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DERECHO COMUNITARIO (UCM)

APUNTES COMUNITARIO GONZALEZ SAQUERO

GONZÁLEZ SAQUERO, PABLO 15-

DERECHO COMUNITARIO

INTRODUCCIÓN

La UE es el resultado de las iniciativas que en el ámbito de la cooperación internacional a raíz de la 2ª Guerra Mundial (1945)

Esto ayudó a la protección internacional de derechos humanos. (A causa del genocidio)

Nace el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (No es un órgano de la UE)

Después de la II Guerra Mundial nace también el Consejo de Europa, que es una plataforma de cooperación entre Estados Europeos (tratados, convenios) dentro de él los Estados firman un Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales. Este convenio crea un Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

La UE no tiene que ver con los antes mencionados porque no está bajo su jurisdicción del TS.

Hay órganos dentro de la UE llamados Consejo de Europa y Consejo de la Unión.

La primera preocupación después de la guerra era la protección de los derechos humanos. Se hace el Convenio Europeo de Derechos Humanos, no todos forman parte de la Unión Europea pero todos los de la UE forman parte de él.

La segunda preocupación era impedir que los Estados se vuelvan a enfrascar en luchas. Se consigue mediante la integración de intereses solidarios comunes, en resumen, integración económica.

A partir del 92 la UE no será solo económica, sino que adquirirá más competencias más allá de lo estrictamente económico como medio ambiente, libre circulación de personas, educación, derecho penal, inmigración, asilo.

La UE es una organización internacional, se crea por un tratado internacional, las decisiones las aprueban los Estados miembros y son los obligados a cumplirlo.

No funciona como una organización internacional porque en ellas las decisiones las toman los Estados y tienen derecho de veto, que supone que las decisiones no se pueden tomar si todos los Estados no están de acuerdo.

En la UE no va a ocurrir tal cosa.

La Comisión es como el poder ejecutivo de la UE, y se dedica a proponer.

El Consejo y Parlamento dispone o adopta las normas.

Los ministros son los que acuden a las reuniones del Consejo, representan a cada Estado.

La Comisión representa los intereses de la integración de la UE.

El Parlamento Europeo lo eligen los ciudadanos. En el Parlamento Europeo se juntan según la ideología.

jurídicos nacionales.

Los tratados han creado una institución que es el Tribunal de Justicia que garantiza la uniformidad en la interpretación del derecho de la Unión y fiscaliza su cumplimiento.

Las organizaciones internacionales al margen de la Unión Europea no responden normalmente a un esquema perfecto como el expuesto aquí.

En las O.I deciden instituciones en las que están representados los Estados. Se decide por unanimidad. No tiene eficacia directa y normalmente no existe un órgano judicial encargado de interpretar.

En la UE deciden instituciones que escapan del control de los Estados puesto que junto al Consejo (en el que están representados los Estados) tenemos a la Comisión y al Parlamento Europeo. En el Consejo las decisiones se aprueban por mayoría. La mayoría implica que un Estado puede rechazar la aprobación de una norma o un acto y si se queda en minoría no puede impedir que la norma se apruebe, y si se aprueba es igualmente obligatoria para ese Estado. Eficacia directa (implica que un particular de un Estado miembro puede invocar una norma europea ante los tribunales nacionales) y primacía (Si hay norma nacional contraria a ese reglamento o directiva la norma nacional queda desplazada y debe aplicarse la norma europea en lugar de la nacional). Hay órgano jurisdiccional encargado de garantizar la interpretación y aplicación uniforme del derecho de la unión y fiscalizar su cumplimiento: TJUE.

La Unión Europea ha pasado de limitarse a un ámbito estrictamente económico a llegar a aspectos mucho más allá de lo económico como la cultura, la educación, la cooperación política en ámbitos penales, asilo, control de fronteras internas y externas, a la unión económica y monetaria, medio ambiente, protección de los consumidores, etc.

Un factor esencial de la evolución de la UE ha sido la continua ampliación de competencias. Algunas competencias se han ampliado sin ningún problema, en materia de medio ambiente por ejemplo hoy la Unión Europea adopta normas siguiendo este modelo de cooperación supranacional. ¿Si la Unión Europea hoy día quiere adoptar un reglamento en materia de emisiones de dióxido de titanio cómo lo hace? ¿Quién promociona esa legislación? La Comisión. Legisla el parlamento, el consejo adoptará esa decisión por mayoría cualificada, ese ordenamiento aprobado tendrá primacía y eficacia directa y estará sometido a la jurisdicción del Tribunal de Justicia.

Año 1992 se incorporan los tratados políticas sensibles para la soberanía nacional como la cooperación policial y judicial en asuntos penales, en materia civil, control de fronteras internas y externas, materia de inmigración, visado, asilo... Estas políticas, entre otras, la unión económica y monetaria, se discutieron en el año 92 sobre su incorporación a los tratados y ocurrió que había algunos Estados que no querían que las comunidades europeas tuvieran competencias en esos ámbitos porque era muy sensible para la soberanía nacional, entonces se llega a un compromiso, esos Estados no querían que esas materias sensibles para la soberanía nacional pasasen a ser competencias de la Unión Europea porque si se sometían al modo de cooperación supranacional que funcionaba a medias era ceder soberanía en ámbitos muy sensibles. Fueron reticentes Reino Unido, Irlanda, Dinamarca. Podían suceder 3 cosas: 1- No se hacía caso a Reino Unido, Dinamarca e Irlanda y se incorporaban esas políticas. ¿Qué problema tiene esa solución? Que se necesita que todos los Estados firmen el tratado. 2- Quedan excluidas de algunas o todas de estas normas jurídicas que se incorporan plenamente al modo de funcionamiento de la cooperación supranacional, lo que quieran ceder soberanía la ceden y los que no quieran quedan

excluidos de esas políticas. 3- Llegamos a una suerte de compromiso consistente en permitir que la UE adquiera competencia en materia policial y judicial de asuntos penales. Reino Unido lo permite, Irlanda lo permite, Dinamarca lo permite pero en esos ámbitos la UE en lugar de ajustarse a este modelo de actuación va a introducir elementos propios de la cooperación intergubernamental en el marco institucional europeo.

Por tanto, en la evolución de la Unión Europea ha sido: 1º desde una cooperación intergubernamental al margen de la integración comunitaria 2º una integración intergubernamental dentro o al lado de la integración comunitaria y 3º integración comunitaria en esas materias que antes eran ¿¿¿¿¿?????

Consecuencias ampliación competencias de la unión: Desnaturalización de esa forma de cooperación internacional, integración asimétrica (no todos los Estados participan de todas las políticas de la UE. Ej: Euro)

CAPÍTULO 1

En los años 50 se crean 3 organizaciones internacionales que responden a esa característica de cooperación supranacional. En el 51 se crea la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

51-> Comunidad Europa del Carbón y Acero entra en vigor en el 52, se crea por un tiempo limitado de 50 años. La CECA es la más supranacional de las 3 comunidades europeas. (Las otras 2 son la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica) Su objetivo era crear un mercado interior entre los países que quieran firmar el tratado en el ámbito de producción del carbón y del acero.

No es casualidad por dos razones 1) El carbón y el acero eran materiales esenciales para la producción de armamento 2) No era casualidad que se optara por un objetivo tan pequeño porque detrás de esa iniciativa existía cierta filosofía, crear después de la II Guerra Mundial una solidaridad entre los Estados de Europa en el ámbito económico. La solidaridad económica ha ido creando necesidades hacia gentes. A esa ideología se la llamó Funcionalismo. El Tratado de la CECA organiza 4 instituciones: consejo especial ministros (tenía papel meramente consultivo), asamblea parlamentaria, tribunal de justicia, alta autoridad (comisión, era la institución que tomaba decisiones).

Firmaron Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo.

Como fue un éxito se trató de ir más allá en la integración. Se trató de crear una Comunidad Europea de defensa (para crear un ejército europeo) y sobre la base de ella una Comunidad Política Europea. (Para poner bajo paraguas todas las organizaciones de carácter supranacional. Las dos iniciativas fracasaron. El motivo fue su excesiva abogacía.

Se convoca una conferencia en 1995, se crea un grupo de expertos que proponen que soluciones se pueden adoptar en ese ámbito, la propuesta es crear 2 nuevas organizaciones: una relativa a la creación de un mercado interior de alcance general y una organización que gestione la producción de energía atómica. Estas nuevas organizaciones se van a alejar del modelo supranacional puro. Se crea para la CEE una comisión, una asamblea parlamentaria y un consejo más un tribunal de justicia y se crea para la Comunidad Europea de Energía Atómica una comisión, un consejo, una asamblea parlamentaria y un tribunal de justicia con la particularidad de que el peso decisorio pasa de la comisión al consejo que actuará por mayoría cualificada.

Mercado interior consiste en blindaje comercial de un espacio geográfico imponiendo

cooperación internacional entre los Estados europeos al margen de la CEE y siguiendo el modelo de cooperación intergubernamental.

¿Cómo se plantea Francia dinamitar la CEE? Si la supranacionalidad tenía como características reconocer poder a instituciones que no representan estrictamente los intereses de los Estados miembros como la Comisión, permitir que en la organización se adopten decisiones en la que los Estados miembros decidan no por unanimidad sino por mayoría cualificada, el objetivo de Francia será primero minar la autoridad de la Comisión y segundo acabar con la toma de decisiones por mayoría cualificada y volver a un modelo de adopción de decisiones por unanimidad porque si toman decisiones por unanimidad Francia en todo caso puede vetarla, cosa que no puede hacer si se toman decisiones por mayoría cualificada. En el año 65 ante una propuesta de la Comisión para fijar precios agrícolas nos encontramos con la siguiente situación: los tratados contemplaban que en muchos ámbitos de competencia de la CEE para conseguir el mercado común, las decisiones se tomarían por mayoría cualificada solo a partir de 1 de enero de 1966, hasta entonces se convocaba la adopción de decisiones por unanimidad teniéndose que poner de acuerdo todos los Estados. En Junio del año 65 la fijación de los precios agrícolas se encontraba en decisiones que todavía y hasta el año 66 había que tomarse por unanimidad. Francia encontraba en la política agrícola común un interés muy señalado, pues encuentra en la agricultura una base muy importante de su economía nacional, tan importante es que la razón fundamental de que Francia vetara el acceso a la adhesión de Turquía a la UE porque si Turquía se incorpora superaría en producción agrícola a Francia, cuando en el año 65 la Comisión presenta una iniciativa legislativa referente a los productos agrícolas Francia decide retirar a sus representantes del Consejo e impedir así que se adopte cualquier decisión, se inicia así lo que se conoce como “Crisis de la Silla Vacía” que durará hasta Enero del año 1966. Francia exige a los otros Estados la toma de decisiones por unanimidad reformando los tratados del 57, los otros Estados le dijeron que eso no era una solución posible. La solución era entonces la del compromiso político, ese compromiso político, llamado “Compromiso de caballeros” se firma pero tiene un valor jurídico dudoso, no se cambian los tratados pero cuando el Consejo tenga que tomar una decisión por mayoría cualificada si un Estado miembro alega que la decisión que se va a tomar afecta a un interés nacional especialmente importante del Estado ese Estado puede obtener de los demás el compromiso de que van a seguir negociando hasta que se alcance un acuerdo. La clave estaba en que no estaban de acuerdo en cuanto tiempo tenían que seguir negociando hasta que se alcanzase un acuerdo, podían seguir indefinidamente y entonces eso suponía un veto de hecho. Los otros 5 Estados no estaban de acuerdo con eso y querían que se prolongara únicamente por un tiempo razonable, y no se pusieron de acuerdo. Por eso aparte de Compromiso entre Caballeros se ha denominado a este acuerdo un “acuerdo sobre que están en desacuerdo”. Este es el Compromiso de Luxemburgo. Es por tanto un freno a la adopción de decisiones. La realidad iba a demostrar en las dos décadas siguientes que la versión de compromiso que prevaleció fue la versión francesa porque en el fondo los otros Estados miembros se encontraron que en el compromiso de Luxemburgo tenían una garantía para preservar intereses nacionales importantes. El caso es que el Compromiso de Luxemburgo fue uno de los factores que paralizó la integración entre el año 66 y el año 86 porque ralentizó la adopción de normas legislativas para el mercado interior común. La influencia de este Compromiso desaparece en los primeros 5 años de la década de los 80.

El segundo elemento que Francia trata de dinamitar en la CEE es el poder de la Comisión (no viene en el libro) erosionando su poder de iniciativa legislativa en primer lugar y en segundo lugar erosionando su poder de ejecución normativa. La Comisión fue un protagonista muy importante hasta el año 66, ese año estaba presidida por Halsten que quería un protagonismo muy fuerte de la Comisión, que debía ser una

gran impulsora de la integración europea, y tenía en mente dar vitalidad a otra institución que nació prácticamente muerta en el tratado de los años 50 que es la Asamblea Legislativa. Los tratados de las Comunidades Europeas crearon una Asamblea Legislativa que hoy se denomina Parlamento Europeo. Halsten empezó a denominar a esta Asamblea “Parlamento”, pese a que no era un parlamento como tal, es decir, que en esta institución los candidatos europeos no eran elegidos directamente por los ciudadanos de los estados miembros (No fue así hasta el 79), esta asamblea legislativa no tenía poder alguno en el proceso de toma de decisiones y no lo tuvo hasta los años 70. Halsten quería dotar de significado al papel de la Asamblea Legislativa. Quería que se erigiera en un contrapoder de la toma de decisiones del Consejo. Esto es algo que iba en contra de los intereses franceses, por ello cuando Halsten propone que sin tocar una coma de los tratados el Consejo (es decir, los Estados miembros) se comprometan con la Asamblea Parlamentaria, Francia se niega. Otro encontronazo que tiene es que en el propio Compromiso de Luxemburgo Francia consigue que se erosione el poder de iniciativa legislativa de la Comisión porque en este compromiso de que se obliga a la Comisión a participar se especifica que la Comisión se compromete a consultar con los Estados Miembros antes de hacer una iniciativa legislativa. Esto da lugar al nacimiento del Comité de Representantes Permanentes. También se socaba el poder de la Comisión de ejecución normativa, en los años 60 surge la práctica (iniciada por los Estados miembros para controlar la Comisión) de que la Comisión esté “asistida” por unos comités en los que van a estar representados los Estados miembros a la hora de aprobar normas de ejecución/desarrollo. (Es a lo que llamaremos en el 2º Capítulo Comitología)

Segundo punto de impacto que tiene la postura francesa en estos ámbitos: Potenciar otras formas de cooperación al margen de las Comunidades Europeas. De Gaule quería que los Estados europeos se integraran en una Unión Política pero respetando hasta el último extremo la soberanía de los Estados. Quería que los Estados europeos cooperaran no solo en el ámbito estrictamente económico sino en ámbitos muy variados, por ejemplo quería que hubiera una verdadera política exterior común europea respetando la soberanía de los Estados, y quería que la cooperación entre estos se extendiera también a otros terrenos como el monetario. Quería que respondiesen al modelo de cooperación intergubernamental. Empiezan a surgir formas de cooperación en los años 60 que van a protagonizar los mismos Estados que forman parte de las Comunidades europeas al margen de los tratados de los años 50 y que van a tener dos características: primero, que van a ser formas de cooperación de los tratados diferentes a lo establecido en los tratados, que van más allá de la mera integración económica, por ejemplo en cooperación policial o política exterior, y que esta cooperación al margen de los tratados de los 50 van a responder a las características propias de la cooperación intergubernamental. Eso serán acuerdos internacionales adoptados por unanimidad. Surgen formas de cooperación intergubernamental como TREGI o la Unión Económica y Monetaria, el Sistema Único de Cambios.

14/10/

¿Qué instrumentos normativos se utilizan para hacer posible la integración supranacional? Los tratados de la CECA, el de la CEE y el de Energía Atómica.

¿Qué objetivo persiguen los Estados miembros que hacen posible esta forma de cooperación internacional que hemos denominado integración supranacional? Conseguir un mercado común. Para conseguir estos tratados atribuyen a unas nuevas organizaciones que se van a llamar comunidades europeas competencias en materias, por ejemplo económica a la CEE le atribuye una Unión aduanera, para conseguir un mercado común le atribuyen competencias en materia política agrícola común, en

a partir del 89 cada 6 meses y en el año 74 tras la reunión que en diciembre se celebra en París el documento de esa reunión bautiza a la reunión que realizan los jefes de Estado y gobierno periódicamente como Consejo Europeo. En el Consejo de las comunidades europeas están representados a nivel ministerial y en el consejo europeo a nivel de jefes de estado y de gobierno, en el consejo de las CE es una institución de la CEE mientras que el consejo europeo hasta el 86 no se mencionará en los tratados y hasta el año 2007 no será una institución de la UE, como institución que es de la CEE el consejo de las comunidades europeas es un órgano investido de los poderes que le dan los tratados, poder de aprobar normas vinculantes, mientras que el consejo europeo es un foro de discusión meramente político, es decir no van a poder aprobar normas vinculantes. Cuando el consejo aprueba un acuerdo ese acuerdo será un acuerdo internacional. En la CEE reino unido puede utilizar el veto del compromiso de Luxemburgo, en el consejo europeo pueden convencerle y sería un acuerdo de naturaleza política, para que sea una regla comunitaria tiene que llegar al consejo de la CEE y hacer suyo ese acuerdo la comisión, etc.

17/10/

Institucionalización de la cooperación intergubernamental e incorporación al marco de la integración comunitaria.

Nace el Consejo europeo en el año 74 asociado a esa cooperación intergubernamental. En los años 70 encontramos antecedentes de lo que luego será en los años 80 y 90 por una parte la institucionalización de la cooperación intergubernamental, es decir la creación de organismos relacionados con la cooperación intergubernamental, la formalización de esa cooperación intergubernamental que en sus inicios era puramente informal, y en segundo lugar vinculación de esa cooperación intergubernamental con la integración supranacional comunitaria en el ámbito económico que se estaba desarrollando en los años 50, que tenía por objetivo alcanzar un mercado común. Estos pasos hacia la institucionalización y la integración comunitaria se da en forma de informes técnicos que se publican en el año 70, 73, 80 en Copenhague, Luxemburgo, etc. y que prepararán la declaración solemne de Stuttgar en el año 83, que ya anticipa el deseo de crear una Unión Europea que englobe la integración económica dedicada a la persecución del mercado interior y una integración política efectiva que tenía su manifestación más relevante en la cooperación política europea en el ámbito de los asuntos relacionados con la política exterior, básicamente una política exterior común. Es una declaración de intenciones que recogerá y se tomará muy en serio el parlamento europeo que en el año 84 presenta un proyecto de tratado por el que se instituye la UE. Este proyecto de tratado nunca llegará a culminar con la firma de los Estados pero movió el árbol y lo que cayó del árbol fue el Acta Única Europea de

1986. Antes la integración europea ha estado en crisis hasta comienzos de los años 80, a comienzos de los años 80 por estas iniciativas y porque algunas instituciones clave de la integración empiezan a despertar, la integración comunitaria se revitaliza. Un agente fundamental en esta revitalización será la Comisión Europea que había estado dirigida por presidentes anodinos y sin peso político alguno y eso fue así hasta que en el 82 accede a la presidencia de la comisión el francés Jacques Delors, la Comisión despierta a la vida. Fracasado el proyecto de tratado por el que se instituye la UE se crean dos comités que van a redactar sendos informes. Dos informes uno dedicado a como revitalizar la integración comunitaria que tiene por objetivo conseguir el mercado común interior que no se había logrado alcanzar, y otro de los informes que tendrá por objeto qué hacer con la cooperación intergubernamental y cómo vincularla a la integración comunitaria supranacional. Estos dos informes en principio estaba pensado que cada uno de ellos diera lugar a dos tratados distintos. Uno cuyo objeto fuera reformar los tratados de los años 50 para dar un nuevo impulso a la integración comunitaria y otro destinado a institucionalizar/formalizar en un nuevo

tratado la cooperación intergubernamental. Hasta entonces la cooperación política europea referida a la cooperación en materia de política exterior y de seguridad común se había dado lugar a declaraciones, informes, informaciones conjuntas de los Estados pero nada más, por primera vez se quería que esa cooperación política europea, que esa PESC, que en términos estrictamente intergubernamentales se había venido desarrollando desde finales de los años 60 se formalizara/institucionalizara en un tratado internacional distinto a los tratados de los años 50. Resulta que al final en lugar de firmarse dos tratados se firmó un único tratado al que se denominará Acta Única Europea. Esto es importante porque ese proyecto de tratado por el que se institucionaliza la UE en el año 84, ese tratado quería sustituir todos los tratados de los años 50 por un único nuevo tratado. Esa iniciativa de sustituir los tratados de los años 50 es lo que intentaría hacer también el proyecto que quería establecer una Constitución para Europa en el año 2004. Los tratados vigentes ahora siguen siendo los tratados de los años 50 pero modificados. El Acta Única Europea no desplaza estos tratados sino que únicamente los modifica. Es el resultado de dos tratados éste acta. Por tanto hay que encajar en una estructura esos dos contenidos tan diversos.

1986 Acta Única Europea:

Título I destinado a Disposiciones Generales.

Título II reformas que se introducen en el tratado de la CEE/CECA/Energía Atómica de los años 50, modificar la redacción de los artículos que se consideren necesarios modificar.

Título III Disposiciones sobre la Cooperación Política Europea en el ámbito de las relaciones exteriores. Por primera vez se formaliza la cooperación intergubernamental en materia de Cooperación Política Europea referida a establecer una política común en materia de política de exterior y seguridad común.

Título IV Disposiciones Finales.

Estas disposiciones generales y estas disposiciones finales se refieren ya a las dos vías de la integración: a la integración comunitaria y a la integración intergubernamental en forma de cooperación intergubernamental. Como cuestión a destacar en ese título I de disposiciones generales se menciona por primera vez en un tratado al Consejo Europeo. Lo que hay que retener aquí es que el Título II reforma los Tratados de los años 50 ¿Cómo? ¿Qué reformas introduce? Más competencias, mayor supranacionalidad, que la integración comunitaria supranacional sea más amplia, tenga más competencias y que esas competencias y las que ya existían se ejerzan por las comunidades europeas y sus instituciones con mayor rango de supranacionalidad y pérdida de poder de los Estados. Es decir, el Título II se trata de arreglar la integración comunitaria en materia económica supranacional que se había iniciado en los años 50 y que estaba estancada. ¿Cómo? Primero ampliando competencias, se otorgan nuevas competencias a la CEE en materia de cohesión económica y social, I+D y en materia medio ambiental (la más importante). Más competencias ejercidas con mayores rasgos de supranacionalidad, aumento de los supuestos en los que en lugar de exigirse unanimidad se exige mayoría cualificada. Los informes que habían dado lugar al Acta Única Europea habían puesto de manifiesto que la integración comunitaria estaba estancada entre otras cosas, por el compromiso de Luxemburgo, pero también porque los Tratados de los años 50 tenían elementos que impedían el avance de la integración comunitaria. Uno de esos fallos eran que había preceptos clave en los tratados que exigían unanimidad en lugar de mayoría cualificada, más en concreto el artículo 100 del antiguo tratado de la CEE exigía unanimidad para adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias para la

Justicia de las Comunidades Europeas. Esas mismas instituciones a partir del año 86 ya van a tomar decisiones también en el ámbito de la Cooperación Política Europea para establecer formas de coordinación, cooperación con los Estados miembros en materia de política exterior, ahora bien las decisiones que tomen en el ámbito de la CPE las van a tomar de manera muy diferente y con un efecto muy directo. Mientras que el consejo decide por mayoría cualificada y con participación del parlamento en el ámbito de la CEE en el ámbito de la CPE el consejo decidirá por unanimidad y sin intervención alguna del Parlamento Europeo que será únicamente informado. En el ámbito de la CEE la comisión tiene el monopolio para iniciar la iniciativa legislativa, en el ámbito de la CPE dice el Acta Única Europea que estará asociado a los trabajos que lleve a cabo el Consejo, no tiene un papel concreto inmediato. En el ámbito de la CEE las decisiones, los actos normativos jurídicamente vinculantes que se adoptan revisten la forma de reglamentos, directivas, decisiones que tienen eficacia directa y primacía, en el ámbito de la CPE se adoptarán acciones y decisiones que los Estados tratarán de dar pleno cumplimiento pero nada más. No es una obligación jurídicamente exigible sino políticamente recomendable. En el ámbito de la CEE el tribunal de justicia tiene plena jurisdicción para conocer de los recursos que se interpongan contra las normas que apruebe la CEE y para vigilar el cumplimiento de las obligaciones que adquieren los Estados con esa legislación comunitaria, en el ámbito de la CPE no tiene jurisdicción ninguna, es decir, que esos acuerdos que adopten en el ámbito de relaciones exteriores y seguridad común el tribunal de justicia ni va a conocer de recursos sobre la validez de esas cuestiones ni recursos contra incumplimiento.

El Consejo Europeo están representados los Estados a través de los Jefes de Estado y de Gobierno y toman decisiones en materia comunitaria e intergubernamental de naturaleza política y en el Consejo a secas están representados los ministros que toman decisiones sobre proyectos que le presenta la comisión que versan sobre competencias que se prevean en los tratados de los años 50 y esas decisiones son de naturaleza jurídicamente vinculante. Se menciona al Consejo Europeo en el Título I porque toma decisiones de todo tipo, tanto política comunitaria como intergubernamental, y así representa la variedad de ámbitos en los que actúa, el lugar común a ambos es las Disposiciones Generales. Se define el papel del Consejo Europeo: dar a la Unión Europea los impulsos políticos necesarios para su desarrollo y decidir las orientaciones políticas generales que debe seguir la Unión Europea.

En el Título IV se define el papel del tribunal y se dice que su papel en la CPE es que no tiene jurisdicción.

El Tratado de Maastricht. En el año 92 el 31 de Diciembre se había concluido con el pronóstico o con la exigencia que imponía el Acta Única Europea que era concluir el mercado interior en el espacio conformado por 12 países en ese entonces. Seguimos teniendo fuera de la integración comunitaria formas de cooperación intergubernamental que se habían iniciado en los años 60, por tanto la primera misión del Tratado de Maastricht va a ser de nuevo establecer puentes entre la integración comunitaria supranacional y la integración intergubernamental que se había desarrollado al margen de los tratados. ¿Qué formas de cooperación intergubernamental nos quedan fuera de la integración comunitaria que no son la CPE? Nos queda la cooperación intergubernamental que se había establecido en el ámbito monetario para establecer una unión económica y monetaria, en el año 70 se empieza a vislumbrar el sistema europeo de bancos centrales, se manifiesta entre los países que forman parte de la CEE el deseo de alcanzar una política económica y monetaria, tener una moneda y un banco central común. Se inicia al margen de las políticas comunitarias cubiertas por los tratados de los años 50 como forma de cooperación intergubernamental. En Maastricht en el año 1992 se decide que la unión económica y monetaria se va a comunitarizar de golpe y porrazo, es decir, no se va a establecer un puente entre la cooperación supranacional y la intergubernamental sino

que se va a decir que a partir del 92 será una política más prevista en el tratado de la CEE. Esa comunitarización radical se va a hacer a costa de una gran cesión de soberanía pero sobretodo que algunos Estados no acepten esa comunitarización radical. Reino Unido y Malta se quedan fuera. ¿Qué más formas de cooperación intergubernamental tenemos? TREVI, control de fronteras internas y externas, inmigración y asilo, cooperación en asuntos de justicia penal, etc. El Tratado de Maastricht crea junto a la CPE la cooperación en asuntos de justicia e interior y rebautiza la CPE que se pasa a denominar Política Exterior y de Seguridad Común. Esta estructura empieza a ser altamente compleja. ¿Cómo abordar esa complejidad? Creando una nueva organización, hay 3 comunidades (CEE, CECA Y Euratom), se crea una nueva organización internacional que se va a denominar Unión Europea, que la van a crear sin personalidad jurídica, es decir, no va a haber tratados internacionales celebrados por la UE por ejemplo, se va a crear para dar cobertura jurídica e institucional a las actuaciones que se lleven a cabo en el ámbito de la cooperación intergubernamental.

1992 Tratado de Maastricht

Título I Disposiciones Generales, son básicamente las que teníamos ya en el Acta Única Europea.

Título II (Ahora como las reformas de los Tratados de los años 50 son muy numerosas se va a hacer un título para cada uno de los tratados que se reforman) Reforma Tratado CEE.

Título III Reforma Tratado CECA

Título IV Reforma Tratado Euratom.

Título V PESC

Título VI Cooperación en asuntos de justicia e interior. (CAJI)

Título VII Disposiciones Finales.

Siguiendo lo que hemos visto antes la reforma de los 3 tratados de los años 50 puede resumirse en más competencias para la CEE en Política Monetaria, Educación, Cultura, Formación Profesional entre otras muchas, y mayor supranacionalidad que se va a traducir en más mayoría cualificada y mayor poder de decisión para el Parlamento, se introduce el procedimiento de co-decisión, el Parlamento y el Consejo van a decidir juntos los dos con el mismo poder. Pasa de llamarse Comunidad Económica Europea a llamarse Comunidad Europea. Al margen de la integración supranacional se va a reformar la PESC y se van a incorporar una nueva forma de cooperación intergubernamental, la CAJI. Antes del 92 cualquier acuerdo de cooperación intergubernamental que quisieran adoptar los Estados en materia de asuntos de justicia e interior se producía al margen del marco institucional y normativo de las comunidades europeas y se adoptaba un acuerdo internacional, a partir del 92 en materia de asilo o inmigración por ejemplo el acuerdo podrán admitirlo la instituciones comunitarias pero en lugar de admitirlo como en el ámbito de la CE lo van a hacer el Consejo por unanimidad teniendo prácticamente un papel testimonial la comisión sin intervención del parlamento europeo y quedando excluida la jurisdicción del Tribunal de Justicia en los acuerdos CAJI que serán acciones comunes pero no reglamentos, directivas o decisiones comunitarias, serán medidas intergubernamentales. Maastricht aquí y en las disposiciones finales va a regular la UE, que es una nueva organización sin personalidad jurídica que se crea como un manto común para las políticas de los tratados de los años 50 y para las políticas intergubernamentales, especialmente para las de PESC y CAJI, que no son actos de

¿Por qué se produjo esa ampliación de competencias? Por una necesidad funcional. El mercado interior diseñado en los años 50 comprendía una serie de ámbitos materiales de actuación: política pesquera, política agrícola común, libertad de circulación, libre competencia… Ocurrió que hay otros ámbitos materiales de actuación que sin estar directamente relacionados con las necesidades del mercado interior resultan ser instrumentos útiles para conseguir el buen funcionamiento del mercado interior, por ejemplo materia de política medioambiental.

Maastricht al reformar el primer pilar perfecciona el método supranacional de adopción de decisiones, ampliando la mayoría cualificada y ampliando los poderes del parlamento europeo incorporando un nuevo procedimiento legislativo en el que el parlamento y el consejo co-deciden.

El Tratado de Ámsterdam, intenta reformar las instituciones porque las instituciones que se preveían para 6 Estados tienen que funcionar ahora para 15 y no funcionan bien, no se logra. Van a reformar los pilares en el sentido de avanzar en la integración, más supranacionalidad, se centra en reformar el tercer pilar. El tratado de Ámsterdam dentro de la CAJI hace que parte de esas materias que están dentro de la CAJI se las va a llevar al tratado de la CE, ¿qué competencias? Cooperación en asuntos de justicia civil, control de fronteras externas e internas, inmigración, visados y asilo. ¿Qué queda en el tercer pilar? Solo la cooperación policial y judicial en asuntos penales. Hay que rebautizar el tercer pilar que de llamarse CAJI va a denominarse Cooperación Policial y Judicial en Asuntos Penales (CPJP). La segunda comunaritación afecta al tercer pilar porque aunque es de ámbito intergubernamental introducen rasgos supranacionales, por eso la comunitarización siendo doble es parcial. Las competencias que se llevan al primer pilar en principio se someten a las normas de ese pilar pero se comunitariza pero en los próximos 5 años el Consejo en vez de decidir por mayoría cualificada va a seguir decidiendo por unanimidad y transcurridos ya sí, durante esos 5 años la comisión no va a tener el monopolio de la iniciativa legislativa sino también cualquier Estado miembro y respecto de esas materias el Tribunal de Justicia durante 5 años tiene restringida su jurisdicción. Las competencias que se dejan en el tercer pilar se van a introducir elementos de comunitarización, aquellos Estados que lo deseen pueden consentir a que el Tribunal de Justicia tenga competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales que planteen los jueces nacionales.

Otra cosa que hace Ámsterdam en 1999 es introducir las cooperaciones reforzadas, que permiten que si por cualquier razón no se adopta una norma que ha propuesto la comisión, si tiene el apoyo de un número determinado de Estados, esos Estados van a poder considerar vinculante la norma propuesta a la comisión pero solo para ellos. (Esto no entra en el examen)

2001 Hay una nueva reforma de los tratados que dará lugar al Tratado de Niza que intenta hacer la reforma institucional, había ya 30 Estados, se modificaron los tratados pero no se consiguieron los objetivos, se introdujo la reforma de la comisión para reducir el número de comisarios, incluso por debajo del número de Estados miembros, se reformó el parlamento europeo para dar cabida a la representación de los nuevos alemanes que se habían unificado y la reforma de la mayoría cualificada en el consejo. Reforma de las cooperaciones reforzadas. Se añaden competencias también y poco más.

Resulta que los Estados en el mismo momento en el que estaban firmando el Tratado de Niza ya estaban planeando la siguiente reforma de los tratados y que debía abordarse a través de un nuevo procedimiento.

Hasta entonces los tratados se habían reformado entre los Estados miembros

estableciendo negociaciones fundamentalmente a nivel técnico, por supuesto con la intervención de representantes de la comisión fundamentalmente, de servicio jurídico del consejo, etc. El nivel político de actuación llega cuando ya hay una base consensuada a nivel técnico, se convoca una conferencia intergubernamental a la que asisten los jefes de Estado y de gobierno, y en esa conferencia intergubernamental tratan de llegar a un acuerdo, si se ponen de acuerdo el tratado de reforma se firma, también hace falta la ratificación que es conforme a las normas de cada Estado. Las normas de cada Estado son muy variadas.

Ahora se propone una nueva forma de elaborar la reforma, se dice que se va hacer un procedimiento transparente y más democrático convocando una convención a la que acudan representantes de los parlamentos nacionales, de los colectivos económicos y sociales, de las instituciones europeas, de los órganos consultivos que funcionaban desde el 92. Todos acuden a la convención que se organizaría en 7 grupos de trabajo, presididos por un director. Se trataba de abrir a la sociedad el proceso incluso permitiendo que los ciudadanos formularan propuestas por internet y publicando los informes de estos grupos de trabajo. Se elaboró un texto que se llevó a una conferencia intergubernamental y en el año 2004 se aprobó el tratado por el que se establece una Constitución para Europa, pero firmado ese tratado los Estados se lo llevaron para ratificarlo, Francia lo sometió a referéndum y la respuesta fue que no. Se produce un estancamiento de la integración europea hasta que en el 2006 gana las elecciones en Alemania Merkel.

Alemania propone volver al procedimiento tradicional de reforma del tratado. Se empieza a elaborar un nuevo texto que es el Tratado de Lisboa.

24/10/

El fracaso de la Constitución Europea. Fracasa por su contenido, por el salto cualitativo que en el simbolismo constitucional quería darle a la integración económica. El simbolismo está en que en el propio título del tratado aparezca el término Constitución, aunque ese instrumento no dejaba de ser un tratado internacional que los Estados eran libres para consentir o no. Más elementos de simbolismo constitucional: Los revolucionarios franceses del siglo XVII identificaban con el contenido material de una constitución cuando concurrían dos elementos: la existencia de un sistema de protección de derechos individuales y la división de poderes. Cuando esos dos elementos están presentes tenemos una Constitución en sentido material, lo cual no quiere decir que un Estado no pueda tener Constitución en sentido simplemente formal. Desde los orígenes en los tratados que han creado integración ha habido división de poderes, lo que nunca había tenido es un sistema completo de protección de derechos individuales. Esto creó serios problemas en los años 70 porque el Tribunal Constitucional Alemán le dijo a la CEE que no es plenamente democrática. A finales de los 80 el TC Alemán corrige ese criterio. En el año 2000 se viene a intentar formar esa falta de visibilidad de protección de los derechos individuales en la integración comunitaria, va a ser la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta carta es un catálogo de derechos. Esta Carta se proclama solemnemente en el año 2000 por el Presidente del Consejo, el Presidente de la Comisión y el Presidente del Parlamento Europeo con carácter no vinculante. Esta Constitución Europea una de las cosas que hacía era incorporar al propio contenido de la Constitución como Título II ese catálogo de derechos fundamentales, de tal manera que en un mismo texto ya estarían reunidos esos dos elementos que definen la existencia de una constitución en sentido material: División de poderes y sistema de protección de derechos individuales. Hasta el año 2004 no se había intentado diferenciar en la integración comunitaria entre la actividad legislativa y la no legislativa, esto trataba la Constitución europea de solucionarlo hablando de leyes marco y reglamentos. La constitución europea creaba con esa

controles fronterizos, inmigración, visados y asilo. Se ha eliminado el tercer pilar. El segundo pilar se queda como está. Esto quiere decir que la PESC sigue siendo un ámbito intergubernamental. Una complicación adicional es que en ese espacio de Libertad seguridad y justicia se pueden localizar elementos que recuerdan a la cooperación intergubernamental: en el ámbito de la cooperación penal 4 estados miembros pueden ejercer la iniciativa legislativa junto a la comisión y el tribunal de justicia sigue sin poder conocer de las acciones que se ejerciten contra las actuaciones de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado. Lo que desaparece es la UE actuando en ámbitos intergubernamentales y las Comunidades Europeas actuando en el ámbito supranacional.

Desde el 1992 tendíamos un tratado de Maastricht que crea la UE y un tratado de la Comunidad Económica Europea que se modificó en Maastricht por el Tratado de la Comunidad Europea que regulaba la Comunidad Europea. Tras Lisboa el cambio fundamental de desaparecer la CE y expulsar de la integración a la EURATOM obliga a reorganizar los Tratados. A día de hoy tenemos dos tratados internacionales que regulan una misma organización supranacional: La Unión Europea. El tratado de la UE es para dar cobertura a la integración intergubernamental (la PESC) y el Tratado de Funcionamiento de la UE que regula todo lo del primer pilar (supranacional). El Tratado de la UE se reforma intensamente para darle más contenido, en este Tratado de la UE va a estar la regulación de la cooperación intergubernamental en el ámbito de la PESC, la forma de adherirse a la UE, los procedimientos de reforma de los tratados de la UE y del de funcionamiento, un diseño general de las nuevas instituciones de la UE, los principios políticos constitucionales que sirven de base a la UE, la regulación de las cooperaciones reforzadas. En el de Funcionamiento se regulan todos los ámbitos competenciales de actuación supranacional, el funcionamiento de las instituciones de la unión, los procedimientos decisorios y el sistema de fuentes de derecho de la unión, el sistema de recursos ante el tribunal de justicia de la UE.

28/10/

CAPÍTULO 2

La distribución del poder decisorio

Hay dos partes diferenciadas: distribución horizontal del poder decisorio y distribución vertical del poder decisorio. La distribución vertical del poder decisorio es como se distribuye el poder normativo entre la UE y los Estados miembros, eso va a implicar una cuestión previa de saber quién puede adoptar una determinada norma, cómo se relacionan el ordenamiento de la UE y los ordenamientos nacionales, pero la cuestión se centra más bien en potencialmente quién puede legislar en un determinado ámbito. La distribución horizontal del poder decisorio hace referencia a las instituciones (consejo, comisión, parlamento), qué poder tiene cada institución en la adopción de decisiones.

Hay que tener en cuenta el principio de atribución de competencias, de poderes limitados. La supranacionalidad se basa en cesión de soberanía, en el 63 el Tribunal Justicia UE se dijo que la soberanía se adquiere en términos limitados, la cesión de soberanía es limitada. Los tratados también lo dicen. La UE solo ejerce aquellas competencias que expresamente le han atribuido los Estados en el momento en el que han ratificado los Tratados. Esas competencias constan en los tratados. Cada vez que se quiera saber que la UE tiene competencia en una determinada materia hay que acudir a los tratados donde se explicita todos y cada uno de los ámbitos en los que la UE puede adoptar normas jurídicas. Aquí es donde entra en juego el concepto de base jurídica. (MIRAR HOJA “EJEMPLOS”) La UE puede legislar en materia de energía, por ejemplo, porque así figura en los tratados, esa es la base jurídica, el concreto precepto

del tratado que atribuye competencia a la UE para intervenir en un ámbito material determinado. ¿Por qué es importante la base jurídica? Porque la base jurídica es un elemento determinante de la distribución vertical y horizontal del poder. ¿Por qué es en elemento esencial para articular la división vertical del poder? Porque en primer lugar determina que la UE tiene efectivamente competencia para actuar en un ámbito determinado y que los Estados le han atribuido competencias a la UE para actuar en ese ámbito. En segundo lugar la base jurídica indica qué instrumentos puede utilizar la UE para intervenir en ese ámbito, esto hace referencia a instrumentos normativos como directivas, reglamentos, decisiones, normas no vinculantes, etc. ¿Qué instrumentos normativos reconoce esa base jurídica del artículo 194 que puede emplear la UE para intervenir en el ámbito de energía? Las medidas necesarias que estime convenientes, por ejemplo tratados internacionales celebrados con terceros estados, etc. Ahora bien, no es lo mismo utilizar una directiva que utilizar un reglamento porque son dos tipos de norma de naturaleza y efectos muy distintos. Una directiva europea teóricamente implica que no agota la regulación de una materia de manera exhaustiva, es decir, no regula exhaustivamente todos los aspectos de una determinada materia por sí sola, la directiva está pensada para que la regulación de una materia se haga en dos escalones, en el escalón europeo a través de la directiva en la que se definen los objetivos generales a alcanzar y en el escalón nacional en el que sea el legislador nacional quien en el marco definido por los objetivos generales de la directiva concrete entre las opciones que permite esta directiva para regular la materia, de tal manera que a la directiva siempre va a seguir una norma nacional que va a concretar las previsiones de la directiva, y será esta norma nacional la que se aplique. El legislador nacional debe tener libertad de elección entre las opciones que dé la directiva. La UE cuando regula con una directiva tiene que dar opciones. En el reglamento europeo la UE puede imponer una opción y expulsa todas las posibles elecciones que hubieran efectuado los legisladores nacionales y siendo aplicada directamente a las relaciones jurídicas. El reglamento es el instrumento normativo más agresivo que puede utilizar la UE. Una base jurídica puede prever que la UE solo puede utilizar directivas para regular, eso limita el poder de la UE respecto de los Estados miembros, por eso la base jurídica al definir el tipo de instrumento normativo que puede utilizar la UE articula la distribución vertical del poder. En tercer lugar sabemos qué tipo de competencia está ejerciendo la UE, si está ejerciendo un tipo de competencia exclusiva de la UE, compartida con los Estados miembros o de apoyo coordinación o complemento. ¿Dónde se define qué tipo de competencias? En los artículos 3, 4, 5 y 6 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Si la competencia es exclusiva de la UE quiere decir que se ha cedido hasta tal punto que los Estados han perdido toda competencia en ese ámbito, si es compartida supone que hay dos sujetos que tienen título legítimo para intervenir en ese ámbito: UE y Estados miembros. Eso tiene importancia para la distribución vertical del poder.

La base jurídica también sirve para delimitar horizontalmente el poder, sirve para decidir qué papel tiene cada institución y delimitar cual es su poder para adoptar normas, por ejemplo, en materia de energía mediante el procedimiento decisorio que se prevé. En la base jurídica viene identificado el procedimiento legislativo que debe seguirse para aprobar normas en ese ámbito competencial, en este caso (mirar hoja “ejemplos”) el procedimiento legislativo ordinario, que antes se llamaba procedimiento de co-decisión, hoy es el más extendido en las bases jurídicas del tratado, ese procedimiento legislativo ordinario tiene las siguientes características, la iniciativa legislativa es ejercida por la comisión, decide sobre la propuesta el consejo y el parlamento, ahí el reparto del poder es igual, el consejo decide por mayoría cualificada. Las bases jurídicas prevén además procedimientos legislativos especiales cuando las medidas por ejemplo en materia de energía pueden tener implicaciones fiscales se utiliza el procedimiento legislativo especial que es por unanimidad previa consulta no vinculante al parlamento europeo. La base jurídica define la distribución