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MANUAL DE ORIENTAÇÃO PARA EXECUÇÃO

DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHERIA

POR ÓRGÃOS E ENTIDADES MUNICIPAIS

SALVADOR - BAHIA JANEIRO - 2006

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA Av. 4, nº.495 - 3º. andar, Centro Administrativo da Bahia - CAB - Salvador-BA, CEP 41.750- http://www.tcm.ba.com.br

CONSELHEIROS:

PRESIDENTE Raimundo José Almeida Moreira

VICE-PRESIDENTE Paulo Virgílio Maracajá Pereira

Conselheiro corregedor Francisco de Souza Andrade Netto

Conselheiro José Alfredo Rocha Dias

Conselheiro Paolo Marconi

Conselheiro Fernando Vita

Conselheiro Otto Alencar

SUPERINTENDÊNCIA GERAL - SUG José Francisco de C. Neto Fone: (0xx71) 3115-

3 a. COORDENAÇÃO DE CONTROLE DE EXTERNO - 3a^ CCE César Luiz Galvão de Melo Fone: (0xx71) 3115-

EQUIPE TÉCNICA César Luiz Galvão de Melo Cid Alberto Oliveira Filho Maria Vitória Gonzaga Bartilotti

COLABORAÇÃO Jucirene Argolo de Araújo Lima

REVISÃO Evaristo Barbieri dos Reis

APRESENTAÇÃO

Este manual tem como objetivo orientar os Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta Municipal na realização de obras e serviços de engenharia, contemplando os procedimentos relativos às etapas, desde o planejamento, execução, acompanhamento e fiscalização até a conclusão, bem como aqueles atinentes ao controle interno, que envolve o registro, a organização, a guarda e a manutenção de toda a documentação referente ao empreendimento.

O Tribunal expediu a Resolução nº 790/03, substituída pela Resolução nº 1123/05, que tornou obrigatória a remessa, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta do município, as seguintes informações:

1. mensalmente, até o trigésimo dia subseqüente ao mês de referência, processos licitatórios homologados relativos a obras e serviços de engenharia, inclusive aquelas objeto de dispensa ou inexigibilidade;
2. trimestralmente, até o trigésimo dia subseqüente ao trimestre de referência, obras e serviços de engenharia em execução, inclusive aquelas diretamente executadas pelos próprios meios. Tal medida veio contribuir com a constituição e fortalecimento do sistema de controle interno municipal, uma vez que as unidades e setores de obras precisam registrar e organizar as informações, para, posteriormente, procederem a sua remessa ao Tribunal.

Visando auxiliar os jurisdicionados nesse processo, o Tribunal decidiu desenvolver um Sistema Informatizado de Cadastramento e Acompanhamento de Obras e Serviços de Engenharia - SICOB, em tecnologia WEB, e disponibilizá-lo, através da Internet, às unidades gestoras, com o objetivo de possibilitar às secretarias e setores de obras o registro e lançamento das informações de licitações, obras e serviços no sistema e remetê-las ao Tribunal, via Internet, nos prazos estabelecidos na Resolução. Nos itens 5 e 6 deste manual são tratadas as informações relativas a constituição do controle interno de obras e a remessa das informações ao Tribunal. Ainda, com o objetivo de contribuir para o aperfeiçoamento

da gestão municipal, estão disponibilizadas sugestões de formulários voltados para o acompanhamento e fiscalização das obras e serviços, no item 9 do presente manual.

Os aspectos legais tratados neste manual estão fundamentados na Constituição Federal de 1988, nas Leis Federais nº 8.666/93, que trata de Licitações e Contratos Administrativos, na Lei nº 4.320/64 e Lei Complementar nº 101/00, que estabelecem normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal, e nº 5.194/66, na Resolução nº 425/98 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA, que regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e técnico de 2º grau e por fim a Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a política nacional de meio ambiente e as Resoluções nº 001/86 e 237/97, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

Os termos ressaltados em negrito, neste manual, estão conceituados no Glossário, com a finalidade de tornar mais clara e compreensível a leitura, bem como procurou-se, também, indicar, ao lado de cada tema abordado, o dispositivo legal que o fundamenta, com o objetivo de facilitar e permitir o aprofundamento nos referidos assuntos. Em relação à Legislação pertinente, este manual, no item 6, apresenta um índice básico da legislação.

Com a edição deste manual, o Tribunal dá curso ao propósito de intensificar a sua função de orientação, como a maneira mais eficaz de contribuir para melhorar o desempenho de seus jurisdicionados e, consequentemente, do próprio exercício do controle externo.

Salvador, janeiro de 2006 Cons. Raimundo José Almeida Moreira Presidente

Contrato – todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.

Convênio – é o instrumento formal que disciplina a transferência de recursos públicos entre Entidades Públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesses comuns e coincidentes. No convênio há partícipes com as mesmas pretensões. A posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum, desejado por todos.

Custo-benefício – é a relação que visa avaliar o benefício a ser proporcionado por um empreendimento em função de seu custo e dos recursos financeiros disponíveis.

Dispensa de Licitação – é o procedimento de compra ou contratação em que existe a possibilidade de competição que justifique a licitação, mas a lei permite a sua dispensa nas hipóteses previstas nos incisos do art. 24 da Lei nº 8.666/93.

Edital – instrumento pelo qual a Administração Pública da conhecimento, ao público em geral, da abertura de licitação, estabelece os procedimentos, condições e requisitos da sua realização e convoca os interessados para apresentarem suas propostas.

Especificações – indicações detalhadas das características dos materiais, serviços e equipamentos necessários e suficientes ao desempenho técnico requerido nos projetos.

Estudo Ambiental – são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

Estudo Preliminar – estudo efetuado para assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental de um empreendimento a partir de dados levantados na identificação de necessidades.

Execução Direta – obra ou serviço de engenharia realizada pelos órgãos e entidades da administração, utilizando-se de mão de obra de seu quadro de pessoal e seus próprios meios.

Execução Indireta – obra ou serviço de engenharia que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:

• Empreitada por Preço Global – utilizada na contratação de obra ou serviço de engenharia em que a Administração contrata por um preço certo e total, sendo utilizada em contratações em que os quantitativos de materiais e serviços não estão sujeitos a alterações no decorrer de sua execução. Na contratação de obras ou serviços mais comuns.
• Empreitada por Preço Unitário - utilizada na contratação da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas, exemplo: m2, m3, kg etc. (não se pode incluir na licitação fornecimento de materiais ou serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo).
• Empreitada Integral - quando a administração contrata a execução da obra ou do serviço na sua totalidade, compreendendo todas as etapas, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para a sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada. O contratado assume a responsabilidade desde a execução até a entrega definitiva à administração.

Preço Inexeqüível – aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente especificadas no edital da licitação. No caso das licitações para contratação da execução de obras e serviços de engenharia, do tipo menor preço, serão consideradas manifestamente inexeqüíveis as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:

• média aritmética dos valores das propostas superiores a 50 % (cinqüenta por cento) do valor orçado pela administração; ou,
• valor orçado pela administração. (redação dada pela Lei Federal nº 9.648/98 e Lei Federal nº 8.666/93, § 2º do Art. 48).

Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes com nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras e serviços objetos da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

• desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer uma visão global da obra e a identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
• soluções técnicas globais localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
• identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como o caráter competitivo para a sua execução;
• informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais, sem frustar o caráter competitivo para a execução;
• sudsídios para a montagem da licitação e gestão, que compreendam programação, estratégia de suprimento, normas de fiscalização e dados necessários em cada caso; e,
• orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Projeto Executivo – “conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas, ABNT ”. Pode ser desenvolvido durante a execução da obra desde que formalmente autorizado pela administração, e será composto de todos os desenhos e especificações que se fizerem necessárias, complementando e apresentando detalhamentos do projeto básico, de acordo com sua natureza, porte ou complexidade, de forma a possibilitar a execução completa da obra.

Serviço – “toda a atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais”. As atividades citadas podem ser consideradas como serviços de engenharia quando forem diretamente associadas a trabalhos de construção, reposição, reforma, ampliação e serviços técnicos especializados de engenharia.

Termo Aditivo a Contrato – instrumento pelo qual se formaliza as alterações no contrato original firmado, nas situações previstas no art 65, da Lei nº 8.666/93.

Termo de Recebimento Definitivo – termo circunstanciado, efetuado por servidor ou comissão designada pela Administração que, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria, comprove a adequação do objeto aos termos contratuais e o recebe em definitivo, sendo observada pelo executante, a obrigatoriedade de reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.

Termo de Recebimento Provisório – termo circunstanciado pelo qual o responsável pelo acompanhamento e fiscalização das obras e serviços de engenharia, recebe o objeto da licitação, provisoriamente. Firmado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado, que entrega em caráter provisório a obra.

2. PLANEJAMENTO

 Necessidade da Obra ou Serviço

Identificar as necessidades do município para, com base nesta identificação, atribuir prioridade à execução de obras e contratação de serviços de engenharia de maior importância para a população, observando o interesse público.

Verificar se as obras e serviços considerados prioritários estão contemplados no Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e na Lei Orçamentária Anual, LOA.

Nos casos de reformas prediais e de manutenção em obras de infra-estrutura deve ser elaborado, previamente, laudo contendo o registro fotográfico e a descrição da situação do bem a sofrer intervenção, que deve integrar o processo.

 Estudo de Viabilidade

O estudo da viabilidade técnica deve ser procedido com o objetivo de escolher a solução que melhor atenda às necessidades da obra ou serviço sob os aspectos legal, técnico, econômico, social e ambiental. Deve-se verificar o custo benefício da obra para justificar a sua prioridade, bem como a compatibilidade entre os recursos disponíveis e as necessidades da população do município.

O estudo de viabilidade deve ser constituído de relatório justificativo contendo a descrição e a avaliação da alternativa selecionada.

Nessa fase, deve ser realizado, também, o estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, para o licenciamento de todos os empreendimentos constantes do Anexo I da Resolução CONAMA Nº. 237-97 e as atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II - Ferrovias;

III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66; V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV; VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques; VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão); IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração; X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos; Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW; XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos); XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI; XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental; XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes; XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia de forma a promover a adequação da obra/serviço ao meio ambiente.

 Elaboração do Projeto

A elaboração de projetos para construção, reforma ou ampliação de edificação ou conjunto de edificações importa em três fases: estudo preliminar ou anteprojeto, projeto básico e projeto executivo. A elaboração do projeto será da responsabilidade de profissional ou empresa legalmente habilitada pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e

viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. Devendo conter os seguintes elementos:

desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustar o caráter competitivo para a sua execução;
sudsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, estratégia de suprimento, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso e,
orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

O projeto básico será composto de desenhos, memoriais descritivos, especificações e demais peças que sejam necessárias, de acordo com a natureza, porte ou complexidade da obra, de forma a atender aos fins estabelecidos na definição legal, art. 6º, inciso IX, alíneas de “a” a “f”, e art. 7º, § 2º, inciso IV, da Lei nº 8.666/93 e art. 16, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

De forma simplificada, pode-se dizer que o projeto básico deve claramente indicar qual a obra a ser executada, quais os materiais que serão utilizados (inclusive de acabamento), o prazo de execução e o custo final, mediante planilha de orçamento com todos os itens de construção.

Projeto Executivo

A Administração deve elaborar ou contratar a elaboração do projeto executivo , que deve apresentar os elementos necessários à realização da obra ou serviço com o maior nível de detalhamento possível de todas as suas etapas. O projeto executivo, bem elaborado, auxilia a Administração a evitar futuras alterações e, consequentemente, aditivos ao contrato e permite obter o custo da obra ou serviço, com precisão. O responsável pela elaboração do projeto executivo deve providenciar o alvará de construção e suas aprovações pelos órgãos competentes, tais como: concessionárias de energia elétrica, telefonia, saneamento e etc., e entidades de proteção sanitária e do meio ambiente.

 Orçamento

Concluídos os projetos básico e executivo, deve-se elaborar o Orçamento detalhado em planilhas (modelo constante no item 9), com a descrição de todos os itens de serviço e de material necessário; com a indicação dos quantitativos, expressos em unidades técnicas compatíveis; preços de mercado, unitários e totais, de forma a se obter o valor real da obra ou serviço; devendo constar da planilha a data de sua elaboração. Os quantitativos indicados no orçamento devem estar compatíveis e de acordo com os especificados no projeto, para se evitar desperdício financeiro e/ou aquisição excessiva de material (art. 7º, § 2º, inciso II, e art. 40, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93).

A planilha de orçamento, elaborada de forma criteriosa, confirma a previsão de recursos orçamentários e financeiros que assegura o pagamento de todas as etapas das obras ou serviços de engenharia a serem executados no exercício, determina a modalidade das licitações e serve de parâmetro na análise das propostas de preço apresentadas pelas empresas participantes da licitação, no caso da administração decidir pelo regime de execução indireta.

Identificação da Obra/Serviço e da Forma de Execução

A administração deve identificar claramente as obras e serviços de engenharia a serem realizados (construção de hospital, escola, calçamento de rua e etc.) e analisar a viabilidade das mesmas serem executadas pela Administração Municipal, utilizando seus próprios meios (execução direta) ou através da contratação de terceiros (execução indireta).

Processo administrativo de dispensa ou de inexigibilidade de licitação deve ser formalizado com parecer do setor jurídico e conter o projeto básico, o projeto executivo, planilha de orçamento, contrato, ordem de serviço, diário de obras, medições, empenhos, termos de recebimento, etc.

Abertura de Licitação

Decidindo a Administração por realizar a obra ou serviço pelo regime de execução indireta deve, após a elaboração do Projeto Básico, Orçamento e Projeto Executivo, quando for o caso, autorizar a Comissão Permanente de Licitação a proceder abertura de licitação com o objetivo de garantir a observância do principio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, observando as recomendações a seguir:

Edital

A administração deve elaborar Edital, instrumento de convocação, que contenha todas as informações necessárias para os concorrentes elaborarem suas propostas (art. 40, da Lei nº 8.666/93), devendo para tanto:

• Descrever, de forma clara, a obra ou serviço de engenharia a ser executado, indicando a sua localização;
• definir a modalidade da licitação, com base no orçamento elaborado e de acordo com o especificado no art. 22, da Lei nº 8.666/93. No caso de serem efetuadas várias licitações para a execução da mesma obra ou serviço, observar que é o somatório dos valores de cada licitação que irá determinar a modalidade do procedimento, sob pena de caracterizar fracionamento de licitação;
• indicar o regime de execução da obra, se empreitada por preço global , empreitada por preço unitário, tarefa ou empreitada integral (art. 6º, inciso VIII, e art. 10, da Lei nº 8.666/93), bem como o prazo e condições para assinatura do contrato;
• indicar os documentos e comprovantes necessários para a participação e os requisitos de habilitação, principalmente os relativos à qualificação técnica (arts. 27, 28, 29 e 30, da Lei nº 8.666/93);

• indicar o critério de julgamento da licitação, de forma clara e com parâmetros objetivos, de conformidade com os arts. 44 e 45, da Lei nº 8.666/93, bem como os de aceitabilidade dos preços unitários e global, conforme o regime, permitindo a fixação de preços máximos e vedando a de preços mínimos, de critérios estatísticos ou de faixas de variação em relação preços de referência (art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93);
• indicar os critérios de desclassificação de propostas, ou seja, propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com os preços tão reduzidos (preço inexeqüível ) que não assegurem a execução da obra (art. 48, inciso II, da Lei nº 8.666/93);
• indicar os critérios de reajuste (art. 40, inciso XI, da Lei nº 8.666/93), observando que a legislação atual (art. 28, da Lei Federal nº 9.069/95) determina a periodicidade anual para reajustamento, devendo indicar os índice e critérios para o reajuste, dando prioridade aos índices setoriais da construção civil (ex: INCC, Índice Nacional da Construção Civil);
• mencionar as condições de pagamento , cujo prazo não deve ser superior a 30 dias, a partir do final da obra ou serviço ou de cada etapa prevista. Fazer constar que os limites para pagamento de instalações e mobilização devem, obrigatoriamente, ser previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas (art. 40, inciso XIII, da Lei 8.666/ 93). O pagamento do serviço de desmobilização somente pode ser efetuado no final da obra ou serviço (art. 63, § 2º, inciso III, da Lei Federal nº 4.320/64), devendo constar de item específico na planilha;
• anexar o projeto básico e, quando for o caso, o projeto executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações, estudo do impacto ambiental e outros complementos; orçamento estimado em planilhas, no qual constem todos os quantitativos e preços unitários (item por item); minuta do contrato a ser firmado com a empresa vencedora do certame; as especificações complementares e as normas de execução e, ainda, o cronograma de desembolso. O projeto executivo poderá ser contratado para execução concomitante ao objeto da licitação;
• submeter o edital a apreciação do setor jurídico.