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III Encontro da ANPPAS
23 a 26 de maio de 2006
Brasília - DF
APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO EM
ÁREAS DE INCERTEZA CIENTÍFICA
Exposição a campos eletromagnéticos gerados por estações
de radiobase
Joana Setzer
Resumo : Até pouco tempo, entendia-se que o princípio da precaução compunha a essência do direito ambiental. No entanto, recentemente, a interpretação e aplicabilidade desse princípio em áreas de incerteza científica passaram a ser questionadas. Esse questionamento fica bem caracterizado, por exemplo, na discussão sobre os efeitos que podem ser causados à saúde ou ao ambiente em virtude da sua exposição a campos eletromagnéticos gerados por estações radiobase de telefonia celular. Diante desse quadro, para evitar que o princípio da precaução seja aplicado de maneira arbitrária, desproporcional ou não razoável, é preciso analisar os estudos desenvolvidos por organismos internacionais, os limites estabelecidos e, ainda, os instrumentos normativos e mecanismos de aplicação do princípio da precaução já desenvolvidos, especialmente pela Comunidade Européia e pela Organização Mundial da Saúde.
1. Considerações iniciais
O estilo de desenvolvimento da sociedade contemporânea está ligado a inovações tecnológicas, que equivalem a verdadeiros saltos, nem sempre felizes, no crescimento da
humanidade. Quando consideramos tais inovações, faz-se necessária uma reflexão crítica não apenas sobre elas, mas, também, sobre o modelo de desenvolvimento adotado e sobre a própria sociedade. Nesse encadeamento, impõe-se ainda uma reflexão sobre como o Direito pode reagir à eventual acentuação de riscos delas decorrentes.
Em um primeiro momento, diante das incertezas que inicialmente cercam toda inovação tecnológica, o princípio da precaução surge como um mecanismo de proteção (da sociedade e do mundo natural) a ser aplicado quando uma avaliação científica objetiva apontar motivos razoáveis e indicativos de que, dessa inovação, podem decorrer efeitos potencialmente perigosos - para o ambiente, para a saúde das pessoas e dos animais -, incompatíveis com os padrões de proteção que se busca garantir.
Entretanto, a questão de saber quando e como se deve utilizar esse princípio tem suscitado numerosas discussões e tomadas de posição heterogêneas, e por vezes contraditórias, por parte do Poder Público, da sociedade civil organizada e da comunidade científica.
Conseqüentemente, as instâncias de decisão enfrentam um constante dilema de estabelecer o equilíbrio entre, de um lado, as liberdades e os direitos dos indivíduos, das empresas e das organizações e, de outro, a necessidade de reduzir os riscos de efeitos nocivos para a saúde ambiental, como pressuposto da saúde humana.
Diante desse quadro de entendimentos muitas vezes contrapostos, assume importância a busca de um equilíbrio de posicionamentos, de modo a alcançar decisões proporcionais, não discriminatórias, transparentes e coerentes, não dúbias, por meio de um processo de tomada de decisões estruturado, com informações científicas detalhadas e outras informações pertinentes.
Essa problemática fica bem caracterizada na discussão a respeito da aplicação do princípio da precaução aos campos eletromagnéticos gerados por estações radiobase de telefonia celular, em razão de eventuais efeitos negativos que podem causar à saúde pública ou ao ambiente.
2. O princípio da precaução
referido princípio encontra-se implicitamente contido no nosso ordenamento jurídico no texto do artigo 225, § 1º, IV e V da Constituição Federal de 1988 e no artigo 54, § 3º, da Lei 9.605 de 12.02.1998 (Lei de Crimes Ambientais).
No entanto, se durante as últimas décadas o princípio da precaução foi definido e exaltado como um princípio basilar do Direito Ambiental e essencial para controlar os riscos decorrentes de determinadas atividades, recentemente ele começou a ser questionado, tanto quanto à forma e aos limites de sua aplicação, como quanto à sua pertinência.
Com vistas a balizar e reduzir os conflitos que surgem quando da sua aplicação, a Comunidade Européia editou a “Comunicação da Comissão Européia sobre o Princípio da Precaução” 3 , de fevereiro de 2000 e a Organização Mundial de Saúde (oms) está discutindo as “Diretrizes da oms para o Desenvolvimento de Medidas Preventivas em Áreas de Incerteza Científica” 4. Tais documentos apontam para um caminho no qual é possível orientar e respaldar o processo de tomada de decisões no que concerne ao controle e autorização de funcionamento de atividades que possam causar danos ao meio ambiente ou à saúde.
3. A radiação eletromagnética emitida por estações radiobase e os limites de exposição
O serviço de radiocomunicação de telefonia móvel abrange hoje cerca de 1 bilhão e 239 milhões de usuários no mundo; no Brasil, informações divulgadas pela Agência Nacional de Telecomunicações - anatel em setembro de 2005 revelam a utilização de quase 80 milhões (79.997.230) de telefones móveis, contra 38 milhões (38.469.168) telefones fixos 5. O pleno funcionamento desse sistema depende da implantação de torres fixas, denominadas estações radiobase , que são usadas para fazer a radiocomunicação com estações móveis, ou seja, com os telefones celulares.
Ao contrário daquilo que comumente se afirma, a telefonia celular não utiliza uma tecnologia nova, de efeitos desconhecidos. Neste sentido, segundo estudo do Departamento de Engenharia Elétrica da Universidade de Brasília, “muitos
dizem que os efeitos da tecnologia do celular ainda não foram totalmente compreendidos, que estamos realizando uma aposta que somente nossos descendentes poderão pagar. Isso não é verdade. A tecnologia do celular é a tecnologia do rádio. Como todos sabem, já convivemos com essa tecnologia há décadas. O rádio walkie-talkie , o telefone sem fio, o sistema de despacho utilizado em frotas e táxis, são todos provenientes da tecnologia do rádio” 6.
Outrossim, o banco de dados acerca dos efeitos biológicos e sobre a saúde decorrentes da exposição humana à radiação eletromagnética gerada por campos de radiofreqüência é extenso e conta com milhares de contribuições feitas nos últimos cinqüenta anos, por cientistas de todo o mundo 7.
Os trabalhos mais relevantes vêm sendo desenvolvidos pelos organismos internacionais competentes para o estudo da matéria – oms, a Agência Internacional de Pesquisas sobre o Câncer (iarc) e a Comissão Internacional de Proteção às Radiações Não-Ionizantes (icnirp). Note-se que esta última desenvolveu o padrão de exposição recomendado pela oms e que prevalece na maior parte dos países.
Independentemente, a oms coordena o Projeto Internacional de Campos Eletromagnéticos ( International Electromagnetic Fields Project ), que tem por objetivos avaliar a evidência científica de eventuais efeitos à saúde causados por campos eletromagnéticos e harmonizar os padrões internacionais de exposição. No âmbito desse Projeto, desenvolvido desde 1996, a oms estabeleceu um mecanismo para rever os resultados de pesquisas realizadas e para conduzir avaliações de risco à exposição a radiofreqüência de 0 a 300 GHz, tendo concluído que, atendido o padrão icnirp, não existe prova de que a exposição a campos de radiofreqüência decorrentes de telefones móveis ou de suas estações pode causar alguma conseqüência adversa à saúde 8. Entretanto, como o assunto ainda não foi esgotado, a oms comprometeu-se a desenvolver um estudo mais aprofundado, que deve ser finalizado até 2007, com o que pretende firmar um posicionamento quanto à existência de riscos à saúde decorrentes da tecnologia de comunicação via radiofreqüência.
No caso do bloqueio à carne britânica, o acórdão proferido pela Corte Européia, que reverteu a decisão dos Estados-membro e derrubou a proibição determinada pelo governo francês, conferiu especial ênfase ao fato de que o princípio da precaução não pode ser utilizado de maneira unilateral; que sua aplicação pelo Judiciário deve se dar com prudência; que ele não se destina à obtenção de um risco zero, mas à sua gestão racional; e que a sua aplicação não pode afastar outros princípios essenciais, como o princípio da proporcionalidade e da não- discriminação 11.
Interessante também a iniciativa do Governo do Canadá, que desenvolveu as suas “Diretrizes para a Aplicação da Precaução em Decisões Científicas sobre Riscos” ( Framework for the Application of the Precaution in Science-Based Decision Making about Risk ), da Nova Zelândia, que redigiu um Ato de Gerenciamento de Recursos ( Resource Management Act ), de 1991, e da Suíça, que firmou esse princípio como um instrumento de análise de risco.
Merecem ainda especial destaque a “Comunicação da Comissão Européia sobre o Princípio da Precaução”, de fevereiro de 2000, e o documento “Diretrizes da oms para o Desenvolvimento de Medidas Preventivas em Áreas de Incerteza Científica”, que está em fase de discussão no âmbito da oms.
A iniciativa européia tem como objetivo evitar que o princípio da precaução seja utilizado em favor de interesses escusos ou de forma a tolher as liberdades e os direitos individuais. Com este fim, traz informações sobre a forma de adoção do referido princípio e as diretrizes gerais para a sua aplicação, desenvolvendo uma metodologia que coloca o princípio da precaução como elemento de gestão de riscos; a decisão política de atuar ou não atuar ligada aos fatores que desencadeiam a sua utilização; e, em caso de atuar, como fazê- lo, ou seja, como estabelecer medidas resultantes da utilização do princípio.
Assim, a Comunicação da Comissão Européia pretende enfrentar a questão da interpretação e da aplicabilidade do princípio da precaução, buscando alcançar decisões não discriminatórias, transparentes e coerentes sobre as medidas de controle dos impactos de determinadas atividades ao ambiente e à saúde
humana por meio de um processo estruturado de tomada de decisões, respaldado em toda a sorte de informações detalhadas, principalmente aquelas de caráter científico.
Por outro lado, a minuta das “Diretrizes da oms para o Desenvolvimento de Medidas Preventivas em Áreas de Incerteza Científica”, espelha um documento que pretende auxiliar os Estados-Membros na adoção de medidas de precaução para o gerenciamento de riscos incertos à saúde pública. Para tanto, propõe que o princípio da precaução seja visto como uma filosofia de gestão de risco a ser aplicada em todos casos em que houver riscos efetivos ou potenciais à saúde, e não como um processo adicional, invocado somente quando um certo nível de evidência for excedido. A adoção de medidas preventivas deve ser encorajada, desde que de forma racional, estudada e fundada em princípios científicos 12.
5. Aplicação do princípio da precaução para campos eletromagnéticos gerados por estações de radiobase
O princípio da precaução deve ser aplicado às situações em que haja incerteza científica sobre os riscos que podem ser causados à saúde e ao meio ambiente, e isso fica mais claro no caso de atividades inovadoras e, por conseguinte, cujos efeitos são pouco conhecidos. Isto quer dizer: havendo incerteza científica, o funcionamento de um empreendimento ou o desempenho de uma atividade pressupõe que sejam tomadas as convenientes medidas de resguardo. Por outro lado, nem sempre a ausência de conhecimento da totalidade dos riscos decorrentes desse empreendimento ou atividade pode ocasionar sua proibição até que tal certeza se concretize.
Aliás, a ciência é incapaz de provar que qualquer substância, atividade ou ação seja absolutamente segura. Conseqüentemente, é necessário dissipar uma confusão que existe entre a utilização do princípio da precaução e a procura de um nível zero de risco que, na realidade, pelo que tudo indica, não existe.
Não obstante existirem definições para o princípio da precaução, esse princípio ainda carece de uma estrutura que lhe permita ser aplicado de maneira clara e amplamente aceita, e a prova
Ao mesmo tempo, o estabelecimento de padrões distintos daqueles internacionalmente aceitos, a restrição ou a proibição à instalação de estações radiobase, ainda que por meio de textos legais ou de decisões judiciais pautadas no princípio da precaução, não constituem medidas de precaução aptas a proteger e tranqüilizar a sociedade sobre possíveis efeitos de campos de radiofreqüência. Ou seja, o princípio da precaução, aplicado à exposição humana a campos eletromagnéticos, se concretiza pelo atendimento aos limites internacionalmente preconizados e aceitos, sem que a eles sejam incorporadas medidas adicionais.
6. Conclusão
Ao abrir estar reflexões, que ora concluímos, observamos que as inovações tecnológicas atreladas ao estilo de desenvolvimento, as atitudes da sociedade perante elas, dentre outros aspectos, devem ser objeto de uma análise crítica quanto possível abrangente. Detivemo-nos tão somente sobre as considerações jurídicas pertinentes aos riscos potenciais, eventuais ou reais, para a higidez do ambiente e da saúde humana, decorrentes da sua exposição à radiação eletromagnética gerada por campos de radiofreqüência, nomeadamente por estações radiobase de telefonia celular.
Vimos que o equilíbrio (entre liberdades, direitos e proteção do ambiente e da saúde) que as instâncias de decisão são impelidas a encontrar pressupõe a adoção de medidas proporcionais, não discriminatórias, transparentes, e que forneçam o nível de proteção escolhido. Para tanto, as decisões devem ser estruturadas em informações científicas e a partir de um processo de análise de riscos no âmbito do qual seja feita a avaliação de riscos, a seleção da estratégia de gestão de riscos e a comunicação de riscos.
A invocação do princípio da precaução é uma decisão a ser tomada quando a informação científica é insuficiente, inconclusiva ou incerta e haja indicações de que os possíveis efeitos sobre o ambiente, a saúde das pessoas ou dos
animais ou a proteção vegetal possam ser potencialmente perigosos e incompatíveis com o nível de proteção escolhido.
A sua aplicação não tem por finalidade atribuir à ciência um caráter político, muito menos aceitar a ilusória afirmação de inexistência de risco. Com efeito, a ciência é incapaz de provar que alguma coisa é absolutamente segura e que não oferece perigos. Seu maior objetivo é proporcionar uma base de ação a quem incumbe o dever de decidir sobre um evento de risco quando não houver certeza científica.
Ao mesmo tempo, o princípio da precaução não pode, em hipótese alguma, legitimar uma tomada de decisão de natureza arbitrária, desproporcional ou não razoável. Qualquer decisão deve ser precedida de um exame de todos os dados científicos e estatísticos disponíveis; e as decisões somente devem ser tomadas quando existir informação suficiente para a adoção de medidas de prevenção adequadas.
Por isso, e a exemplo de outras noções gerais contidas na legislação, como a subsidiariedade ou a proporcionalidade, compete às instâncias de decisão política, e em última análise às instâncias jurisdicionais, definir os contornos desse princípio.
A exposição humana a campos de radiofreqüência gerados por estações radiobase, por envolver questões afetas à saúde pública e a uma tecnologia que se desenvolveu muito rapidamente, e com a qual a humanidade passou a contar para causas benéficas, transformou-se em inquietante tema a desafiar a melhor de nossas atenções.
No entanto, os vários estudos e revisões feitas até a presente data compartilham a conclusão de que, atendidos os níveis de exposição estabelecidos pela icnirp, padrão adotado pela maior parte dos países e também pelo Brasil, não existe indício de que as radiações eletromagnéticas geradas por campos de radiofreqüência possam causar efeitos adversos à saúde.
(^8) Segundo o Boletim Informativo ( Fact sheet nº 193) da oms, essas “diretrizes internacionais desenvolvidas pela icnirp estão baseadas em uma cuidadosa análise de toda a literatura científica (efeitos térmicos e não-térmicos), e oferecem proteção contra todos os efeitos adversos identificados da exposição à energia de radiofreqüência, com ampla margem de segurança”. Tradução de trecho do Fact sheet nº 193, revisto em 2000, e disponível em www.who.int/docstore/peh-emf/publications/facts_press/efact/efs193.html. Mais informações no sítio da icnirp (www.icnirp.org). (^9) Os seguintes estudos e textos tratam das revisões feitas pelos grupos independentes especializados e das conclusões por eles alcançadas: (i) Radiation, Mobile Phones, Base Stations and Your Health , autoria de Ng Kwan Hoong, Professor no Departamento de Radiologia da Universidade da Malásia. Comissão de Comunicações e Multimídia da Malásia, setembro de 2003; (ii) Radiofreqüência e efeitos biológicos – informações científicas atualizadas , elaborado pelo Fórum de Fabricantes de Celulares ( Mobile Manufacturers Forum ), abril de 2004; e (iii) Radiação das antenas do serviço móvel celular e seu tratamento na legislação brasileira e de outros países , trabalho de autoria de Walkyria Menezes Leitão Tavares, Consultora Legislativa da Área XIV (Comunicação Social, Informática, Telecomunicações, Sistema Postal, Ciência e Tecnologia). Câmara dos Deputados, agosto de
(^10) FOSTER, Kenneth, R. The Precautionary Principle – Common Sense or Environmental Extremism?. Iee
Technology and Society Magazine, Volume 21, Issue 4, Winter 2002-2003, pg. 8-13. Disponível em http:// repository.upenn.edu/be_papers/28/. (^11) Processo C-241/01, National Farmers Union contra Secrétariat General du Governement. Conclusões do
Advogado-Geral, apresentadas em 02.07.2002. Disponível do sítio Internet http://curia.eu.int/jurisp. (^12) Apresentado o quadro teórico para a aplicação de medidas de precaução em áreas de incerteza científica, a minuta de Diretrizes da oms apresenta dois estudos de casos, nos quais é aplicada a estrutura proposta. Tais estudos dizem respeito exatamente à aplicação do princípio da precaução à exposição humana a campos elétricos e magnéticos em freqüências extremamente baixas ( extremely low frequency - elf), emitidos na geração, transmissão e uso de eletricidade, e em radiofreqüência ( radio-frequency – rf), que abrange as transmissões de rádio e televisão e a comunicação celular.
Bibliografia
AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES. Dados sobre número de telefones móveis e fixos até setembro de 2005. Disponível em http://www.anatel.gov.br, acesso em 10.01.2006.
COMISSÃO EUROPÉIA. Comunicação da Comissão Européia sobre o Princípio da Precaução”, de fevereiro de 2000. Disponível em http://europa.eu.int/comm/dgs/ health_consumer/library/press/press38_em.html.
CORTE EUROPÉIA DE JUSTIÇA. Processo C-241/01, National Farmers Union contra Secrétariat General du Governement. Conclusões do Advogado- Geral, apresentadas em 02.07.2002. Disponível em http://curia.eu.int/jurisp.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad, 2001.
FOSTER, Kenneth, R. The Precautionary Principle – Common Sense or Environmental Extremism?. Iee Technology and Society Magazine, Volume 21, Issue 4, Winter 2002-2003, pg. 8-13. Disponível em http://repository.upenn.edu/be_papers/28/. ___________. Texto-base para a apresentação feita na Conferência “Aplicação do Princípio da Precaução”, co-organizada pela Comissão Européia e pelo Instituto Norte-Americano de Saúde Ambiental, em Luxemburgo, em fevereiro de 2003. Disponível em http:// www.seas.upenn.edu/~kfoster/kfoster.htm
HAMMERSCHMIDT, Denise. Risco na sociedade contemporânea e o princípio da precaução no direito ambiental. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 31, 2003.
HERMITTE, M-A. Os fundamentos jurídicos da sociedade do risco – Uma análise de U.Beck. In: VARELLA, Marcelo Dias (Org.). Governo dos Riscos. Rede Latino-Americana- Européia sobre Governo dos Riscos. Brasília, 2005, p. 11.
HOONG, Ng Kwan. Radiation, Mobile Phones, Base Stations and Your Health. Malásia: Comissão de Comunicações e Multimídia da Malásia, 2003.
INTERNATIONAL AGENCY FOR RESEARCH ON CANCER. O Interphone Project pode ser examinado no sítio Internet da Agência Internacional de Pesquisas sobre o Câncer (http:// www.iarc.fr).
MARCHESA, Ana Maria Moreira. As estações rádio-base de telefonia celular no contexto de uma sociedade de riscos. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 39, 2005.
