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L OS E NTES L OCALES
M ATERIALES PARA LA ASIGNATURA "DERECHO ADMINISTRATIVO Y EMPLEO PÚBLICO”, DEL
GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS
Curso 2017/ Prof. Rodrigo Moreno Fuentes
- El presente esquema y su subsiguiente desarrollo constituyen materiales de apoyo exclusivos para la preparación de la asignatura en el curso presente, sirven para apoyar y complementar las explicaciones de clase y no están destinados a fines ajenos a los exclusivamente docentes en la asignatura y cursos referidos, prohibiéndose otros distintos por el autor. El estudio de estos materiales no sustituye el de los manuales de la asignatura.
I. LAS ENTIDADES LOCALES EN ESPAÑA.
Las entidades locales en España reciben su regulación primera en la CE. En el art.137 CE. se establece el principio general que las rige, el de autonomía. Dicho principio, también referido en el mismo artículo a las CCAA, es integrado en el ordenamiento jurídico local como “autonomía local”. Dice así el art. 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias, y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses”. ¿Cuáles son estas “entidades locales”?¿Hay otras además de los municipios y provincias?¿Qué significa exactamente que “gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses”?
En realidad en España siempre ha existido un poder local, y durante mucho tiempo éste fue el encargado de ocuparse de la mayor parte de las cuestiones que ocupan hoy a las autoridades estatales. Antes de contestar las preguntas que me hacía en el párrafo anterior, es preciso ver de dónde viene ese poder local, cómo se ha articulado organizativamente, cuales han sido los problemas que ha arrastrado históricamente, y cual es su régimen jurídico actual.
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA RECIENTE DEL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
A. Los entes locales durante el régimen franquista y la transición política.
La evolución del poder local, desde su primera configuración constitucional en 1812, pasa por distintos periodos de expansión o contracción. La situación anterior a la CE 78 era la de claro retraimiento, pues España sufrió una decantación hacia un centralismo extremo durante el régimen político del general Franco, expresado en la Ley de Régimen Local de 1955 y en sus reglamentos de desarrollo.
Dicha legislación imponía un exagerado control tanto político como burocrático del funcionamiento de los entes locales. El control político estaba representado por la designación gubernativa, y no electiva, de Alcaldes y Presidentes de Diputación. El control burocrático llevaba a la necesidad de aprobación de cualquier decisión de relevancia de cualquier ente local por los funcionarios del Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, un órgano del Ministerio de Gobernación. Ello generaba la acumulación de decenas de miles de expedientes en manos de dichos burócratas, lo que ocasionaba una enorme ralentización de la actividad local.
La transición política en España provocó el desmontaje de toda esta legislación a través de un doble proceso:
*La celebración de elecciones municipales para la elección de los órganos de gobierno de municipios y provincias, realizadas conforme a la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978.
*La derogación por el Gobierno de los controles y tutelas del Estado sobre los entes locales a través de un Real Decreto de 1979 y una Ley de 1981, satisfaciendo las pretensiones de los gobiernos locales recién elegidos.
Este proceso originó una situación un tanto confusa, en la que existía un mandato constitucional de reconocimiento de autonomía a los entes locales, una legislación de espíritu totalmente opuesto a dicho mandato, derogada además parcialmente. Ello dio lugar a la necesidad de aprobar una legislación que satisficiera varias necesidades:
*La clarificación de qué normas estaban en vigor y cuáles no tras la derogación de buena parte de la legislación local existente por los nuevos gobernantes democráticos.
*El desarrollo del nuevo régimen local conforme a los principios de la CE, y entre ellos, el reconocimiento de una autonomía local suficiente.
*La definición de qué cuestiones y materias podían y debían ser legisladas por el Estado en materia local, y cuales debían ser reguladas por las Comunidades Autónomas. Y es que el art. 149, en el que se establecen las competencias que corresponden al Estado, y que no podrán ser atribuidas a las CCAA, en su apartado 18, se dice que el Estado tiene competencia exclusiva sobre “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, es decir, el establecimiento de las cuestiones básicas, comunes a todas las CCAA, en el régimen jurídico de las Administraciones, y entre ellas, la Administración local.
E. El régimen local vigente.
Las necesidades mencionadas fueron satisfechas con la aprobación de una nueva legislación, en la que se contiene el régimen local actualmente vigente en España. Así, fueron aprobadas:
*Una ley estableciendo el nuevo régimen local, conforme a los principios de la CE y contrario al existente hasta ese momento. Ley, además, que no regulaba cualquier cuestión que afectase a los entes locales, sino sólo aquellas que se estimaban como básicas, es decir, necesarias para lograr una mínima homogeneidad entre todos los entes locales en España. Es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, vigente en la actualidad.
*Distintas leyes autonómicas de régimen local (pueden citarse las de Cataluña, Navarra, Aragón, La Rioja, Madrid, etc) que desarrollaban las bases estatales y establecían sus particularidades en régimen local.
*Una ley que recogía la legislación anterior no derogada y que no se oponía a la aprobada en 1985, organizando y clasificando esa legislación dispersa. Esta ley, aprobada en un Real Decreto Legislativo de 1986, sólo es de aplicación de modo supletorio, es decir, cuando la legislación autonómica o los propios entes locales en el ámbito de sus competencias, no hayan establecido una solución o no hayan regulado la materia.
De todas estas leyes la más relevante es la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 (en adelante, LBRL) pues en ella se contienen los elementos esenciales de los entes locales en
Lanzarote y La Graciosa, o la “isla” de Ibiza, gobernada por el Consejo insular de Ibiza, incluye las islas de Ibiza y Formentera.
En el caso de las Islas Baleares, que constituye una única provincia, no hay organización provincial. Las competencias provinciales son asumidas por los Consejos Insulares: el de Mallorca, el de Menorca, y el de Ibiza. En el caso de las Islas Canarias, formadas por dos provincias, la de Tenerife y la de Gran Canaria, carecen igualmente de organización propia, asumidas sus competencias tanto por la C.A. Canaria, como por los Cabildos insulares: el de Gran Canaria, Tenerife, La Palma, El Hierro, La Gomera, Lanzarote y Fuerteventura. Tanto Cabildos como Consejos tienen a su mando un Director insular.
Las entidades inframunicipales : La LBRL (art. 45.1) habla de “caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías”. Son entidades de régimen especial comunes en determinadas partes del territorio nacional, como las aldeas o parroquias, más comunes en el tercio norte de la España peninsular. Se prevé así la creación y existencia, dentro del término de un municipio, de entidades locales menores que se integren en él y que cuenten con su propio aparato organizativo. Corresponde a cada una de las CC.AA. aprobar una ley que regule su creación y funcionamiento, ley que deberá respetar unos principios mínimos que se establecen en el art. 45 de la LBRL.
Las comarcas : La LBRL hace referencia a toda entidad local de ámbito supramunicipal menor a la provincia. No está prevista su existencia necesaria en todo el territorio del Estado, que sólo conoce dos instancias territoriales básicas, el municipio y la provincia. Sin embargo la CE contiene alguna mención (arts. 141.3 y 152.3) a dichas agrupaciones de municipios, que tradicionalmente han sido llamadas comarcas, denominación que también empleamos aquí.
Al igual que ocurre con las entidades inframunicipales, la LBRL atribuye a la ley autonómica la creación de dichas entidades supramunicipales, respetando determinadas reglas establecidas en su art. 42. El reconocimiento de la existencia de estas entidades se encuentra prevista en la gran mayoría de Estatutos de Autonomía, y recientemente la previsión de la LBRL ha sido empleada para la aprobación de la Ley de veguerías por el Parlamento Autonómico catalán (Ley de 27 de julio de 2010), que divide Cataluña en siete veguerías, equivalentes a la comarca.
C. Tipología de municipios y provincias.
Los dos principales entes locales, en cuanto entidades de régimen común de existencia necesaria en todo el territorio nacional, y a los que la LBRL dedica su mayor atención, son el municipio y la provincia. Sin embargo, en el interior de cada uno de ellos, existen distintas clases en función del régimen jurídico que se les aplica. Ello quiere decir que no todos los municipios son iguales, ni tampoco todas las provincias. En el primer caso, en virtud de la reforma de la LBRL que operó una ley de 2003 (la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local), se rompió la homogeneidad del régimen municipal español, y se previeron distintas clases de municipios, con diferencias organizativas entre sí. En el segundo caso, las particularidades de determinadas provincias han determinado la aplicación de un régimen especial a las mismas. Por ello, al igual que existe una diferente tipología de entes locales, también la hay de municipios y provincias.
*La tipología municipal : Hasta 2003, todos los términos municipales españoles presentaban una identidad organizativa en sus Ayuntamientos, con independencia de que se tratase de Madrid, Sevilla, Olot, Lalín, o Patones.
La ley de 2003 rompe la uniformidad municipal y prevé la existencia de diferentes regímenes organizativos municipales en razón fundamental de su población. Es posible así identificar hasta cuatro tipos municipales diferentes:
1- Municipios de menos de cien habitantes : A todos ellos se les aplica el régimen organizativo del “concejo abierto”, existente anteriormente en sólo algunas partes del territorio nacional.
2- Municipios de régimen común : Son los que se rigen por el modelo existente antes de la aprobación de la ley, aplicable entonces a todos los municipios españoles. Se aplica ahora a todos los que cuenten con más de cien habitantes y no sean municipios de gran población.
3- Municipios de gran población : Así se les llama en la LBRL, siendo también designados convencionalmente como “grandes ciudades”. La intención primera de la ley era la de sacar del régimen común las ciudades españolas con mayor número de habitantes, confeccionando para ellas un traje especial en atención a su tamaño y a los específicos problemas que el mismo genera a la organización municipal. Sin embargo, la negociación y aprobación posterior de la norma posibilitó la entrada en el nuevo modelo a ciudades de menor tamaño (como así ha ocurrido con los municipios de Torrevieja, Orihuela, Marbella, Torrent, Alcorcón, o Gandía, entre otros muchos), desnaturalizando la intención primera de la reforma.
4- Leyes especiales de Madrid y Barcelona : Es paradójico contemplar cómo el nuevo régimen de las grandes ciudades o municipios de gran población recién descrito no incluye a las mayores y más densamente pobladas ciudades españolas.
Así, al margen de los regímenes generalmente previstos en la LBRL, citados en los números anteriores, se decidió que tanto el municipio de Madrid como el de Barcelona, por la singularidad que otorga la capitalidad a la primera, y su tamaño y extensión a ambas, fueran organizados al margen de la citada ley, a través de dos leyes especiales: la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad, y la Ley 1/2006, de 13 de marzo, de Régimen Especial del Municipio de Barcelona). Por lo tanto, ambos municipios tienen una organización y un régimen jurídico exclusivo para ambos.
- La tipología provincial : Las provincias, a diferencia de los municipios, tienen un único régimen previsto en la LBRL. Sin embargo, existen algunas que, por distintas razones, presentan caracteres singulares, que las diferencian de las provincias de régimen común como excepciones al mismo. Con base a esta afirmación, cabe distinguir cuatro regímenes organizativos provinciales:
- Provincias de régimen común: La generalidad de ellas, regulado por la LBRL, con la misma organización y régimen jurídico.
- Provincias de la Comunidad Autónoma del País Vasco: Son denominadas por su Estatuto de Autonomía "Territorios Históricos", y se articulan a través de las llamadas Juntas Generales y las Diputaciones Forales, las cuales tienen competencias más propias de una Comunidad Autónoma y aún de un Estado que de
El tratamiento jurídico del territorio municipal se centra en las alteraciones que el mismo pueda sufrir y en quién es competente para producirlas.
Respecto de las alteraciones del término municipal, se prevén por la LBRL la agregación de municipios (unión de un municipio a otro limítrofe), la fusión de municipios (la unión de dos municipios limítrofes para la creación de otro nuevo), o la segregación de municipios (la creación de dos municipios a partir otro previamente existente).
Respecto de quién puede producirlas, se otorga competencia a la ley de la Comunidad Autónoma para establecer las condiciones de la alteración, estableciendo una serie de requisitos que esta deberá respetar en todo caso, tales como la prohibición de alteración de los límites provinciales, la audiencia de los municipios afectados, el establecimiento de núcleos de población claramente diferenciados, o el mantenimiento de los servicios públicos municipales que se venían prestando.
3. ORGANIZACIÓN MUNICIPAL.
La organización municipal hace referencia al aparato organizativo creado para ejercitar las competencias que tiene atribuidas el municipio. Dicho aparato organizativo tiene una estructura y una forma de funcionamiento diferente conforme al tipo de municipio de que se trate, por ello es preciso estudiar la organización de acuerdo a los diferentes tipos municipales, variando de uno a otro:
A. Municipios de régimen común.
El aparato organizativo municipal se integra en el Ayuntamiento. Forman parte del mismo distintos órganos, algunos de los cuales han de existir en cualquier municipio de régimen común, y otros cuya existencia depende de su población. Son órganos comunes el Alcalde, el Pleno, y los Tenientes de Alcalde. Existen, en función de su mayor población, otros tales como la Junta de Gobierno y diversas comisiones. Veamos cada una de ellas.
*El Pleno del Ayuntamiento : Es un órgano colegiado de carácter electivo encargado del gobierno y la administración municipal. Está compuesto por los concejales, cuyo número variará en función de la población del municipio (un mínimo de cinco para los municipios de menos de doscientos cincuenta habitantes, que crece hasta un máximo de 25 para los que tengan entre cincuenta y cien mil habitantes, y uno más por cada cien mil nuevos habitantes o fracción, que pueden ser dos más si el número de concejales es par).
Tales concejales se eligen por un sistema de representación proporcional sobre la base de listas cerradas y bloqueadas presentadas por partidos políticos, en un sistema idéntico al utilizado para la elección de los miembros del Congreso de los Diputados.
En cuanto a las competencias del Pleno, le corresponden las decisiones más relevantes en materia organizativa (alteración del término municipal, personal al servicio del Ayuntamiento, aceptación de delegación de competencias por otras Administraciones, etc), o financiera (determinación de los tributos municipales, decisiones de gasto y de disposición del patrimonio del municipio a partir de una cuantía, calificación de bienes como bienes de dominio público, etc), o de ejercicio de potestades básicas del municipio (aprobación de normas tales como ordenanzas municipales, planes urbanísticos, o el presupuesto del Ayuntamiento).
*El Alcalde : El Alcalde preside y dirige el Pleno, y representa al Ayuntamiento en su conjunto. Sin embargo, a pesar de ser un órgano del Pleno, tiene a su vez competencias propias que se extienden más allá de sus funciones como miembro de aquel.
En lógica consonancia con su carácter de presidente del Pleno del Ayuntamiento, es elegido, en su sesión constitutiva y tras la celebración de las elecciones municipales, entre los concejales nombrados que hayan encabezado una lista electoral. Su elección se producirá en una votación en la que se alcance mayoría absoluta, y en su defecto, se elige al concejal que haya encabezado la lista más votada. El pleno puede retirarle la confianza a través de una cuestión de confianza o moción de censura, en cuyo caso se elegirá como alcalde al que encabece la moción o cuestión de confianza, que por ello requerirá igual mayoría que la necesaria para elegir alcalde (absoluta).
Las competencias del Alcalde pueden diferenciarse según sean las que le corresponden como presidente del Pleno, de aquellas que le corresponden como representante del municipio y jefe del ejecutivo municipal.
1- Como presidente del Pleno, le corresponden todas aquellas propias de los presidentes de cualquier órgano colegiado: convocar las reuniones, fijar el orden del día, presidirlas, etc.
2- Como representante del municipio le corresponde la jefatura de la policía municipal, la emisión de bandos municipales, y otras tales como la adopción de decisiones de autoridad sobre los vecinos del municipio en casos de catástrofe o infortunio público, en representación del ayuntamiento (obligar a los vecinos a retirar la nieve de caminos, colaborar en tareas de extinción de incendios o de ayuda en caso de inundaciones, por ejemplo).
3- Como jefe del ejecutivo municipal: El Alcalde es el órgano ejecutivo básico del Ayuntamiento, y en ese sentido dirige la administración municipal, por lo que le corresponde la jefatura de su personal, el ejercicio de la potestad sancionadora, el otorgamiento de las licencias municipales, dirige e inspecciona los servicios públicos que presta el municipio, y las obras que realiza, etc.
*La Junta de Gobierno Local y los Tenientes de Alcalde : Ambos órganos forman parte del ejecutivo local. Respecto de los Tenientes de Alcalde, son figuras cuya existencia la ley establece necesariamente en todo municipio de régimen común, en tanto que la Junta sólo existe obligatoriamente en aquellos que cuenten con más de cinco mil habitantes.
Los Tenientes de Alcalde son nombrados por el Alcalde en número indeterminado, entre los concejales del Pleno o de la Junta de Gobierno, y desempeñan las tareas que el Alcalde les delegue cuando la Junta no exista, sustituyéndole en caso de ausencia, vacante o enfermedad. La Junta de Gobierno está igualmente compuesta por un número indeterminado de concejales, con el límite de no superar un tercio los que componen el Pleno.
- Las Comisiones : La LBRL prevé la existencia necesaria en el Ayuntamiento de determinadas Comisiones conforme el municipio alcance una determinada población. Son las Comisiones informativas (de control del ejecutivo municipal y de preparación
urbano conjunto. Son creadas por ley autonómica, y funcionan como una federación de municipios, que eligen órganos de gobierno y administración comunes para la planificación y coordinación de servicios públicos y obras comunes a todos ellos. Sirva de ejemplo de esta clase de ente local la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona.
*Los regímenes municipales singulares de Madrid y Barcelona : A través de leyes ya mencionadas de 2006 se dota a ambas ciudades de regímenes municipales propios, los cuales, desde un punto organizativo, se asemejan sustancialmente al previsto para las Grandes Ciudades, advirtiéndose una acentuación, (más destacada en Madrid que en Barcelona respecto de la configuración del alcalde como presidente del ejecutivo municipal) de los rasgos descritos en el régimen de aquellas. La mayor diferencia se advierte en el régimen competencial, con la dotación a ambas ciudades de competencias más amplias que las atribuidas a los restantes municipios.
III. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES.
El tema clave del régimen local español en general, desde su configuración a principios del XIX hasta la actualidad, y del establecido en la CE en particular, con el reconocimiento en el art. 137 de la autonomía local, es el de las competencias de los entes locales, es decir, la determinación de las cosas, las materias, las funciones, de las que los entes locales se pueden y deben ocupar. La polémica y dificultad que ha envuelto históricamente esta cuestión se agudiza con la CE, debido al régimen de distribución de las materias de gestión pública que ha establecido, atribuyendo su totalidad, en calidad de titulares primarios, al Estado o las CC.AA. Si todas las materias públicas corresponden a dichos entes ¿qué lugar queda para los municipios?¿cómo pueden gestionar con autonomía las materias que afecten a sus propios intereses, según reconoce el 137 CE?
Al ser el Estado y las CC.AA. los "propietarios" de todas las materias de actividad pública, los entes locales, y en particular, los municipios, sólo podrán ocuparse de aquellas que uno u otro le cedan. Y así funciona efectivamente el sistema competencial municipal. Las competencias de los municipios se forman por las que les atribuyan las leyes estatales o autonómicas, en un régimen de participación de las mismas.
Este sistema, sin embargo está dotado de garantías para los entes locales. Ni la CE y la LBRL confiaban en la bondad natural de Estado y CCAA para ceder sus ámbitos de actuación a entes distintos, de modo que, en defensa del principio de autonomía local, la ley establece una serie de reglas que buscan una atribución suficiente de competencias:
- La afirmación general de capacidad de los Ayuntamientos para desempeñar cualquier tipo de actividades o prestación de servicios (art. 25.1 LBRL).
- La descripción de los sectores o materias en las que necesariamente el municipio tendrá que tener competencia, y por tanto el Estado o las CC.AA. están obligadas a atribuírselas (art. 25.2: protección civil, ordenación del tráfico, cementerios, suministro de agua, etc).
- La enumeración de servicios públicos que obligatoriamente han de ser prestados por los municipios (art. 26: alumbrado público, recogida de residuos, alcantarillado, limpieza viaria, biblioteca pública, etc).
Conforme a estas tres reglas, se establece un mínimo por el que los propietarios de las competencias están obligados a ceder a los municipios todas las necesarias para que se puedan
ocupar de las materias mencionadas o puedan prestar los servicios mencionados, y de cualesquiera otros sin que pueda negárseles su capacidad para hacerlo.
Todas estas competencias se designan como "competencias propias", es decir, que corresponden a los municipios de un modo natural, y se han de atribuir a los mismos como sus legítimos titulares. Las mismas se desempeñan en régimen de autonomía por los municipios y bajo su propia responsabilidad, pero coordinándose con las C.A. para que no se produzcan repeticiones o solapamientos o incongruencias entre las actividades de unos y otra.
Las restantes competencias, las que superen los mínimos fijados por la LBRL, y se atribuyan adicionalmente por el Estado o las CC.AA. para acrecentar la autonomía local, son denominadas "competencias delegadas", y corresponden a los municipios no como titulares de las mismas, sino por delegación de quien se las confiere, sometidas por ello a un régimen y control cuyos límites se establecen igualmente en la LBRL.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA: El contenido de esta lección ha sido extraído en su conjunto del Manual del Prof. J.A. S ANTAMARÍA P ASTOR , Principios de Derecho Administrativo General , vol. I, 2ª Ed., Ed. Iustel, Madrid, 2009.
