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LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Modo de colaboración entre los Poderes legislativos y los Gobiernos.
Habilita a las Admin. Públicas para colaborar en la formación del Ord. jurídico y están subordinados a las leyes.
En la actualidad, alcanza dimensiones extraordinarias por la insuficiencia de las leyes para ordenar materias y por el crecimiento de las Admin. públicas.
Sin la potestad reglamentaria, las Admin. públicas no podrían llevar a cabo sus tareas legales.
LIMITES:
-Jerarquía normativa: Ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
-Naturaleza vicarial: Subordinación de las normas reglamentarias a las normas con rango de ley.
-Inderogabilidad singular: las Admin. públicas no pueden vulnerar lo establecido en disposiciones reglamentarias.
-Competencia: obliga a concretar que órganos de las Admin. públicas son los competentes para el ejercicio de la potestad (en principio Gobierno).
En la Admin. local, las Ordenanzas y Reglamentos son la expresión de la potestad reglamentaria, la aprobación corresponderá al Ayuntamiento en Pleno.
-Procedimiento de elaboración: En el ámbito estatal, una vez elaborado el proyecto de reglamento, se recabarán los informes y consultas que garanticen la legalidad del texto. Previa audiencia de los ciudadanos cuando la disposición les afecte directamente.
En las CCAA, los proyectos de Reglamento siguen un proceso semejante.
-La publicación es imprescindible para su validez. Las Ordenanzas municipales también deben ser publicadas de forma completa al igual que las urbanísticas.
CLASES Y CONTROL DE REGLAMENTOS.
Pueden clasificarse:
-Por su naturaleza: Reglamentos normativos (eficacia ad extra, integran el concepto constitucional de legislación), Reglamentos organizativos (eficacia ad intra, sirven para que las Admin. públicas organicen sus unidades orgánicas y servicios).
-Por su relación con la Ley: ejecutivos (desarrollan una Ley, la cual autoriza su precisión y determinación), independientes (no tienen vinculación concreta a una Ley), de necesidad (dictados por circunstancias excepcionales estén o no regulados previamente por una Ley).
Su límite es el tiempo ya que cuando finalizan esas circunstancias excepcionales, cesa su vigencia.
-Según la organización administrativa que los produce: estatales, autonómicos, locales, institucionales o corporativos.
Además de Reglamentos, existen Circulares, Instrucciones o Resoluciones que proceden de órganos administrativos directivos que pueden dar directrices de actuación y órdenes individualizadas :
-Circulares: son o no productos normativos dependiendo del órgano del que emana.
-Instrucciones de Consejo de Seguridad nuclear, serán vinculantes una vez notificadas o publicadas en el BOE.
Por último, disposiciones que sin ser reglamentos cumplen una función semejante. (Relaciones de puestos de Trabajo).
El ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de control. Cuando no se ajustan a Derecho o son consideradas ilegales no deben integrarse en nuestro Ord. Jurídico.
Fórmulas de control:
El principio fundamental en la organización administrativa es el de personalidad jurídica, la cual se la atribuyen las leyes a cada administración. Así cada administración actúa para el cumplimiento de sus fines.
Dentro de su ámbito de competencias, tienen potestad organizativa, cada Admin. pública delimita las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios.
Las normas de organización tienen rango reglamentario.
Suelen distinguirse entre:
-Territoriales: operan sobre un territorio y su población, que son los elementos identificadores de la misma (Admin. Gral. del Estado).
-No territoriales: se identifican por la función, competencia o responsabilidad asignada. (Admin. institucionales).
a)Principio de eficacia: Legitima al aparato administrativo. La eficacia será valorada en función del cumplimiento de interés general y debe ser compatible con el principio de legalidad.
La CE obliga a los servicios públicos a mantenerse a cubierto de los conflictos entre intereses generales y particulares.
Como requisito para la creación de órganos administrativos, se prohíbe la duplicación de órganos ya existentes.
b)Principio de coordinación: afecta a las relaciones entre actuaciones de órganos de diferentes Admin. públicas. Es imprescindible en el Estado de las Autonomías para que se cumpla el principio de eficacia.
El TC persigue la integración de subsistemas en el sistema, aunque no se puede insertar un órgano de la admin. autonómica en el seno de un órgano dependiente de la del Estado.
En estas relaciones interadministrativas están presentes dos principios de la CE, la supremacía del Estado y CCAA respecto de Admin. locales y el respeto y protección a la autonomía de las Corporaciones Locales.
La relación entre Estado y CCAA se basa en el principio de competencia, la CE garantiza esta coordinación al establecer la figura de los delegados del Gobierno en las CCAA, que, además de dirigir la Admin. General del Estado en el territorio de la CCAA, tiene como función coordinarla con la Admin. de la CCAA.
c)Principio de jerarquía: estructuración piramidal de los órganos de una Admin en función de la distribución de competencias.
Se convierte en un deber de respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos, cuya inobservancia puede ser sancionada.
Implica la potestad de resolver reclamaciones interpuestas contra decisiones de órganos inferiores. Esta estructura jerárquica no existe en las Admin. locales ya que no tienen inferiores.
d)Colaboración interadministrativa: Carácter voluntario. Se invoca a un principio de lealtad que obliga a todas las Admin. públicas a actuar y relacionarse respetando el ejercicio de competencias de cada una de ellas ponderando los intereses públicos implicados.
Sólo la falta de medios o el perjuicio grave son causas de justificación para negarse a colaborar.
Cuando tales relaciones tengan la finalidad de tomar decisiones conjuntas en asuntos de competencias compartidas, crearán órganos de cooperación, convenios de colaboración...
Los litigios que puedan surgir de esos convenios se atribuyen a la Jurisdicción contencioso-administrativa y al TC.
e)Descentralización: Significado político (fenómeno de distribución territorial del poder político de un Estado) y técnico-jurídico (descentralización funcional, a través de la cual el legislador dota a las Admin. territoriales de personalidad jurídica propia).
f)Desconcentración: Transferencia de competencias de un órgano jerárquicamente superior a otro inferior de la misma Admin. pública.
g)Fórmula de "Administración Única": Con ella se ha pretendido que las competencias de ejecución se desempeñen siempre por Admin. autonómicas aunque el titular sea la Admin. general del Estado. Sería necesaria una voluntad política acompañada de las leyes de transferencia o delegación.
-Actividad jurídico-formal ordinaria: da lugar a un acto o disposición particular, expreso y presunto.
-Actividad jurídico-formal contractual: da lugar al contrato del sector público.
-Actividad material: es la ejecución material de los actos formales, legitimada por la existencia de un acto y procedimientos previos.
Cuando falta el procedimiento, se lleva a cabo la vía de hecho, salvo que se trate de los supuestos de la llamada "coacción administrativa directa" (actividad de la policía de seguridad o supuestos de emergencia).
-Actividad ordinaria no sometida al D. Admin.: da lugar a contratos laborales y civiles...
2-Elementos reglados y discrecionales en las potestades administrativas.
-La potestad reglada sería aquella en la que el órgano administrativo que la ejerce se limita a la subsunción de un hecho concreto en el presupuesto previsto en una norma.
-La potestad discrecional sería aquella que permite al órgano administrativo un margen mayor de apreciación al aplicar la norma. La administración puede optar por varias soluciones igualmente correctas.
Se justifica por la legitimidad democrática de la Admin. y la imposibilidad para el Ordenamiento de disponer de otras soluciones para un problema.
Cabe anular una disposición administrativa cuando presente vicios de legalidad, pero sólo sustituirla por otra judicial cuando la solución venga prevista en el Ord. jurídico o cuando se trate del ejercicio de una mera discrecionalidad interpretativa.
Técnicas jurisprudenciales de control de la discrecionalidad:
a)Verificación de los elementos reglados de la actuación administrativa, siempre presentes en una norma que atribuye potestad. (competencia del órgano, procedimiento...).
El vicio de la desviación de poder permite a los operadores jurídicos saber si la potestad administrativa atribuida a la Admin. para lograr un fin concreto ha sido ejercida para lograr ese fin y no otro.
b)Limitaciones de principio: la Admin. puede actuar libremente ante la existencia de elementos discrecionales en una potestad administrativa, pero nunca contra los
principios generales del Derecho (igualdad o no discriminación, proporcionalidad de forma que no se adopten medidas más gravosas para el ciudadano, libertad que es la interpretación restrictiva de las normas limitativas de los D. cívicos).
Estas técnicas de control no deben confundirse con:
-Conceptos jurídicos indeterminados: son conceptos de valor introducidos en los preceptos de las normas jurídicas, que recomiendan una interpretación teológica de la norma que atribuye la potestad administrativa. Si la norma atributiva introduce un concepto jurídico indeterminado se debe a la imposible concreción del lenguaje o a no poder compatibilizar la norma con la evolución social.
En este caso, el control judicial deberá limitarse a verificar si el contenido del acto administrativo está dentro de los límites establecidos en la norma habilitante.
-Discrecionalidad técnica: aparece cuando la norma apela a cuestiones relativas a las ciencias naturales o humanas, exigiendo evaluaciones técnicas por funcionarios expertos en la Admin.
En estos casos, la jurisprudencia ha adoptado soluciones casuísticas: el TC ha afirmado la imposibilidad de enjuiciar de fondo el asunto, salvo que se pueda demostrar la irracionalidad de la decisión administrativa adoptada (que atentaría contra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva).
3-Actos administrativos.
-Delimitación positiva: Es una declaración formal de la Admin. pública cuyo contenido es un mandato, una prohibición, la imposición de un deber o el reconocimiento de un derecho.
Es toda declaración de voluntad formulada por un órgano de cualquier Admin. pública.
Es la aplicación concreta de la norma al administrado que se ve afectado en su esfera de derechos.
-Delimitación negativa: No son actos administrativos los reglamentos, los contratos ni las actuaciones de las administraciones públicas sometidas al D. civil, mercantil o laboral.
ELEMENTOS:
-Actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no la agotan: Los primeros son definitivos y expresan la voluntad de la Admin. sin posibilidad de reclamar contra ellos ante la misma.
Los actos que la agotan son susceptibles de recurso contencioso-administrativo y los que no, pueden ser impugnados ante el mismo órgano autor u otro superior jerárquico.
-Actos definitivos y actos firmes: Definitivos son aquellos que finalizan el procedimiento expresando la voluntad final de la Admin. pública.
Los actos firmes son irrecurribles, cualquier acto puede convertirse en firme por el trascurso del plazo para reclamar contra ellos.
-Actos expresos y presuntos: Los expresos son resolutorios. Los presuntos no manifiestan la voluntad administrativa documentalmente sino de forma tácita.
-Actos regulados y actos discrecionales: Regulados por el deber de ajustarse al ordenamiento jurídico, discrecionales son el espacio de libertad de decisión que se otorga a la Admin. por las leyes.
4-Invalidez de los actos administrativos.
Se produce con los actos administrativos que no se ajustan a la Ley y al Derecho.
NULIDAD: La declaración de nulidad puede conseguirse a través de la acción de nulidad.
Un acto anulable que no se impugna en el tiempo y forma previsto en la ley, se convierte en acto firme y válido. La infracción de leyes provoca nulidad de pleno derecho.
Son nulos de pleno derecho:
-Las lesiones a derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
-Los dictados por un órgano incompetente por razón de la materia o territorio. (LAP).
-Los de contenido imposible, ej: decisión administrativa de derribo de un edificio inexistente.
-Los constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de ésta: son actos delictivos cuyo contenido está tipificado en la legislación penal. Se permite un recurso extraordinario de revisión.
-Los dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
-Los actos expresos o presuntos contrarios al ord. jurídico por los que se adquirieron derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
-Las disposiciones administrativas inconstitucionales o retroactivas no favorables o restrictivas de derechos individuales, es el caso de los reglamentos ilegales.
ANULABILIDAD: son anulables los actos que carezcan de los requisitos formales necesarios para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados.
Cualquier infracción sustantiva puede provocar anulación del acto administrativo.
Hay que diferenciar entre:
-Nulidad radical: produce efectos ad tunc (desde entonces) y borra desde el origen del acto cualquier efecto producido.
Los vicios que la provocan pueden ser denunciados en cualquier momento e implican la desaparición de los efectos que haya producido.
-Anulabilidad: sólo produce efectos ex nunc (desde ahora), es decir, desde el momento en que se declara la anulación del acto, siendo válidos los efectos antes producidos.
Los vicios que la provocan están sujetos a plazos para su denuncia.
Un acto de pleno derecho lo es siempre mientras que un acto anulable puede llegar a ser válido.
La conversión, habilita a la Admin. par transformar los efectos de un acto nulo o anulable en efectos válidos siempre que el acto nulo contenga los elementos constitutivos de otro distinto.
-Porque omiten el ejercicio de sus potestades.
-Porque los responsables de los órganos administrativos no quieren.
La inactividad de la administración se identifica como "silencio administrativo".
El Ord. jurídico obliga a Jueces y Tribunales a resolver todos los conflictos que se les planteen. La Admin. tiene la obligación de dictar resoluciones y resolver los casos en los que no actúan.
Las consecuencias de la inactividad son negativas para el legislador que ha elaborado una doctrina sobre el silencio administrativo para facilitar el acceso de los ciudadanos al Poder Judicial.
TIPOS:
-Material: cuando debiendo presar algún servicio o realizar una actividad no la hace.
-Formal: cuando iniciado un procedimiento a instancia del particular, los órganos de la Admin. no dictan los actos administrativos a los que están obligados.
Hay dos tipos de silencio administrativo:
-Positivo: falta de respuesta de la administración a una solicitud del particular, implica la producción de un acto presunto estimatorio en virtud del cual los interesados entienden otorgado lo que han solicitado. Es un verdadero acto administrativo.
-Negativo:La falta de respuesta de la administración habilita al interesado para entender desestimada su solicitud por un acto presunto desestimatorio y dirigirse a los órganos jurisdiccionales para que reconozcan su derecho y estimen sus pretensiones.
La Administración siempre tiene una obligación de resolver aunque sea fuera de plazo.
PLAZOS:
Se establece un plazo máximo para resolver un procedimiento y supletoriamente un plazo general de 3 meses sólo aplicable en defecto de normativa sectorial.
Sólo las normas de Derecho comunitario europeo o las normas con rango de Ley pueden establecer un plazo superior a 6 meses. Pero carece de relevancia.
Las CCAA podrán establecer plazos superiores a 6 meses e incluso decidir en sus propias leyes el sentido estimatorio o desestimatorio del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
El plazo es ampliable por la Admin. al doble del tiempo previsto pero sólo puede hacerse por una sola vez y ha de ser motivada.
Se puede suspender cuando en el plazo proceda la subsanación de deficiencias, aportación de documentos... Además, no correrá el plazo si se inician negociaciones para la finalización del expediente a través de la terminación convencional.
-Cómputo de plazos: los procedimientos iniciados de oficio por la administración, el día de comienzo del plazo es el de la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento.
En los procedimientos iniciados a solicitud del particular, el día inicial es aquel en que su solicitud haya tenido entrada en el Registro del órgano que sea competente para iniciar el procedimiento.
El día final para el cómputo, es la fecha de notificación, no la de resolución.
El interesado puede conocer los plazos porque la Administración debe publicar y actualizar las relaciones de procedimientos indicando el plazo máximo de resolución y los efectos del silencio. Además tendrá que informar a los interesados del plazo máximo del procedimiento y los efectos que pueda producir el silencio.
El interesado puede acreditar el silencio por cualquier medio de prueba admitido en Derecho solicitando un certificado acreditativo a la Administración o con el impreso de solicitud sellado por el Registro, etc.
Se reserva a los órganos superiores de las Admin. la competencia de imponer sanciones. Es posible la delegación pero no la delegación de firma.
Los sujetos pasivos son todos los ciudadanos y también pueden ser impuestas a personas jurídicas en cuyo caso se considerarán responsables todas las personas que integren los órganos rectores de aquella.
El fallecimiento de una persona física extingue su responsabilidad en sanciones (no de algunas económicas que pueden trasladarse a herederos), en cambio la extinción de personas jurídicas no extingue la responsabilidad administrativa.
La legislación suele establecer compatibilidad entre la sanción pecuniaria (pago de una cantidad de dinero) con la obligación del infractor de reponer las cosas a su estado anterior junto a la indemnización por daños y perjuicios.
Hay normas que permiten la imposición de una sanción complementaria sin que ello implique vulneración del principio non bis in idem. También se pueden imponer varias sanciones acumulativas salvo que una comporte la comisión de otra, en cuyo caso se impondrá la de mayor gravedad.
En el supuesto de infracción continuada (que se realice una pluralidad de acciones idénticas que infrinjan el mismo precepto) se aplicará una única sanción valorando la totalidad de la conducta.
Existen fórmulas sancionadoras de carácter revocatorio pero es necesario cobertura expresa.
También se puede clasificar como sanción la privación de bienes o derechos cuando su titular deja de cumplir alguna obligación impuesta legalmente.
Las medidas disciplinarias frente a los funcionarios o personas vinculadas a la Admin. públicas son de carácter personalista y quedan al margen de la potestad sancionadora general. Este procedimiento sancionador otorga garantías efectivas a los presuntos infractores.
2-Principio de legalidad en la potestad administrativa: tipicidad de infracciones y sanciones.
El principio de legalidad exige que toda norma que prevea sanciones e infracciones tenga rango de ley. La CE dice que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de realizarlas no constituyeran delito, falta o infracción administrativa.
Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ord. jurídico previstas como tales en una Ley.
Por la garantía formal, las normas que tipifican aquellas conductas infractoras, deben tener rango de Ley, pero la reserva de Ley no excluye la posibilidad de que las leyes tengan remisiones a normas reglamentarias aunque sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no subordinada a la Ley.
Los Entes Locales podrán establecer tipos de sanciones e infracciones en sus Ordenanzas con el fin de ordenar las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios y espacios públicos. Deberán seguir los criterios de las infracciones y sanciones de la legislación básica local.
No son válidas las remisiones reglamentarias si la Ley omite delimitar la conducta sancionable.
3-Principio non bis in idem.
Imposibilidad de sancionar dos veces por la misma conducta, cuando ésta se encuentra tipificada como infracción delictiva y administrativa.
Este principio se ha convertido en una regla, pues la legislación reguladora del procedimiento administrativo común prohíbe sancionar los hechos que ya hayan sido previamente sancionados. Ej: si una persona ya ha sido condenada penalmente por su conducta, no puede ser sancionada administrativamente por la misma conducta y viceversa.
El TC elimina el doble castigo y da preferencia a la jurisdicción penal sobre la administrativa para evitar desigualdades.
Los dobles castigos únicamente son viables en los supuestos de relaciones especiales de sujeción (ej: funcionarios de policía condenados penalmente y luego sancionados administrativamente).
Cualquier sanción administrativa que se imponga como consecuencia de una condena penal podrá ser objeto de reclamación ante los tribunales contencioso- administrativos.
4-Procedimiento sancionador.
Aquí operan todos los principios que integran el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva garantizada en la CE.
El procedimiento se inicia siempre de oficio, por vía propia o previa denuncia de los agentes de la autoridad y sólo contra personas físicas o jurídicas que pudieran ser responsables de la infracción.
Las sanciones deben ser publicadas.
El TC ha señalado que permite intromisiones en el D. a la intimidad y a la propia imagen de las personas para publicar la sanción, pero en caso de anularse, el perjudicado podrá ejercer las acciones legales oportunas.
