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LOS ENTES LOCALES
MATERIALES PARA LA PREPARACIÓN DE LA LECCIÓN CUARTA DE LA ASIGNATURA "DERECHO
ADMINISTRATIVO I" DEL GRADO EN DERECHO
Curso 2015/ Prof. Rodrigo Moreno Fuentes
- El presente texto constituye un material de apoyo exclusivo para la preparación de la asignatura en el curso presente, sirve para apoyar y complementar las explicaciones de clase y no está destinado a fines ajenos a los exclusivamente docentes.
I. LAS ENTIDADES LOCALES EN ESPAÑA.
Las entidades locales en España reciben su regulación primera en la CE. En el art.137 CE. se establece el principio general que las rige, el de autonomía. Dicho principio, también referido en el mismo artículo a las CCAA, es integrado en el ordenamiento jurídico local como “autonomía local”. Dice así el art. 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias, y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses”. ¿Cuáles son estas “entidades locales”?¿Hay otras además de los municipios y provincias?¿Qué significa exactamente que “gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses”?
En realidad en España siempre ha existido un poder local, y durante mucho tiempo éste fue el encargado de ocuparse de la mayor parte de las cuestiones que ocupan hoy a las autoridades estatales. Antes de contestar las preguntas que me hacía en el párrafo anterior, es preciso ver de dónde viene ese poder local, cómo se ha articulado organizativamente, cuales han sido los problemas que ha arrastrado históricamente, y cual es su régimen jurídico actual.
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
A. Antiguo Régimen.
La creación de las actuales entidades locales en España es una consecuencia de las movimientos liberales de inicios del siglo XIX y del primer constitucionalismo.
Durante el Antiguo Régimen los municipios se encontraban al margen de la formalización del poder, y así como el Estado era ya considerado la estructura política fundamental, integrado enteramente por la Monarquía, las villas, pueblos y ciudades que se extendían a lo largo del territorio del Reino no recibían ninguna consideración jurídica o política particular, eran simples espacios físicos o geográficos donde existía una agrupación de personas en una población gobernada normalmente por agentes del rey, ayudados ocasionalmente por vecinos del pueblo. Amplios espacios de territorio no dependían de villa o pueblo alguno, y estaban al margen de su gestión por cualquier autoridad local.
B. El primer liberalismo y la Constitución de Cádiz de 1812.
La consideración de las entidades locales “como formas de dominación y gestión organizada del territorio (…) estructuradas racionalmente y constituídas para la gestión de determinadas actividades públicas”, tal y como dice el prof. SANTAMARÍA PASTOR, parte de la influencia de los principios liberales de inspiración francesa que en España empiezan a recibirse a principios del siglo XIX.
Es la Constitución de Cádiz de 1812 la que pone en marcha el modelo de Administración local que hoy disfrutamos y en ocasiones padecemos. Para la construcción de un nuevo Estado, inspirado en los principios liberales del Estado de Derecho, donde se acometa una racionalización del poder que permita la celebración de elecciones que hagan efectivo el principio de soberanía nacional, que posibilite la aprobación de leyes generales para todo el territorio del Estado, la acción del Gobierno de mantenimiento del orden y de prestación de servicios, o una autoridad judicial armónicamente extendida en todos los territorios del Reino, es preciso elaborar previamente una departamentalización homogénea del espacio físico sobre el que dichos poderes han de actuar y dichas actividades realizarse.
La primera provincialización y municipalización española se realiza por la Constitución de 1812, que ordena exhaustivamente todo el territorio nacional en provincias y estas en municipios. Estos entes se constituyen a partir de entonces como circunscripciones básicas de ejercicio del poder público, y así se mantienen en la actualidad, a través de la dotación a los mismos, también por el texto gaditano, de una estructura organizativa común, formada por:
*Un órgano colegiado electivo (llamado Ayuntamiento en los municipios y Diputación Provincial en las Provincias), formado por los vecinos, y encargado de lo que se llamaba en la época “lo económico” (actividades de fomento tales como promoción de la agricultura o la industria, o actividades prestacionales tales como la escuela, la beneficencia, la construcción de caminos o puentes, el cuidado de los montes y bosques, la salubridad).
*Un órgano unipersonal encargado de “lo político” (potestades de autoridad y mantenimiento del orden público) que preside el anterior. En los municipios se le llama alcalde y es elegido por los vecinos, y en las provincias se le llama jefe superior y es elegido por el Rey. En ambos casos se le considera un órgano del Estado, y no del ente local.
C. La evolución de los entes locales en el Estado liberal.
El régimen local que entonces se pone en marcha llega, al menos en su estructura formal, hasta nuestros día. En esa larga evolución el mismo se ha visto sometido a numerosas tensiones, y entre ellas destacan las provocadas por dos cuestiones fundamentales:
- Naturaleza de las nuevas entidades : En el momento de su creación, tanto Ayuntamientos como Diputaciones Provinciales son consideradas parte del Estado, instancias de un único gobierno central que ejercita sus competencias a nivel local. Esta situación cambia para las nuevas entidades:
1- Respecto de los municipios : A mediados del siglo XIX comienza a imponerse la idea de su consideración como entes naturales de asociación de los vecinos, anteriores al Estado, y por tanto diferentes a él. La ley de 1856 las llama “corporaciones”, es decir, entes asociativos, y ya la Ley Municipal de 1870 define el municipio como “la asociación legal de todas las personas que residen en un término municipal”, es decir, una asociación, de carácter público, representada por el Ayuntamiento. 2- Respecto de las provincias : Sufren el mismo proceso de transformación, pasando de ser consideradas como parte del aparato orgánico del Estado, a ser consideradas un “ente local”, diferente a aquel, y en tanto tal, dirigida por un Presidente de la Diputación, órgano distinto al representante del Gobierno en la provincia, el Gobernador civil.
*La clarificación de qué normas estaban en vigor y cuáles no tras la derogación de buena parte de la legislación local existente por los nuevos gobernantes democráticos.
*El desarrollo del nuevo régimen local conforme a los principios de la CE, y entre ellos, el reconocimiento de una autonomía local suficiente.
*La definición de qué cuestiones y materias podían y debían ser legisladas por el Estado en materia local, y cuales debían ser reguladas por las Comunidades Autónomas. Y es que el art. 149, en el que se establecen las competencias que corresponden al Estado, y que no podrán ser atribuidas a las CCAA, en su apartado 18, se dice que el Estado tiene competencia exclusiva sobre “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, es decir, el establecimiento de las cuestiones básicas, comunes a todas las CCAA, en el régimen jurídico de las Administraciones, y entre ellas, la Administración local.
E. El régimen local vigente.
Las necesidades mencionadas fueron satisfechas con la aprobación de una nueva legislación, en la que se contiene el régimen local actualmente vigente en España. Así, fueron aprobadas:
*Una ley estableciendo el nuevo régimen local, conforme a los principios de la CE y contrario al existente hasta ese momento. Ley, además, que no regulaba cualquier cuestión que afectase a los entes locales, sino sólo aquellas que se estimaban como básicas, es decir, necesarias para lograr una mínima homogeneidad entre todos los entes locales en España. Es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, vigente en la actualidad.
*Distintas leyes autonómicas de régimen local (pueden citarse las de Cataluña, Navarra, Aragón, La Rioja, Madrid, etc) que desarrollaban las bases estatales y establecían sus particularidades en régimen local.
*Una ley que recogía la legislación anterior no derogada y que no se oponía a la aprobada en 1985, organizando y clasificando esa legislación dispersa. Esta ley, aprobada en un Real Decreto Legislativo de 1986, sólo es de aplicación de modo supletorio, es decir, cuando la legislación autonómica o los propios entes locales en el ámbito de sus competencias, no hayan establecido una solución o no hayan regulado la materia.
De todas estas leyes la más relevante es la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 (en adelante, LBRL) pues en ella se contienen los elementos esenciales de los entes locales en España, y a ella es a la que principalmente nos referiremos en esta lección. Sin embargo, la cuestión local en España sigue en movimiento, y así el régimen local ha sufrido variaciones importantes en la última década, provocadas por dos reformas de la citada ley en 1999 y 2003, que ahondan en la autonomía local reconocida por la CE, y la aprobación de leyes especiales, al margen de la del 1985, para dos entes locales específico: Madrid y Barcelona, regidas por la Ley 22/2006, de 4 de marzo, y la Ley 1/2006, de 13 de marzo, respectivamente.
2. TIPOLOGÍA DE LOS ENTES LOCALES.
Una vez expuesto cómo aparece, cuáles han sido los problemas que ha arrastrado históricamente, y cuál es el régimen jurídico actual del poder local en España, pueden
empezarse ya a contestarse las preguntas que hacía al principio de la lección, en concreto la primera de ellas: ¿Cuáles son estas “entidades locales” de las que hemos estado hablando? ¿Hay otras además de los municipios y provincias?
A. Entes locales de régimen común y de régimen especial.
Los entes locales se diferencian de las restantes Administraciones territoriales en razón de su heterogeneidad. La Administración General del Estado es un único ente, una única persona jurídica, las Comunidades Autónomas son diecisiete, pero todas pertenecen al mismo género, son organizaciones equivalentes entre sí. Sin embargo, bajo la calificación de ente local se esconde una diferente tipología de entidades, de la que por ahora sólo conocemos la de municipio y la de provincia.
¿Cuáles son los distintos tipos de entes locales? La LBRL establece en su art. 3 una primera distinción: prevé en primer lugar la existencia de una serie de entidades de régimen común , que necesariamente han de existir en todo el territorio nacional, y que son el municipio, la provincia y la isla (esta sólo obligatoria en los archipiélagos), y junto a ellas, en segundo lugar, habla de que “gozan asímismo, de la condición de entidades locales”, las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, las áreas metropolitanas, y las mancomunidades de municipios. Estas entidades de régimen especial existen en diversas partes del territorio nacional, pero no en todo él, ni es obligatorio que lo hagan.
B. Breve descripción de las islas y las entidades de régimen especial
Antes de pasar al estudio los dos principales entes locales, los municipios y las provincias, describiré brevemente los caracteres básicos de las restantes entidades tal y como son expuestos en la LBRL: las islas, las entidades inframunicipales, y las comarcas. Respecto de las áreas metropolitanas se hará una referencia más adelante al hablar de los municipios de régimen especial.
- Las islas : Son entidades de régimen común, junto a municipio y provincia, pero sólo existen en los archipiélagos. Se trata de fórmulas organizativas alternativas a las Diputaciones Provinciales, que existen en los territorios calificados administrativamente como “isla”, circunscripción administrativa que no ha de coincidir necesariamente con el espacio de una isla en términos geográficos. Así, la “isla” de Lanzarote, gobernada por el Cabildo de Lanzarote, incluye las islas de Lanzarote y La Graciosa, o la “isla” de Ibiza, gobernada por el Consejo insular de Ibiza, incluye las islas de Ibiza y Formentera.
En el caso de las Islas Baleares, que constituye una única provincia, no hay organización provincial. Las competencias provinciales son asumidas por los Consejos Insulares: el de Mallorca, el de Menorca, y el de Ibiza. En el caso de las Islas Canarias, formadas por dos provincias, la de Tenerife y la de Gran Canaria, carecen igualmente de organización propia, asumidas sus competencias tanto por la C.A. Canaria, como por los Cabildos insulares: el de Gran Canaria, Tenerife, La Palma, El Hierro, La Gomera, Lanzarote y Fuerteventura. Tanto Cabildos como Consejos tienen a su mando un Director insular.
- Las entidades inframunicipales : La LBRL (art. 4 5.1) habla de “caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías”. Son entidades de régimen especial comunes en determinadas partes del territorio nacional, como las aldeas o parroquias, más comunes en el tercio norte de la España peninsular. Se prevé así la creación y existencia, dentro del término de un municipio, de entidades locales menores que se integren en él y que cuenten con su propio aparato
problemas que el mismo genera a la organización municipal. Sin embargo, la negociación y aprobación posterior de la norma posibilitó la entrada en el nuevo modelo a ciudades de menor tamaño (como así ha ocurrido con los municipios de Torrevieja, Orihuela, Marbella, Torrent, Alcorcón, o Gandía, entre otros muchos), desnaturalizando la intención primera de la reforma.
4- Leyes especiales de Madrid y Barcelona : Es paradójico contemplar cómo el nuevo régimen de las grandes ciudades o municipios de gran población recién descrito no incluye a las mayores y más densamente pobladas ciudades españolas.
Así, al margen de los regímenes generalmente previstos en la LBRL, citados en los números anteriores, se decidió que tanto el municipio de Madrid como el de Barcelona, por la singularidad que otorga la capitalidad a la primera, y su tamaño y extensión a ambas, fueran organizados al margen de la citada ley, a través de dos leyes especiales: la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad, y la Ley 1/2006, de 13 de marzo, de Régimen Especial del Municipio de Barcelona). Por lo tanto, ambos municipios tienen una organización y un régimen jurídico exclusivo para ambos.
- La tipología provincial : Las provincias, a diferencia de los municipios, tienen un único régimen previsto en la LBRL. Sin embargo, existen algunas que, por distintas razones, presentan caracteres singulares, que las diferencian de las provincias de régimen común como excepciones al mismo. Con base a esta afirmación, cabe distinguir cuatro regímenes organizativos provinciales:
- Provincias de régimen común: La generalidad de ellas, regulado por la LBRL, con la misma organización y régimen jurídico.
- Provincias de la Comunidad Autónoma del País Vasco: Son denominadas por su Estatuto de Autonomía "Territorios Históricos", y se articulan a través de las llamadas Juntas Generales y las Diputaciones Forales, las cuales tienen competencias más propias de una Comunidad Autónoma y aún de un Estado que de una provincia “de régimen común”, por estar facultadas para la recaudación de los impuestos estatales en régimen de convenio.
- Comunidades Autónomas uniprovinciales: La organización provincial como ente local desaparece en las Comunidades Autónomas formadas por una única provincia, asumiendo aquella las competencias de esta.
- Régimen provincial insular: Los archipiélagos, pese a estar formados por provincias, cuentan con una organización local específica, la isla, que absorbe parte o todas las competencias que les corresponden a aquellas.
II. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.
A partir de este punto de la lección, por las limitaciones del presente curso, nos dedicaremos a estudiar el régimen municipal previsto en la LBRL, dejando fuera de los contenidos sometidos a evaluación el régimen provincial español más allá de su mención en el esquema de esta lección. Sirva así el estudio del régimen municipal para la comprensión general del provincial, equivalente a aquel en sus líneas generales.
Las entidades locales mencionadas, y entre ellas el municipio, constituyen organizaciones de carácter administrativo, dotadas de personalidad jurídica propia, que actúan a través de sus órganos de gobierno, ejercitando una serie de competencias sobre un conjunto de personas dentro de los límites de un territorio determinado. La población, el territorio, la organización municipal, y las competencias que esta ejercita, son pues las cuestiones clave para determinar el funcionamiento del municipio, los elementos esenciales que definen su régimen jurídico, y por ello, las que la LBRL trata en su regulación de las entidades municipales. Al igual que hacíamos con las CCAA, estudiaremos inicialmente población, territorio y organización como elementos de la Administración municipal, para después dedicar un epígrafe específico al examen del régimen competencial de los municipios.
- POBLACIÓN MUNICIPAL.
La población municipal se forma por el conjunto de personas que presentan un vínculo común de pertenencia o conexión al municipio. Dicho vínculo es la residencia habitual en el mismo, y se denomina "vecindad". La vecindad otorga un conjunto de derechos y obligaciones a la persona, equivalente al de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma o la nacionalidad en el Estado, aunque de menor peso e importancia que estos dos últimos.
La vecindad se adquiere por la inscripción en el Padrón municipal, que por ello se configura como el registro de los vecinos de un municipio. En la LBRL se contienen los requisitos documentales necesarios para inscribirse, el alcance de la obligatoriedad de inscripción (a toda persona, sea nacional o extranjera, en el municipio donde resida o tenga su domicilio habitual) y los efectos de esa inscripción (los más destacados, la concesión de derechos políticos para la elección de las instituciones representativas locales).
- TERRITORIO MUNICIPAL.
El territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el ente municipal ejerce sus competencias. Todo el territorio nacional está dividido en términos municipales (con la excepción de las Bardenas Reales, que pertenecen a la Comunidad Foral de Navarra), cada uno de los cuales necesariamente ha de pertenecer íntegramente a una sola provincia, aunque se encuentre fuera de sus límites (como el Condado de Treviño, perteneciente a la provincia de Burgos pero integrado enteramente en la de Álava) o incluso fuera del territorio nacional (como Llivia, perteneciente a Girona, pero enclavado en Francia).
El tratamiento jurídico del territorio municipal se centra en las alteraciones que el mismo pueda sufrir y en quién es competente para producirlas.
Respecto de las alteraciones del término municipal, se prevén por la LBRL la agregación de municipios (unión de un municipio a otro limítrofe), la fusión de municipios (la unión de dos municipios limítrofes para la creación de otro nuevo), o la segregación de municipios (la creación de dos municipios a partir otro previamente existente).
Respecto de quién puede producirlas, se otorga competencia a la ley de la Comunidad Autónoma para establecer las condiciones de la alteración, estableciendo una serie de requisitos que esta deberá respetar en todo caso, tales como la prohibición de alteración de los límites provinciales, la audiencia de los municipios afectados, el establecimiento de núcleos de población claramente diferenciados, o el mantenimiento de los servicios públicos municipales que se venían prestando.
1- Como presidente del Pleno, le corresponden todas aquellas propias de los presidentes de cualquier órgano colegiado: convocar las reuniones, fijar el orden del día, presidirlas, etc.
2- Como representante del municipio le corresponde la jefatura de la policía municipal, la emisión de bandos municipales, y otras tales como la adopción de decisiones de autoridad sobre los vecinos del municipio en casos de catástrofe o infortunio público, en representación del ayuntamiento (obligar a los vecinos a retirar la nieve de caminos, colaborar en tareas de extinción de incendios o de ayuda en caso de inundaciones, por ejemplo).
3- Como jefe del ejecutivo municipal: El Alcalde es el órgano ejecutivo básico del Ayuntamiento, y en ese sentido dirige la administración municipal, por lo que le corresponde la jefatura de su personal, el ejercicio de la potestad sancionadora, el otorgamiento de las licencias municipales, dirige e inspecciona los servicios públicos que presta el municipio, y las obras que realiza, etc.
*La Junta de Gobierno Local y los Tenientes de Alcalde : Ambos órganos forman parte del ejecutivo local. Respecto de los Tenientes de Alcalde, son figuras cuya existencia la ley establece necesariamente en todo municipio de régimen común, en tanto que la Junta sólo existe obligatoriamente en aquellos que cuenten con más de cinco mil habitantes.
Los Tenientes de Alcalde son nombrados por el Alcalde en número indeterminado, entre los concejales del Pleno o de la Junta de Gobierno, y desempeñan las tareas que el Alcalde les delegue cuando la Junta no exista, sustituyéndole en caso de ausencia, vacante o enfermedad. La Junta de Gobierno está igualmente compuesta por un número indeterminado de concejales, con el límite de no superar un tercio los que componen el Pleno.
- Las Comisiones : La LBRL prevé la existencia necesaria en el Ayuntamiento de determinadas Comisiones conforme el municipio alcance una determinada población. Son las Comisiones informativas (de control del ejecutivo municipal y de preparación de los plenos), la Comisión especial de Cuentas, y la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones.
B. Regímenes municipales especiales.
Junto a los municipios de régimen común existen toda una serie de regímenes municipales especiales en función, principalmente, de la población del municipio, y que han sido nombrados anteriormente. Vamos a examinar sucintamente cada uno de ellos:
*El régimen de concejo abierto : Su origen era un modo de organización tradicional de algunos municipios del tercio norte peninsular que la ley respetaba, y que suponía la sustitución del órgano colegiado de representación de los vecinos en los municipios, el Pleno, por una asamblea formada por todos los vecinos, los cuales, convocados normalmente a toque de campana, deliberaban y tomaban directamente las decisiones que correspondían por la ley a dicho órgano colegiado. La reforma de 2003 extiende obligatoriamente dicho régimen de funcionamiento a todo municipio con menos de cien habitantes, de modo que en éstos el Ayuntamiento es sustituído por una Asamblea vecinal, dirigida por el Alcalde elegido directamente por todos los vecinos.
Las Comunidades Autónomas pueden crear por ley, a su vez, regímenes municipales especiales similares para los municipios pequeños o de carácter rural, o aquellos que presenten determinadas características históricas, artísticas, culturales, o de otro tipo, que lo hagan aconsejable.
*Los municipios de gran población : La LBRL permite a determinados municipios que reúnan unas determinadas características acceder a este régimen organizativo. Así, en primer lugar, y de modo automático, a todos los que cuenten con más de doscientos cincuenta mil habitantes o aquellos que excedan los ciento setenta y cinco mil y sean capital de provincia. Y en segundo lugar, a través de ley autonómica, a ciudades con menor número de habitantes pero que o bien reúnan otras características específicas (capital de provincia, capital autonómica, o sean sede de instituciones autonómicas), o tengan más de setenta y cinco mil habitantes y cumplan unas características genéricas (especiales circunstancias sociales, económicas, culturales, etc).
El régimen especial creado para las llamadas "Grandes Ciudades" se diferencia esencialmente del modelo propio de los municipios de régimen común en dos circunstancias:
1- la transformación de la organización municipal conforme a un modelo parlamentarista inspirado en la separación de poderes propia del Estado y las CCAA, en la que al Pleno del Ayuntamiento le corresponde fundamentalmente la potestad de aprobación de normas y el control del ejecutivo municipal, y a este la mayoría de las competencias ejecutivas, con una Junta de Gobierno con competencias propias y un Alcalde que la dirige y coordina.
2- La creación de una Administración municipal con sustantividad propia, en la que se identifican órganos (áreas, concejalías, órganos superiores y directivos) e incluso servicios descentralizados similares a una Administración periférica (los Distritos).
A pesar de diferenciarse claramente de los municipios de gran población, es preciso mencionar aquí otra entidad local con régimen especial, previsto para las grandes aglomeraciones urbanas: las Áreas metropolitanas. A diferencia de las Grandes Ciudades, se integran por distintos municipios que conforman un aglomerado urbano conjunto. Son creadas por ley autonómica, y funcionan como una federación de municipios, que eligen órganos de gobierno y administración comunes para la planificación y coordinación de servicios públicos y obras comunes a todos ellos. Sirva de ejemplo de esta clase de ente local la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona.
*Los regímenes municipales singulares de Madrid y Barcelona : A través de leyes ya mencionadas de 2006 se dota a ambas ciudades de regímenes municipales propios, los cuales, desde un punto organizativo, se asemejan sustancialmente al previsto para las Grandes Ciudades, advirtiéndose una acentuación, (más destacada en Madrid que en Barcelona respecto de la configuración del alcalde como presidente del ejecutivo municipal) de los rasgos descritos en el régimen de aquellas. La mayor diferencia se advierte en el régimen competencial, con la dotación a ambas ciudades de competencias más amplias que las atribuidas a los restantes municipios.
