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Tema 4. LA INTERACCIÓN CON LOS DERECHOS NACIONALES
I. LA EFICACIA DEL DERECHO EUROPEO (APLICATIVA E INTERPRETATIVA).
1. La proclamación de la eficacia directa por el Tribunal de Justicia
La “eficacia directa” es un concepto que aparece ligado doctrinal y jurisprudencialmente, en el ámbito del Derecho de la Unión, a la posibilidad de aplicar éste en los Estados miembros con independencia de previsiones al respecto por los Derechos internos. La posibilidad de los ciudadanos de invocar directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales el Derecho europeo fue proclamada por el Tribunal de Justicia, por primera vez y en relación con un Tratado, en el asunto Van Gend & Loos (1963). Concretamente, fue proclamada en relación con el art 12 TFUE que preveía que “ los Estados miembros se abstendrán de establecer entre sí nuevos derechos de aduana, de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente, y de incrementar los que ya estén aplicando en sus relaciones recíprocas ”. Van Gend & Loos supuso una alteración de la presunción de Derecho Internacional consistente en que las obligaciones jurídicas internacionales están orientadas y dirigidas a los Estados, partes contratantes, cuyos respectivos Derechos son los que determinan en qué medida y a través de qué método tales obligaciones pueden en su caso producir efectos jurídicos en el ámbito interno. Ninguna disposición del Tratado CEE preveía la posibilidad de eficacia directa, con la consecuencia de poder implicar a los particulares, esto es, con independencia de los Derechos nacionales. Al tiempo se preveía un proceso por incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario, incluido el Tratado en el que los particulares estaban ausentes. Además, el art 12 imponía una obligación de abstención dirigida exclusivamente a los Estados miembros sin mencionar a los particulares. El Tribunal de Justicia objetivando al máximo la intención de las partes contratantes concluyó que “el art 12 del Tratado produce efecto directo y crea derechos individuales que los tribunales nacionales deben proteger”. El Tribunal de Justicia utilizó una técnica más próxima al Derecho Constitucional que al Derecho Internacional, centrada en la constitución de un nuevo ordenamiento jurídico asentado en la cesión de soberanía por los Estados signatarios a favor de la Comunidad. El Tribunal señaló que “el objetivo del Tratado CEE que es establecer un mercado común, cuyo funcionamiento afecte directamente a los Estados miembros, implica que el Tratado es más que un acuerdo generador de obligaciones mutuas entre los Estados miembros; más allá de los gobiernos, contempla a los pueblos; se crean órganos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos que están llamados a cooperar a través del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social. Por otro lado, el Tribunal de Justicia confirma que los Estados han reconocido al Derecho comunitario una autoridad de ser invocada por sus cuidadnos ante sus órganos jurisdiccionales. Conclusión de ellos: “la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional en beneficio del cual los Estados han limitado sus derecho soberanos, y cuyos sujetos son no sólo los Estado miembros, sino también los ciudadanos”, de manera que el Derecho comunitario no sólo impone obligaciones a los individuos sino que está destinado a conferirles derechos. El Tribunal de Justicia asienta las bases de que los Estados miembros pueden ser demandados por los ciudadanos ante sus propios órganos jurisdiccionales. Lo hace al establecer la eficacia directa del Tratado, pero con condición de concretar en cada caso a través de las exigencias de “claridad, precisión e incondicionalidad” de su contenido. Admitida así la eficacia directa con relación al Tratado, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se concentra en la eficacia de las directivas.
2. La eficacia aplicativa, directa y reaccional.
A partir de la década de los 70, el Tribunal irá dejando progresivamente sentado que una vez finalizado el plazo de ejecución, las directivas podrían ser directamente aplicadas en los Estados miembros en supuestos de falta de ejecución o de ejecución incorrecta, siempre y cuando su contenido fuese incondicional y suficientemente claro y preciso. El Tribunal introdujo en el terreno de las directivas una matización esencial consistente en un resultado que consiste en un incumplimiento por parte de los Estados miembros de su obligación de ejecutarlas correctamente en su Derecho interno dentro del plazo fijado.
La eficacia directa de las directivas surge como un remedio provisional ante una situación patológica que cesa una vez que el Estado miembro procede a ejecutarlas correctamente, dado que una vez hecho, es el Derecho nacional, y no la directiva. La jurisprudencia señala que la eficacia directa sólo constituye una “garantía mínima” frente al incumplimiento por los Estados miembros de su obligación de ejecutar la directiva correctamente en el plazo fijado. Esta construcción conceptual vinculada al incumplimiento por los Estados miembros de su deber de ejecución, fue rodeada de un trasfondo sancionador. Ligado dicho trasfondo sancionador al efecto vinculante y útil de las directivas que deriva del art 288 TFUE ( asunto Van Duyn , 1974) en relación con el deber de cooperación de los Estados miembros con la Comunidad impide que un Estado pueda sacar ventajas de haber ignorado el Derecho comunitario.
La negación de la eficacia directa horizontal y sus mitigaciones.
El trasfondo sancionador fue ganando peso en la doctrina del TJ hasta el punto de convertirse en el principal fundamento de la eficacia directa de las directivas. Se excluye la eficacia directa de una directiva en relaciones horizontales, sólo puede utilizarse frente al Estado (particular – Estado), se excluyen las relaciones privadas al no existir en estas relaciones sujeto responsable del comportamiento infractor consistente en la falta de ejecución o ejecución incorrecta. Pero cuando actúa como límite a una aplicabilidad directa desplegaría sus efectos en las relaciones horizontales y verticales.
Tras haber apuntado la negación de la eficacia horizontal de las directivas en el asunto Marshall (1986 ) (Señora Marshall denuncia al Hospital que actúa sometido al Derecho privado. El TJ da la razón al Hospital porque una directiva no tiene eficacia horizontal, sólo puede utilizarse frente al Estado). Posteriormente, en el asunto Faccini Dori , el TJ ha establecido que en algunas ocasiones las Directivas van a tener eficacia directa si se cumplen los requisitos anteriormente citados. Vamos a analizar las atenuaciones (mitigaciones) de la negación de la eficacia de las directivas en relaciones horizontales. La doctrina del TJ sobre la eficacia directa arranca íntimamente ligada a la precisión e incondicionalidad de su contenido a la hora de configurar derechos a favor de los particulares.
Eficacia directa, precisión e incondicionalidad, y generación de derechos a favor de los particulares.
Conclusión : la directiva tienen eficacia directa solo cuando es precisa, incondicional, no deja margen de apreciación; si ha finalizado el plazo de trasposición o se ha hecho incorrectamente; sólo se puede invocar frente al Estado.
Efectos horizontales de la eficacia aplicativa vertical y eficacia aplicativa horizontal indirecta.
Eficacia horizontal en RELACIONES TRIANGULARES
El asunto de Wells, eta señora tiene la casa al lado de una antigua mina. Una empresa quiere explorar la mina. El Gobierno británico no ha traspuesto correctamente la directiva sobre el impacto ambiental. Señora Wells recurre contra la administración para que se anule la autorización. RU dice que en este tipo de situaciones una directiva no puede tener eficacia directa porque e invoca contra una empres (relación horizontal). El TJ ha admitido la invocabilidad por los particulares de la directiva relativa a las repercusiones de determinados proyectos públicos o privados sobre el medio ambiente.
Eficacia horizontal de EXCLUSIÓN
El asunto CIA Security International (1996 ). Las partes litigantes son 3 empresas que se dedican a la fabricación y venta de sistemas de alarma. Una de ellas (CIA Sec) invoca contra otras 2 porque estas empresas no cumplían con los requisitos establecidos por la legislación belga en materia de sistemas de seguridad. El TJ sostuvo que Bélgica cuando eligió la normativa nacional no se la ha comunicado a la Comisión de acuerdo con la directiva. El TJ dijo que aunque se trata de una relación horizontal, la directiva va a tener eficacia directa, porque su eficacia se limita para que la normativa nacional no se utilice. La directiva se utiliza como un escudo para impedir que se aplique la normativa nacional que es contraria a la directiva.
Doctrina tradicional del TJ para que una directiva tenga eficacia directa:
- Que sea precisa, incondicional, sin margen de apreciación
- Que se finalice el plazo de trasposición
- Particular vs Estado Excepciones: a) Eficacia reaccional b) Eficacia aplicativa / efecto de anticipación c) Eficacia horizontal en relaciones triangulares / de exclusión
Se manipula el concepto del Estado para que la directiva tenga eficacia directa.
3. La eficacia INTERPRETATIVA, en especial de las directivas y del Soft Law
En el asunto Von Colson y Kamann (1984 ) el TJ sentó la obligación del juez nacional de “dar a la legislación nacional adoptada en ejecución de la Directiva, en la medida en que así lo permita su Derecho nacional, una interpretación y una aplicación conformes con las exigencias del Derecho comunitario. Posteriormente, el TJ extenderá esta obligación al Derecho nacional preexistente ( asunto Marleasing, 1990) ( hay 2 empresas, Marleasing y otra comercial. Marleasing denuncia a la comercial para que disuelve la sociedad. El CC prevé como causa de nulidad de contratos que tengan vicio en la causa, per hay una directiva que anterior a que España entrase en la UE. Según esta directiva entre las causas de nulidad no se encuentra el fraude y el vicio de causa. Plazo finalizado y España no la ha traspuesto. El TJ dijo que la directiva no tienen eficacia directa porque se trata de particulares. El Juez español debe aplicar el CC español a la luz de la directiva europea para garantizar el efecto útil de la directiva. El TJ no disolvió la sociedad ) : “al aplicar el Derecho nacional ya sea disposiciones anteriores o posteriores a la directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarla está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la
directiva , para al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado al que se refiere la directiva.
Cuando la directiva deja margen de apreciación cabe eficacia interpretativa y no cabe eficacia aplicativa.
Eficacia interpretativa antes de finalización del plazo de ejecución
El Asunto Adeneler , el TJ dijo que la directiva sólo tiene eficacia directa cuando se finaliza el plazo de trasposición por ella misma fijado, pero además dice que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben abstenerse en la medida de los posible de interpretar su Derecho interno de un modo que pueda comprometer gravemente, tras la finalización del plazo de adaptación del Derecho interno a la directiva, la realización del objetivo perseguido por ésta.
Descartada en tales supuestos la directa aplicación de la directiva, la única vía que permitirá la armonización europea de la legislación nacional es la “ interpretación conforme ”.
Los principios generales del derecho europeo en cuanto límites de la interpretación
El punto de partida debe ser la presencia de una directiva y de normativa interna a interpretar conforme a aquélla, si no hay norma interna no hay nada que interpretar conforme a la directiva, y el discurso se debe plantear en términos de eficacia directa. Habida cuenta de la especial naturaleza jurídica de las directivas y de los límites derivados de los principios generales del Derecho, “el requisito de interpretación conforme no puede llevar a que una directiva cree , por sí misma e independientemente de una ley interna de adaptación, obligaciones para los particulares o determine o grave la responsabilidad penal de quienes contravengan sus disposiciones”. Es evidente que si no hay norma interna que interpretar, su ausencia determina la imposibilidad de recurrir al principio de interpretación conforme, y no los límites derivados de la naturaleza de las directivas o de los principios generales del Derecho. El principio de interpretación conforme podría cubrir los supuestos de laguna legal. Por lo cual, la presencia de una directiva exige su toma en consideración antes de interpretar el derecho nacional, es decir, interpretar el texto nacional de conformidad con la directiva. El definitiva, la lectura de la legislación interna debe estar presidida por el principio de una interpretación conforme con el Derecho comunitario. En principio, no se admiten dobles lecturas a la luz de texto del precepto a interpretar, podría llegar a admitir lecturas distintas, si interpretando dicho texto se insiste por la búsqueda de un interpretación conforme. El juez nacional tiene que optar por el principio interno de interpretación más adecuada para alcanzar una lectura de su Derecho conforme con el Derecho europeo. El límite del CONTRA LEGEM se encuentra en lecturas de la legislación no tanto contrarias a las que deriven del texto, como ajenas a la metodología interpretativa. El TJ afirma que “el principio de interpretación conforme requiere, que el órgano jurisdiccional remitente haga todo lo que esté dentro de sus competencias, tomando en consideración el conjunto de normas del Derecho nacional, para garantizar la plena efectividad de la DIRECTIVA ”. La intensidad del esfuerzo interpretativo por parte del juez nacional, es también consecuencia del principio de la seguridad jurídica. El TJ insiste en que cuando la directiva de que se trata tienen por objeto conferir derechos a los nacionales de los Estados miembros, una jurisprudencia nacional, aun cuando se la considere consolidada, que interprete unas disposiciones de Derecho interno en un sentido considerado conforme con las exigencias de la Directiva no puede tener claridad y la precisión necesarias para cumplir la exigencia de la seguridad jurídica. Hay que añadir los límites que derivan de otros principios generales del Derecho europeo, como el principio de legalidad en materia penal (asunto Kolpinghuis, 1987) o en general, que impide interpretaciones extensivas o análogas que tengan por efecto determinar o agravar la responsabilidad.
El apoderamiento de la Unión produce una reestructuración de dicho poder a los fines de integración. El punto de partida del Derecho europeo respecto de la primacía es la remisión a los Derechos nacionales más allá de la inaplicación del Derecho interno con él incompatible. Tal remisión estaba en el asunto Simmenthal (“ el juez nacional está obligado a garantizar la plena eficacia de las normas comunitarias dejando inaplicadas cualesquiera disposiciones contrarias de la legislación nacional ”). Sería confirmada por el TJ en el asunto IN.CO.GE 1998 “de la Sentencia Simmenthal no puede deducirse que la incompatibilidad con el Derecho comunitario de una norma de Derecho nacional posterior produzca el efecto de determinar la inexistencia de ésta”, de modo que “ante semejante situación, el Juez nacional está obligado a descartar la aplicación de esta norma”. El asunto IN.CO.GE aclara que el Derecho de la Unión no impide la entrada en juego de procedimientos judiciales nacionales que desemboquen en la anulación de Derecho interno por contrario al europeo en medida en que “resulten apropiados para salvaguarda de los derechos individuales”.
3. Las reservas de los Tribunales constitucionales y supremos de los Estados miembros en relación con las constitucionales nacionales
En relación con esto, el TC Federal alemán no reconoce una primacía absoluta a la aplicación del Derecho de la Unión. Hay que señalar que los límites internos a la integración formulados por muchos TC y/o Supremos de los Estados miembros han sido reconducidos al núcleo duro de la soberanía y de la identidad nacional, completando por la negativa de admitir la primacía europea en caso de colisión con disposiciones de los textos constitucionales. Se consagró la garantía de la existencia de los Estados y sus estructuras básicas, así como sus valores, principios y derechos fundamentales.
4. El marco múltiple y dialectico del pluralismo constitucional europeo
¿En qué se traduce el clima de “tolerancia constitucional”?
- En forzar al juez español a asumir su condición, a la vez, de juez europeo, impulsando el diálogo, a través de la cuestión prejudicial, como en TJ que permite la depuración del ordenamiento jurídico de la Unión.
- En flexibilizar la interpretación de la CE en el marco de una UE que comparte los mismos principios y valores esenciales. Sólo a partir de tal aproximación se evitarán conflictos constitucionales con el Derecho europeo , ya que el TJ tiene la obligación de atender a los principios y valores constitucionales de los Estados miembros. Los derechos fundamentales comunitarios quedaron plasmados en el Tratado de la Unión:
- La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad.
- Reconoce que “ los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los DDHH y de las Libertades fundamentales y los comunes de los Estados miembros, formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales.
III. LA SEGURIDAD JURÍDICA EN LA INTEGRACIÓN DEL DERECHO EUROPEO.
1. Integración de hecho y de Derecho.
En el asunto Comisión v. Países Bajos (1986) el TJ destacó que la posibilidad de los particulares de invocar ante los tribunales nacionales el Derecho comunitario no constituiría más que “una garantía mínima”. Es necesario que los ciudadanos europeos se encuentren en condiciones de conocer con claridad la situación existente en cada caso entre ambos ordenamientos, en virtud del principio de seguridad jurídica, eliminando cualquier incertidumbre en cuanto al Derecho aplicable. No basta, pues, con una integración de hecho ; es necesaria, además la integración de Derecho. El principio de seguridad jurídica ofrece:
- La eliminación de las situaciones de incertidumbre provocadas por la existencia de Derecho interno incompatible con el europeo.
- La obligación de integrar el Derecho europeo en el Derecho interno de manera clara y pública para permitir su pleno conocimiento. 2. Seguridad jurídica e incompatibilidad entre derecho europeo y derecho interno.
En el asunto Comisión v. Francia 1974 , el Tribunal de Justicia deja claro que la existencia de Derecho interno incompatible genera por sí misma una situación de incertidumbre contraria al principio de seguridad jurídica, susceptible de provocar un recurso por incumplimiento. En el asunto Comisión v. Italia , el TJ destacó que “el mantenimiento sin cambios en la legislación de un Estado miembro de un texto incompatible con una disposición del Tratado, da lugar a una situación de hecho ambigua, manteniendo a los sujetos de Derechos afectados en un estado de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de acudir al Derecho comunitario. Es una situación que constituye una infracción de las obligaciones derivadas del Tratado. El principio de seguridad favorece las posibilidades aplicativas del Derecho comunitario, sin llegar a constituir una conditio sine qua non para esa efectiva aplicación. El tema que se plantea es “cómo llevar al cabo la eliminación de las incompatibilidades entre ordenamientos y, con ello, de la situación de incertidumbre jurídica”. Se puede hacer a través de:
- Vía judicial : recurso de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad. Ni la ley ni el Reglamento se puede depurar por la vía judicial. Por esto sólo es posible utilizar la siguiente vía.
- Vía legislativa: a través de otra norma de superior o igual rango. El TJ en el asunto Comisión v. Italia afirmó que tal situación “no puede ser definitivamente eliminada más que mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que aquellas que deban ser modificadas”. El TJ en el asunto ICI establece que corresponde al órgano competente del Estado suprimir la inseguridad jurídica en la medida en que pueda lesionar los derechos que se deriven de normas comunitarias. 3. Seguridad jurídica y forma de ejecución del derecho europeo.
Por lo que respecta a la obligación de integrar el ordenamiento europeo en el interno de una manera lo suficientemente clara y pública como hará permitir su pleno conocimiento por los operadores jurídicos, hay que recordar, en relación con las directivas, que éstas exigen ejecución normativa interna con independencia del carácter más o menos concreto de su contenido.
Existirá la obligación de reparar los daños y perjuicios por infracción del Derecho europeo siempre y cuando se den los siguientes requisitos sustantivos:
- La norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares
- La violación esté suficientemente caracterizada
- Exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas. El TJ afirma que el Derecho comunitario se opone a una legislación nacional que limita la exigencia de esta responsabilidad únicamente en los casos de dolo o de culpa grave del juez.
Requisitos procesales: las normas de procedimiento que deben seguirse para ejercitar la acción de responsabilidad son normas nacionales. Tienen que respetarse los principios de equivalencia y de efectividad.
Principio de equivalencia : el Estado miembro no puede regular el régimen procesal del ejercicio de acción de responsabilidad por infracción del derecho de la Unión de manera discriminatoria a como regula el ejercicio de la acción de responsabilidad en supuestos similares.
Principio de efectividad: la regulación nacional del ejercicio de la acción de responsabilidad por infracción del Derecho de la UE no puede hacer imposible o muy difícil la efectiva reparación de los daños y perjuicios. Principal diferencia con el principio de equivalencia: aquí sólo se analiza cual es el régimen de responsabilidad previsto por el Estado miembro o por la UE. Y lo que se analiza principalmente son 2 cuestiones para ver si se ha vulnerado el principio de responsabilidad:
- Si el plazo para recurrir es suficiente
- Si se han limitado o no el alcance de realización
V. EL SISTEMA DE INTERACCIÓN DE LA PESC CON LOS DERECHOS NACIONALES.
Hay que destacar la ausencia de jurisprudencia específica del TJ al respecto. Sin embargo, hay pronunciamiento, como la sentencia del TC Federal alemán “ La primacía en la aplicación del Derecho de la Unión exige ante todo la aplicabilidad directa del Derecho europeo en los Estados miembros. El Tratado no prevé transferencia alguna de soberanía a la Unión a los efectos de permitir el “acceso” supranacional a los ordenamiento jurídicos de los Estados miembros.”. Hay que advertir que la Constitución europea incorporó expresamente en su articulado el principio de primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho de los Estados miembros. El art 24.1 TUE establece que queda excluida la adopción de actos legislativos en el ámbito de la PESC, además, excluye la competencia del TJ en dicho ámbito, salvo en determinados momentos. El art 24.3 establece que “los Estados miembros apoyarán la política exterior y de seguridad de la Unión”; además, “se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar su eficacia”. Como resultado, hay que destacar que la PESC vincula a los Estados miembros, los cuales quedan obligados entre sí y ante la Unión. Hay que resaltar que no de los principales argumentos que juegan en favor del reconocimiento de la eficacia aplicativa e interpretativa de los instrumentos PESC, y de su primacía sobre la legislación nacional, reside en reforzar la unidad y coherencia de un ordenamiento jurídico, el de la Unión. Para evitar el riesgo de ruptura en la integración de la norma común europea siempre estuvo destinado el mecanismo llamado la cuestión prejudicial; mecanismo que brilla por su ausencia en el ámbito PESC. Al TJ la ausencia de dicho mecanismo no le supuso obstáculo alguno para admitir la entrada en juego tanto de la eficacia interpretativa como de la primacía.
