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Este documento discute sobre a importância de uma boa política tributária e orçamentária para a prática de uma boa política fiscal, enfatizando a importância de um planejamento e execução eficiente e justa do orçamento público. O texto aborda o papel dos controles estaduais e sociais, a transparência orçamentária, o planejamento plurianual e a elaboração da proposta orçamentária, além das questões relevantes para o controle parlamentar e social do orçamento.
Tipologia: Resumos
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Site: Ambiente Virtual de Aprendizagem MOOC 38
Curso: Educação Fiscal - Orçamento e Coesão Social
Livro: Conteúdo - Módulo 1
Impresso por: Lucas Paulo dos Santos Rodrigues
Data: quinta, 25 nov 2021, 13:
**1. Introdução - Parte 1
O planejamento e a execução do orçamento público são, portanto, juntamente com os processos estruturadores das compras públicas, elos essenciais na cadeia de etapas maximizadora do uso dos recursos públicos e minimizadora das pressões tributárias e de endividamento do governo, merecendo especial atenção das administrações públicas e dos cidadãos-eleitores-contribuintes.
Para que os controles interno, externo e da cidadania sobre o orçamento e sobre as compras públicas existam e sejam efetivos, são fundamentais a transparência orçamentária e fiscal e a existência de canais e mecanismos de acompanhamento e intervenção dos cidadãos-eleitores-contribuintes em todo o processo por meio do qual ocorrem a receita e a despesa públicas.
O diagrama a seguir apresenta as relações entre receita e despesa públicas, no orçamento, evidenciando a relação direta que deve haver entre a contribuição oferecida pelos cidadãos, por meio do pagamento de tributos, e o cumprimento das funções do Estado para beneficiá-los coletivamente.
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Sobre controles estatais e sociais das finanças públicas, ver a unidade 5, e sobre transparência orçamentária, ver a unidade 4.
Confira o conteúdo programático do curso.
Tem natureza tecnopolítica toda decisão ou atividade que envolve, simultânea e indissociavelmente, aspectos técnicos ou científicos (que requerem o domínio de conhecimentos sistematicamente produzidos, por meio de métodos e protocolos específicos, aceitos como objetivos pelas diversas ciências) e aspectos políticos (que implicam o exercício de poder, contemplando posicionamentos cuja validade depende da correlação de forças). A respeito, ver Pires (2011).
4.1. A elaboração da proposta orçamentária - Parte 1
Para iniciar, vamos entender alguns conceitos?
É o instrumento de planejamento governamental de médio prazo, previsto no artigo 165 da Constituição Federal, regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998 e estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para um período de quatro anos, organizando as ações do governo em programas que resultem em bens e serviços para a população. É aprovado por lei quadrienal, tendo vigência do segundo ano de um mandato majoritário até o final do primeiro ano do mandato seguinte. Nele constam, detalhadamente, os atributos das políticas públicas executadas, tais como metas físicas e financeiras, público-alvo, produtos a serem entregues à sociedade, entre outros.
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.
É na Lei Orçamentária Anual (LOA) que o governo define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do Governo Federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos estados e municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem, na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias por meio das emendas e votam o projeto. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei.
O orçamento público é anual, o que exige a existência de uma proposta orçamentária com validade para este horizonte temporal. Em outras palavras: as autorizações de gasto dadas ao Executivo pelo Legislativo têm validade para um ano, devendo ser renovadas periodicamente.
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Entretanto, planejar apenas para um ano não é suficiente para garantir a qualidade do gasto público e o sucesso da ação governamental, seja porque existem investimentos que extrapolam este tempo, seja porque o governo não pode operar apenas com visão de curto prazo. É por isso que a proposta orçamentária anual deve ser precedida de outra, a plurianual, com validade de quatro anos.
O Brasil não tem orçamento plurianual com prazo maior de quatro anos, mas possui Planejamentos Setoriais – políticas públicas, dependendo das escolhas feitas nas leis que disciplinam o sistema e o processo orçamentário.
4.3. A elaboração da proposta orçamentária - Parte 3
Se o plano plurianual foi bem concebido, boa parte do desafio da gestão orçamentária estará resolvida nesse instrumento, pois o que se decidirá e realizará a cada ano fiscal se voltará à busca de prioridades governamentais planejadas considerando-se o médio prazo e a estimativa de receita em seu conjunto. Assim, qualquer tentativa de monitoramento ou controle da gestão orçamentária deve considerar o planejamento plurianual.
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São muitos e complexos os aspectos técnicos e políticos envolvidos na orçamentação plurianual. O Curso Monitoramento Temático PPA 2012-2015 e Acompanhamento Orçamentário da LOA, (BRASIL, 2013a) oferece noções sobre a prática do governo brasileiro.
Em nível municipal, os desafios são diferentes e há também boas referências práticas para enfrentá-los, como o Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais 2014-2017 – Agendas de Desenvolvimento Territorial (BRASIL, 2013b).
A migração dos itens do plano plurianual para os orçamentos anuais não se dá automaticamente, exigindo escolhas e procedimentos. Se o plano plurianual contém as prioridades do governo, ali não se explicitam em que ano do período quadrienal cada despesa será realizada, devendo a decisão ser tomada em cada exercício fiscal, de acordo com as disponibilidades financeiras estimadas. Além disso, se ao longo do exercício ocorrer uma frustração de receita, exigindo que se gaste menos, não há uma definição a priori de qual deverá ser o impacto sobre cada programa ou projeto previsto. Por isso, é conveniente e funcional a existência de uma lei anual que preceda a elaboração da proposta orçamentária, oferecendo diretrizes para este trabalho e para a posterior execução orçamentária.
4.4. A elaboração da proposta orçamentária - Parte 4
Uma lei de diretrizes orçamentárias oferece solução para esses problemas, com a vantagem de ser proposta pelo Poder Executivo e poder acolher intervenções legislativas sem maiores restrições. Dessa maneira, Executivo e Legislativo negociam com igual poder como deverá ser feito o orçamento e as balizas gerais da sua execução.
O Poder Executivo poderá definir o papel do órgão central de planejamento e das unidades orçamentárias na elaboração interna dos programas a serem incluídos na proposta orçamentária, e o Legislativo, por sua vez, aprovar, mas acrescentar que deverá ser realizada consulta popular antes da definição; o Poder Executivo poderá propor que, se houver frustração de receitas durante a execução orçamentária, ocorrerão cortes em percentagens iguais em todos os programas, e o Legislativo não concordar plenamente, excluindo determinados programas do corte ou a eles impor metade do percentual de corte a que se submeterão os demais.
A lei de diretrizes orçamentárias é, portanto, a ponte de ligação entre o plano plurianual e os orçamentos anuais, assim como serve como elemento de mediação entre as propostas do Executivo e do Legislativo para balizar o processo de elaboração e de execução do orçamento anual. Por isso, ela é um poderoso instrumento auxiliar do monitoramento e do controle dos gastos públicos.
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4.6. A elaboração da proposta orçamentária - Parte 6
Ao propor o plano plurianual e os sucessivos orçamentos anuais, o Poder Executivo enfrenta a tarefa de equilibrar a responsabilidade social que deve ter diante da sociedade (para isso são escolhidos os governantes) e a responsabilidade fiscal que lhe impõe a lógica inexorável da boa gestão financeira (POTERBBA; HAGEN, 1988) que, se desrespeitada, torna-se imposição da comunidade financeira e do mercado financeiro internacional.
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O Poder Legislativo, ao aprovar os planos e orçamentos, compartilha esta tarefa, embora com olhar e responsabilidades técnicas e políticas distintas.
Ao mesmo tempo em que são quotidianamente pressionados por mais gastos, os governos são cada vez mais cobrados no sentido de evitar o desequilíbrio fiscal. Trata-se de uma equação de difícil solução face às crescentes responsabilidades assumidas pelos governos em um cenário de dificuldades para ampliar a receita pública e no qual o endividamento já atingiu patamares arriscados.
Lidar com este problema tem exigido de governos e sociedades esforços diários, na direção de gastar melhor, tributar progressivamente (cobrando mais de quem pode mais), evitar corrupção e desvios, definir prioridades com responsabilidade social e ambiental, compensar aumentos de gastos com cortes ou aumento de receitas, reformar estruturas administrativas visando redução de pessoal e aumento de produtividade etc.
4.7. A elaboração da proposta orçamentária - Parte 7
Neste contexto crítico, a educação fiscal do cidadão (entendida como conhecimento a respeito das receitas, despesas, resultados financeiros e endividamento públicos e interesse pelo seu acompanhamento) tem se tornado um requisito de grande valor para que sejam encontradas soluções ao mesmo tempo fiscalmente responsável e socialmente conveniente para as comunidades.
Quando a sociedade civil interage mais quotidiana e intensamente com o Estado; quando as comunidades assumem maior protagonismo em relação aos assuntos de interesse coletivo e, democraticamente, interferem nos processos decisórios das finanças públicas e das políticas públicas, aumenta a probabilidade de se encontrar melhores pontos de equilíbrio, negociados entre responsabilidade social e responsabilidade fiscal. Aumenta, assim, a coesão social, cada um percebendo-se como parte de um todo do qual é preciso zelar, em benefício do interesse geral.
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Frente às sucessivas crises fiscais registradas e das iminentes em todo o mundo – que colocam em xeque a capacidade de ação dos governos – e diante de uma crescente descrença nos mecanismos representativos, amplamente discutida pela literatura especializada (descrença que é preciso enfrentar, para preservar mencionados mecanismos), têm aumentado a experimentação e a defesa teórica de canais e formas de transparência e participação popular no acompanhamento e controle das finanças (FILC; SCARTASCINI, 2005), contas e orçamentos públicos, tema discutido nas unidades 4 e 5.
São numerosas as questões relevantes para se alcançar um bom controle parlamentar e social do orçamento público em sua fase de elaboração. Algumas delas se encontram na fase de elaboração e na fase de discussão parlamentar da lei orçamentária, abordadas nesta unidade. Algumas são destacadas a seguir com a finalidade não só de chamar a atenção de interessados no controle social do gasto público, mas também de esclarecer aspectos-chave dos esforços para se obter os melhores resultados possíveis com o dinheiro público.
Em suma, as questões envolvidas são todas de natureza tecnopolítica e, portanto, sujeitas ao tratamento possível diante das circunstâncias de cada tempo e lugar. Mas cada uma delas está relacionada a um ou mais aspectos cruciais para a boa gestão orçamentária e financeira, não devendo ser descuidada, sob pena de se subaproveitar oportunidades ou de superestimar condições para avanços na lida com o dinheiro público.
Existem também assuntos recorrentes sobre os quais se deve prestar atenção, tomando cuidados especiais no momento de decisão e planejamento orçamentário. Entre eles estão:
a b c d e f g h
a situação financeira a partir da qual o plano plurianual e o orçamento anual são concebidos, porque esta definirá o grau de aperto fiscal necessário para se obter superávits fiscais (para redução do endividamento) ou o grau de liberdade para fazer uso de recursos que estão para além dos gastos correntes; além disso, a limitação ao endividamento ao longo do exercício futuro é um item a constar da lei de diretrizes orçamentárias e/ou da lei orçamentária;
os critérios para priorização, que balizam as escolhas de gastos que constarão da lei orçamentária, devendo ser negociados entre Executivo e Legislativo para constar da lei de diretrizes orçamentárias;
as condições para, caso decididas, serem feitas transferências de recursos públicos a pessoas ou entidades privadas ou do terceiro setor;
as justificativas e condicionantes para a renúncia de receitas;
os limitantes para gastos de natureza continuada;
os critérios e procedimentos para a limitação de gastos caso haja frustração da receita em relação à estimativa de receita constante da lei orçamentária;
os critérios e procedimentos para as alterações, para mais ou para menos, das dotações orçamentárias estabelecidas na LOA;
a iminência de riscos fiscais.
7.1. Planejamento orçamentário e curtíssimo prazo - Parte 1
Conforme se pode visualizar por meio do diagrama 3, a materialização final da decisão orçamentária se dá por meio da programação financeira de desembolso. É neste momento e por meio deste instrumento de gestão que o governo programa a liberação dos recursos financeiros necessários para as compras, aquisições e contratações, para que a ação de seus diversos órgãos seja levada a efeito.
Pode-se entender o plano plurianual e o orçamento anual como autorizações legislativas de gasto dadas ao Executivo, mediante sua solicitação planejada e justificada, para um período de quatro e de um ano, respectivamente. Quanto à programação financeira de desembolso, pode ser vista como autorizações diárias do alto comando da administração pública para a realização dos gastos necessários à ação conducente à realização do plano de governo.
A programação financeira de desembolso é o planejamento da execução financeira (objeto de estudo da unidade 2) e é a condição inicial, nesta fase, para a realização dos gastos, inclusive das compras públicas (objeto de estudo da unidade 3).
Enquanto a gestão orçamentária concentra-se na busca de consistência entre o atendimento das necessidades coletivas (mediado pelo alcance dos objetivos governamentais) e os objetivos e conteúdos dos programas de governo, a programação financeira de desembolso prioriza a viabilidade dos programas, projetos e atividades face à receita pública e outras fontes de financiamento. Quando ambas se realizam com adequado planejamento e controle, o governo desfruta de responsabilidade orçamentária e de responsabilidade financeira que, juntas, configuram a responsabilidade fiscal, no sentido técnico e não apenas legal da expressão.
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7.2. Planejamento orçamentário e curtíssimo prazo - Parte 2
A responsabilidade orçamentária pode ser monitorada pelo Legislativo e pela sociedade civil por meio do acompanhamento da elaboração e da aprovação das leis do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e orçamentária anual e da análise dos demonstrativos da execução orçamentária elaborados e tornados públicos periodicamente pelos governos (balanços, balancetes e outros documentos previstos nas leis de finanças públicas ).
A responsabilidade financeira é um elemento de mais difícil monitoramento, pois envolve o fluxo de caixa diário do governo. Raramente existem documentos com suficientes informações públicas e tempestivas para uma avaliação consistente e conclusiva, a não ser em horizontes temporais mensais, bimestrais e trimestrais. Esta limitação reduz as chances de maior controle das decisões e gastos no horizonte de curtíssimo prazo.
O máximo que se pode fazer é prestar atenção ao andamento das receitas, despesas e saldos diários hoje registrados em sistemas informatizados por parcelas crescentes dos governos. Mas este tipo de monitoramento, além de tecnicamente exigente, requer dedicação de tempo diário ou semanal, embora em certas circunstâncias (de contingenciamento de gastos, por exemplo) não se possa abrir mão de algum grau de controle parlamentar ou social da programação financeira de desembolso.
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Ver na unidade 2 os demonstrativos geralmente previstos para dar consistência e transparência à execução orçamentária.
