¡Descarga La Potestad Reglamentaria de la Administración: Significado y Justificación Constitucional y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA 5.
LAS NORMAS REGLAMENTARIAS.
1. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN: SIGNIFICADO Y
JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL.
De conformidad con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad.
Los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria.
En España, la atribución de la potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en:
▲ El artículo 97 CE.
▲ También, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE , que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales o autonómicos, respectivamente.
▲ (^) En el artículo 137 , como contenido esencial de la autonomía que se reconoce a las CCAA, Provincias y Municipios.
2. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO.
- El reglamento es toda norma jurídica aprobada por los Gobiernos o Administraciones públicas, de rango inferior a la ley y controlable por los Tribunales de Justicia, en particular los del orden contencioso-administrativo.
Características:
♦ Su procedencia del poder ejecutivo obliga a diferenciarla de otras normas con la misma denominación: Como son los Reglamentos de las Cámaras parlamentarias y de las Asambleas Legislativas de las CCAA, así como los Reglamentos de Derecho comunitario europeo. ♦ Es una norma jurídica escrita , subordinada jerárquicamente a la ley , además de a la Constitución y al Derecho comunitario europeo. ♦ Los órganos judiciales ordinarios pueden inaplicar y anular los reglamentos que consideren ilegales.
El reglamento es la norma característica del Derecho administrativo. Sin embargo, no quiere decir que las normas más importantes del Derecho administrativo estén en ellos, se encuentran en otras fuentes de rango superior.
El reglamento es un producto de la actividad administrativa y su procedimiento de elaboración, sus límites materiales y las reglas sobre su eficacia y validez se establecen por las leyes administrativas, sobre la base de las escasas normas constitucionales que a este tipo de norma se refiere.
3. EL ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: EVOLUCIÓN HISTÓRICO-
CONSTITUCIONAL.
El concepto actual de Reglamento comienza a definirse cuando el tipo de norma que hoy conocemos como Ley aparece en el panorama europeo, con los inicios del régimen liberal; esto es, a fines del siglo XVIII en el Continente europeo y casi dos siglos antes en Inglaterra.
La práctica del poder reglamentario en la Europa de los siglos XIX y XX no variará mucho entre los distintos países, en la medida en que el Reglamento se impone como una necesidad para el funcionamiento de toda Administración Pública. Y ello a pesar de las divergencias doctrinales que respecto de la potestad reglamentaria existirán en cada época histórica entre los distintos países.
Leer: Último párrafo página 75 hasta la página 82 del PFD “Evolución histórica potestad reglamentaria”.
- (^) LA RELACIÓN ENTRE LEY Y REGLAMENTO: LA PRIMACÍA, LAS RESERVAS DE LEY Y LAS REMISIONES NORMATIVAS. LA DESLEGALIZACIÓN. EL PROBLEMA DE LOS REGLAMENTOS INTEPENDIENTES.
La primacía de la ley y la subordinación jerárquica.
El principio de primacía de la ley consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal, no pueden ser modificadas por un reglamento.
El reglamento se subordina total y absolutamente a la ley, a toda norma con rango de ley, incluso las que aprueba el Gobierno en uso de sus atribuciones constitucionales (decretos-leyes y decretos legislativos).
Artículo 97 de la CE:
La potestad reglamentaria del Gobierno se ejerce “de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Entre la ley y el reglamento del Estado existe, pues, una relación de jerarquía que no puede ser alterada por el propio reglamento.
En caso contrario se vulnerarían los principios de legalidad y jerarquía normativa sancionados en el artículo 9.3 de la CE.
La reserva de ley.
El legislador está obligado constitucionalmente o por el Estatuto de Autonomía correspondiente a regular por ley determinadas materias, es lo que llamamos reserva de ley.
El titular de la potestad reglamentaria tiene en principio vetada toda intervención normativa, incluso en ausencia de norma con rango de ley, salvo que el propio legislador le autorice o le habilite para ello.
La colaboración del reglamento en estos casos es admisible e incluso habitual, pero para ello se precisa una habilitación expresa del legislador, una remisión o reenvío normativo de la ley al reglamento. Esta remisión tiene sus límites materiales:
O la ley puede contener su propia regulación sustantiva, supuesto en el que la colaboración reglamentaria se limita a complementar, pormenorizar, desarrollar o ejecutar los mandatos legales y el reglamento adquiere su verdadero significado ejecutivo.
Casos en que la remisión se realiza mediante una cláusula general , y en los que la remisión es más específica , se limita a aspectos concretos de la propia regulación legal e incluye, en su caso, condiciones, límites, plazos o criterios para guiar el ejercicio de la potestad reglamentaria.
La utilización de las diferentes formas de colaboración reglamentaria tiene los límites jurídicos derivados de la reserva de ley.
La deslegalización.
- La deslegalización implica que una ley puede establecer también que una materia, hasta entonces regulada por normas con rango de ley, pase a regularse en adelante mediante reglamentos.
La materia en cuestión podrá regularse sucesivamente por normas reglamentarias, hasta que el legislador decidiera volver a regularla por ley.
El reglamento podrá en estos casos y sólo en ellos derogar, modificar o sustituir preceptos con rango legal, que en virtud de la decisión deslegalizadora han perdido uno de los atributos de la ley: su inmunidad o inderogabilidad por normas de inferior rango.
Como es obvio, no cabe esta deslegalización en materias reservadas a la ley.
El problema de los reglamentos independientes.
La existencia de un poder reglamentario de la Administración que no sea desarrollo o derivación de una ley es cuestión doctrinalmente muy discutida. La admisibilidad del reglamento independiente en la jurisprudencia y en la praxis administrativa es incontrovertible. Sin embargo, la contradicción entre la teoría y práctica es menos tajante de lo que pudiera suponerse.
✓ La Constitución reconoce al Gobierno en su art. 97 la potestad reglamentaria, “de acuerdo con la Constitución y las leyes”, lo que por principio autoriza a que pueda haber reglamentos que no contrariando la ley, no deriven de ella.
✓ El texto constitucional ha recogido numerosas reservas de ley, pero en ningún lugar ha establecido, una reserva de ley absoluta que haga imposible cualquier actividad administrativa si no hay previamente ley.
✓ Aunque se admita que junto a las reservas específicas de ley existe una reserva general, basada en el valor superior de la libertad y en el respeto al libre desarrollo de la personalidad, que impone que sea la ley la que establezca todas aquellas intervenciones que sean restrictivas de la capacidad general de los ciudadanos, no se impide con esta cláusula general la posibilidad de reglamentos independientes. Su ámbito propio podría estar en la actividad de fomento o en la actividad prestaciones de la Administraciones, siempre que no invada las reservas de ley.
✓ Es muy difícil sostener la inviabilidad del reglamentos independiente con el criterio de que atenta al principio de legalidad.
✓ El concepto de reglamento independiente no impide en modo alguno la primacía de la ley.
5. CLASES DE REGLAMENTOS
A. POR RELACIÓN A LA LEY: EJECUTIVOS, INDEPENDIENTES Y DE
NECESIDAD.
- Son reglamentos ejecutivos aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes.
Por tanto, entraría en este grupo todo aquel al que una ley se remite expresamente para completar sus mandatos, cualquiera que sea la forma y la amplitud con que se produzca esta remisión. Precisamente por el grado de concreción con que se realiza aquella remisión legal del propio entendimiento de lo que sea ejecutar la ley, se pueden encontrar modalidades de ejercicio de la potestad reglamentaria muy distintas.
Se trata, por tanto, de una remisión normativa del Parlamento a la Administración , o dicho de otro modo, de la propia Ley al Reglamento, el cual se encargará de determinar, desarrollar o completar todos los aspectos que por su generalidad la ley no puede abarcar.
En ocasiones las leyes precisan los aspectos en que requieren un desarrollo reglamentario, pero es muy frecuente que el reenvío se efectúe mediante cláusulas generales.
En la realidad, este tipo de reglamentos no solo pueden aclarar o explicitar el significado de preceptos legales, detallar sus mandatos o establecer reglas de organización y funcionamiento necesarias para que la ley se aplique, sino que también pueden complementar lo dispuesto en la propia ley con otros preceptos sobre la materia que regula.
El TS en la Sentencia de 30 de marzo de 1992 también abogó por este planteamiento, manteniendo la siguiente doctrina:
“El Reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén enunciadas y puede aclarar conceptos de la Ley que sean imprecisos: el Reglamento puede ir más allá que ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento”.
De la ley surgen las potestades reglamentarias genéricas en favor de las Entidades locales no reguladas en la CE o del resto de las Administraciones Públicas no analizadas anteriormente.
6. REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO. LA LLAMADA
INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
La mayoría de las decisiones jurídicamente formalizadas de las Administraciones públicas son reglamentos o actos.
El reglamento , al ser norma jurídica, tiene un contenido regulador y un alcance general, mientras que la mayoría de los actos administrativos son decisiones que tienen un destinatario singular , una persona física o jurídica o un grupo de personas identificado.
Sin embargo, hay que matizar que algunos reglamentos se refieren y se aplican a colectivos o grupos se sujetos concretos (por ejemplo, el reglamento de régimen interior de un departamento universitario). Por el contrario, hay actos administrativos que tienen como destinatario una pluralidad indeterminada de personas (por ejemplo, el acto por el que se acuerda una convocatoria para conceder becas o subvenciones).
Es por esto que para diferenciarlos lo decisivo es el denominado criterio ordinamentalista. Esto es:
♦ El reglamento es norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras está en vigor, es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos.
♦ Por el contrario, el acto administrativo no es norma jurídica, sino una decisión que se agota con su cumplimiento, de manera que para ocasiones semejantes habrá que volver a dictar otro acto.
INDEROGABILDIAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
Los reglamentos forman parte del ordenamiento y obligan a su cumplimiento a los ciudadanos y a los poderes públicos (art. 9.1 CE). Dentro de estos últimos, obligan también a los Jueces y Tribunales de cualquier orden, si bien éstos tienen la potestad de inaplicarlos cuando los consideren contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa (art. 6 LOPJ).
Inclusive obligan al propio Gobierno o Administración que los haya dictado, pues el Gobierno no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias dictadas por él mismo o incluso por órganos de inferior jerarquía, como los Ministros u otros.
Artículo 52.2 LRJPAC.
“Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan rango igual o superior a éstas”.
Esta regla se conoce con el nombre de inderogabilidad singular de los reglamentos :
- El Gobierno y otros órganos inferiores pueden derogar o modificar, con efectos generales, sus propios reglamentos o los de las autoridades inferiores, pero no pueden inaplicarlos en un caso concreto.
El reglamento pues, vincula a todos por igual, cualquiera que sea su contenido. Esto no impide las diferencias establecidas en el contenido de la propia norma, admisibles o no en atención al principio de igualdad, es decir, en función de que tengan o carezcan de una justificación objetiva y razonable.
7. EL CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES.
Técnicas de control.
La inaplicación de los reglamentos viciados:
Cuando un Tribunal o Juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa (única capaz de declarar su nulidad) considere que un reglamento vulnera lo dispuesto en la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa, no deberá aplicarlo; pero no puede declarar su nulidad.
El recurso administrativo indirecto:
No cabe recurso en vía administrativa contra los reglamentos, pero sí se permite interponer un recurso indirecto atacando no el reglamento mismo, sino sus actos de aplicación basándose en que el reglamento que se aplica está viciado de nulidad, lo que supone una impugnación indirecta del reglamento que se aplica.
La revisión de oficio:
No se trata propiamente de un recurso administrativo, pero los reglamento son también susceptibles de control por la propia Administración Pública que los aprobó, a través de la potestad de revisión de oficio.
Recurso contencioso-administrativo:
El control de los reglamentos ilegales es una de las competencias propias de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Caben dos tipos de recursos:
▲ Directos : Primero se recurre directamente el reglamento, una vez publicado y en el plazo de los dos meses siguientes a esta publicación.
▲ Indirectos : Se recurre el acto de aplicación del reglamento que directamente nos afecta, cuestionando que la norma que lo ampara no es válida.
Bajo el amparo de la CE, ambos tipos de recursos pueden ser interpuestos por cualquier persona titular de derechos o intereses legítimos afectados.
♦ Cuestión de ilegalidad : Debe plantearla el juez o Tribunal ante el que se interpuso un recurso indirecto, por ser competente para entender del recurso contra el acto de
