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TEMA 11.- DERECHO DE LA UNIÓN Y DERECHOS DE LOS ESTADOS
MIEMBROS
El derecho de la UE es un derecho autónomo respecto al derecho interno, aunque se integra en los derechos de los estados miembros sin perder su condición de ius commune, requiriendo la existencia de unos principios que resuelven las contradicciones que surjan, siendo objeto de este tema el examen de los mismos.
1. Primacía y efecto directo de las normas de la Unión Europea Como introducción recordemos que La primacía del Derecho de la Unión respecto a los Derechos nacionales de los EEMM tiene como base la STJEC dictada para resolver la cuestión prejudicial Costa-Enel (15/7/1964) por la que se reconoce el derecho comunitario como verdadero ordenamiento jurídico internacional en el que las normas comunitarias prevalecen en caso de conflicto frente a las nacionales. El efecto directo del Derecho de la Unión tiene como base la STJCE dictada para resolver la cuestión prejudicial Van Gend&Loos (5/2/1963) en la que se establece que “el Derecho Comunitario es autónomo respecto de la legislación de cada estado miembro. La comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico internacional, a favor del cual los Estados han limitado su soberanía, en un ámbito muy restringido y cuyos sujetos son los Estados miembros y los nacionales”. El Derecho comunitario crea obligaciones y derechos a cargo de los particulares. Analizando la primacía de las normas de la UE podemos afirmar que no existe previsión expresa en los tratados sobre ésta, si bien disponemos de la Declaración nº 17 aneja al Acta de la Conferencia intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa que dice que “conforme a una jurisprudencia reiterada del TJUE, los Tratados y el derecho adoptado por la Unión sobre las base de los mismos priman sobre el derecho de los EEMM, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia” Se dice que resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la primacía del Derecho comunitario es un principio fundamental del Derecho comunitario. Constituyen argumentos de la primacía del derecho de la UE: la lealtad comunitaria en cumplimiento de los tratados y del derecho derivado, el principio de no discriminación por la nacionalidad, el carácter incondicional de las obligaciones recogidas en los
Tratados de forma que no pueden ser modificadas por la voluntad unilateral de una de las partes, el carácter excepcional de las cláusulas especiales o las autorizaciones expresas para actuar unilateralmente y el carácter obligatorio de las normas de la UE según art. 288 TFUE. La primacía de las normas de la UE se entienden más como una necesidad inherente a la existencia del derecho de la UE que como una cuestión de jerarquía. Son consecuencias de la primacía de las normas de la Unión, según resultan del caso Simmenthal 1978 (caso 106/77) las siguientes: a) Inaplicabilidad de normas nacionales anteriores contrarias a la norma de la UE, ya que se entenderán tácitamente derogadas b) Invalidez de normas nacionales posteriores contrarias a normas de la UE porque el derecho de la UE impide que hay normas legales internas que le contradigan c) El órgano nacional debe de tener la capacidad de apreciar de oficio la primacía del derecho de la UE y por tanto debe no aplicar la norma nacional d) El órgano nacional debe de adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar el pleno efecto de las normas de la UE, incluso derogación de norma nacional contraria, siendo mecanismo útil pero no necesario porque ello no condiciona la aplicación del derecho de la UE. e) Primacía con carácter general de cualquier norma de la Unión obligatoria sobre cualquier norma nacional f) Aplicación preferente en la práctica del Derecho de la UE conforme a la jurisprudencia del TJUE de forma que no se admite recurso a disposiciones constitucionales internas para limitar el alcance de normas comunitarias. Sin embargo, algunos tribunales constitucionales como el Tribunal constitucional federal (TCF) de Alemania en 1974 dijo que para proteger los derechos fundamentales garantizados por la ley fundamental solo es competente el TCF, incluso si esos derechos se ven afectados por actos de jueces o autoridades que se apoyen en el derecho comunitario. El TCF decide sobre la inaplicabilidad de normas comunitarias relevantes para su decisión en caso de que colisionen con los derechos fundamentales consagrados en la ley fundamental. En esta misma línea se muestran otros países, Francia, Italia.. g) En nuestro ordenamiento el art. 93 de la CE dice que “se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución
puede dejar de aplicar por una norma nacional que se oponga o porque no haya norma nacional al respecto. Se produce un efecto directo vertical (particular reclama a Estado) porque el Estado no puede exigir al particular el cumplimiento de la directiva que el mismo estado no ha transpuesto o lo ha hecho defectuosamente y horizontal (reclamaciones entre particulares), de forma que este efecto se traduce en una reclamación de responsabilidad patrimonial al Estado por incumplimiento de la obligación de transposición.
- Efecto directo de acuerdos concluidos por la UE si son claros y precisos.
- No hay efecto directo en los dictámenes y recomendaciones porque no tienen fuerza vinculante.
- Responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea Se trata de un principio que surge de la jurisprudencia del TJUE en base al principio de lealtad a que se refiere el art. 4,2 del TUE y de la necesidad de asegurar la plena eficacia de las normas de la UE. Opera una responsabilidad del Estado en su conjunto con independencia de que el Estado tenga o no una estructura descentralizada. Condiciones para que exista responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la UE: a) Que la norma de la UE violada atribuya derechos a los particulares. El contenido de estos derechos violados ha de identificarse de forma clara, basándonos en una norma de derecho de la UE. b) Necesidad de que la violación de norma de la UE esté suficientemente caracterizada. Ha de haber una inobservancia manifiesta y grave del “margen de apreciación que se deja a los Estados que la aplican”, de forma que: o si el margen de apreciación que se deja a los Estados es amplio, se deberá valorar el grado de claridad de la norma, la intencionalidad por parte de los Estados en violar la norma… o si el margen de apreciación es reducido, será suficiente con hacer constar la violación c) Relación de causalidad entre el incumplimiento del Estado y los daños causados a los particulares.
Procedimiento de responsabilidad: a) En el caso de reclamaciones de particulares por daños causados por autoridades nacionales en aplicación del derecho de la UE. Se acudirá a los tribunales nacionales y éstos aplicarán el derecho interno para determinar el tribunal competente, así como el procedimiento aplicable. Los EEMM tiene autonomía sujeta dos límites:
- Principio de equivalencia, de forma que las disposiciones nacionales que regulan los derechos que el ordenamiento de la UE confiere a los particulares, no pueden ser menos favorables que las que regulen situaciones similares en el ordenamiento interno.
- Principio de efectividad, de forma que no se establezcan condiciones difíciles o imposibles para obtener la indemnización por parte del particular perjudicado. b) También caben recursos de indemnización contra la UE o sus agentes, tal como el recurso de responsabilidad extracontractual, que deberán presentarse ante el TJUE, recurso al que se refiere el art. 268 y 340 TFUE. En cuanto a la determinación de la cuantía de la reparación se fija por los tribunales nacionales, si bien podrán basarse en las líneas que establece el TJUE basadas en la reparación adecuada y proporcional, que compense íntegramente el perjuicio causado, comprendiendo los daños causados desde la entrada en vigor de la norma de UE más los intereses devengados.
- Recepción y aplicación del Derecho de la Unión en España Interesan reseñar el momento histórico en que se produjo la recepción del derecho de la UE en España. La primera solicitud de inicio de negociaciones para incorporarnos a la CEE se produjo el 9/1/1962, si bien con ella no se concluyó la entrada de España en la Comunidad europea, nos quedamos con un Acuerdo económico preferencial entre España y la CEE firmado el 29/6/1970 entre ministro asuntos exteriores de España y el presidente del Consejo de Ministros de la CEE, por el que se redujo un 30% los aranceles de casi todos los productos españoles. En 26/6/1977 el presidente Suárez planteó una nueva solicitud de adhesión a la CEE (hoy UE), se inician las negociaciones el 5/2/1979, no viéndose satisfecha la misma hasta el 12/6/1985.
de la cesión”. De ello resulta que el tema de normas es función de las CG y el tema de resoluciones administrativas es competencia del Gobierno. Para cumplir su función las Cortes Generales, se constituyó por ley 47/1985 la Comisión Mixta para las Comunidades Europeas que cambio de nombre por ley 8/1994. Esta Comisión es el canal de participación de las Cortes en asuntos relativos a la UE, En el art. 3 de la ley 8/1994 se detallan funciones de la misma, entre otras, recibir de la Comisión propuestas legislativas de la UE, recibir del Gobierno información sobre actividades de instituciones de la UE… Para cumplir su función el Gobierno, se cuenta con la Secretaría de Estado para la UE, órgano coordinador de acción de órganos de la Administración española en temas relacionados con la UE. Por RD 260/1986 de 17 de enero se crea la Representación permanente de España ante la UE (REPER), órgano dependiente del Ministerio de Asuntos exteriores a través de la Secretaría de Estado para la UE. Es un órgano representativo y de gestión por el que se asegura la presencia de España en las instituciones europeas. Es “como una embajada” del Gobierno español en Bruselas, formada por funcionarios de todos los ministerios de España que trabajan coordinadamente bajo las instrucciones de nuestros embajadores y ministerios para defender los intereses de España ante las instituciones UE. Tiene su sede en Bruselas. Forman parte del Consejo de la UE y defienden los intereses de España ante todas las instituciones. Se distingue entre los Consejeros que son los funcionarios de los ministerios que se reúnen con los homólogos de los demás Estados Miembros en los Grupos de Trabajo. Expresan las posiciones de España y preparan las reuniones del segundo nivel. En el segundo nivel están los Embajadores, que son los que se reúnen en el COREPER y son los que verdaderamente negocian. En definitiva, la REPER informa a diario a los ministerios españoles sobre los temas de su competencia en las diferentes instituciones como la Comisión europea, Parlamento, Comité de Regiones…. Este órgano está en contacto con todos los interlocutores relacionados con la UE (Comunidades autónomas, Diputados y Senadores….) Por último, interesa reiterar la doctrina del TC respecto a la no consideración del rango
constitucional de las normas de la UE. En concreto la STC 28/1991 dice que “la vinculación de España al derecho de la UE (DUE) no significa que por el art. 93 de la CE, se les dote a éstas de rango constitucional, ni tampoco que la infracción del DUE por una norma española suponga violar el art. 93 de la CE.
4. Comunidades Autónomas y UE La cuestión del reparto de competencias que pueda operar en los distintos Estados miembros, por ejemplo, en España, entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA), no es un asunto de la UE. En nuestro país, a la distribución de competencias dedica la CE los artículos 148 y 149. A priori puede parecer que el art. 93 de la CE olvidó las competencias autonómicas que sin embargo recogió en el art. 148 de la CE. Sin embargo, el principio de lealtad constitucional hace compatible el reparto de competencias existente en España con la posibilidad de que las CCAA participen en los asuntos europeos. El TC afirma rotundamente que los criterios constitucionales y estatutarios de distribución de competencias no son alterados por la pertenencia de España a la UE. Todos los órganos nacionales y autonómicos han de aplicar el derecho de la UE pero también se reconoce la posibilidad de participar las CCAA en sedes de instituciones comunitarias, siempre que se trate de asuntos que puedan afectar a actividades propias de las CCAA. Se puede hacer constar este último extremo incluso en Estatutos de Autonomía, pero sin olvidar que es el Estado el que, en el ejercicio de las competencias del art. 149.1. 3ª de la CE, le corresponde determinar los términos, formas y condiciones de la participación. En base a esto, el TC declaro la inconstitucionalidad del art. 4 de la ley 7/2015 de Cataluña en relación con el ejercicio de las profesiones del deporte que preveía que la Generalitat pudiera suscribir acuerdos y convenios internacionales en materia de profesiones deportivas.
Son mecanismos de colaboración de la Administración central con las CCAA: a) Participación autonómica en asuntos relacionados con la UE en el plano interno:
- Conferencias sectoriales como instrumento principal de cooperación multilateral relativas a un sector concreto de actividad pública.
b) Participación autonómica en asuntos relacionados con la UE en el plano externo
- Acuerdos de 9/12/2004: la CARUE (Conferencia de Asuntos Relacionados con la UE) adoptó el Acuerdo que abrió definitivamente a las CCAA la participación en las cuatro formaciones del Consejo de la UE cuya actividad se relaciona con sus competencias internas (Consejo de Ministros de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura) y todo ello a los efectos de que las CCAA participen en la formación de la voluntad estatal ante las instituciones europeas
La representación se lleva a cabo mediante la incorporación a la Delegación española de un miembro, con rango de Consejero, que represente a todas las CCAA en los asuntos que afectan a sus competencias.
- Participación autonómica en la Comitología (Comités de la Comisión Europea) (intereses del Estado) Cuando la Comisión ejecuta la legislación a nivel comunitario está asistida por un comité de representantes de EEMM. En estos comités hay un representante de cada EEMM y funcionarios de la Comisión que dialogan antes de adoptar medidas de ejecución. Se regula por Reglamento (UE) 182/2011 del PE y Consejo que establece control por los EEMM sobre el ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. Las CCAA de España participan en más de cien Comités de la Comisión. Participan a través de la delegación española en dichos comités siempre que: a. Los comités traten materias que son competencia de las CCAA b. Voluntad expresa de un nº significativo de CCAA c. Que haya personal técnico para participar en las reuniones de los comités que tengan relación funcionarial o laboral con la Administración autonómica. Ese técnico designado por una CCAA para un comité, interviene en representación del conjunto de las CCAA (representación colectiva). Ej. Aragón en 2020/2021 participa en el Comité de los Fondos Agrícolas, en el Comité de aplicación de la Directiva por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas…
- Presencia directa de las CCAA ante la UE: el Comité de Regiones (intereses de las CCAA) (34 y 307 TFUE) El CdR es un órgano consultivo que representa a los entes regionales y locales de la UE. Comisión, consejo y PE deben consultarle en ámbitos como política de empleo, medio ambiente, educación o salud pública a través de seis comisiones. Es la única vía de participación directa de los entes regionales /y locales en la estructura institucional de la UE, aunque se debate que sea “institución” y en cualquier caso tiene dos limitaciones: no emite dictamen sobre todas las propuestas de actos comunitarios y sus dictámenes no son vinculantes para el Consejo o la Comisión. España cuenta con 21 miembros en el CdR (17 representan a las CCAA y 4 a los entes locales), Las CCAA proponen a los miembros de la delegación autonómica y la FEMP (Federación española de municipios y provincias) a los representantes locales. Mayoritariamente, los representantes titulares de las CCAA son sus Presidentes, aunque la actividad la realicen los Consejeros como suplentes.
