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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 17: 75-106 NOV. 2001
RESUMO
Rev. Sociol. Polít. , Curitiba, 17 , p. 75-106, nov. 2001
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM
PAÍSES PRESIDENCIALISTAS:
A AMÉRICA LATINA EM PERSPECTIVA COMPARADA^1
Este artigo discute a separação de poderes nos países presidencialistas da América Latina, ressaltando seus pressupostos teóricos e evidenciando o balanço entre os poderes Executivo e Legislativo, bem como suas implicações para o aperfeiçoamento democrático. Conclui que a maioria dos países presidencialistas latino-americanos apresenta predomínio do Legislativo com importantes casos desviantes, como Brasil, Chile e México, onde há ou conflito entre poderes ou predomínio do Executivo.
PALAVRAS-CHAVE: separação de poderes ; presidencialismo ; relações Executivo-Legislativo; América Latina ; política comparada.
I. INTRODUÇÃO
A década de 80 do século passado representou para a América Latina o momento maior de sua democratização. A queda da maioria dos estados autoritários não apenas derrotou atores políticos históricos como também propiciou o surgimento de um novo desafio: dotar os regimes nascentes de um quadro institucional que, além de ser mero instrumento das forças em luta, fosse capaz de garantir a continuidade do processo democrático. É certo que essa marcha apresentou e apresenta retrocessos, tais como o período Fujimori, dú- vidas, como o regime de Chávez, e sobrevivências, como restos de autoritarismo no Chile. Contudo, salientamos, o processo de institucionalização das regras de funcionamento da democracia assumiu um papel importante nessa etapa latino-americana. Daí a relevância do estudo sobre o aparato consti-
tucional que formata as relações entre os atores políticos. Nosso trabalho examina a separação de po- deres nos países da América Latina que têm como sistema de governo o presidencialismo. Com- paramos as disposições em geral vigentes nas constituições da década de 90, mais especifi- camente no ano de 1999, disposições essas que são responsáveis pelo balanço de poder entre executivos, legislativos e judiciários, enfocando com grande ênfase a relação Executivo-Legis- lativo. Partimos do pressuposto de que as instituições políticas exercem efeitos sobre o resultado dos conflitos nos quais atores e agentes da sociedade, politicamente organizados, colocam-se como protagonistas. Se considerarmos que as insti- tuições políticas voltaram a se constituir em foco importante de pesquisas, então isso implica concordar que elas são importantes para o proces- so político, em especial, para a ação política e para a tomada de decisão. Se desempenham algum papel, deve ser demonstrado qual papel e por que assim o é. Dessa forma, não assumimos a redução das instituições à impotência diante do primado das ações. Portanto, a separação de poderes não pode ser ignorada como um debate antigo, pronto para ser jogado às traças da história política, na medida em que a ação política pura não elide a institucio-
Luís Gustavo Mello Grohmann
Universidade Federal de Santa Maria
(^1) Este trabalho foi originalmente apresentado na mesa- redonda Consolidaçãodademocracia:enfoquesteóricoseprocessos político-institucionais , realizada durante o Seminário Internacional de Ciência Política: Política desde el Sur , entre 3 e 5 de outubro de 2001 na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O evento foi organizado com o patrocínio do Departamento de Ciência Política da UFRGS, do seu Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e da Associação das Universidades do Grupo de Montevidéu. Agradeço aos comentários de Fabiano Santos, Jairo Nicolau e Reginaldo Perez.
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM PAÍSES PRESIDENCIALISTAS
nalidade e seus efeitos. Se as instituições importam, a separação dos poderes, que começa ou como princípio normativo de condução da ação coletiva ou como resultado direto e não intencional da ação política, ainda merece ser debatida e investigada. Uma implicação suficiente para justificar a investigação sobre a separação de poderes diz respeito à capacidade de um sistema de governo gerar decisões tendo em vista a quantidade e forma de relação entre n diferentes atores políticos. De outro lado, como aponta Tsebelis (1998, p. 33- 56), as instituições formais, tais como aquelas que formam o complexo do sistema de governo, abrem a possibilidade de cálculo racional e estratégico por parte dos atores.
A perspectiva de valorização das instituições políticas tomou novo fôlego na década passada em parte pelo refluxo de duas concepções: a marxista, que alocava na sinergia do processo econômico com o processo social as determi- nações da disputa política, e a comportamentalista, pela qual a ação era explicada em termos quase que exclusivos pela referência a valores, crenças e costumes dos atores.
Três grandes temas foram retomados nos estudos sobre instituições políticas: o sistema eleitoral, o sistema partidário e o sistema de governo. No Brasil, o debate colou-se à própria dinâmica conjuntural, na medida em que, saída das brumas autoritárias, a nação buscou refletir e remodelar suas instituições no sentido da democratização (por exemplo, TRINDADE, 1992; LAMOUNIER & NOHLEN, 1993; KINZO, 1993). Não foi diferente em diversos países latino-ame- ricanos, os quais, em parte pelos novos tempos na arena internacional (fim da Guerra Fria, rechaço a sistemas autoritários), em parte por suas dinâ- micas internas, reconstruíram ou fundaram sis- temas políticos orientados pela perspectiva da democracia representativa.
Para tanto assumiu importância a definição do arcabouço constitucional, o qual, trivialmente, define as regras da competição política e do como governar. O desafio, que ainda perdura, é deter- minar quais arranjos constitucionais possibilitam que práticas democráticas sejam seguidas e consolidadas, afastando o máximo possível a chan- ce de que regimes autoritários voltem a surgir no cenário político.
Como apontou Przeworski (1994), a demo- cracia representativa, para perdurar, deve contar
com a adesão dos atores políticos aos seus valores e regras básicas; dentre eles o mais importante é aceitar que partidos perdem eleições. Outra tra- dição, contudo, aponta que os arranjos do sistema de governo são importantes no sentido de que devem proporcionar governabilidade, permitindo que o sistema fique estável, não sendo perturbado pela paralisia decisória. Nesse sentido, o presiden- cialismo foi sistematicamente atacado, dentro e fora do Brasil (POWELL, 1982; LAMOUNIER, 1991; LINZ & VALENZUELA, 1994). De outro lado, algumas vozes chamaram a atenção para o fato de que a diversidade de tipos de presiden- cialismo conduz ao reconhecimento de que o sis- tema pode ser instável ou estável, dependendo dire- tamente de suas instituições e seu contexto político (SHUGART & CAREY, 1992; MAINWARING & SCULLY, 1995; MAINWARING & SHUGART, 1997). Foram tratadas também as diferentes com- binações do sistema de governo com sistema elei- toral e partidário, as quais podem gerar diferentes resultados tendo em vista a estabilidade gover- nativa (MAINWARING, 1993; JONES, 1995). A análise do sistema constitucional presiden- cialista exige uma abordagem que recupere os pressupostos da separação de poderes. Na seção seguinte resgatamos, brevemente, a trajetória do conceito de separação de poderes e os elementos que compõem o seu universo. As seções pos- teriores tratam do modelo teórico para análise da separação de poderes, da metodologia empregada e os resultados obtidos a partir da comparação das constituições latino-americanas. II. AS TEORIAS DA SEPARAÇÃO DE PODE- RES II.1 Os clássicos: Locke, Montesquieu e os Federalistas Discutir o sistema de governo em democracias representativas a partir de suas instituições implica antes de mais nada reconhecer os fundamentos teóricos que animam o projeto prático. Em sistemas presidencialistas, em especial, a questão da separação de poderes coloca-se como angular. A simples existência desses arranjos por si mesma já seria suficiente para justificar a reflexão a partir desse ponto de vista. No entanto, julgamos que no século que se inicia, com o aumento da quantidade de países que buscam constituírem- se como democráticos, com o incremento da circulação de informação (principalmente via internet), com o avanço da defesa dos direitos
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM PAÍSES PRESIDENCIALISTAS
o veto. O resultado desse compartilhamento inscreve-se na perspectiva da teoria do governo equilibrado, em que um poder controla o outro. Tal compartilhamento funcional, entretanto, não é principalmente positivo. É enviesado, no sentido de cumprir uma determinação: ser um procedi- mento de freio e contrapeso.
Quais são os elementos e os aspectos teóricos que fazem de Locke, Montesquieu e dos Federalistas as referências fundamentais em se tratando da separação de poderes no moderno Estado-nação? Em Locke (1973, p. 82-131), o poder supremo é o poder Legislativo. Contudo, esse poder Legislativo pode estar alocado em diferentes mãos, conforme o regime de governo: se democracia, nas mãos dos funcionários eleitos; se oligarquia, nas mãos de alguns homens; se monarquia nas de um só homem. Esse poder supremo é limitado pelas leis da natureza: o respeito à vida, à liberdade e à propriedade. O bem público, objetivo maior do poder Legislativo, deve obedecer a esses limites.
Conforme Locke, são três os poderes do Estado: o Legislativo, o Executivo e o Federativo. O Legislativo deve fazer as leis e delegar a execução da justiça. O Executivo divide-se em dois tipos de poder: o Executivo propriamente dito, e o Federativo, que diz respeito às relações com outras nações, estados ou pessoas estrangeiras.
Os poderes do Executivo podem ser melhor detalhados:
- convoca e estabelece a duração das reuniões do Legislativo;
- modifica a base de constituição do corpo Legislativo caso este seja eleito, incluindo novos setores ou corrigindo outros, desde que a formação societária tenha sido alte- rada;
- tem a prerrogativa, isto é, tendo em vista o bem público (que observa as leis da natureza) pode agir livremente onde a lei não exista e expedir legislação, e/ou atuar contrariamente à lei vigente, independente- mente da aprovação do Legislativo. Dessa maneira, a prerrogativa é fazer o bem público sem conformar-se às regras. Esse último item evidencia a dificuldade de Locke em admitir uma rígida separação de poderes. A proposta de prerrogativa em mãos do
Executivo pode atender ao cuidado do autor em não parecer antimonarquista, dada a existência de um rei ativo e com poderes importantes diante de um Parlamento que é portador da função legislativa. Mas, de todo modo, o importante é que, apesar de afirmar a supremacia do Legislativo, ele defendeu a capacidade do Executivo em executar e legislar à margem desse mesmo poder. Dois são os critérios lockeanos para separar os poderes: a natureza humana e a natureza da função. O primeiro afirma que os seres humanos têm fraquezas e que quando os indivíduos dispõem de poder irão abusar dele. Portanto, deve-se dividir o poder, tornando-o mais fraco. Não há afirmação de que é preciso dividir o poder para confrontar duas partes que se autolimitem. O segundo critério postula que os poderes têm diferentes tempos de atuação. Para fazer as leis não é preciso estar permanentemente reunido, considerando que essa é uma etapa curta, ao passo que as atividades executivas são constantes, necessitando de permanente atenção. Sua teoria, portanto, apontou a separação dos poderes sem se preocupar com a limitação recíproca entre eles. Somente a prerrogativa do Executivo aproxima-se dessa idéia, como um mecanismo pelo qual se podem corrigir conflitos e injustiças. O interessante é que a capacidade de legislar é um princípio que o Legislativo não pode delegar: ele legisla, não foi feito para produzir legisladores. A separação de poderes aparece fundamentalmente respondendo a um critério funcional, qual seja, a atividade que o poder desempenha ou deve desempenhar tendo em vista a efetivação do bem público. Montesquieu (1973) foi mais perspicaz em sua teoria. Por ter em vista basicamente a liberdade política — que para ele é a conjunção da liberdade oferecida pela lei (segundo a qual ninguém deve fazer o que a lei proíbe ou ser constrangido a fazer o que a lei não determina) com a tranqüilidade de espírito que o cidadão tem sobre sua segurança pessoal — propôs categoricamente a separação de poderes. É novamente a natureza humana, que ele considera predisposta a abusar dos poderes de que porventura disponha, que está na base da justificativa da separação dos poderes. Somente o poder tem força para barrar o poder. A idéia fundamental é que um poder tenha a capacidade de barrar ao outro de modo a forçar um acordo, e vice-versa, criando a moderação nas decisões e
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gestão do Estado. Evita-se assim o abuso de poder por parte de algum corpo e obtém-se, em decor- rência do não-abuso de poder, a liberdade política. A unidade do poder significa a possibilidade de tirania. E basta ao indivíduo estar exposto a essa possibilidade para instaurar-se o temor à sua segurança, redundando em falta de liberdade política.
O critério para estabelecer os poderes dife- renciados é funcional, isto é, pela atividade prin- cipal de cada um. Essa atividade não se confunde com os instrumentos de que cada poder dispõe ou com características de organização necessária à efetividade na função. Por exemplo, o poder Legislativo estabelece a legislação, mas a ma- nutenção de um corpo Legislativo que preserve o poder dos nobres frente ao povo em geral não é uma função propriamente dita do poder, mas um aspecto que concorre para a efetividade daquela função e que evita o abuso de poder por parte do Legislativo.
Além disso, Montesquieu classificou os três poderes do Estado: o poder Legislativo (fazer as leis); o poder Executivo das coisas que dependem do direito das gentes (paz, guerra, segurança, prevenção de invasões etc.), que é o poder Executivo do Estado; o poder Executivo das coisas que dependem do direito civil (pune os crimes, julga conflitos entre indivíduos etc.), ou seja, o poder de julgar.
Marcado pelo contexto de sua época, a distribuição desses poderes entre diferentes corpos observará os atores sócio-políticos existentes. O Executivo ficaria nas mãos do monarca, o Legis- lativo nas dos nobres e dos representantes do povo, e o Judiciário em tribunais temporários do povo. É a física do poder. A relação entre setores sociais e constituição dos poderes é inequívoca; por isso a separação do Legislativo em dois corpos, um plebeu e outro nobre, como uma forma de proteger os últimos, obtendo dessa maneira a moderação do Legislativo frente ao Executivo.
A questão nova de Montesquieu frente a Locke diz respeito à introdução da idéia de controle de um poder sobre o outro. O poder contra poder não se constitui somente por duas instâncias que se enfraquecem por abarcar unicamente uma parte das atividades do governo da sociedade (razão defendida por Locke). Antes disso, é a possi- bilidade de um poder vir a impedir ou punir o abuso do outro. Esses controles são: 1) o veto do Execu-
tivo sobre o Legislativo, e 2) compensando a incapacidade do Legislativo em vetar o Executivo, aquele teria o direito de punir os funcionários (ministros, por exemplo) do Executivo. De outro lado existiriam salvaguardas aos poderes para que pudessem continuar sua existência sem se su- bordinarem à vontade ou a abusos de outro poder. No sentido de proteger os nobres da ação dos tribunais populares, esses seriam julgados de maneira especial, por integrantes da mesma categoria social e do mesmo corpo político. Inte- grantes do Executivo seriam julgados pelos nobres do Legislativo, em processos iniciados pela Câmara dos plebeus. Esse arranjo forçaria os integrantes dos poderes a caminhar para um acordo, do contrário o re- sultado poderia ser a paralisia ( idem , p. 160). Ou seja, Montesquieu já previra que a paralisia decisória poderia ser o resultado da separação de poderes, mas, ao invés de considerá-la como um problema, assumiu-a como um incentivo para forçar o acordo entre os poderes, concorrendo para a produção de políticas moderadas, condu- centes à liberdade política. Três outras questões também são relevantes:
- a origem dos integrantes do poder; 2) o tempo do mandato; e 3) o tipo de trabalho desenvolvido pelos poderes. A primeira questão diz respeito à interdição para os integrantes do Legislativo de virem a constituir o corpo Executivo ( idem , p. 159). O francês não esclareceu, contudo, se essa interdição é exclusivamente para ocupação simultânea de cargos nos dois poderes ou somente de extração, isto é, para não ocuparem os dois poderes ao mesmo tempo. O segundo ponto considera que mandatos muito grandes tendem a tornar o povo furioso ou indolente, caso os ocupantes dos cargos estabeleçam políticas ruins. Ou seja, haverá dissociação entre Governo e sociedade, entre governo e representação. O terceiro ponto afirma, de um lado, a singularidade do Executivo, tendo em vista a necessidade de agir rapidamente e, de outro, a não utilidade de reuniões freqüentes do Legislativo no sentido de produzir novas leis. Assim, em Montesquieu, a convocação do Legislativo, seu momento e a duração das reuniões, é demanda que também vem fortemente condicionada pelas necessidades do Executivo, o qual têm poderes de convocação. Ele aprimorou a idéia de separação de poderes, introduzindo o corpo judiciário e a idéia de limitações mútuas. Os Federalistas vieram
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De toda forma, é importante indicar que os elementos constituintes do que ainda hoje se entende por separação de poderes estão ali contidos, basicamente elencados por Hamilton, que apontou as “convenientes” distribuições de poder existentes na Convenção ( idem , p. 423):
- o Senado poderia designar ministros em conjunto com Executivo (o Executivo escolhe e o Senado aprova);
- exclusividade da Câmara de Representan- tes sobre propostas de lei que concedam fundos ao governo;
- a Câmara de Representantes instituirá os processos de impeachment ;
- a Câmara de Representantes será árbitra em todas as eleições para Presidente que não alcancem sufrágios da maioria absoluta dos eleitores;
- o Legislativo será responsável pelo recru- tamento e regulamentação de frotas e exércitos ( idem , p. 436). Quanto ao Executivo temos que o Presidente:
- deve ter poder de forçar o Legislativo a reexaminar as propostas de lei por ele aprovadas (veto, mas não absoluto^2 ) ( idem , p. 435);
- será comandante-em-chefe das Forças Armadas;
- pode comutar penas e dar perdão a cri- mes contra os EUA, exceto em caso de impeachment ;
- pode solicitar reunião extraordinária do Congresso, e em caso de desacordo quanto à ocasião, determinar o momento;
- pode nomear os servidores;
- é autorizado a receber embaixadores e diplomatas ( idem , p. 438);
- com orientação e aprovação do Senado, pode designar embaixadores, diplomatas e juízes da Suprema Corte.
II.2 Abordagens contemporâneas A teoria sobre a separação de poderes até aqui examinada vem largamente construída a partir de uma visão normativa. Em comum, Locke, Montesquieu e os Federalistas propuseram um sistema de governo que apresentasse corpos institucionais com poderes diferenciados em nome da garantia da liberdade, seja ela econômica ou política. Como vimos, a separação de poderes dos antigos obedece a duas lógicas: aquela que se preocupa em alocar em cada braço do poder grupos e indivíduos diferenciados e aquela que busca delimitar funções diferenciadas para cada um desses braços. Ambas preocupam-se em armar os poderes com instrumentos de defesa e ataque na preservação de suas prerrogativas e de modificação das decisões do outro. No século XX, a questão da organização do Estado gravitou em outras proposições. A importância da separação de poderes, a partir da justificativa de garantir a liberdade, viu-se debilitada. Diferentes perspectivas apontaram o aumento dos poderes e atribuições dos executivos frente aos legislativos, tendo em vista a crescente complexidade das sociedades modernas e industriais (HIUTT, 1972; SARTORI, 1996). A constatação de que partidos políticos disciplinados e homogêneos poderiam burlar a separação de poderes serviu também para turvar sua importância enquanto solução institucional para conflitos políticos (DUVERGER, 1970; DIAMOND, 1986). E, ainda, a crítica que se desenvolveu aos presidencialismos envolveu também a noção de separação de poderes, por meio de uma associação, em nossa opinião, não tão imediata e não tão evidente. Outras perspectivas colocaram a questão como um reequacionamento de funções, em que o Legislativo tenderia a desenvolver um processo de representação, deixando ao Executivo o governo em sua totalidade, incluindo a norma- lização mais fundamental da vida social e econômica (AKZIN,1972). A predominância do Executivo no processo político tornaria a questão da separação de poderes um discreto problema de história política. De outro lado, a discussão da separação de poderes passou a ser subsumida na discussão sobre o presidencialismo e o parlamentarismo.
(^2) Madison propôs o veto absoluto (MADISON, HAMILTON & JAY, 1993, p. 351).
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Separação de poderes, Presidente frente ao Legislativo, tenderiam ou para a paralisia decisória ou para a predominância do Executivo. A eficiên- cia e a estabilidade estariam nas mãos do parla- mentarismo.
Muita confusão é feita com esses termos. Tal como Madison e Hamilton não precisaram com exatidão os aspectos institucionais que eram separação de poderes e controle de um poder sobre outro, também hoje em dia os termos são utilizados quase transitivamente, seja pelo senso comum seja por analistas da política.
No entanto, pelo menos duas perspectivas^3 ainda hoje tratam da separação de poderes com alguma sistematização, resgatando sua importância institucional no jogo político. A primeira diz res- peito à literatura norte-americana que busca examinar o funcionamento do sistema presidencial, justamente a partir da proposição dos Federalistas , a da separação dos poderes. Esse conjunto busca resgatar o presidencialismo americano antes de mais nada como um sistema de separação de poderes, analisando a ação dos atores políticos frente às possibilidades oferecidas pelas institui- ções, militando na contraposição às correntes que pregam a parlamentarização da vida política ame- ricana.
A segunda perspectiva é dispersa, mas tem trabalhos significativos. Situando-se no campo da política comparada, esses trabalhos têm diferentes objetivos mas fazem referências à separação de poderes, seja no contexto do presidencialismo, seja no contexto do parlamentarismo.
Neustadt (1967), C. Jones (1995; 1997) e Fischer (1998) defendem a proposição de que o sistema de governo americano é antes de mais nada um sistema de instituições separadas com poderes compartilhados.
C. Jones (1995) afirma que o sistema ameri- cano não é presidencialista, se por presidencialismo considerarmos a existência de um Presidente com fortes poderes, tal como faz Powell (1982). C. Jones (1997) observa que é uma limitação exigir que o sistema presidencialista tenha um Presidente forte frente ao Legislativo. A resultante dessa perspectiva é prever que sempre que um Presidente
não tiver força política suficiente o resultado será paralisia decisória e instabilidade do governo. Para o autor, o sistema americano, antes de mais nada, seria separacionista, proporcionando diferentes balanços de poder entre Executivo e Legislativo. C. Jones (1995, p. 8) identificou quatro posições normativo-descritivas de balanço de poder: primazia do Legislativo, primazia do Presidente, governo misto cooperativo e governo misto de adversários. No balanço do poder entre os dois corpos, os dois primeiros tipos são evidentes. Apontam a dominância clara e inequívoca de um sobre o outro. O governo misto cooperativo surge quando um mesmo partido controla tanto o Executivo quanto o Legislativo. Tal governo é circunstancial, dependendo do quadro eleitoral e de uma relação específica entre Presidente e líderes. O governo misto de adversários revela poderes eqüipotentes mas altamente competitivos, como por exemplo o contexto do dividido governo norte-americano (o qual não implica não-cooperação, pois partidos diferentes podem cooperar). Duas dimensões são importantes em Jones: a dimensão institucional, que estrutura, oferece meios e organiza a ação dos atores que ocupam aqueles poderes; e a dimensão política, que traz o comportamento dos atores. A sua proposição permite darmos um passo a mais na caracterização do balanço do poder entre Executivo e Legislativo a partir da separação de poderes. Desde de seu ponto de vista temos que o sistema norte-americano é flexível na constituição desse balanço. Não cristalizaria a dominância ou poder de um sobre o outro mas permitiria um conjunto de soluções conforme (1) a habilidade e projeto do Presidente, e conforme (2) o espectro político do Legislativo. O processo de constituição da agenda (entendida em termos amplos), no sentido de temas e propostas constituintes dos projetos, sejam do Executivo sejam do Legislativo, é central no estabelecimento desse balanço. Dessa maneira, as análises de Mayhew (1991), que provam não ser o governo dividido gerador de paralisia decisória, ou de Bond e Fleischer (1990), em que fica demonstrado que os repre- sentantes se perfilam a favor e contra o governo de maneira a formarem 4 grupos (do mesmo partido do Presidente a favor deste; de partido diferente do Presidente a favor deste; do mesmo
(^3) Estão excluídos de nossa análise as análises e teorias relevantes do campo do Direito Constitucional estricto sensu.
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corpos separados. Contudo, se ignorarmos a dife- renciação exata entre os poderes e considerarmos a força do poder disponível para cada parte veremos que ambos dispõem de poderes que apresentam duas características: são potentes, no sentido de produzir resultados efetivos em de- corrência da ação empreendida, e são flexíveis no uso, isto é, conforme o estilo, a agenda e o pro- grama de cada parte são produzidos diferentes tipos de relação entre elas.
O Presidente norte-americano não dispõe de poderes Legislativos (a exceção é o veto). Depende do partido, das lideranças legislativas para encaminhar suas necessidades legislativas. Não está desarmado, contudo, para realizar sua agenda. Jones e Fischer salientam o campo da negociação entre os atores e do jogo político propriamente dito imerso em determinadas conjunturas. Porém anotamos que esse espaço de compartilhamento pode ser melhor descrito. Poderes Legislativos, poderes executivos, poderes de julgar são razoa- velmente identificáveis. Mais adiante vamos tratar desse ponto.
A perspectiva comparativa que resgata a separação de poderes não a examina de maneira exclusiva mas dentro de um conjunto de questões que buscam estabelecer a comparação entre diferentes países e sistemas. De um lado temos Shugart e Carey e, de outro, Lijphart.
Shugart e Carey (1992) examinam basicamente a relação entre presidentes e legislativos a partir da conexão entre desenho constitucional e “dinâmica eleitoral”. A questão da separação de poderes é posta como cerne do conceito de pre- sidencialismo, em respeito à posição de Madison. No entanto, conforme eles, os poderes nunca estão plenamente separados no presidencialismo.
Esses autores ainda afirmam que a idéia de Madison em separar a origem e a sobrevivência dos poderes servia ao propósito de que cada parte pudesse impor freios ao outro sem ameaçar sua própria existência. Assim, “separation in some respects serves to ensure interdependence – that is, checks – in others” ( idem , p. 19). Tendo em vista a origem e a sobrevivência, a máxima separação seria característica do presidencialismo. Com respeito às ações o presidencialismo procura garantir a checagem mútua, redundando em sobreposição de poderes. Descartam outros cri- térios que não sejam os seguintes na definição do presidencialismo: eleição popular do Presidente;
fixidez do prazo dos mandatos (não sendo possível sua alteração quando vigentes); o Presidente nomeia e compõe os quadros do Executivo (ministros, secretários etc.), e o Presidente tem alguma auto- ridade constitucional para produzir legislação. Aparentemente essa perspectiva toma o rumo das proposições de Fischer e Jones, os quais apontam que existem corpos separados com poderes compartilhados. No entanto, Fischer salienta a diferença entre uma teoria de separação de poderes e uma teoria de freios e contrapesos. Se os três primeiros critérios de Shugart e Carey pertencem ao campo da separação de poderes do ponto de vista da existência do corpo, o último diz respeito ao poder de legislar, o qual pode ser compartilhado ou não. E, em termos estritos, o poder de legislar não diz respeito ao poder de checar. Como vimos, a própria concepção de Madison e Hamilton, se esclarecia o que era separação de poderes, não distinguia exatamente os poderes de ação e poderes de checagem. Centrando sua análise no presidencialismo e seus tipos, Shugart e Carey analisam de maneira sistemática e comparada os poderes do Executivo. E os poderes do Legislativo? Se falamos de sepa- ração de poderes, se vamos considerar que ela é o cerne do presidencialismo, porque a ausência de análise sistemática dos poderes constitucionais do Legislativo, ou do Judiciário? Lijphart (s/d), estabelecendo a comparação entre 36 democracias contemporâneas no intuito de identificar os tipos de democracia às quais pertencem (consensuais ou majoritárias), elege como uma das dimensões necessárias a relação Executivo-Legislativo. Considerando que no modelo de democracia majoritário existe a predo- minância do Executivo e no modelo consensual há um balanceamento entre um e outro poder, contrasta os sistemas presidencialistas e parlamen- taristas. Selecionando de outros autores, como uma das diferenças entre os sistemas, o esquema da separação de poderes ( idem, p. 136), o autor aponta que no sistema presidencial existe mútua independência e proibição de que os representantes participem do Executivo e do Legislativo ao mesmo tempo. No sistema parlamentarista o Executivo depende da confiança do Legislativo e seus membros podem participar do Executivo. Outra diferença é o direito de dissolução do Legislativo, direito que o Presidente não teria (mas aponta como exceções França e Israel).
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No entanto, não considera que a clivagem presidencialismo-parlamentarismo seja útil para esclarecer as relações entre Executivo e Legislativo, porque dentro desses sistemas existem muitos tipos de balanço do poder, alguns com predomínio do Executivo e outros com o do Legislativo. E extraindo a separação de poderes da própria defi- nição de presidencialismo, comenta que a Suíça é um caso único de separação de poderes sem presidencialismo ( idem , p. 139).
Para evidenciar os poderes do Executivo frente ao Legislativo, Lijphart enumera três fatores: 1) os poderes presidenciais definidos nas cons- tituições; 2) a força e coesão dos partidos nas legislaturas; 3) a legitimidade do mandato derivado da eleição popular. Se o primeiro tem uma estabilidade considerável, os dois outros dependem das eleições. Por fim, define como indicador de dominância do Executivo sobre o Legislativo nos sistemas parlamentaristas a duração do gabinete. Interessam-nos dois pontos: 1) a separação de poderes não implica o presidencialismo, e 2) quais os poderes constitucionais do Presidente.
Se a separação de poderes não é exclusiva do presidencialismo, o inverso comprova-se: o presidencialismo implica separação de poderes. O problema levantado por Lijphart, que colide com a concepção de Shugart e Carey, é que a separação de poderes não é o melhor critério para definir o presidencialismo quando se busca diferenciá-lo de parlamentarismo. Contudo, dois de seus critérios de diferenciação (tipo de mandato – fixo ou dependente de outro poder – do cargo máximo executivo, e o modo de seleção do Executivo – eleições ou outro poder) são diretamente relacio- nados à problemática da separação de poderes ( idem , p. 128).
De maneira semelhante a Shugart e Carey, Lijphart também coloca ênfase em variáveis decorrentes do poder e da continuidade do Exe- cutivo. O Legislativo não é considerado da mesma forma. Não são resgatados seus poderes constitu- cionais^4. O Legislativo é traduzido em uma perspectiva reduzida, como o conjunto de forças partidárias, que apresentam coesão ou não,
galvanizados em torno de interesses ou partidários ou particularistas. Algumas questões tratadas a partir do Executivo, como veto, muitas vezes tangenciam o problema da relação Executivo- Legislativo como um problema de separação de poderes. Peters (1997), comparando 17 democracias da Europa, apresenta um enfoque diferenciado. Para ele tanto no presidencialismo quanto no parlamentarismo a separação de poderes pode existir. Mede a difusão de poderes no parlamen- tarismo através da política eleitoral (campanha, escolha do Primeiro-Ministro), das mudanças institucionais (estabilidade do governo, capacidade do Executivo em formar ministérios, estruturas parlamentares, atividade legislativa), e, por fim, penetração do Primeiro-Ministro no Legislativo. Seu trabalho, apesar de não ser exaustivo no detalhamento dessas dimensões, e em conseqüên- cia carecer de maiores evidências para comprovar padrões, tem o mérito de apontar que a questão da separação de poderes aplica-se aos casos em que existe o Estado moderno. Parece óbvio, e o é; contudo, é importante reiterá-lo. Senão, vejamos. A teoria de Bagehot (1989, p. 14-20), acusando a fusão de poderes no parla- mentarismo, baseia-se nos seguintes critérios: 1) origem do poder; 2) origem dos integrantes do corpo, e 3) capacidade de um poder dar fim ao mandato do outro. Nesse parlamentarismo, a origem do poder Executivo é o Legislativo, os integrantes do Legislativo podem pertencer ao Executivo e existe a capacidade de esse Executivo dissolver o Legislativo. Também há dimensões encobertas, não reveladas: anuncia que ou o Gabinete faz a lei e a executa ou pode dissolver a Câmara ( idem , p. 20). A hipertrofia do Executivo significa que o Legislativo pode ser reduzido a um simples eleitor de gabinetes? Será que o Legislativo pode ser reduzido a somente escolher o Legislador? Ou Bagehot estava avisando que, para além da origem e da dissolução, havia um poder Executivo enfeixando todos os poderes, legislativos e executi- vos? A existência de hipertrofia absoluta do Execu- tivo é que deve caracterizar o parlamentarismo? Ou apenas a chamada fusão de poderes? Assim, revela-se que existem mais dimensões do que apenas constituir um corpo com poderes de dissolução sobre o outro para definir uma au- sência de poderes separados, a ponto de acusar- mos uma fusão de poderes. Peters vem defender
(^4) A discussão sobre a organização do Legislativo e alguns de seus poderes é discutida por Lijphart em um capítulo separado, deslocado da relação entre Executivo e Legislativo, e da separação de poderes (LIJPHART, s/d, p. 214).
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Precisamos agora determinar o balanço entre independência e checagem. A lógica normativa, tendo em vista a teoria da separação de poderes, é que quanto mais um poder decidir unilateralmente, sem concorrência de outro, maior devem ser os instrumentos de checagem. E quanto mais deci- sões conjuntas, menor a necessidade de checagens. O equilíbrio entre checagem e independência então apresenta-se como uma relação direta e linear^5 , buscando criar o ambiente de corpos separados mas com poderes compartilhados.
Temos então as seguintes situações de dese- quilíbrio^6 :
- quando existe baixa independência e alta checagem, um poder provoca a paralisia decisória e diminui a possibilidade de imple- mentação da agenda política do outro;
- quando existe alta independência e baixa checagem, significa que um poder tem a possibilidade de predomínio, subordinando o outro à sua agenda. As situações de desequilíbrio concorrem para a não-efetivação dos princípios fundadores da moderna separação de poderes (contenção recí-
proca dos poderes para evitar abusos, tendo em vista a liberdade e o bom governo). As situações de equilíbrio são quando temos:
- checagem baixa e independência baixa, em que a maior parte das decisões são tomadas em conjunto; a checagem sendo baixa, compensa a não-independência existente. A agenda torna-se compartilhada;
- checagem alta e independência alta; mes- mo que um poder tenha alto poder de deci- são, o outro pode estabelecer controles e punições sobre essas decisões. Dessa ma- neira, diminui o campo de atuação livre do outro poder, forçando a adequação da agen- da política aos movimentos do primeiro poder. Essas situações de equilíbrio-desequilíbrio po- dem ser empregadas no balanço entre os poderes. Ressaltamos que em situações nos quais exista grave polarização político-ideológica entre Executi- vo, Legislativo e Judiciário o arcabouço das regras pode vir a propiciar ou incrementar resultados que redundem em instabilidade política. O Quadro I ajuda-nos a visualizar melhor a proposição:
(^5) Existe um ponto de confusão ou superposição: se um poder é independente porque pode decidir sem precisar do outro poder para efetivá-las, e se checagem é a capacidade de um impedir ao outro, esse impedimento não seria já um elemento de não-independência? Sim, de maneira genérica. Por isso, quanto mais checagem mais recua a independência genérica, mas não a independência permitida pelas regras. O equilíbrio proposto é que caso essa independência permitida
QUADRO I – Balanço entre poderes e seus efeitos
pelas regras seja baixa, a necessidade de checagens diminui, mantendo, de certa forma, a mesma independência genérica. (^6) Podemos criar também um setor médio na escala. Acontece que a relação desse setor médio com os setores alto e baixo é o mesmo que o setor alto com o setor baixo e vice-versa, porém com intensidade menor. Dessa forma, nessa parte inicial optamos, para efeitos de maior clareza e contraste, trabalhar com situações extremas.
- Pior efeito da situação institucional
Poder A Poder B Pior efeito possível* Independência Checagem Independência Checagem ALTO ALTO ALTO ALTO Equilíbrio BAIXO^ BAIXO^ BAIXO^ BAIXO ALTO BAIXO BAIXO ALTO Quase equilíbrio BAIXO ALTO BAIXO ALTO Paralisia de ambos ALTO ALTO ALTO BAIXO Predomínio do poder A ALTO ALTO BAIXO BAIXO Predomínio do poder A ALTO BAIXO BAIXO BAIXO Predomínio do poder A BAIXO ALTO BAIXO BAIXO Paralisia de B ALTO ALTO BAIXO ALTO Paralisia de B
Desequilíbrio
ALTO BAIXO ALTO BAIXO Conflito
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM PAÍSES PRESIDENCIALISTAS
Uma palavra deve ser dada sobre os poderes. Existem três planos de poderes que estão dispo- níveis para o Legislativo e o Executivo. O primeiro é o plano do que é permitido fazer quanto às políticas públicas, as atribuições; o segundo diz respeito aos instrumentos institucionais que per- mitem aprovar e implementar aquelas políticas, tanto em relação a si próprios quanto em relação aos outros poderes. Fazem parte desses poderes a capacidade de formar a agenda, e a capacidade de iniciar e decidir sobre a legislação, atos exe- cutivos e adjucativos. O caso do Judiciário é mais específico. Sua força é seu mandato permanente, aliado a um alto poder de checar as decisões de outros poderes. Foi considerado o poder mais fraco por Montesquieu e Madison, na medida em que não decide propriamente políticas novas. Neste estudo, no entanto, centramos nossas atenções na relação Executivo-Legislativo.
O terceiro conjunto são os poderes de che- cagem, aqueles poderes que permitem a um poder obstaculizar as ações e decisões do outro: vetos, julgamentos de ações, investigações, sessões de informações etc.
Esse quadro não incorpora as dimensões do sistema eleitoral e do sistema partidário, tais como, por exemplo, o quadro de forças existente dentro do Legislativo, as coalizões, a coesão partidária, nem a formação ministerial. A incorporação desses elementos tornaria a análise sobre a real separação de poderes mais completa. No entanto, estamos circunscritos aos aspectos constitucionais desejando com isso garantir, tendo em vista nossos recursos imediatos, maior precisão e confiabilidade na análise.
Identificamos dois problemas nas análises sobre a separação de poderes: a ênfase nos poderes presidenciais e ausência de clareza sobre a caracterização dos elementos constitucionais de separação, independência e checagem de poderes. A solução do primeiro passa por identificarmos os poderes do Legislativo e do Judiciário; e a do segundo o mesmo em relação aos instrumentos que se enquadram naquelas classificações.
No entanto, a enumeração desses poderes de maneira genérica e abstrata revela-se prematura na medida em que a diversidade de instrumentos institucionais existentes no mundo real é consi- derável. E não apenas no mundo real, mas também na possibilidade teórica de que novos meios e mecanismos possam ser empregados para realizar
o balanço entre os poderes. O número desses meios é muito alto^7. Dessa maneira, a melhor forma de enfrentar esse desafio é propor um exercício exploratório. Focalizando nossa atenção nos regimes presidencialistas, tendo em vista que nesses sistemas necessariamente encontramos separação de poderes, a análise comparada impõe- se. IV. ASPECTOS METODOLÓGICOS Esperamos um resultado ao sermos capazes de identificar as prerrogativas de todos os poderes e os instrumentos de independência e checagem: verificar se as proposições teóricas da separação de poderes estão presentes nos arranjos institu- cionais daqueles regimes. De modo mais espe- cífico: a separação de poderes existente garante o balanço de poder, de maneira a não permitir a dominação de um poder sobre o outro? Assim, quanto mais desequilíbrio institucional existir maior a chance de ou um poder ter predominância em relação ao outro ou existir paralisia decisória. E o desequilíbrio institucional é maior quanto maior for a distância entre independência e checagem. Essa distância, por sua vez, cresce à medida em que ou independência é maior que checagem, ou checagem é maior que independência Nosso objeto de estudo é formado pelos casos de regimes presidenciais da América Latina: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Haiti, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. Duas observações são necessárias: 1) Cuba ficou excluída devido à natureza diferenciada do seu sistema econômico e político (não é capitalista e nem apresenta um sistema representativo acoplado a uma democracia de feição clássica), e 2) o caso peruano é controverso na medida em que fortes fatores externos ao jogo entre poderes tornam o seu estatuto constitucional algo precário; mesmo assim, quando o bloco de poder dissolve-se como aconteceu com Fujimori, o mecanismo constitu- cional volta a operar. A principal característica desses países é que são presidencialistas. Existe, no entanto, ampla diversidade sócio-econômica entre eles. As regiões apresentam diferenciações
(^7) Ver por exemplo a possibilidade e existência de veto Legislativo em Korn (1996).
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM PAÍSES PRESIDENCIALISTAS
veto pelo Legislativo; 8) procedimento para trâmite do veto sem apreciação dentro do tempo cons- titucional pelas câmaras; 9) trâmite das partes não vetadas do projeto de lei; 10) poder do Executivo em dissolver o Legislativo, e 11) participação ministerial em sessões legislativas.
As subvariáveis de nível 2 “poderes de checa- gem da Câmara alta” e “poderes de checagem da Câmara baixa” compreendem as seguintes subva- riáveis de nível 1: 1) existência de comissão inves- tigatória exclusiva; 2) possibilidade de pedidos e convocação de sessão de informações sobre outro poder; 3) poder de apreciação de contas; 4) poder de abertura de processo para julgamento; 5) possibilidade de conceder autorização para preen- chimento de cargos; 6) obrigatoriedade de receber comunicação de planos governamentais; 7) capacidade de expedição de autorização sobre ma- térias diversas, como guerra-paz, autorização de viagens etc.; 8) capacidade de expedição de voto de censura ou confiança sobre o Presidente; 9) capacidade de expedição de voto de censura ou confiança sobre ministros e equipe presidencial;
- capacidade de solicitar a demissão do Presi- dente; 11) capacidade de proceder ao julgamento das contas de outros poderes; 12) capacidade de julgar o Presidente; 13) capacidade de julgar minis- tros e equipe presidencial, e 14) capacidade de impedir atos inconstitucionais do Executivo.
Dois passos importantes foram tomados: em primeiro lugar, elaboramos as escalas dos indi- cadores, que variam de 0 a infinito, dependendo do número de opções existentes. Em segundo lugar normalizamos os valores obtidos dentro de uma escala percentual de 0 a 100. As escalas dos indicadores das variáveis de separação e inde- pendência , e suas subvariáveis, foram construídas de maneira a variar no sentido do menos separado ao mais separado. Valores maiores, portanto, significam maior separação e independência. Os indicadores de checagem dos poderes, apesar de serem em sua maioria constituídos por valores dicotômicos de presença ou ausência, também foram pontuados de maneira a serem somados e gerarem um resultado que também é intuitivo: quanto mais alto é o valor da soma, maior é o poder de checagem do poder.
A agregação dos valores nas variáveis supe- riores ( separação, independência, checagem ) exigiu sua normalização tendo em vista alcançar comparabilidade. As escalas variando do menor
ao maior, numericamente, permitiram estabe- lecermos os patamares mínimo e máximo de sua variação. Esses valores serviram de base para a normalização de dados que fizemos, surgindo uma segunda escala, variando de 0 a 100. Assim, todas as variáveis de nível 2 foram normalizadas dentro dessa segunda escala, possibilitando sua comparação interna. Além disso, demos peso para algumas variáveis tendo em vista sua importância. Assim, as subvariáveis de nível 2 “recursos de tempo” e “urgência do Executivo” foram multi- plicadas pelo fator 1/2 enquanto a subvariável “convocação de consultas nacionais” foi multi- plicada pelo fator 1/3, provocando uma diminuição de seu peso no cômputo geral. Essa decisão é arbitrária mas guarda relevância, na medida em que os elementos constituintes dessas subvariáveis não são cruciais para a relação entre Executivo e Legislativo, ainda que exerçam razoável efeito. A ausência de um padrão teórico claro de máximo e mínimo de separação de poderes e poder de checagem levou-nos a essa decisão; dessa maneira, superamos essa ausência. Posteriormente as subvariáveis de nível 2 foram somadas e novamente sofreram um processo de normalização tendo em vista os valores máximos e mínimos possíveis. Dessa forma as três variáveis finais ( separação , independência e checagem ) apresentam resultados comparáveis, que variam de 0 a 100 para toda e qualquer uma delas. Essa padronização permitiu-nos ter maior visibilidade quanto à identificação do equilíbrio entre a independência dos poderes e os poderes de checagem por país. Se todas as variáveis têm como limites 0 e 100, então pode-se esperar, tendo em vista o esperado equilíbrio, que quando a independência tenha, por exemplo, o valor 40, então a checagem também o apresente^10. Dessa maneira está garantida a identificação do caráter linear e positivo previsto pela teoria. V. OS RESULTADOS Nesta seção vamos analisar, em primeiro lugar, a separação de poderes nos países anteriormente
(^10) Um segundo momento de investigação é requerido. Trata- se de alinhar lado a lado o poder da função e seu corres- pondente mecanismo de checagem.
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Nível Separação Independência Checagem Alto Bolívia, Brasil, Chile
Médio Todos os países restantes Todos os países restantes Todos os paísesrestantes
País Separação Independência Checagem Argentina 52,2 47,9 46, Bolívia 71,2 36,7 28, Brasil 68,9 61,2 49, Chile 71,4 59,7 36, Colômbia 57,8 45,1 43, Costa Rica* 46,7 24,0 46, El Salvador* 59,3 13,6 50, Equador* 61,1 32,8 44, Guatemala 65,8 29,5 47, Haiti 48,6 41,4 40, México 45,6 15,7 47, Nicarágua* 63,1 39,2 26, Panamá* 53,7 18,5 49, Paraguai 63,1 37,8 45, Peru* 57,4 41,3 51, Rep. Dominicana 59,2 28,2 47, Uruguai 43,3 53,0 55, Venezuela 57,1 41,6 50,
definidos desde um ponto de vista sistêmico, isto é, apresentando suas características como um sistema único, mostrando os resultados gerais para cada variável. Posteriormente vamos proceder à comparação entre elas, estabelecendo as diferenças e semelhanças entre os formatos constitucionais.
A Tabela 1 mostra-nos o comportamento das variáveis separação , independência e checagem conforme cada país. Apesar de a maior parte dos países situarem-se em um patamar médio, existem oscilações importantes.
TABELA 1 – Separação, independência e checagem em %, por país latino-americano presidencialista
- Países com apenas uma câmara legislativa.
Três países apresentam forte separação entre os poderes: Bolívia, Chile e Brasil, acima dos 66%, seguidos pela Guatemala. As menores separações pertencem a Uruguai, México e Costa Rica.
Brasil e Chile têm os maiores valores de independência, seguidos de Uruguai, Argentina e Colômbia. A menor independência é apresentada por El Salvador, seguido por México e Panamá. Também Costa Rica e República Dominicana situam-se em patamares de independência abaixo dos 33%. Nenhum país apresenta uma indepen-
dência acima dos 60%. Os resultados relativos à checagem têm menor variação interna. Uruguai, Peru, El Salvador e Venezuela são os que, na ordem, apresentam maior percentual de checagem, pouco ultrapassando os 50%. O Brasil quase alcança esse grupo. Os menores percentuais pertencem a Nicarágua e Bolívia. A Tabela 2 oferece-nos uma medida menos extensa ao agrupar por níveis de percentuais; no entanto, é útil porque permite identificarmos os casos mais extremos.
TABELA 2 – Separação, independência e checagem por níveis de percentuais* por país latino-americano presidencialista
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País
Executivo Independência
Legislativo Checagem
Distância
Argentina 60,4 48,1 12, Bolívia 52,9 25,9 27, Brasil 81,5 51,9 29, Chile 78,5 40,7 37, Colômbia 75,9 44,4 31, Costa Rica* 30,5 48,1 -17, El Salvador* 30,5 40,7 -10, Equador* 57,9 37,0 20, Guatemala 45,6 48,1 -2, Haiti 45,7 59,3 -13, México 35,7 44,4 -8, Nicarágua* 47,0 14,8 32, Panamá* 35,2 51,9 -16, Paraguai 62,4 44,4 18, Peru* 61,8 63,0 -1, Rep. Dominicana 32,6 51,9 -19, Uruguai 60,9 66,7 -5, Venezuela 39,2 51,9 -12,
Tabela 3 – Independência do Executivo e checagem do Legislativo em % por país latino-americano presidencialista
- Países com apenas uma câmara legislativa.
Brasil, Chile e Colômbia são os países que têm o maior percentual (acima de 70%) de independência do Executivo, seguidos de Argentina, Paraguai, Peru e Uruguai (de 60 a 70%). Os menores percentuais pertencem a Costa Rica, El Salvador, República Dominicana, México e Venezuela, situados entre 30 e 40%.
Quanto à checagem do Legislativo temos Uruguai e Peru como aqueles ultrapassam a barreira dos 60%, seguidos do Haiti, com 59,3%. Nicarágua (14,8%) e Bolívia (25,9%) são aqueles que têm menor percentual relativo à existência de
poderes de checagem. As maiores distâncias entre a independência do Executivo e a checagem do Legislativo estão no Chile, Nicarágua e Colômbia, a favor da independência do Executivo, e Costa Rica e República Dominicana a favor da checagem do Legislativo. Na Tabela 4 temos os resultados da independência do Legislativo frente à checagem do respectivo Executivo, estabelecendo também a distância de pontos percentuais entre um e outro.
TABELA 4 – Independência do Legislativo e checagem do Executivo em % por país latino-americano presidencialista
País
Legislativo Independência
Executivo Checagem
Distância
Argentina 70,4 44,3 26, Bolívia 63,0 31,4 31, Brasil 72,1 47,1 25, Chile 58,4 31,4 27, Colômbia 50,1 42,9 7, Costa Rica* 39,2 44,3 -5,
A SEPARAÇÃO DE PODERES EM PAÍSES PRESIDENCIALISTAS
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Independência do Executivo
Checagem do Legislativo
Costa Rica
El Salvador
Rep. Dominicana Panamá México
Venezuela
Haiti Guatemala
Peru
Uruguai
Argentina Paraguai Equador
Bolívia
Nicarágua
Brasil Colômbia
Chile
- Países com apenas uma câmara legislativa.
El Salvador* 39,2 60,0 -20, Equador* 60,5 52,9 7, Guatemala 70,4 47,1 23, Haiti 50,5 21,4 29, México 27,9 51,4 -23, Nicarágua* 54,6 38,6 16, Panamá* 40,0 47,1 -7, Paraguai 48,0 47,1 0, Peru* 55,1 40,0 15, Rep. Dominicana 49,2 42,9 6, Uruguai 70,4 44,3 26, Venezuela 76,3 48,6 27,
Em relação à independência do Legislativo, Venezuela, Brasil, Argentina e Uruguai ultrapassam a barreira dos 70%. Os menores percentuais são do México, seguido de Costa Rica e El Salvador. Em relação à checagem do Executivo o maior percentual é de El Salvador, seguido de Equador e México. Quanto aos menores percentuais temos Bolívia e Chile, ambos com 31,4%. A maior distância entre independência do Legislativo frente à checagem do Executivo, a favor do primeiro, é da Bolívia, seguido do Haiti. Imediatamente temos Venezuela, Chile, Uruguai, Argentina, Brasil e Guatemala, todos na faixa de entre 20 e 30 pontos percentuais. A maior distância
a favor da checagem do Executivo é do México, seguido de El Salvador. O Gráfico 2 mostra-nos a relação entre a inde- pendência do Executivo e a checagem do Legis- lativo. Quanto mais próximo da reta entre os pontos (0, 0) e (100, 100) mais equilíbrio existe no balanço entre os poderes. Próximos dessa linha de equilíbrio, com leve ênfase para a checagem do Legislativo, temos o Peru, Guatemala e Uruguai. No campo da predominância da independência do Executivo temos a Argentina, seguida do Paraguai, como aqueles que mais se aproximam da reta. No entanto, se comparados com o bloco antes mencio- nado, estão mais distantes da reta e entre si.
GRÁFICO 2 – Independência do Executivo e checagem do Legislativo; países presidencialistas da América Latina (em %)
Checagem do Legislativo
