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TEMA 4. ADMINISTRACIONES PUBLICAS
I. Introducción
Se trata del conjunto de entes con personalidad jurídica propia dotadas de poder administrativo para la satisfacción de fines públicos a cuyo efecto se les reconoce una organización específica.
Los tres elementos de una administración publica serían la personalidad jurídica, el poder administrativo y la organización.
Personalidad jurídica
Para el derecho administrativo la Administración es una persona jurídica. La personalidad jurídica es una ficción del derecho. Se reconoce para la sumisión real y efectiva al ordenamiento jurídico. La personalidad jurídica supone reconocer a la Administración como centro de imputación de relaciones jurídicas, es decir, de derechos y obligaciones.
La personalidad jurídica permite reconducir la organización del poder ejecutivo a la unidad.
- La Administración, no obstante, puede actuar en relaciones tanto jurídico – publicas como jurídico – privadas. La personalidad jurídica es única, pero la capacidad jurídica puede ser jurídico – pública cuando actúa en relaciones de derecho público o capacidad jurídico – privada cuando actúa en relaciones de derecho privado.
Poder administrativo
Es la aptitud de crear e imponer unilateralmente consecuencias jurídicas, es decir, derechos y obligaciones. La justificación del poder jurídico – público se basa en que es necesario ese reconocimiento para la obtención de fines públicos.
- Los fines públicos, desde un punto de vista cuantitativo, son aquellos que benefician o favorecen a la mayor parte de la población. Desde un punto de vista cualitativo, los fines públicos son aquellos que benefician a una parte minoritaria de la sociedad defendiéndose intereses específicos dignos de proteger.
- Para satisfacer los intereses públicos la CE y las leyes otorgan poder públicos a algunos sujetos. En el caso del poder administrativo sabemos que éste se diversifica en lo que denominamos potestades administrativas.
- Estas potestades administrativas, a su vez, se expresan en su aplicación concreta a través de la actividad administrativa, que se concreta en actos administrativos y en actos reglamentarios.
II. Capacidad de las Administraciones Públicas
La capacidad de obrar consiste en la aptitud para realizar actos con eficacia jurídica, es decir, realizar actos jurídicos que produzcan efectos.
La capacidad jurídica es la aptitud de una persona para ser titular de relaciones jurídicas de derechos y obligaciones. Por eso la capacidad jurídica va asociada a la personalidad jurídica pues que del reconocimiento de la personalidad jurídica deriva la capacidad jurídica.
A la persona jurídica única le corresponde dos tipos de capacidad jurídica: jurídico – pública y jurídico – privada.
En el ámbito del derecho público el ejercicio de las potestades públicas tiene una serie de limites: por un lado, el principio de legalidad, que implica que la administración, en el ejercicio de sus potestades, solo puede actuar dentro de los límites de la ley, y singularmente, dentro del marco de sus competencias. Un segundo limite es su vinculación al fin concreto, es decir, a la satisfacción de los intereses públicos concretos para los que se ha concedido esa potestad.
- En aquellos supuestos en los que la Administración ejerce su potestad desconociendo o vulnerando el fin se incurre en un vicio denominado desviación de poder. Implica el uso de la potestad pública con fines distintos a los que planearon.
A los entes territoriales se les reconoce un ámbito mayor que a los entes no territoriales que tienen reconocidas una capacidad jurídico publica y por tanto unas potestades con menor contenido es intensidad. De hecho, los entes no territoriales tienen que suplir en algunas ocasiones su falta de capacidad para actuar en determinadas relaciones jurídico –publicas por medio de la tutela integrativa de la Administración territorial de la que dependen.
- La tutela integrativa puede ser una autorización previa una aprobación a posteriori del acto de la administración tutelada.
También hemos de tener en cuenta los llamados actos separables
- Cuando la administración publica actúa en relaciones de derecho privado habitualmente su actuación va precedida o acompañada de una actuación sometida al derecho público, que son los actos separables.
- Desde la perspectiva judicial o de impugnación los actos separables serán objeto de enjuiciamiento en el orden contencioso – administrativo y el resto de actuaciones, en cuanto sometido al derecho privado, su enjuiciamiento corresponderá a los jueces del orden civil.
III. Tipos de Administraciones Públicas
La Administración del Estado y de las CCAA son centros nucleares de la organización administrativa y de alguna manera también la administración local, pero con algunos matices. No son los únicos ya que existe una pluralidad de entes con personalidad jurídica. La personificación jurídica supone considerarlos como centros de imputación de relaciones jurídicas de derechos y obligaciones. Son personas justiciables, sometidas a los tribunales, contratan, etc. En ocasiones, estas personas jurídicas vinculadas a las
1.7. De base económica
IV. Importancia del territorio como elemento diferenciador
En los entes territoriales constituye el territorio un elemento esencial, constitutivo. Es presupuesto de la existencia del mismo ente mientras que en los entes no territoriales el territorio es solo el ámbito físico donde alcanza o desarrolla sus actividades.
Extienden su poder (los entes territoriales) a todas las personas de su territorio. En los no territoriales se extiende al concreto grupo de personas al que alcanza su ámbito funcional o competencial.
Los entes territoriales tienen reconocida una universalidad de fines públicos a satisfacer. En los no territoriales rige la especialidad. En los territoriales se reconoce las todas las potestades públicas; en cambio, los entes no territoriales tienen limitado el ámbito de las potestades.
Los entes no territoriales ejercen con carácter general competencias de gestión de un servicio publico o de una actividad y tienen un mayor o menor grado de dependencia o vinculación con la administración territorial de la que dependen.
V. Diferencia entre la administración de base institucional y la administración de base corporativa.
Las corporaciones están conformadas por personas, que son sus miembros, en cuanto titulares de intereses comunes. La voluntad de sus miembros integran, a su vez, al voluntad de la corporación a través de un sistema representativo mediante la elección de sus órganos de gobierno y también en la toma de decisiones. El sostenimiento económico también corresponde a sus miembros.
En las corporaciones rige el principio de autoadministración.
En los entes institucionales existen beneficiarios de la institución. El ente institucional se crea por decisión del ente matriz. Es el ente matriz el que provee de elementos materiales y de elementos personales para lograr sus fines. No obedece a un sistema representativo o de autoadministración sino a un sistema burocrático porque el ente institucional es una mera organización instrumental del ente matriz.
- Goza de cierta autonomía, tiene personalidad jurídica, no hay una jerarquía pura pero sí que existen fuertes controles de tutela administrativa.
El artículo 2.3 de la ley 39/2015 señala que tiene la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, de las CCAA, las entidades que integran la Administración local y los organismos públicos vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. Por tanto, s
Lo importante es que se excluye expresamente del concepto de AP a los entes con forma de personificación privada o de derecho privado. Con todo, también los entes con personificación privada, como una sociedad mercantil o una fundación, hemos de recordar la existencia de los actos separables de sus administraciones matrices sobretodo en lo que se refiere a la creación, gestión y dirección de los entes privados
que son actos separables que podrán pedir su impugnación directa ante el orden contencioso administrativo.
El artículo 2.2. d) de 39/2015, las entidades de derecho privado podrán dictar actos separables y sujetas a régimen jurídico administrativo en aquellos supuestos que deben ser excepcionales en que ejerzan potestades administrativas
Con carácter general, la Administración institucional supone la gestión descentralizada de un servicio público. Se justifica en necesidades de gestionar de forma autónoma ciertos servicios técnicos especializados.
- Necesita cualquier ente institucional una organización propia e independiente del ente matriz.
- Tiene personalidad jurídica separada del ente al que está vinculada.
- Su autonomía de gestión se manifiesta en sus relaciones en la prestación del servicio encomendado, pero en las relaciones que tiene en el ente institucional con el ente matriz, esa autonomía está más bien relativizada.
- En su origen, este tipo de entes institucionales se crearon fundamentalmente como un mecanismo de la llamada huida del derecho administrativo porque el régimen jurídico de estos organismos institucionales propiciaba en su regulación que su régimen jurídico eludiera la aplicación del derecho administrativo en sectores como la contratación pública, el control presupuestario, el régimen de su patrimonio, etc. La legislación ha ido cambiando progresivamente hasta el punto de que en la actualidad la normativa ha ido exigiendo con mayor intensidad la aplicación del régimen jurídico público a la administración institucional en ámbitos que antes estaban excluidos. El régimen jurídico privado se entiende que sea aplicable a las empresas públicas pero es menos explicable la aplicación del régimen jurídico privado a otro tipo de entes institucionales.
VI. Clasificación de los entes institucionales artículo 2 Ley de Régimen Jurídico 40/2015.
El artículo 2 40/2015 señala lo siguiente:
- (^) La presente Ley se aplica al sector público que comprende: a. (^) La Administración General del Estado. b. (^) Las Administraciones de las CCAA c. (^) Las entidades que integran la Administración local d. (^) _El sector público institucional
- El sector público institucional se integra por:_
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
- Autoridades administrativas independientes. Están vinculadas a la Administración, con personalidad jurídica propia. Sus funcione se han de prestar en un régimen de absoluta independencia funcional aunque haya una adscripción formal a una Administración, autonomía respeto a la administración general de la que dependan porque actúan en régimen de imparcialidad en sus funciones de regulación o supervisión de sectores concretos económicos y de determinadas actividades.
- Consorcios. Se crean por varias administraciones públicas o entre ellas permitiendo la participación de entidades privadas, dentro del ámbito de competencia de todas ellas. Se crea mediante convenio, por lo que es algo voluntario, y se adscribe a una administración.
- Fundaciones del sector público. Son de relativa reciente creación. El artículo 128 nos señala qué fundaciones son de carácter público y cuál no. Para que la fundación sea pública se han de dar una serie de requisitos: que la dotación inicial sea de capital fundacional; si la dotación, al patrimonio fundacional, se realiza con posterior con carácter de permanencia y es mayoritariamente público (lo que inicialmente es fundación privada se convierte en pública); si en el patronato la mayoría de derechos de voto corresponde al sector público. Tienen que ser entidades sin ánimo de lucro pero ello no quiere decir que no pueda realizar actividades mercantiles de las que obtenga algún beneficio; el beneficio obtenido ha de revertir en los fines de interés público que justifica la fundación. La fundación también se adscribe a una administración y tiene régimen privado salvo algunas materias como contratación y depende del protectorado que corresponda por adscripción de la Administración Pública de la que dependan. La función del protectorado es velar por que las fundaciones cumplen con las obligaciones de la ley de fundaciones y de sus estatutos.
VIII. Corporaciones sectoriales de base pública o Administración corporativa
Son grupos sectoriales de personas asociadas alrededor de una finalidad específica. Se es miembro por razón de la posesión de una condición específica en relación a los fines corporativos. Son corporaciones de derecho público.
En cuanto a estas corporaciones de derecho público parece que se incorpora a ella a sus miembros de manera coactiva. Se está encauzando los intereses sectoriales con intereses objetivos del colectivo del que forman parte sus miembros porque la ley, aunque reconoce que hay unos intereses privados, también se considera que existe un interés publico que se debe proteger.
Se les atribuye funciones públicas propias de la Administración. Se entiende que estas funciones públicas se entienden mejor desde el
principio de autoadministración que desde un principio de gestión burocrática por la propia Administración (el propio colectivo interesado se autoadministra el ejercicio de estas funciones).
El ejercicio de estas funciones públicas supone, correlativamente, la sujeción a la tutela y control de un ente territorial.
La actuación administrativa solo se da en aquellos supuestos en los cuales se actúan funciones públicas a los efectos de su régimen jurídico y eventual control jurisdiccional.
- Cuando actúan en funciones pública la vía de recurso es el recurso de alzada impropia contra el acto de la corporación sectorial y ante la administración territorial. Es impropio porque no hay relación de jerarquía entre la administración territorial y las corporaciones, sino que es de tutela o de control.
- Es equivoco identificar sin más a estar corporaciones con las administraciones públicas porque si bien es pública la actividad que desarrollan cuando ejercen funciones públicas y es pública la organización que despliega para prestar estas funciones públicas, sus fondos no son públicos, las cuotas de sus miembros no son exacciones públicas. Sus empleados no son funcionarios públicos, sus contratos son privados, sus bienes son patrimoniales. Sus actos no son administrativos fuera de los casos en los que ejercen funciones administrativas. Son agentes descentralizados de la Administración. IX. Organización administrativa
Supone la ordenación de medios personales, materiales y financieros para la prestación de las funciones públicas encomendadas. La organización tiene una dimensión política puesto que políticamente hay un elemento de discreción en cuanto a la decisión del modelo organizativo que se adopta. También tiene una dimensión jurídica relativa a la plasmación en técnicas de derecho de esa decisión política sobre el modelo a adoptar. La organización administrativa se contempla en algunos preceptos de la CE. El modelo organizativo básico de toda administración se recoge en el artículo 103 CE.
103
Recoge un modelo de administración burocrático descentralizado que se plasma en una serie de principios uniformadores.
- Jerarquía
- Eficacia
- Coordinación
Estos principios, junto con la exigencia de actuar con competencia, son principios esenciales de toda organización de forma que los elementos o principios diferenciadores respecto de otros sistemas son los de descentralización y desconcentración. A este esquema hay que añadir la estructura burocrática de su personal que se regula en el Estatuto Básico de los Empleados Públicos y que, de acuerdo con los
El artículo 140 de la ley 40/2015 establece los principios generales de las relaciones interadministrativas, como el principio de solidaridad interterritorial.
Las leyes plantean diversas técnicas de relación intersubjetiva intentado que las relaciones entre entes administrativos no se base en el conflicto sino en estas relaciones que buscan el interés público común.
- Principio de coordinación, colaboración y cooperación intersubjetivas
Coordinación. 103 CE y 140 40/2015. Implica que una Administración (normalmente la General del Estado) tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de otras AP diferentes en cuanto a la gestión de una misma materia respecto de las que todas tienen competencia. La coordinación puede ser explícita o implícita, pero nunca puede suponer ignorar, desconocer o vulnerar las competencias autonómicas.
Hace referencia a ente público al que se le reconoce competencias superiores y en función de esta función de coordinación tiene que buscar la coherencia, la regularidad, la correcta prestación de los servicios públicos del resto de administraciones públicas a quienes coordina, es decir, aquellos supuestos en los que la CE o una ley especifica otorga al estado competencia de coordinación, el Estado deberá de garantizar la correcta prestación de las actividades de los entes públicos coordinados.
La coordinación siempre hace referencia a materias concretas. En la CE se manifiesta esta función de coordinación del Estado bien porque específicamente lo contempla. Dentro de la competencia del EASTADO para dictar normativa básica se encuentra precisamente la función coordinadora de la actuación del resto de administraciones públicas.
Nunca la coordinación puede suponer desconocer la autonomía constitucionalmente garantizada a las CCAA y a las corporaciones locales.
Colaboración. Se trata de evitar que la ejecución de las competencias de varias AP pueda suponer disfunciones, optimizar el resultado del ejercicio de las propias competencias.
Un ente o administración ayuda a otro ente en una relación de igualdad.
El artículo 141 de la ley 40/2015 recoge algunos deberes fundamentales de la colaboración interadministrativa. Exige respetar el ejercicio de las competencias de la otra administración/es, ponderar en el ejercicio de las competencias propias los intereses de las otras administraciones y prestar la asistencia que las otras administraciones solicitan, incluida la de facilitar información necesaria.
Cooperación. 143 y ss 40/2015. La situación es de dos entes públicos o administraciones que actúan conjuntamente o la actuación de uno incide directamente en la actuación del otro, por eso se contemplan fórmulas o técnicas concretas de cooperación. Entre estas técnicas específicamente se contempla la creación de órganos de cooperación, que pueden ser :
- multilateral o bilateral, de ámbito general o de ámbito especial, en que intervengan representantes del Estado, de las CCAA o de las entidades locales, y siempre para acordar actuaciones de forma conjunta y voluntaria. Destacamos:
- Conferencia de presidentes
Es un órgano formado por el presidente del gobierno y por los presidentes de los gobiernos autonómicos. Es un órgano multilateral, de ámbito general y que los representantes solo son Estado y CCAA.
- Una de sus finalidades en la de deliberar juntos la problemática a tratar.
- Conferencia sectorial
Está formado por el Ministro del sector que corresponda y los consejeros autonómicos del mismo. Es un órgano multilateral, de ámbito especial. Son representantes del Estado y de las CCAA.
- Tiene funciones consultivas y decisorias de tal forma que pueden adoptar decisiones obligatorias para el Estado y para las CCAA.
- Informa los anteproyectos de ley y los proyecto de reglamento del ámbito sectorial correspondiente.
- Conferencias bilaterales de cooperación entre el Estado y una Comunidad Autónoma
Se puede adoptar también decisiones jurídicamente obligatorias. Es bilateral y general.
- Comisiones territoriales entre territorios limítrofes para la mejor prestación de los servicios comunes.
Puede ser cualquier tipo de relación. Pueden unir representantes de las AP entre sí.
XI. Competencias de las AP
El ordenamiento jurídico determina los fines de interés público que se deben atender, prestar, a través de los servicios públicos correspondientes. A su vez, no solo determina fines y servicios públicos sino que también confiere a los entes público poder administrativo.
La relación entre los fines públicos y los servicios públicos y los titulares del poder administrativo es lo que denominamos
Destacamos el artículo 155 CE - El Estado puede desapoderar temporalmente del ejercicio de sus propias competencias a la CCAA una vez que ha desatendido el requerimiento para que cumpla sus obligaciones constitucionales. También destacamos el artículo 60 de la ley de bases de régimen local - las corporaciones locales incumple las obligaciones directamente impuestas por la ley y este incumplimiento afecta al ejercicio de las propias competencias por el Estado o por una CCAA. XII. Conflictos y cuestiones de competencias entre AP.
EL ordenamiento jurídico contempla cauces de resolución de los conflictos competenciales.
- Conflicto entre Estado y CCAA. Conoce el TC
- Conflicto competencial que afecta a las corporaciones locales. Cabe recurso especial ante el TC en defensa de la autonomía local.
- Conflicto entre las corporaciones locales entre sí. La ley de bases de régimen local atribuyen al pleno (del ayuntamiento o de la diputación) para plantear estos conflictos de competencia que deberá resolver la CCAA en el que caso de que se trate de municipios de un mismo territorio autonómico; si son municipios de diversas CCAA deberá resolverlo el Estado.
