevada liquidez e, mesmo remunerando seus titulares com baixas taxas de juros, suas estruturas a termo foram alongando-se. Nesse ambiente de inovações financeiras, outros mecanismos de direcionamento de crédito foram ganhando corpo, como por exemplo, a garantia pública para créditos privados em longo prazo. Essa garantia tinha a vantagem de prescindir da mobilização prévia de recursos fiscais.
Simultaneamente, tornava voluntária a adesão das instituições privadas, o que não ocorria com os mecanismos de exigibilidade de direcionamento de crédito. Na realidade, compunha-se com política monetária heterodoxa. A exigência de “reserva dual”, por exemplo, incentivava o direcionamento de crédito com taxa de
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governos, seja mesmo para resgatar grupos privados em situação falimentar, mas politicamente bem conectados.
Os programas de ajuste fiscal e de busca de equilíbrio no balanço de pagamentos, assumidos pelos países da região, tiveram como aliados vários ideólogos da privatização que se expressavam não só na imprensa, mas também na literatura acadêmica. Participantes do chamado Consenso de Washington , tiveram papel de formadores da opinião especializada em favor da privatização de muitas dessas instituições financeiras estatais. Algumas foram simplesmente fechadas, enquanto outras continuaram existindo apenas como “agências de desenvolvimento”. Operavam mecanismos de repasse de recursos externos ou fiscais, mas eram impedidas de originar operações diretamente.
Nesse cenário, as grandes instituições financeiras públicas federais brasileiras, particularmente o BNDES, configuraram um caso à parte. Devido em parte à resistência dos ideólogos do desenvolvimentismo, não foram liquidadas, privatizadas nem manietadas. Foram, ao contrário, beneficiadas pela reestruturação patrimonial, capitalização e, depois, recuperação do crédito público. Cada uma delas foi objeto de medidas de saneamento financeiro e/ou capitalização específica. O BNDES, em particular, encarregou-se e beneficiou-se patrimonialmente da privatização de empresas estatais. A dúvida é se o processo ocorreu apenas como estágio preparatório para futura privatização. A era neoliberal foi superada antes de a onda privatista chegar aos bancos.
Em vários momentos, todavia, nos últimos quinze anos, a atuação do BNDES foi questionada por parte da literatura econômica, ora pela “neoliberal”, ora pela “neodesenvolvimentista”. Na primeira, o argumento mais comum foi o de que a instituição era responsável pela geração de processo crowding out , o qual teria inibido tanto a atuação dos bancos privados no financiamento em longo prazo, quanto o desenvolvimento do mercado de capitais. Essa crítica era, em parte, a resposta neoliberal ao fato de a estabilização pós-1994 não ter levado, diferentemente do que pregavam vários dos autores envolvidos com o Plano Real, ao desenvolvimento “quase automático” de mercado privado de renda fixa em longo prazo. Não se criou, via forças de mercado, esse funding.
Nos últimos anos, segundo os desenvolvimentistas, “o BNDES viveu nova era de ouro”. Desde a retomada do crescimento, em 2004, a economia brasileira atravessou o mais longo e intenso ciclo de investimento desde os anos 1970. Por dezenove trimestres, o investimento cresceu em média duas vezes mais que o PIB. O citado ciclo foi também caracterizado pela presença de grande número de projetos inteiramente novos que requeriam longo prazo de maturação e estruturas muito robustas de financiamento. Nesse cenário, a demanda por recursos do BNDES teve rápido crescimento, o que levou ao quase esgotamento das fontes próprias de financiamento em longo prazo.
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Frente ao processo, a literatura desenvolvimentista defende a importância da atuação anticíclica desenvolvida pelo Banco, assim como por outras Instituições Financeiras Públicas Federais, após a crise financeira iniciada em setembro de 2008. Além de sustentar os projetos de investimento em curso, inclusive compensando eventuais frustrações de aportes de outras fontes de longo prazo, argumenta que o BNDES teve papel essencial na sustentação do crédito corrente, tanto em termos de capital de giro quanto de financiamento às exportações.
Diante da inelasticidade, em curto prazo, de suas fontes de recursos, os autores desenvolvimentistas argumentam que o governo não dispunha de outro recurso tão ágil quanto lançar mão do endividamento público para capitalizar o Banco e sustentar seus financiamentos imprescindíveis à atuação contra ciclo depressivo. A despeito do sucesso dessas medidas em promover a retomada do nível de atividade e do ciclo de investimento, o Banco foi objeto de críticas por parte de autores neoliberais. Em particular, criticaram a dimensão e a natureza extraorçamentária desses financiamentos recentes.
2 Abordagem desenvolvimentista
Resenhando as dissertações e teses defendidas no âmbito do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas, estritamente focadas no tema, caracteriza-se a abordagem histórico-institucional. É o caso, por exemplo, da dissertação de Mestrado “ A Atuação do Sistema BNDES como Instituição Financeira de Fomento no Período 1952-1996 ”, defendida por Cláudia Regina Baddini Curralero, em 14 dez. 1998 e orientada pelo Professor-Doutor Paulo Roberto Davidoff Chaga Cruz.
O principal objetivo deste trabalho é o de avaliar a atuação do BNDES, observando de que modo a instituição contribuiu para o financiamento do desenvolvimento, de sua criação até o ano de 1996. A análise partiu do reconhecimento de estreita relação entre as políticas macroeconômicas e a atuação do Banco. Assim, as discussões realizadas sobre o BNDES inserem-se no contexto mais geral das políticas econômicas governamentais. O objeto de análise não é, portanto, a trajetória da instituição em si, mas sua atuação pari passu às políticas macroeconômicas enquanto Instituição Financeira de Desenvolvimento (IFD). Pelo contexto em que a autora da dissertação estava imersa, logo após a implementação do Plano Real, em 1994, com o objetivo de estabilização inflacionária, ela questiona aquela mudança da prioridade estratégica do Banco.
Ao avaliar a atuação do BNDES nas estratégias de desenvolvimento, esta dissertação não questiona a necessidade de IFD em países em desenvolvimento. Tal enfoque auxilia no exame do BNDES, mostrando a necessidade de políticas e estratégias de desenvolvimento articuladas para que ele possa cumprir satisfatoriamente seus
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Ressalta-se, mais uma vez, as especificidades do trabalho de Curralero (1998) frente aos demais citados ao se procurar analisar a atuação do BNDES nos diferentes contextos macroeconômicos, enfatizando seu papel efetivo como IFD. Seus resultados apontam para a existência de duas grandes fases vividas pelo BNDES durante o período 1952-1996.
A primeira compreende os anos 1952-1979 os quais possuem como elementos comuns a vigência de modelo econômico marcado pela forte presença governamental, as elevadas taxas de crescimento econômico, a crescente participação do capital externo no financiamento dos investimentos e a implementação de políticas razoavelmente consistentes com o desenvolvimento econômico e políticas industriais como as do Plano de Metas e II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento). Durante essa primeira fase, a atuação do BNDES mostrou-se funcional para com o modelo econômico desenvolvimentista, caracterizando-se como IFD ao prover crédito em longo prazo aos setores priorizados pelas estratégias de desenvolvimento, em geral, relegados pela iniciativa privada.
A segunda fase foi marcada pela perda de dinamismo do modelo vigente, em contexto de fortes pressões representadas pelo choques de petróleo e elevação das taxas de juros internacionais. A partir de então, nos anos 1980, as políticas macroeconômicas passaram a caracterizar-se pela busca dos ajustes internos e externos sem a redefinição de determinado modelo econômico a ser seguido. Considerou-se o início dos anos 1990 como o marco da implementação de novo modelo, classificado como neoliberal , cujas características principais foram a redefinição do papel do Estado e a ampliação das funções da iniciativa privada. Ao longo da segunda fase, o BNDES foi, de forma gradativa, perdendo sua funcionalidade anterior e afastando-se do perfil de atuação próximo ao de IFD.
Inicialmente, devido à necessidade do ajuste econômico, as estratégias de desenvolvimento foram deixadas para segundo plano e a Instituição voltou-se à finalização de projetos em andamento e socorro financeiro a empresas em crise. A partir de meados dos anos 1980, as prioridades setoriais, que norteavam as políticas de crédito do BNDES, desapareceram e o Banco procurou novos objetivos para redirecionar sua atuação, nem que fosse apenas a maximização de sua rentabilidade financeira.
Durante a década de 1990, sob o novo modelo neoliberal, o BNDES destacou-se como o condutor do Programa Nacional de Desestatização (PND). Após 1994, houve certo resgate do BNDES como fonte de crédito para empresas, porém, sem qualquer vinculação maior com alguma estratégia de desenvolvimento dirigida pelo Estado brasileiro. Assim, sua atuação não refletia a atuação típica de IFD.
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Outra dissertação de Mestrado, apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP, em 27 fev. 2004, por Adriana Nascimento Diniz, sob orientação do Professor Doutor Cláudio Schuller Maciel, intitulada BNDES: de agente desenvolvimentista a gestor da privatização – 1952-2002 , aborda o Banco também em fases históricas. Na primeira (1952-1979), caracterizou-o como agente do desenvolvimento com suas atenções mais voltadas para o setor público, embora desde 1964 tenha passado a financiar grandes projetos de empresa privada nacional. Na fase subsequente, nos anos 1980, ele se teria tornado agente de socorro de algumas empresas nacionais para evitar sua falência. A partir dos anos 1990, sua principal função teria sido a de gestor do PND, dissociando-se de seus objetivos históricos, segundo a linha de interpretação.
As primeiras privatizações teriam ocorrido durante a década dos 1980, via BNDESPAR, uma das subsidiárias do Banco. Diniz (2004, p. 3) sustenta a hipótese de que “a mudança da estratégia operacional iniciou-se nesse primórdio da era neoliberal, especificamente durante a gestão de Márcio Fortes”. O Banco passou então a agir com a lógica de bank business , isto é, relacionando a eficiência com o retorno dos investimentos. Em outras palavras, o futuro empreendimento passou a ser avaliado pela capacidade de retorno financeiro do empréstimo e não por sua importância em termos de desenvolvimento nacional.
Durante a década dos 1990, quando a prioridade absoluta em termos de política econômica esteve focada na política de estabilização da inflação, houve a redefinição do papel exercido pelo BNDES. Com a defesa de políticas de abertura comercial e financeira, desregulamentação e privatizações, a consequência foi que o Banco passou a exercer a função de principal instituição articuladora, promotora e defensora da desestatização. Alguns impasses políticos determinaram o compasso dos avanços e os métodos da implantação do processo de privatização em si. Este trabalho acadêmico explicita a descaracterização do BNDES, ao menos até 2002, enquanto instrumento público de planejamento e financiamento das políticas estratégicas de desenvolvimento.
Kurt von Mettenheim, autor estrangeiro especialista em bancos públicos federais brasileiros, foi professor-visitante da Escola de Administração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas (Eaesp-FGV) e pesquisador do Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford. Escreveu o trabalho “ Commanding Heights : para uma sociologia política dos bancos federais brasileiros”, cuja tradução foi publicada em 2005 na Revista Brasileira de Ciências Sociais.
Este artigo analisa os bancos do governo federal a partir da transição do regime autoritário e da estabilização dos preços em 1994. Por meio da comparação entre sistemas financeiros “centrados em bancos” e sistemas financeiros “centrados em mercados”, explora o impacto de tais sistemas sobre a distribuição de renda,
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pensamento econômico divergentes. Assim, ora liberais, ora desenvolvimentistas, estiveram em sua Presidência ex-professores da PUC-Rio (Eduardo Modiano, Pérsio Arida, Edmar Bacha, André Lara Resende; Luiz Carlos Mendonça de Barros, aliado a essa corrente, deu aulas na Unicamp), USP (André Franco Montoro Filho, Andrea Calabi, Demian Fiocca), FGV-SP (Guido Mantega), Unicamp/UFRJ (Antônio Barros de Castro, Carlos Lessa, Luciano Coutinho).
É evidente que a literatura acadêmica não só refletiu a respeito dos determinantes político-ideológicos e técnico-burocráticos da atuação do BNDES como ela própria refletiu esse debate. Não se caracteriza por “visão científica”, supostamente, neutra e/ou imparcial.
Livro, por exemplo, sob patrocínio da Associação Nacional dos Bancos de Investimentos (Anbid), em parceria com o Instituto de Estudos de Política Econômica Casa das Garças (Iepe/CdG), organizado por Pinheiro e Oliveira Filho (2007), propõe-se a abordar tema controverso: a contribuição do direcionamento do crédito para o desenvolvimento econômico e do sistema financeiro. Os artigos reunidos analisam os mecanismos da poupança compulsória e do crédito direcionado, além do papel dos bancos públicos no Brasil e no exterior. O caráter político-ideológico de alguns artigos ficou determinado pela própria origem, pois visavam a contribuir para os debates pré-eleitorais realizados em dois seminários, em agosto e novembro de 2006.
Nesse livro, Cláudio Haddad, ex-diretor do Banco Central do Brasil (1980-1982), ex-sócio e diretor superintendente do Banco Garantia (1983-1998) e presidente da entidade mantenedora do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec), apresenta a “tese” de que “o desenvolvimento do mercado de capitais não ocorreu no Brasil por causa do BNDES”. Segundo seu raciocínio, o modelo adotado no Brasil inibiu o mercado de capitais.
O fato de o governo concentrar poupanças restringe o crédito privado de longo prazo, sobretudo em face da ausência de mobilidade internacional de capitais. As empresas se tornam cada vez mais dependentes do governo para se financiarem e, ao serem abastecidas por ele, reduzem a demanda por instrumentos alternativos de financiamento privado, mantendo-se o status quo (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 274). Haddad afirma que, no cenário contemporâneo: os bancos públicos, para sobreviver, têm sido, cada vez mais, obrigados a se comportar como bancos privados. [...] no caso dos bancos comerciais, a tendência verificada em vários países, independentemente de seu nível de renda, tem sido privatizá-los, total ou parcialmente, e estabelecer instrumentos de governança mais efetivos, como Conselho Deliberativo atuante e supervisão eficaz do órgão regulador. No Brasil, em casos como o do Banco do Brasil e
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da Caixa Econômica Federal, a implantação de instrumentos de governança rigorosos talvez seja a melhor solução alternativa, pois é pouco provável que, no curto prazo, haja clima político para a privatização desses bancos. A venda de lotes expressivos de ações, a montagem de Conselhos de Administração independentes e atuantes, e fiscalização efetiva do Banco Central podem ser um bom second best. Obviamente, isso é fácil de ser dito, mas difícil de ser posto em prática, já que nenhum político larga de bom grado do poder de influenciar a nomeação de gerentes e diretores, ou a alocação de certos empréstimos e despesas (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 275). Na perspectiva em que os bancos públicos brasileiros tornar-se-ão irrelevantes ou desaparecerão com o desenvolvimento econômico, Edmar Bacha, diretor do Instituto de Estudos de Política Econômica Casa das Garças, consultor sênior do Banco Itaú-BBA, ex-presidente do BNDES (em 1995), acha que é necessário concluir o programa neoliberal de extermínio dos bancos públicos, iniciado com os bancos estaduais. “Parece já haver suficiente amadurecimento institucional no país para dar o passo seguinte e fechar ou privatizar as instituições estaduais remanescentes, cuja única função é a sustentação de oligarquias e burocracias regionais parasitárias” (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 267).
No universo dos bancos federais, ele identifica hierarquia de entes, em ordem crescente de sua atual relevância social, para ir à privatização. “Para os bancos de desenvolvimento regional [BNB e Basa], tradicionais vítimas de uso político, há dois caminhos: a federalização, colocando-os sob a égide do BNDES, ou a extinção”.
Bacha propunha, nos seminários que a Anbid e o Iepe/CdG realizaram antes da eleição presidencial de 2006, o seguinte:
para a Caixa Econômica Federal, podem ser sugeridas duas alternativas. A primeira, mais simples, é incorporá-la ao Banco do Brasil. A segunda, abrir seu capital, em conjunto com um saneamento de seus ativos, e, seguindo o exemplo da China na reforma de seus bancos públicos, vender parcela dele para investidores privados estratégicos, com direito a assento no Conselho de Administração. Essa reestruturação societária contribuiria para melhorar a governança corporativa da Caixa, criando anteparos à ação de grupos de interesse, tanto político-eleitorais quanto corporativos, a que ela tem estado tradicionalmente sujeita (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 267). Finalmente, sua receita para o Banco do Brasil seria um processo de esvaziamento e extinção gradativo.
O rumo a seguir pelo Banco do Brasil passa pelo continuado aperfeiçoamento de sua governança corporativa e a separação, inclusive em termos de financiamento, de suas funções de banco comercial daquelas de agente do Tesouro Nacional. Cabe, em particular, suprimir da Constituição e da legislação complementar a obrigação de o governo usá-lo como agente financeiro
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ações ou de títulos de crédito de longo prazo floresce, a lacuna de mercado está a desaparecer, e com ela, o papel singular desempenhado pelos bancos públicos no financiamento de longo prazo (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 13). Sua crítica ao FGTS era por ele ter rentabilidade (TR mais 3% a.a.) inferior ao custo de oportunidade dado pela taxa de juros fixada pelo Banco Central do Brasil (Selic). Evidentemente, não se atentava para o despropósito de submeter esse funding de financiamentos habitacionais em longo prazo (de 20 a 30 anos) à volatilidade da taxa de juros de curto prazo, estabelecida pela política monetária. Achava que o FAT “é um tributo perverso para a atividade produtiva, posto que não incide sobre a renda”. Pior para ele é seu destino de “lastrear empréstimos com taxas subsidiadas [TJLP] e alimentar programas de eficácia no mínimo discutível [os do BNDES do qual foi presidente]”. Sua intolerância, no entanto, com o crédito direcionado pelos bancos públicos, na verdade, é porque “aumenta a taxa de juros que o Banco Central tem de fixar para garantir dada meta inflacionária”. Os bancos públicos elevam a demanda agregada, cujo controle seus ex-colegas no Banco Central desejavam manter.
Ele reconhecia que a “supressão do FAT e do FGTS reduziria o montante dos recursos à disposição dos bancos públicos”. Afirmava, todavia, sem provar empírica ou analiticamente que: “em compensação, diminuiria a taxa de juros, aumentaria a eficiência da economia, melhoria a distribuição de renda e o bem-estar, e faria crescer a formação de capital lastreada em mecanismos voluntários de poupança”. Assim, “o desafio, aqui, está em reverter mecanismos criados para lidar com lacuna de mercado que não existe mais e repensar o destino de bancos públicos que deles dependem em maior ou menor grau, como a Caixa Econômica e o BNDES” (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 14-15).
Na realidade, condicionar a redução do spread bancário ao fim do crédito direcionado, sendo consequência e não causa da alta taxa de juros, no sistema de crédito no Brasil, era proposta muito perigosa. Caso fosse adotada, poderia significar, na prática, a obtenção de lucro privado com o uso de dinheiro público, ou então, a eliminação do funding existente em longo prazo.
De acordo com sua argumentação, bancos públicos com cerca de 200 anos (BB), 150 anos (Caixa) e 60 anos (BNDES) não deveriam fazer parte de um “processo de normalização financeira”, porque seriam “anormais” na história! Por seu critério de análise, eram instituições financeiras “anormais”, pois não tinham similares, atuando de maneira semelhante nos Estados Unidos. Neste país, singularmente, predominou economia de mercado de capitais , mas o caso norte-americano não constitui o “padrão mundial de normalidade financeira”, em que predominou economia de endividamento! Na verdade, ele constituiu movimento histórico tão específico que o tornou caso único, dificilmente repetível.
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Logo, entretanto, salta à vista do leitor a defesa de interesse empresarial que move Arida a suscitar “discussão acerca do próprio papel desses bancos [públicos]”.
Sem os mecanismos de poupança compulsória, o espectro de atividades dos bancos públicos tende a coincidir com o dos bancos privados, e funções como a administração de programas e fundos alimentados por recursos do Tesouro Nacional podem ser feitas por bancos privados credenciados. Então, sua defesa da privatização dos bancos federais é anunciada sob forma de pergunta: “em mercados financeiros normalizados, justifica-se a alocação de recursos do Tesouro em ações de bancos”? (Pinheiro; Oliveira Filho, 2007, p. 15). Esse pressuposto de “normalização”, absolutamente, Arida não demonstrou que já tinha ocorrido, haja vista a crise posterior e a necessidade de atuação anticíclica dos bancos públicos. Tampouco, ele não provou que as atividades de bancos privados eram excludentes e não complementares às executadas por bancos públicos.
A “ Proposta Arida para o BNDES ” mereceu pronta resposta de Ernani Teixeira Torres, economista do BNDES e professor do Instituto de Economia da UFRJ, em agosto de 2005. Outra visão desenvolvimentista crítica à de Arida foi apresentada em artigo de outro ex-presidente do Banco, Carlos Lessa, Atrofiar, ‘privatizar` ou, se possível, fechar o BNDES , Valor Econômico, em 3 de agosto de
Torres (2005) buscou avaliar as consequências mais importantes da eventual implementação da Proposta Arida, que se contrapunham a algumas das “vantagens óbvias” apontadas pelo autor. O intuito, portanto, era dar clareza e identificar alguns dos limites presentes nos argumentos da proposta inserida em uma vertente de opinião que se colocava abertamente contrária ao papel cumprido pelo Banco naquela fase do sistema financeiro nacional. Embora não fosse sua intenção explícita, inevitavelmente, polemizava com ela.
Caso as reformas contidas na Proposta Arida fossem implementadas, o impacto sobre o BNDES seria amplo e imediato. O Banco perderia, em prazo muito curto, parcela importante dos recursos sob sua administração. A redução a zero da alíquota do PIS sustaria, de forma permanente, a de entrada de novos recursos da principal fonte da instituição.
O aporte do FAT Constitucional sempre foi importante para o Banco por dois motivos. O primeiro devia-se ao fato de ser fonte estável e garantida de recursos, que historicamente vinha mantendo-se em níveis superiores aos respectivos pagamentos de rendimentos. Ademais, o FAT Constitucional era a principal fonte permanente do Banco, ou seja, correspondia a um quase-capital na medida em que não havia a previsão de amortizações ordinárias.
BNDES e o f inanciamento do desenvolvimento
diferença ao montante da capitalização do Banco por seu controlador, o Tesouro Nacional, via empréstimo em longo prazo. Faziam cálculos estáticos para resultados dinâmicos. Não contemplavam o investimento multiplicador de renda, a elevação da arrecadação fiscal nem o pagamento futuro de dividendos. O valor exato dos juros sobre a capitalização do banco só poderá ser conhecido no fim do financiamento. Poderá ser bem menor do que a quantia então estimada, pois há a tendência da TJLP e da Selic convergirem no longo prazo.
Existe um grande debate sobre o impacto fiscal dos empréstimos da União ao BNDES, segundo o qual, dado que os empréstimos têm custo indexado majoritariamente pela TJLP, haveria, em princípio, “subsídio” igual à diferença entre o custo de mercado do financiamento da União, baseado em Selic e a TJLP. No Texto para Discussão n. 1.665 do Ipea, Thiago Pereira e Adriano Simões e André Carvalhal (técnicos do BNDES) argumentam que esse cálculo visto isoladamente pode suscitar conclusões equivocadas, pois ignora os ganhos fiscais resultantes das operações viabilizadas pelo empréstimo da União, entre eles:
- o lucro do BNDES, que retorna à União por meio de dividendos, tributos e lucros retidos;
- o ganho fiscal em curto prazo, decorrente da expansão do produto e da renda da economia;
- o ganho fiscal em longo prazo, resultante do fato de que a capacidade produtiva da economia será maior nos próximos anos, viabilizando o crescimento da demanda sem pressão inflacionária, maior Produto Interno Bruto (PIB) e arrecadação fiscal mais elevada. Quanto à crítica de “favorecimento”, qualquer escolha de setores prioritários na estratégia de crescimento explicitada no PAC (Programa de Aceleração Econômica), evidentemente, exigia selecionar as empresas contempladas com financiamento de modo transparente, inclusive apresentadas no site do Banco. Defender isonomia entre empréstimos dirigidos aos grandes grupos, responsáveis pelos principais projetos em andamento, sobretudo os ligados à Petrobrás e às micros, pequenas e médias empresas era desculpa antes adotada para não se escolher o caminho do desenvolvimento, o que era coerente com a atitude passiva pró-mercado. Em nome de “não privilegiar clientes”, emprestava apenas para se privatizar o patrimônio público.
Em síntese, a abordagem desenvolvimentista defende que o BNDES foi autenticamente Banco de Desenvolvimento apenas quando houve planejamento oficial no Governo Federal, durante o Plano de Metas (anos 1950), o II PND (anos
- e o PAC (anos 2000), ou seja, na metade de sua existência de 60 anos. A alternância de poder entre “monetaristas” e “estruturalistas”, “cosmopolitas” e
Ernani T eixeira T orres F ilho / ernando Nogueira da CostaF
“nacionalistas”, “liberais” e “desenvolvimentistas”, cada qual mantendo a tradição de suas linhas ideológicas, levou a que outros subperíodos (anos 1960, anos 1980 e 1990) fossem mais caracterizados por gestão voltada à estabilização do contexto macroeconômico ou mesmo à execução de política pública específica como o Programa Nacional de Desestatização. A política econômica em curto prazo recebeu, então, a prioridade da equipe econômica do Governo Federal e determinou a atuação do BNDES na era neoliberal.
Da leitura da literatura citada, várias questões emergem para o debate contemporâneo sobre o BNDES e o financiamento do desenvolvimento. Os desenvolvimentistas justificam a existência do BNDES para corrigir a lógica do mercado, realocando recursos para setores prioritários , mas não tão lucrativos e atraentes para iniciativas particulares. Em termos de custo fiscal e Orçamento Geral da União, o BNDES pode “fazer mais por menos”, isto é, gerar políticas públicas cujo gasto efetivo sai por cerca de 10% do custo fiscal potencial. As alocações orçamentárias da União para ele transformam-se em reservas para alavancar empréstimos. Os empréstimos do banco público possuem impacto suficiente para multiplicar a quantidade de dinheiro na economia, exacerbando ciclos de expansão ou atuando contra ciclo de queda.
Os neoliberais, quando estiveram no Poder, colocaram nos bancos públicos a função de carregar títulos de dívida pública, dando ao governo certa autonomia em relação aos bancos privados. A missão principal deles passou a ser a obtenção de lucros para pagar dividendos ao Tesouro Nacional, elevando o superávit primário. Questionaram, embora sem apoio político para mudar, o que consideram um dogma ideológico: o banco público usar, exclusivamente, fundos sociais, evitando obter lucros privados com dinheiro público.
Temas como o grau de autonomia em relação aos Ministérios da Fazenda, Ministério de Indústria e Comércio, contraponto ao Banco Central do Brasil etc., não são consensuais. A abordagem neoliberal, ao contrário da desenvolvimentista, não aceita sua coordenação com o Tesouro Nacional. Contrapropõe com sua subordinação sim ao Banco Central do Brasil, ou seja, aos ditames da política monetária de controle da demanda agregada.
4 Financiamento de longo prazo: experiência recente do BNDES
O crédito bancário de longo prazo em moeda nacional às empresas no Brasil sempre foi uma atividade quase exclusiva do BNDES que, historicamente, dominou esse tipo de financiamento em moeda local. Em 2009, dois terços dos empréstimos de mais de cinco anos dos bancos brasileiros em 2009, incluindo tanto as operações com as empresas quanto com as famílias, era financiado pelo banco de
