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- La actividad expropiadora: fundamento, evolución y límites
A) Actividad abultaría de la Administración y garantía patrimonial.
- Las Administraciones Públicas realizan múltiples actuaciones que inciden negativamente en la esfera patrimonial de los sujetos privados, bien eliminando o disminuyendo el contenido de las situaciones activas de esta naturaleza, bien creando situaciones pasivas que entrañan una sustracción neta del valor de dicho patrimonio.
- La principal cuestión que suscitan dichas técnicas abultarais es la referente a la procedencia o no de su indemnización por parte de la Administración que las utiliza. El problema debe ser abordado, partiendo del principio constitucional de garantía patrimonial, plasmado en los artes. 33.3 y 106.2 CE: en el primero se declara que “nadie podrás ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”; en tanto que en el segundo se dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión se consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
- Estos dos preceptos constitucionales consagran, las instituciones de la expropiación forzosa y de la responsabilidad patrimonial de la Administración. El problema se traslada, a determinar qué actividades abultarais de la Administración se encuentran cubiertas por esta garantía patrimonial, y cuáles no; es decir, que actividades abultarais obligan a la Administración
a compensar económicamente a su sujeto pasivo, restaurando la integridad del valor de su patrimonio.
II. El Régimen jurídico de la potestad expropiadora A) Los sujetos de la expropiación B) El expropiante o titular de la potestad expropiadora
a) En nuestro Derecho positivo, la titularidad de la potestad expropiadora se encuentra confiada en exclusiva a los entes públicos territoriales: la LEF, en cuanto norma preconstitucional, se refiere solamente al Estado, la Provincia y el Municipio (art. 2.1); esta relación ha de ser completada con las Comunidades Autónomas, como la jurisprudencia ha reconocido (STS de 6.2.85). carecen, pues, de actividad expropiadora los entes instrumentales (art. 42.2 LOFAGE), debiendo ejercerla, cuando sea necesaria para el cumplimiento de sus fines, a través de su respectivo ente matriz.
b) La competencia para el ejercicio de la potestad expropiadora ofrece algunas incertidumbres:
- En lo que al Estado se refiere, el art. 3 REF atribuía esta potestad a los antiguos Gobernadores Civiles, “salvo en los casos en que la Ley, este Reglamento o norma especial con rango de Decreto hayan establecido la competencia de autoridad distinta”; en la actualidad, el art. 23.7 LOFAGE la confía a los Delegados de Gobierno en las Comunidades Autónomas, no
Administración: esto es, fijando un supuesto concreto de expropiación, determinando los bienes que han de ser expropiados e incluso estableciendo reglas especiales para el cálculo del justiprecio o indemnización. Estas expropiaciones efectuadas directamente mediante una ley, que establece unas reglas de fondo y de procedimiento distintas de las usualmente puestas en práctica por la Administración, son conocidas con el nombre de expropiaciones legislativas.
- Es también frecuente oír hablar, en el lenguaje técnico, de expropiaciones judiciales para referirse a los casos de comiso y de enajenación forzosa de la propiedad de un deudor con objeto de satisfacer coactivamente una deuda dineraria. Pero, si no se trata de una imprecisión terminológica, es notorio al menos que los supuesto que se encuadran bajo esta expresión no guarda relación alguna con el sentido que la expropiación posee en el Derecho Administrativo: no existe en ellos causa de utilidad pública de ningún tipo, y, sobre todo, no dan lugar a indemnización alguna a favor del expropiado. C) El beneficiario de la expropiación
a) Por lo común, la condición de titular de la potestad expropiatoria suele coincidir con la de beneficiario: éste es la persona que: i) Pretende realizar el objetivo de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación y que, por ello, ii) Adquiere la propiedad del objeto expropiado (o un derecho real limitado sobre el mismo), o bien obtiene un beneficio neto derivado de la operación expropiatoria (un lucro o enriquecimiento, o, por el contrario, la eliminación de una situación desventajosa para él, damnum cessans:
p. ej., la expropiación de un inmueble con objeto de derribar el edificio construido sobre el mismo, que es necesaria para la construcción de una autopista). Pero puede suceder, y es frecuente, que el destinatario del beneficio no sea la propia Administración expropiante, sino un sujeto distinto, en cuya caso surge de modo autónomo la figura del beneficiario.
b) Quién puede ser beneficiario de la expropiación es algo que depende del tipo de causa que la legitima: cuando su fundamento es la utilidad pública, pueden ser beneficiarios, exclusivamente, “las entidades (públicas) y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición” (art. 2.2 LEF); cuando lo es el interés social, en cambio, puede serlo, además de las personas antes citadas, “cualquier persona natural o jurídica (privada) en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos” (art. 2.3 LEF).
c) La posición del beneficiario en el procedimiento expropiatoria viene regulada con detalle en el art. 5 REF, con los derechos y obligaciones típicas de un interesado: puede instar la incoación del procedimiento e impulsarlo a través de todos sus trámites; pero, ante todo, y en su condición de adquiriente de los beneficios derivados de la expropiación, tiene el deber fundamental de indemnizar al expropiado y, de modo instrumental, de participar en el procedimiento con tal fin (a efectos de convenir con el expropiado el importe del justiprecio y de actuar, en otro caso, en el trámite de su fijación contradictoria.) D) El expropiado
a) Tiene la condición de expropiado, “el propietario o titular de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiables, o titular del derecho objeto de la expropiación
d) El planteamiento es diverso en el plano procedimental, esto es, el de la participación en el procedimiento expropiatorio de los sujetos expropiados, que se resume en tres reglas: i) Ante todo, tiene la consideración de interesado principal en el procedimiento el propietario del bien o titular del derecho objeto de la expropiación, al que la Administración deberá emplazar formalmente, bajo pena de nulidad de actuaciones (art. 3.1 LEF); debiendo tenerse por tal a quien conste con este carácter en registros públicos que produzcan presunción de titularidad; en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales; o , finalmente, al que lo sea pública y notoriamente (art. 3.2 LEF); ii) Los restantes titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable tiene una participación meramente eventual en el procedimiento, ya que sólo podrán participar en él cuando comparezcan en el mismo, acreditando su titularidad; se exceptúan, el caso de que dichos titulares consten en los registros públicos antes mencionados, en cuyo caso la Administración deberá emplazarlos obligatoriamente (art. 4 LEF). iii) Finalmente, cuando no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad litigiosa, se entenderán la diligencias con el Ministerio Fiscal (art. 5.1 LEF).
B) El objeto de la expropiación
a) La principal finalidad de la LEF de 1954 fue conferir a la expropiación un contenido máximo, dando así cobertura al
mayor número posible de actuaciones administrativas de carácter ablatorio. De ahí la fórmula establecida en su art. 1. conforme al cual se reputa expropiación “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”. De conformidad con la misma cualesquiera titularidades pueden ser objeto de la potestad expropiatoria: no sólo los derechos subjetivos perfectos, sino incluso los intereses patrimoniales legítimos.
b) Esta amplísima fórmula requiere, no obstante, algunas precisiones en cuanto a su alcance: iv) La expropiación afecta sólo a la titularidades de carácter patrimonial; no son susceptibles de expropiación, por tanto, la titularidades de orden estrictamente personal. v) La alusión a la propiedad privada parece estar hecha con intención de excluir los bienes de dominio público, a los que la doctrina tradicional atribuye la insusceptibilidad de ser expropiados (de tal forma que la dedicación a un fin público distinto del que anteriormente desempeñaban estos bienes no debe efectuarse mediante expropiación, sino mediante la figura de la mutación demanial); vi) Finalmente, debe resaltarse que la expresión “intereses patrimoniales legítimos” no posee exactamente el mismo significado que la figura de los intereses legítimos como figura subjetiva abstracta, lo que la LEF quiere decir con esta fórmula es que la indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los daño y perjuicios, directos e indirectos, provocados por la expropiación, aunque no se
¿Como diferenciar los supuesto de delimitación y limitación del contenido de un derecho de las privaciones stricto sensu? Por lo común, las delimitaciones y limitaciones de un derecho se efectúan por vía normativa en el momento de su regulación, definiendo cuáles facultades se integran en el mismo y cuáles no, y estableciendo prohibiciones determinadas de ejercicio; a partir de ese contenido predefinido opera la privación, que supone una sustracción de facultades o posibilidades de actuación integrantes del contenido normal del derecho, y que se realiza por vía de decisión administrativa singular.
b) La singularidad de la privación.
La exigencia de la privación ha de ser singular. Las limitaciones poseen un alcance general (al ser establecidas habitualmente mediante normas jurídicas) y se refieren indistintamente a todos los titulares del derecho, en tanto que las privaciones afectan a titulares concretos, creando una situación de diferencia objetiva de trato que supone una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas; la obligación de indemnizar se apoya precisamente en la necesidad de restaurar esta igualdad, al ser colectividad la que, a través de los recursos tributarios, provee de los medios necesarios para compensar esa desigualdad creada a uno de sus miembros.
Pero aunque este factor apunta certeramente a un criterio real de distinción, sigue siendo insuficiente para distinguir las privaciones de las limitaciones, dado lo impalpable de las fronteras que separa lo singular de lo general, entre los cuales no existen diferencias de sustancia, sino meramente de grado. Por lo mismo, se ha propuesto algunos otros factores adicionales de diferenciación, entre los que cabe destacar dos:
- En primer lugar, la existencia de un beneficio para una tercer persona:j en la privación expropiatoria, la disminución o
empobrecimiento patrimonial que experimenta el expropiado tiene su correlación, s dice, en el beneficio o enriquecimiento que otra obtiene, bien sea mediante la adquisición del derecho del que se priva al expropiado, bien mediante la cesación de una situación de desventaja. Pero aunque este criterio puede servir para resolver algunas dudas, sigue sin aclarar la circunstancia de que existen privaciones expropiatorias que sólo producen un beneficio abstracto a la colectividad (p. ej., la expropiación de un edifico cuyo derribo permite realzar la belleza de un lugar histórico).
- Y, en segundo lugar, la calificación de licitud o ilicitud de la situación objeto de privación: no nos referimos a la circunstancia formal de que la situación mutilada sea o no conforme a Derecho, sino a su condición de beneficiosa o perjudicial desde el punto de los valores sociales generalmente aceptados. No podría calificarse como privación indemnizable, así la prohibición impuesta a una empresa farmacéutica de fabricar un determinado medicamento al que la investigación ha revelado ser gravemente nocivo para la salud.
La determinación de lo que es privación (indemnizable) y de lo que debe ser considerado como mera limitación es algo que hay que remitir al juicio del legislador y a la decisión de los tribunales.
c) La imposición imperativa de la privación
Por último, la privación singular ha de ser “acordad imperativamente”, como dice la Ley. Este adverbio no hace referencia al hecho de que la privaicón sea consecuencia de un acto de autoridad, obligatorio y ejecutorio, sino a que debe tratarse de una agresión deliberada al patrimonio, dirigida precisamente a operar la disminución patrimonial como objetivo principal.
2. La obligación de pago del justiprecio
El par lógico e inescindible de la privación expropiatoria consiste en la obligación por parte de la Administración (o del beneficiario, si es
tanto de la realidad de estos valores subjetivos como de la imposibilidad de su cálculo racional, ha optado por tasarlos en una cantidad fija, denominada “premio de afectación” y consistente en el 5 por 100 del importe total del justiprecio, que se suma al mismo y se abona simultáneamente.
ii) En segundo lugar, el valor del bien debe ser, un valor de sustitución. Ello supone que el justiprecio no puede limitarse a tasar el puro valor del bien en el mercado, sino que debe incluir el importe de todos los restantes daños. Perjuicios y costes derivados de la operación expropiatoria.
Iii) Dado que el valor de marcado de los bienes sufre alteraciones con el transcurso del tiempo, la LEF, a fin de evitar disparidades, establece una fecha fija, la de la iniciación del expediente de justiprecio, que es la que ha de tomarse siempre como referencia para efectuar la valoración: “las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio” (art. 36.1).
iv) complementariamente a lo anterior, el propio art. 36.1 LEF pretende fijar una regla de neutralidad de la operación expropiatoria respecto del valor en que el bien ha de tasarse, al disponer que dicho valor no comprenderá las “plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro”.
- Los criterios de valoración
Junto a estas reglas generales, la LEF establece, en sus arts. 38 a 43, una serie de normas en las que se enuncian criterio para la valoración de algunos tipos de bienes: fincas urbanas y rústicas (arts. 38 y 39), obligaciones, acciones, cuotas y demás modalidades de participación en el capital o en los beneficios de empresas mercantiles (art. 40),
concesiones administrativas (art. 41) y derechos reales sobre inmuebles (art. 42), así como una norma general de cierre (art. 43).
i) Por lo general, la LEF acude al criterio de la capitalización de los valores fiscales: esto es, de los valores que los bienes tengan asignados en los diferentes tipos de impuestos (impuesto sobre bienes inmuebles o de transmisiones patrimoniales). Sin embargo, esta forma de cálculo ha caído parcialmente en desuso, habida cuenta de que los valores fiscales suelen estar muy por debajo de los precios de mercado, de tal forma que la jurisprudencia los utiliza meramente como valores mínimos.
ii) Por excepción. Los valores mercantiles se tasan sin consideración a dato fiscal alguno utilizando la media aritmética del valor arrojado por tres criterio: la cotización media en el año anterior a la fecha de apertura del expediente, la capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de la empresa en los tres ejercicios sociales anteriores y el valor teórico de los títulos objeto de expropiación entendiéndose por tal la diferencia entre el activo real y el pasivo exigible en el último balance aprobado.
Iii) la escasa utilidad de los valores fiscales explica la presencia en la LEF de su capital art. 43.1, en el que se sienta la regla de la libertad de valoración, para el caso de que la aplicación de las reglas anteriores arrojara valores inadecuados: “No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla. El Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de este artículocuanod considere que el precio obtenido con sujeción a las reglas de los anteriores resulte notoriamente inferior o superior al
casos de retraso de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones legales.
La LEF aborda este problema, en sus arts. 56 a 58, contemplando los dos tipos de desajustes temporales que pueden producirse: de una parte, la demor en la fijación del justiprecio (1); de otra, la demora en su pago, una vez el justipreico ha sido fijado (2).
- El primero de los supuestos de desfase puede producirse, como acabamos de señalar, por la tardanza en la fijación del justiprecio; tardanza que se considera anormal, conforme al art. 56, cuando hayan transcurrido más de seis meses sin que el justiprecio haya sido fijado por resolución definitiva:
i) el plazo citado de seis meses se computa tomando como día inicial del mismo la fecha de iniciación del expediente expropiatorio, fecha que, conforme al art. 21.1 LEF, es la del acuerdo de necesidad de ocupación; por su parte, el día final del plazo es el de la fecha del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación (aunque para alguna jurisprudencia es la de la remisión al mismo del expeidente);
ii) el transcurso de dicho plazo sin que el justiprecio haya sido fijado genera la obligación de la Administración expropiante de abonar al expropiado el interés legal de la cantidad que en su momento se fije; interés que se devengará automáticamente (esto es, como señala la jurisprudencia sin necesidad de interpellatio o reclamación del expropiado) hasta el día en que dicho justiprecio se fije, liquidándose entonces retroactivamente.
v) El segundo supuesto de desfase se produce en los casos de tardanza en el abono del justiprecio, una vez que el mismo ha sido fijado. En función de la duración de esta tardanza, las consecuencias son diversas:
i) conforme al art. 57 LEF, cuando hayan transcurrido más de seis meses desde la fecha en que el justiprecio haya sido fijado (bien por
mutuo acuerdo o bien por el Jurado) sin que su abono haya tenido lugar, la cantidad fijada en concepto de tal devengará, a partir del transcurso de dicho plazo, e igualmente de modo automático, el interés legal a favor del expropiado;
ii) ahora bien, si la demora en el pago del justiprecio es superior a dos años a partir del momento de su fijación, el art. 58 LEF dispone que “habrá de procederse a evaluar de nuevo los casos o derechos objeto de expropiación”, estos es, habrá d realizarse la retasación de los bienes expropiados, la cual, como ha señalado la jurisprudencia, no consiste en una simple y mecánica actualización monetario o de valores, sino una propia y nueva evaluación del bien, referida a la fecha en la misma se solicita.
III. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIEATORIO
Una parte importante de la LEF se dedica a regularlo, lo hace en tres niveles:
de una parte, en sus arts. 9 a 55 regula el procedimiento general, esto es, el ordinario o común;
de otra, en su Titulo III (arts. 59 a 107)regula un total de ocho procedimientos especiales (expropiacion por zonas o grupos de bienes; por incumplimiento de la función social de la propiedad; de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico; por Entidades locales o por razón de urbanismo; expropiación que dé lugar a traslado de poblaciones; por causa de colonización o de obras públicas; en materia de propiedad industrial; y por razones de defensa nacional y seguridad del Estado; algunos de estos procedimientos, como los de las expropiaciones urbanísticas o en materia de propiedad industrial, se regulan hoy en otros textos legales);
pública o interés social), pues sólo el carácter supraindividual del interés justifica el sacrificio patrimonial que la expropiación impone. Por ello, el art. 9 LEF exige que la declaración sea de la “utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto exporpiado”. La finalidad de este requisito es, pues, doble:
- de una parte, pretende dificultar y racionalizar el ejercicio de la potestad expropiatoria mediante una determinación apriorística de la necesidad pública que se quiere satisfacer, determinación que ha de efectuarse con el cumplimiento de requisitos formales especialmente rigurosos (evitando con ello que la expropiación se emplee con cualquier fin caprichoso);
- de otra, pretende asegurar que el fin que justificó la expropiación no se altere en cualquier momento posterior a la misma; el bien expropiado debe utilizarse permanentemente para el fin para el que fue expropiado; y si dicho fin desaparece o se altera surge en el titular del bien un derecho a recuperarlo mediante el instituto de la reversión. 2. Los requisitos de la declaración
La forma en que ha de ser realizada la declaración de la utilidad pública o interés social se regula en los arts. 10 a 13 LEF.
La regla general es que la declaración de la utilidad pública o interérs social ha de efectuarse por ley para cada caso concreto (arts. 11 y 12 LEF).
La forma más usual, aplicable también a todos los supuestos, es la declaración genérica por Ley del fin constitutivo de la utilidad pública o interés social. La ley, en este caso, declara la procedencia general de expropiar con un fin determinado (p. ej., se declaran la utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa d ellos bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la
imposición y ejercicio de la servidumbre de paso); y su aplicación a cada caso concreto se efectúa mediante acuerdo del consejo de Ministros (o del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas) (arts. 10 y 12 LEF).
En relación con la expropiación de bienes inmuebles, el art. 10 LEF establece la práctica de las declaraciones implícitas: “La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio”.
B) La declaración de la necesidad de ocupación
ii) Significado y requisitos materiales
Se requiere la identificación específica de los bienes que han de ser expropiados. A este fin responde esta primera fase del procedimiento expropiatorio, en la que se procede a enumerar o declarar la necesidad de ocupar determinados bienes.
La declaración de necesidad de ocupación se lleva a cabo mediante un acto administrativo ad hoc. Dicho acto, además de la obligada indicación de la norma o plan en los que se contenga la declaración de utilidad pública o interés social, ha de cumplir dos requisitos materiales, referidos a la determinación de los bienes a expropiar: de una parte, debe comprender los bienes o derechos “que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, y de otra, debe referirse a los bienes que, desde un punto de vista técnico y social, sean más adecuados o convenientes para lograr el fin que la operación expropiatoria persigue (art. 19.1 LEF.)
2. Los trámites de la declaración y la práctica de las declaraciones implícitas
Como regla general, los arts. 17 a 21 establecen los trámites que deben sustanciarse para llevar a efecto la declaración de necesidad de la ocupación. Pueden agruparse entres fases:
