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DERECHO COMUNITARIO
Tema 2: La distribución del poder decisorio y las competencias de la Unión Europea
1.- Distribución horizontal y vertical del poder decisorio; 2.- Los principios de cooperación leal y de atribución de poderes; 3.- El poder legislativo: titularidad y procedimientos; 4.- El papel de la Comisión Europea; 5.- El principio de atribución de competencias; 6.- Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; 7.- El principio de cooperación leal; 8.- La doctrina de los poderes implícitos.
1.Distribución horizontal y vertical del poder decisorio
Dada la compleja articulación política del modelo comunitario, inspirado por métodos supranacionales, la facultad de hacer cumplir las leyes no reside en una sola institución ni en un solo nivel de gobierno; al contrario, es éste un poder fraccionado horizontal y verticalmente. La división horizontal opera a nivel europeo mediante la separación institucional de las potestades ejecutivas entre la Comisión, a la que los Tratados reconocen la función ejecutiva como propia, y el Consejo, que conserva funciones de coordinación de las políticas en algunos ámbitos que de hecho se traducen en una auténtica capacidad ejecutiva, que desde Lisboa ya no le está expresamente encomendada. Asimismo, la completa ejecución de las políticas monetaria y cambiaria, aún cuando pudieran derivar de actos legislativos, le está incondicionalmente reservada al Banco Central Europeo . Sin embargo, y a tenor del artículo 13.1 del Tratado de la Unión, es finalidad principio motor del marco institucional único comunitario "garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones". Es esta regla la que, combinada con los principios de atribución de competencias y cooperación leal, suaviza y modula esta división horizontal para que no transgreda los límites de lo querido y desemboque en un sistema de separación rígida de poderes, inclinándose más bien la balanza por un sistema de coordinación de poderes Asimismo se halla dividido el ejercicio de la potestad de hacer ejecutar el Derecho europeo en un plano vertical. Si la facultad de supervisión y control del cumplimiento de la ley comunitaria es competencia irrenunciable de la Comisión (sin perjuicio de los procedimientos u órganos nacionales que puedan existir, y que serán complementarios pero no sustitutivos), no ocurre lo mismo con la aplicación de la misma propiamente dicha. Aquí opera con fuerza el principio de subsidiariedad, que introduce el juego de las administraciones nacionales, entendiendo por tales las de los Estados miembros, pero también las regionales y locales de cada uno de ellos, conforme a sus sistemas constitucionales propios. Este principio constitucional viene recogido por el artículo 5.3 del Tratado de la Unión, en los siguientes términos:
En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.
Así, el papel de las administraciones nacionales y territoriales, incluidos sus parlamentos como principales responsables de la transposición normativa y como garantes del respeto al principio de subsidiariedad, pesará con toda su consistencia en la aplicación de las directivas, que para su completa eficacia necesitan del mecanismo de la transposición, que ordinariamente corresponderá a los parlamentos nacionales (o territoriales, en su caso). Sin embargo, es previsible que la activación de estos mecanismos internos resulte de menor relevancia a la hora de aplicar un reglamento o una decisión, que revisten eficacia directa.
2. Los principios de cooperación leal y de atribución de poderes
El principio de cooperación leal, inspirado en el que contiene la Ley Fundamental de Bonn y que se conoce en Derecho alemán como de lealtad federal , viene enunciado por el Tratado de la Unión en sus artículos 4.3, referido a las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros, y 13.2 en el ámbito de las relaciones interinstitucionales de la Unión.
Los tres deberes generales que se derivan del artículo 4.3 TUE:
- Colaboración activa o deber de adopción de todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del derecho de la unión ( originario y derivado): cada Estado en cumplimiento del principio de autonomía debe ejecutar el derecho de la unión en su territorio adoptando medidas necesarias para asegurar la plena eficacia de las disposiciones de la UE.
- Deber de abstención de adopción de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines de los Tratados. Este deber impide a los Estados miembros adoptar disposiciones contrarias a los compromisos asumidos.
- Deber de facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus misiones. Este deber se concreta fundamentalmente en la obligación de los Estados miembros de facilitar informaciones que requieran las Instituciones para el adecuado desarrollo de sus misiones.
Procedimientos:
El procedimiento de codecisión fue introducido en 1992 por el Tratado de Maastricht; en 1999, con el Tratado de Ámsterdam, fue ampliado y ajustado para aumentar su eficacia. Con el Tratado de Lisboa que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, este procedimiento, que pasa a llamarse procedimiento legislativo ordinario , se convierte en el principal procedimiento legislativo del sistema decisorio de la UE. Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo.; los actos asi probados tendrán la categoría genérica de actos legislativos. Excepcionalmente y en los casos detallados por los Tratados expresamente los actos legislativos podrán ser a propuesta de los Estados miembros, del Parlamento Europeo, del banco central Europeo de inversiones y del tribunal de justicia.
Los ámbitos sujetos al procedimiento legislativo ordinario son muy numerosos; mas de 90 preceptos contienen las bases jurídicas para adoptar actos legislativos ordinarios en materias muy diversas y fundamentales como no discriminación, seguridad, mercado, protección del consumidor, cohesión económica y social, etc.
PRIMERA LECTURA
La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al Parlamento europeo quienes adoptan su posición de forma consecutiva y sin plazo en la primera lectura.
La propuesta se envía en todas las versiones linguisticas oficiales. Ademas la envía a los parlamentos nacionales; si en un plazo de seis semanas un tercio de las cámaras de los Parlamentos nacionales estiman que la propuesta legislativa no respeta el principio de subsidiariedad enviarán un informe a la comisión ( mecanismo de alerta temprana) y la Comisión se vera obligada a reexaminar su propuesta. También se envía al comité económico y social y al comité de las regiones para que emitan un informe o dictamen.
Primera lectura en el parlamento europeo:
El parlamento debe pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa puede ser examinada por una o varias comisiones del parlamento en función de la complejidad y diversidad de ámbitos afectados; una comisión será la que emita el informe principal.
Con carácter previo cada comisión parlamentaria deberá examinar la pertinencia del fundamento jurídico y su respeto a los principios de subsidiariedad,
proporcionalidad y respeto a los derechos fundamentales. También debe estudiar sus repercusiones financieras, así como velar por la calidad de la redacción y mejorarla si fuera necesario.
Despues será examinada la propuesta de resolución legislativa por el pleno. Este vota en primer lugar, las enmiendas, después la propuesta, modificada en su caso. La resolución legislativa es la declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la comisión. Es la posición del parlamento en primera lectura.
Primera lectura en el Consejo:
La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga de enviarla a las Representaciones Permanentes de los Estados miembros y al Comité de Representantes permanentes para que procedan a preparar la posición de cada estado en el Consejo. A su vez la envía al Servicio Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y ayudar adecuadamente a la presidencia rotatoria ( del consejo, Del COREPER y de sus grupos de trabajo)
Tambien los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio Jurídico del Consejo, deben examinar si el acto legislativo respeta los principios de atribución de competencias, motivación de los actos, subsidiariedad y de proporcionalidad.
El Consejo va a deliberar y decidir a partir de la preparación de su posición por el COREPER. Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del día preparado por el COREPER y dividido en dos partes: A Y B.
Un punto en la parte A del orden del día del Consejo significa que el COREPER recomienda al Consejo que los apruebe de forma global y automática si entrar en su discusión. Cuando el COREPER incluye una propuesta en la parte B recomienda al Consejo que delibere y decida sobre aspectos de una propuesta que no reúne mayoría necesaria de las delegaciones en los grupos de trabajo ni en el COREPER.
Ante la posición del Parlamento el Consejo tiene dos opciones.
A. Aprobar la posición del PE votando por mayoría cualificada aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que introdujo el PE
B. No aprobar la posición del parlamento y presentar enmiendas.
tantos representantes gubernamentales como Estados Miembros y el mismo número de parlamentarios.
En el seno del comité de conciliación y durante seis semanas ( prorrogable a dos más) los trabajos se centrarán exclusivamente en las enmiendas propuestas por el PE y en la posición del Consejo. En esta fase la Comisión ya no podrá modificar su iniciativa, aunque participará activamente propiciando el acuerdo entre los dos legisladores.
a. Si no llega a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerará no adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión. Se paraliza definitivamente la propuesta: ninguna Institución se impondría y no habrá acto legislativo.
b. Tambien pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada en el Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento.
TERCERA LECTURA
Si llegan a un acuerdo el texto conjunto deberá ser confirmado en un plazo de seis semanas ( prorrogable a dos más) por mayoría cualificada e una sesión formal del Consejo y por mayoría absoluta de los votos emitidos en el Parlamento.
Obsérvese que aunque se separe de la propuesta de la comisión, el consejo ya no tiene que votar por unanimidad habiendo desaparecido el privilegio de la Comisión desde la reforma de Maastricht. Por fin el Consejo puede desvincularse de la propuesta de la Comisión y aceptar un texto pactado con representantes del Parlamento, frente a la clásica exigencia de la unanimidad cada vez que se apartaba de un texto de la Comisión.
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 TFUE requiere ser firmado conjuntamente por el Presidente del PE y por el Presidente del Consejo y se publica en el diario oficial de la UE conforme al articulo 297 TFUE.
La (1) Comisión presenta un texto legislativo al (2) Parlamento y al (3) Consejo simultáneamente. El Parlamento adopta (4) su posición y la presenta al Consejo. Si el Consejo está de acuerdo con el resultado de la primera lectura en el Parlamento, se aprueba el (5) texto legislativo.
Si el (1) Consejo no acepta la posición del Parlamento en primera lectura, adopta su (2) posición. El (3) Parlamento dispone de un plazo de tres meses (ampliable a cuatro, previa petición) para reaccionar. Si aprueba la posición del Consejo o no se pronuncia, se adopta el (4) texto legislativo en la versión de la posición del Consejo. El Parlamento puede también presentar enmiendas a la posición del Consejo (con determinadas restricciones). En este caso: bien el (5) Consejo las acepta, en un plazo de tres meses (ampliable a cuatro, previa petición), y se aprueba el (6) texto legislativo , bien el Consejo las rechaza y se convoca al Comité de Conciliación (27 miembros del Parlamento y 27 miembros del Consejo) para que busque el modo de aproximar las distintas posiciones. Otra posibilidad es que el Parlamento rechace la posición del Consejo por mayoría absoluta de sus miembros, en cuyo caso el texto legislativo es rechazado. Una vez alcanzado un acuerdo, el (1) Comité de Conciliación adopta un (2) texto conjunto basado en la posición del Consejo y en las enmiendas del PE en segunda lectura. Si el Consejo y el (3) Parlamento aprueban el texto conjunto en su totalidad, se adopta el (4) texto legislativo. Si el Comité de Conciliación no logra ponerse de acuerdo sobre un texto conjunto, o si el Parlamento o el Consejo no lo aprueban, el (5) acto legislativo se considera no adoptado.
El procedimiento especial se diferencia del ordinario basado en la adopción conjunta del Parlamento y el Consejo, porque se adoptan por una de estas dos Instituciones con aprobación o consulta según los casos de la otra.
El procedimiento legislativo especial con excepción del procedimiento presupuestario se distingue por la preponderancia del Consejo o por la del PE frente a la paridad del ordinario. Son actos con valor legislativo aunque no sean aprobados mediante el procedimiento legislativo ordinario.
En tanto que actos legislativos sus caracteres sustantivos son idénticos: tienen su base jurídica directamente en el Tratado, enuncian el marco jurídico fundamental de un ámbito y las opciones políticas básicas. Ahora bien, la legitimidad democrática es un distintivo evidente en los actos que se aprueban en el procedimiento ordinario y por procedimiento especial por el PE.
Hay que constatar que se prevén muchísimos más actos legislativos del Consejo que del PE. Ahora bien siempre en un acto legislativo de proce especial ya sea del C o del PE hay una participación de la otra Institución.
Cabe destacar que los procedimientos especiales son muy casuísticos ya sea en materia de iniciativa ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto frente a la uniformidad del proce ordinario.
4. El papel de la Comisión Europea
Le compete promover el interés general de la Unión y específicamente velar por la aplicación, desarrollo y cumplimiento de los Tratados y del conjunto de las normas comunitarias.
adecuados para recabar todo tipo de informaciónes y proceder a todas las comprobaciones necesarias.
c. En materia de ejecución del derecho comunitario
Los tratados no atribuyen a la comisión una competencia general de ejecución, si bien esta dispone de un poder de decisión propio y ejerce las competencias que el Consejo le atribuye para la ejecución de las normas por él establecidas. A la comisión le corresponde ejecutar el presupuesto de la comunidad.
d. En el ámbito de la PESC y en el espacio de libertad, seguridad y justicia
El papel de la comisión en el ámbito de política exterior y seguridad común, ha sido siempre limitado. El tratado de Lisboa no mejora la situación y se limita a intervenir en el Consejo para defender las iniciativas del Alto representante para asuntos exteriores y política de seguridad.
5.- El principio de atribución de competencias
Consagrado en los artículos 2 y 5 del TUE y 1 y 2 del TFUE tiene su origen en el artículo 5 del TCE.
El fundamento de las competencias de la UE reside en la atribución que hacen los estados miembros a favor de la UE por medio de los Tratados.
La Unión no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas. Esas competencias son fruto de un apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de la adhesión.
Por tanto una competencia solo corresponde a la unión si se le ha atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados miembros.
La UE habrá de perseguir los objetivos asignados sólo mediante las competencias atribuidas y actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados en los Tratados. Toda la competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los Estados miembros; ya sea poderes centrales o regionales.
En definitva, las características de las competencias de la UE son:
- Competencia expresa y limitada: Solo competencias atribuidas y nunca adoptar actos jcos fuera de esas previsiones.
- Competencia específica: habilitaciones para hacer algo concreto
- Funcional: las organizaciones nacen para lograr objetivos concretos y por ello se les dota de competencia
- Irreversible: conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de los EM. Hay que tener en cuenta que es el ejercicio efectivo de la competencia de la Unión por las instituciones lo que produce la correlativa desposesión de la competencia estatal.
6.- Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad;
La subsidiariedad es un principio que rige el modo de ejercicio de la competencia. Nos dice hasta donde debe llegar la UE cuando aprueba normas.
La instancia europea para los ciudadanos debe actuar como último recurso, con carácter subsidiario.
La subsidiariedad es pues un principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los EM y la UE.
Cuando la Comunidad actúa dentro de sus competencias, su intervención deberá justificarse:
- Ante la insuficiencia de la acción de los Estados tanto en su nivel central como regional o local
- Por una mejor eficacia de la acción común y,
- La dimensión o efectos de la acción a escala de la Unión
Para comprobar si la Unión actúa según este principio y no se excede legislando o invadiendo competencias internas, debemos examinar la norma de la unión
- EM deber de llegar a un acuerdo en conferencias intergubernamentales
- EM no pueden ejercer sus competencias si causan un perjuicio a los intereses de UE
- Deber de actuar como gestores del interés común
- Obligación de alcanzar objetivos de la Unión.
8.- La doctrina de los poderes implícitos.
Tema 5: El sistema judicial de la Unión Europea
1.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales especializados). 2.- La cuestión prejudicial: la colaboración de los órganos jurisdiccionales de los Estados; 3.- El control sobre las Instituciones de la Unión: el recurso de anulación; el recurso por omisión; la cuestión prejudicial de validez; la excepción de ilegalidad; el recurso por responsabilidad extracontractual; 4.- El control sobre los Estados miembros: el recurso por incumplimiento; 5.- La cuestión prejudicial de interpretación; 6.- Las medidas cautelares.
1.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales especializados).
TJUC es una de las instituciones fundamentales de la UE. Desempeña la función de TC de la comunidad a través de diferentes labores de naturaleza constitucional:
- Control de la adecuación del derecho comunitario derivado a los tratados
- Garantía de equilibrio institucional
- Delimitación de competencias entre la comunidad y sus EM
- Protección de los DDFF
- Control preventivo de constitucionalidad de los acuerdos de la UE con países terceros
Así pues el TJUE es el intérprete y garante supremo del OJ comunitario.
Está compuesto por un juez por EM y ocho abogados generales, encargados de presentar públicamente con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que de conformidad con el estatuto del TJ requieran
su intervención. Se admite la posibilidad de que el Consejo por unanimidad y previa solicitud del tribunal aumente dicho número.
Con el fin de preservar su independencia en el ejercicio de sus funciones, los jueces y abogados generales tienen atribuidos una serie de derechos y deberes que se contienen esencialmente en el estatuto del TJUE anejo al tratado de Lisboa.
La organización interna se recoge en el reglamento de procedimiento
Los jueces eligen de entre ellos mediante votación secreta y mayoría absoluta al presidente del tribunal por un periodo de tres años. Entre las funciones del presidente destacan: dirigir los trabajos y los servicios del tribunal y presidir las vistas y las deliberaciones.
Por su parte el Secretario del Tribunal es elegido por el pleno del tribunal por 6 años. Sus funciones son: asistir al tribunal, a las Salas, al presidente y a los jueces; recibir, transmitir y conservar todos los documentos y dirigir la administración.
El TJ funciona de modo permanente y tiene su sede en Luxemburgo. Actúa en salas (3 y 5 jueces) o en gran sala (13 jueces). Actuará en gran sala cuando lo solicite un EM o una institución. Solo actuara en pleno en casos previstos en estatuto.
El tribunal solo puede deliberar válidamente en numero impar y las deliberaciones tienen carácter reservado.
Tribunal General
Es el tribunal de primera instancia. Es un órgano autónomo pero totalmente integrado en el aparato comunitario. Esta compuesto de un juez por EM, siendo el estatuto del Tj el que lo fije. Los jueces del TG son designados de común acuerdo por los gobiernos de los EM por un periodo de 6 años. Carece de abogados generales; sin embargo una decisión del consejo previó que los jueves del TG podrían ser llamados a desempeñar funciones de abogado general. Siempre que se reúna en pleno estará asistido por un abogado general. El TG le es de aplicación lo dicho para el presidente y secretario del TJ. Actua en salas de 3 y 5 jueces,
Objetivos:
- Disminuir la carga de trabajo del TJ con el fin de mantener la calidad y eficacia de la protección judicial
El objetivo de la cuestión prejudicial es la interpretación uniforme de los tratados y de los actos de las instituciones de la UE y la depuración de los actos de las instituciones, órganos y organismos contrarias a los tratados.
La cuestión prejudicial puede ser planteada por cualquier órgano jurisdiccional de un EM ante TJCE, en el curso de un procedimiento judicial con objeto de dilucidar una duda razonable sobre la validez o interpretación del derecho de la UE que sea necesaria objetivamente para que el órgano jurisdiccional pueda resolver la controversia planteada en el proceso.
Cuando las decisiones de un órgano jurisdiccional nacional no sean susceptibles de recurso y se plantee una cuestión prejudicial el TFUE impone a dicho órgano judicial la obligación de someterla al TJ.
En lo relativo a la validez de los actos adoptados por las instituciones de la UE, el juicio de validez, esto es la valoración de que los actos son conformes a los tratados puede hacerla cualquier órgano judicial; sin embargo la valoración negativa, la valoración de que dichos actos son contrarios a los tratados está reservada al TJ.
En cualquier caso el pronunciamiento del TJ tiene eficacia vinculante de carácter general.
3.- El control sobre las Instituciones de la Unión: el recurso de anulación; el recurso por omisión; la cuestión prejudicial de validez; la excepción de ilegalidad; el recurso por responsabilidad extracontractual
Anulación
Vía procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones de la UE. Es mecanismo jurídico esencial para asegurar la legalidad y por consiguiente la protección de los intereses de los sujetos de derecho comunitario.
Son atacables mediante recurso de anulación los actos legislativos del Consejo, la Comisión y del banco central europeo que no sean recomendaciones o dictámenes asi como los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros; ya sea por incompetencia, vicios sustanciales de forma, vilación derecho derivado o desviación de poder.
Para que un acto sea susceptible de recurso de anulación deberá ser un acto que produzca efectos jurídicos obligatorios y que sea definitivo; es decor los que recogen manifestación definitiva de la voluntad de la Institución.
Para interponer recurso de anulación están plenamente legitimados, los que se denominan demandantes privilegiados: el Parlamento Europeo, los EM, el Consejo y la Comisión. Además los Tratados contemplan la posibilidad de que tanto el Tribunal de Cuentas como el BCE puedan acudir al TJ con el fin de salvaguardar sus prerrogativas.
Los Tratados también han previsto que los llamados demandantes no privilegiados, las personas físicas y jurídicas puedan recurrir las decisiones de las que sean destinatarias o las que tengan forma distinta a una decisión u otro destinatario pero que les afecten directa o individualmente.
Plazo presentación: dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación, al recurrente o a falta de ello, desde el día en que éste ha tenido conocimiento del mismo.
Efectos: si el recurso fue fundado, el TJ de la UE declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado.
Recurso por omisión
En caso de que la inactividad o abstención del Parlamento, del Consejo Europeo, del Consejo, de la Comisión o del BCE que implique la vulneración del TCE, dicha inactividad sería susceptible de recurso ante el TJ.
Están legitimados plenamente para interponer el recurso por inactividad los EM y las instituciones de la Comunidad no concernidas por la inactividad. El BCE está legitimado para interponer dicho recurso en el ámbito de sus competencias. Las personas físicas o jurídicas pueden recurrir en queja de inactividad de las instituciones antes referidas con exclusión de las recomendaciones y dictámenes.
Procedimiento: el demandante invita formalmente a la institución acusada de la omisión a que adopte una decisión y defina su posición. Este requerimiento se hace en un plazo razonable desde que es patente la intención de la institución de permanecer inactiva. La institución requerida dispone, de un plazo de dos meses para definir su posición. Si transcurre dicho plazo sin respuesta, se abre un plazo de dos meses para la interposición de la demanda ante el TJUE con la que se inicia el recurso.
