Constitucional 2º parte, Apuntes de Derecho Constitucional

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DERECHO CONSTITUCIONAL II

(2º cuatrimestre)

1. LAS CORTES GENERALES: ELECCIÓN Y ORGANIZACIÓN

El art. 66.1 CE dispone que las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Los constituyentes configuraron así unas Cortes bicamerales de igual forma que lo habían hecho previamente la mayor parte de los que los precedieron a lo largo de nuestra historia constitucional. Pero el bicameralismo de la Constitución de 1978 se establece con una vocación que, en principio, nada tiene que ver con los demás. El de las Constituciones de 1837, 1845 y 1876 era el típico bicameralismo europeo de su época y respondía a un diseño de naturaleza político-social que hacía de las bajas las Cámaras de representación del cuerpo electoral, por más que éste estuviera estrictamente restringido durante casi todo el siglo XIX, y de las altas, designadas parcial o totalmente por el rey, las de representación de las más elevadas categorías de la sociedad. Entroncando con la tradición norteamericana, nuestra Constitución opta por un bicameralismo que responde, o por lo menos quiere responder, a un esquema de naturaleza exclusivamente funcional: una Cámara de representación popular, el Congreso de los Diputados, frente al Senado, una de representación territorial. El bicameralismo oligárquico, característico del constitucionalismo europeo durante la mayor parte del siglo XIX, culminó con la restauración francesa de 1814 y supuso, al propio tiempo, el inicio de una nueva fase en el Estado liberal, cuya traducción será en España el asentamiento del dominio moderado. Con la introducción del bicameralismo, el rey, junto con sus facultades de vetar las leyes procedentes del poder parlamentario y sus facultades para convocar, suspender y disolver el parlamento y designar y cesar a los ministros, no se limitará a mediatizar el ejercicio por parte del parlamento de su función esencial de legislar y su propia existencia temporal, sino que entraría de lleno en la composición interna del poder parlamentario, al reservarse la posibilidad de designar parcial o totalmente una de las dos Cámaras que los parlamentos bicamerales pasan a tener: el Senado. Tomando como modelo la Cámara de los Lores existente en Gran Bretaña, los constituyentes europeos de la post-revolución van a controlar esa segunda Cámara conservadora y oligárquica poniendo el nombramiento de una parte del Senado o de su totalidad en manos del monarca y estableciendo condiciones de mucha mayor dificultad para poder acceder a él en cualquier caso, pero sobre todo en aquellos supuestos en que la designación de una parte de la Cámara se deja en manos del cuerpo electoral (muy reducido debido al sufragio restringido característico del siglo XIX). Según explicó el diputado francés Boissy d'Anglas en 1795, lo que se pretendía con la introducción de una Cámara alta era la necesidad de conseguir que la razón corrigiese a la imaginación de la República representada por la Cámara baja. Para alcanzar este objetivo, la Constitución española de 1837, la primera que opta por el bicameralismo en nuestra historia, estableció que los senadores *serían nombrados por el Rey a propuesta, en lista triple, de los electores que en cada provincia nombran los diputados a Cortes". En cambio, la Constitución de 1845 (moderada), establece ya un modelo de Senado claramente oligárquico: el nombramiento de los senadores, cuyo número era ilimitado, pertenecía al rey, que debería nombrarlos además entre las altas clases del Estado.

circunscripciones provinciales, a las que la Constitución dispone que debe asignarse una representación mínima inicial, de manera que el resto de los diputados a elegir se distribuirán de forma proporcional al reparto de la población en las provincias, excepto en Ceuta y Melilla, que estarán representadas por un diputado cada una. Además, las elecciones al Congreso tendrán lugar entre los treinta y sesenta días desde la terminación del mandato, que se produce cuatro años después de la elección o el día de la disolución anticipada, y el Congreso electo deberá ser convocado dentro de los 25 días siguientes al de la consulta electoral. Todo ello se ha desarrollado pormenorizadamente en la ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general, que ha fijado: ● En 350 el número de miembros del Congreso, manteniendo la cita vigente de las elecciones generales de junio de 1977. ● En 2 el número mínimo inicial de diputados por provincia Ello supone que, del total de 350 fijados por la ley, 102 (los dos de Ceuta y Melilla, más dos por cada una de las 50 provincias españolas) se asignan con independencia del reparto interprovincial del conjunto de la población y sólo los 248 restantes teniendo en cuenta tal criterio. A estos efectos. La población total de derecho de las provincias peninsulares e insulares se divide por 248 para obtener la correspondiente cuota de reparto que. dividida ésta a su vez por la población de cada una de las mismas permite atribuirles tantos diputados como resulten, en números enteros, de la realización de la segunda división, asignando todos los restantes a las provincias cuyo cociente tenga una fracción decimal mayor. La ley electoral ha dispuesto, además, que la fórmula proporcional a aplicar para proceder a traducir votos a escaños sea la de las medias más altas, el conocido como sistema D'Hondt, consistente en atribuir los escaños. en orden decreciente, a las medias más altas resultantes de dividir el número de votos que en cada una de las provincias hubiese obtenido cada una de las listas de partido concurrentes por las cifras comprendidas entre el uno y la correspondiente al número total de escaños a cubrir. Todo ello siempre que los partidos hubieran superado la barrera legal del 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. La combinación de todas estas diversas disposiciones referidas ha dado lugar a un sistema electoral que produce dos notables distorsiones y que tiende, como consecuencia de las mismas, a reducir la proporcionalidad del sistema electoral dispuesto legalmente para la elección del Congreso de los Diputados. Distorsiones:

1. La referida al procedimiento establecido para el reparto interprovincial de los escaños (tan sólo 248 de 350) entre los distritos electorales. Ya la opción del constituyente por convertir la preexistente división territorial provincial en división electoral del territorio plantea relevantes problemas, a la vista de la diferencia de población existente entre las distintas provincias españolas. A esa opción del constituyente, se añadiría después la del legislador orgánico, quien mantuvo en dos el número de escaños iniciales asignados a los distritos provinciales, en lugar de reducir ese mínimo a uno como hubiera sido quizás más deseable, sobre todo si se hubiera pretendido incrementar la

proporcionalidad del reparto interprovincial de los escaños: la consecuencia de fijar en dos el mínimo inicial de escaños fue la sobrerrepresentación de las provincias despobladas, así como la infrarrepresentación de las provincias más pobladas.Esa doble circunstancia dio lugar, por tanto, a una gran desproporción en el coste de los escaños en las diferentes provincias españolas

2. La constitucionalización de la provincia como distrito electoral determinó igualmente la existencia de un alto número de distritos provinciales de tamaño reducido, o Dor amano (del distrito el que determina el número de escaños que tiene atribuidos y considerando distritos pequeños a aquellos que tienen 7 o menos de 7 escaños asignados. En efecto, el dato de que en nuestro sistema electoral para el Congreso 32 de sus distritos tengan 6 o menos de 6 escaños asignados significa que en todos ellos cualquier fórmula electoral proporcional ve condicionada y constreñida su capacidad de mantener la proporcionalidad entre el reparto de votos y el de los escaños. En consecuencia, visto en conjunto, el sistema vigente en España para la elección del Congreso de los Diputados no resulta en realidad un sistema electoral proporcional, por más que así lo exija el art. 68 CE, sino más bien un sistema electoral que debería ser incluido dentro del grupo de los mayoritarios, de aquellos que no tienden, como los proporcionales, a traducir de una forma adecuada al reparto de los votos el de los escaños parlamentarios, sino que tienden a otorgar una muy notable prima de ventaja a los partidos más votados en detrimento de los que menos votos han logrado obtener en el correspondiente proceso electoral. Por consiguiente, nuestro sistema electoral viene a potenciar los efectos desproporcionados de la fórmula electoral elegida por el legislador orgánico, la fórmula D'Hondt. Que tales evidentes distorsiones no hayan sido corregidas es una prueba irrefutable de las dificultades que existen siempre para modificar la legislación electoral, una de las reglas del juego esenciales que condicionan el funcionamiento del sistema democratico. Respecto a la forma de presentación de candidaturas, la ley electoral dispone que se hará mediante listas, que deberán contener tantos candidatos como cargos a elegir, además de tres candidatos suplentes, todos ellos con orden de colocación. Las listas electorales serán, además, cerradas y bloqueadas: ● Cerradas: los electores deberán votar la lista en bloque, no pudiendo ni incluir nuevos nombres en ella ni eliminar ninguno de los que figuran en la misma. ● Bloqueadas: tampoco podrán los electores alterar el orden en que los candidatos aparecen colocados en las listas presentadas Como es fácil de apreciar, el sistema de listas cerradas y bloqueadas reduce la capacidad de selección del elector y pone en manos de los partidos que las presentan al Congreso un gran poder que convierte el proceso electoral en un proceso de doble confianza, pues para resultar elegidos los candidatos habrán de contar no sólo con la de aquellos electores que los votan, sino también con la del partido que decide finalmente proponerlos al cuerpo electoral.

ahora. representados electores a través de los partidos que han votado, sino sólo, o prevalentemente territorios. En todo caso, la dificultad para introducir auténticos cambios estructurales sin tocar el texto de la Constitución ha favorecido diversas modificaciones funcionales de alcance limitado, de entre las cuales cabe destacar la creación de la "Comisión general de las Comunidades Autónomas del Senado, introducida tras la reforma del reglamento de la Cámara de 11 de enero de 1994. Sus escasos rendimientos han llevado a concluir que sean las que fueren las funciones del Senado, su naturaleza no cambiará sustancialmente si no se introducen en él también cambios de naturaleza estructural Se ha dicho que, desde el punto de vista electoral, sería suficiente con disponer que todos los senadores que forman el Senado fueran elegidos por las asambleas autonómicas, lo que exigiría, nada más, reformar el art. 69 CE para suprimir en él la figura de los senadores provinciales. Ahora bien, tales senadores, al igual que los actuales senadores y que los actuales diputados, representan el interés de su respectivo territorio según la consideración a tal efecto del partido y del grupo parlamentario al que cada uno pertenece, por lo que, en realidad, la situación sería idéntica a la actual. La aceptación de esta evidencia ha llevado a quienes siguen confiando en la posibilidad de territorializar a proponer un Senado en el que no estén presentes los territorios, sino quienes en cada caso los gobiernan, es decir, en proponer la introducción en España de una Cámara alta similar a la Cámara que en Alemania representa a los estados, al Bundesrat, pero entonces el Senado no sería una Cámara representativa en el sentido en que las Cortes españolas lo son hoy. Además, todo ello exigiría una reforma muy profunda de la CE. 1.3 El proceso electoral Nuestra Constitución, tal y como es habitual en el constitucionalismo comparado, guarda un gran silencio prácticamente absoluto sobre la normativa con arreglo a la cual habrá de desarrollarse el proceso electoral. Por ello, y salvo lo dispuesto en el art. 70.2 CE, que determina que la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida a control judicial en los términos que la ley establezca, todos los demás aspectos de proceso referido han sido desarrollados por la ley electoral con gran detalle:

1. La administración electoral está destinada a garantizar la transparencia y objetividad del proceso de elecciones y el principio de igualdad. Está integrada por: a. Las juntas electorales: i. Central: 8 vocales magistrados del Tribunal Supremo designados mediante insaculación por el CGPJ y 5 vocales entre profesores universitarios de Derecho, ciencias políticas o sociología designados a propuesta conjunta de los partidos, federaciones o coaliciones con representación en el Congreso. ii. Provinciales: 3 vocales magistrados de la respectiva audiencia provincial y 2 vocales nombrados entre profesores universitarios de las especialidades anteriores.

iii. De zona: 3 vocales, jueces de primera instancia o instrucción designados mediante insaculación por la sala de gobierno del tribunal superior de justicia respectivo y 2 vocales designados entre licenciados de las especialidades ya citadas. b. Las mesas electorales. Las circunscripciones electorales están divididas en secciones. que habrán de contar con un máximo de dos mil electores y un mínimo de quinientos y en cada una de las cuales habrá una mesa electoral. c. La Oficina del censo electoral es el órgano encargado de la formación del censo, documento que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector.

2. Requisitos generales para la convocatoria de elecciones. La ley electoral determina, en función de los supuestos que legalmente pueden darse y del distinto tipo de elecciones de que se trate en cada caso cuando habrán de publicarse los decretos de convocatoria de elecciones y cuándo habrán de celebrarse.
3. Desarrollo del procedimiento electoral: tiene por objeto garantizar la corrección del proceso de elecciones, asegurando la igualdad y libertad de los que ejercen el derecho activo y pasivo de sufragio. En relación con tal procedimiento, se regula en la ley: a. La presentación y proclamación de candidatos: podrán presentar candidatos o listas de candidatos los partidos y federaciones inscritos en el registro correspondiente, las coaliciones constituidas con arreglo a la ley y las agrupaciones de electores que reúnan los requisitos legalmente establecidos. salvo aquellas que vengan a continuar la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto. b. Los recursos, entre los que se incluye el de amparo electoral, contra la proclamación de candidaturas y candidatos, recursos que, a partir de la proclamación, podrán presentar cualquier candidato excluido y los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera sido denegada. c. La campaña electoral: la ley regula la forma en que los competidores podrán realizar la propaganda y demás actos electorales, dicta normas muy exhaustivas sobre la utilización de los medios de comunicación de titularidad pública destinadas a garantizar la presencia equitativa de los competidores en aquéllos, y establece la normativa especial que será aplicable al ejercicio del derecho de rectificación y a la publicación de encuestas electorales d. La votación: se desarrollará entre las 9 y las 20 horas del día señalado para las elecciones y respecto a la cual la ley ordena con un grado extraordinario de detalle la forma de desarrollo de todas las operaciones de voto por parte de los titulares del derecho de sufragio: la acreditación de los votantes, las facultades de la mesa o las garantías para hacer efectivo el voto secreto. e. El escrutinio es público y comienza terminada la votación: la ley regula el desarrollo sucesivo del escrutinio en las mesas electorales y el escrutinio general, que se

Todas las normas reguladoras del proceso electoral mencionadas tienen por objeto asegurar que las elecciones sean las propias de un Estado constitucional y democrático: libres, limpias y competidas. 2 Parlamentarios individuales y grupos parlamentarios La Constitución contiene los grandes principios que sirven para determinar quién puede ser parlamentario y cuál es el estatuto de que gozan los ciudadanos españoles que ostentan tal condición. Por lo que se refiere a lo primero, no existen en nuestro ordenamiento constitucional. al contrario de lo que sucede en otros de nuestro entorno geográfico más próximo, diferencias entre quien puede ejercer el derecho de sufragio activo votar) y el pasivo (ser votado): la Constitución dispone incluso expresamente, en el caso del Congreso, que son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos (art. 68.5 CE). Solamente establece, y desarrolla luego pormenorizadamente la legislación electoral, toda una serie de situaciones en virtud de las cuales los españoles mayores de edad inscritos en el censo electoral y no incursos en alguna de las causas que suponen la privación del derecho de sufragio quedan imposibilitados, bien para presentarse a las elecciones, las inelegibilidades, o bien para tomar posesión del cargo de parlamentarios para el que hubieran sido electos. las incompatibilidades. ● Inelegibilidades. El inelegible debe optar, antes de que se cierre el plazo para la prestación de candidaturas, entre continuar desempeñando el cargo o condición que origina la inelegibilidad, supuesto en el cual no podrá concurrir finalmente como candidato, o abandonar aquel cargo o condición, concurriendo después, en consecuencia, al proceso electoral. La existencia de las inelegibilidades se explica por la necesidad de garantizar adecuadamente la igualdad de condiciones en la competición electoral, impidiendo entrar en la misma a los que ostentan ciertos cargos públicos o desempeñan determinadas profesiones que podrían eventualmente utilizar para inclinar en su favor la decisión de unos u otros sectores del cuerpo electoral. ● Incompatibilidades. El incompatible podrá concurrir como candidato electoral y sólo en la hipótesis de resultar elegido para el puesto que corresponda en cada caso deberá optar entre conservar el cargo o condición que provoca la incompatibilidad, supuesto en el cual no podrá tomar posesión del cargo público representativo para el que hubiera resultado electo, o renunciar a uno u otro, tomando posteriormente posesión del correspondiente cargo representativo Las incompatibilidades aseguran la dedicación al cargo y la independencia y libertad en su ejercicio, que podrían resultar mediatizadas o verse seriamente comprometidas si pudiesen los titulares del mandato representativo acumular a su condición de cargos públicos el ejercicio de determinados oficios, cargos o profesiones. El art. 67.1 CE incompatibiliza entre sí los mandatos para el Congreso y el Senado e incompatibiliza también el primero de los dos y el de diputado de una asamblea autonómica. Tras ello determina que la ley electoral fijará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los diputados y senadores,

entre las que se comprenderán, por propia disposición constitucional, en todo caso, las siguientes (art. 70.1 CE):

1. Los magistrados del Tribunal Constitucional.
2. Los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno
3. El Defensor del Pueblo.
4. Los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo.
5. Los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo
6. Los miembros de las Juntas Electorales. A partir de lo determinado en la Constitución, pero ampliando sustancialmente el ámbito de los cargos, profesiones u oficios afectados, la ley electoral ha procedido a regular con gran detalle el régimen jurídico aplicable a las inelegibilidades e incompatibilidades de los miembros del Congreso y del Senado. Dispone la ley electoral que los diputados y senadores están obligados a formular declaración de todas las actividades que puedan constituir causa de incompatibilidad y de cualquiera otra actividad que pueda proporcionarles ingresos económicos. así como de sus bienes patrimoniales, declaración que se inscribirá en un registro de intereses constituido en cada una de las Cámaras, bajo la dependencia directa de sus respectivos presidentes: el contenido de tal registro tendrá carácter público, salvo en lo referido a los bienes patrimoniales de los parlamentarios. Será a la vista de tal declaración como resolverán los plenos de las Cámaras sobre las posibles incompatibilidades de sus miembros: en caso de ser oportunamente declaradas, el parlamentario deberá optar entre el escaño y el cargo, actividad, percepción o participación declarada incompatible. La ley establece, además, una presunción de renuncia para el supuesto de silencio por parte del parlamentario afectado por la incompatibilidad, pues en caso de no ejercitarse la opción correspondiente se entenderá que aquél renuncia al escaño que le ha sido atribuido. La alta función constitucional que los parlamentarios nacionales tienen asignada por la Constitución, la de representar al pueblo español, ejerciendo la función legislativa y controlando la acción del Gobierno, explica también que los miembros de las Cortes Generales gocen de un estatuto jurídico especial que se compone de cuatro elementos primordiales:
7. La prohibición del mandato imperativo (art. 67.2 CE) impide que los representantes puedan ser obligados a seguir en su actuación -sus opiniones o sus votos- instrucciones de sus electores, aunque tal prohibición ha quedado claramente relativizada en sus efectos políticos por la consolidación de los partidos y de los grupos parlamentarios, fenómenos que han dado lugar en las modernas democracias de masas a un tipo peculiar de mandato políticamente imperativo: el mandato de partido. En todo caso, dicha prohibición propició la declaración por parte del TC del carácter inconstitucional de la normativa que en los momentos iniciales del período democrático llegó a permitir a los partidos privar de su función a los representantes locales que, elegidos en sus listas, hubieran decidido abandonar

2. Los diputados tendrán derecho a ayudas, franquicias e indemnizaciones por los gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su función.
3. Correrá a cargo del presupuesto de la Cámara el abono de las cotizaciones sociales de los diputados que, como consecuencia de su cargo, hayan dejado de prestar el servicio que motivaba su afiliación
4. Las percepciones de los diputados estarán sujetas a las normas tributarias de carácter general.
5. La mesa de la Cámara fijará cada año la cuantía de las percepciones de los diputados dentro de las correspondientes consignaciones presupuestarias. Por último, y aunque nada dice al respecto la Constitución, los parlamentarios gozan de toda una serie de derechos y están vinculados por una serie de deberes, contemplados de manera pormenorizada en los reglamentos de las Cámaras:
6. Derechos (además de los económicos ya mencionados) a. El de asistir con voz y voto a las sesiones. b. El de formar parte, al menos, de una comisión. c. El de poder recabar de las administraciones públicas los datos, informes y documentos que obren en poder de éstas. d. El de presentar interpelaciones, mociones o preguntas al Gobierno.
7. Deberes: a. El de asistir a las sesiones del pleno y de las comisiones de que formen parte. b. El de adecuar su conducta al reglamento y respetar el orden, la disciplina y la cortesía parlamentarias. c. El de no divulgar las actuaciones que pueden excepcionalmente tener el carácter de secretas. d. El de no hacer uso de su condición de parlamentarios para el ejercicio de actividades mercantiles, industriales o profesionales. e. El de formular declaración de sus bienes patrimoniales con arreglo a lo previsto en la ley electoral. f. El de observar en todo momento las normas sobre incompatibilidades establecidas en la Constitución y en la legislación electoral. Aunque la Constitución sólo los menciona de forma tangencial, los grupos parlamentarios tienen una decisiva importancia, pues no son los parlamentarios individuales, sino los grupos en que se integran los que vertebran la vida de las Cámaras: sus órganos internos en el Congreso y el Senado se componen en proporción al peso numérico de cada uno de los grupos, que determinan a su vez, las

decisiones de esos órganos. Los propios grupos designan a los miembros de las comisiones y a sus respectivos portavoces, quienes componen las juntas de portavoces del Congreso y el Senado. Los debates se organizan, además, en gran medida, sobre la base de los grupos y son protagonizados por los portavoces que aquellos determinan. Los reglamentos del Congreso y del Senado atribuyen otras importantísimas funciones a los grupos en relación con el desarrollo de las funciones legislativa y de control:

1. Formular interpelaciones.
2. Presentar proposiciones no de ley a través de las cuales se formulen a las Cámaras propuestas de resolución
3. Presentar proposiciones de ley.
4. Presentar enmiendas a la totalidad.
5. Mantener votos particulares con vistas a su debate en los plenos de las Cámaras. A la vista de su papel protagonista, los reglamentos parlamentarios han fijado de un modo restrictivo las exigencias mínimas que los grupos han de cumplir para poder constituirse como tales: ● En el Congreso: reunir un mínimo de 15 diputados, o de 5, si las formaciones respectivas hubieran obtenido el 15% de los votos de las circunscripciones en que se hubieran presentado o el 5% en el conjunto nacional. ● En el Senado: reunir como mínimo 10 senadores. 3 Funciones de las Cortes Según el art. 66.2 CE, "las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución" ● La potestad legislativa es la única que el parlamento ejerce en práctica situación de monopolio. ● La de controlar la acción que el Gobierno desarrolla ha acabado siéndolo también en el Estado democrático, aunque no lo fue durante una buena parte del período de vigencia del Estado liberal.

● Elemento material. Materialmente están previstas para la regulación de toda una serie de cuestiones de relevancia difícilmente discutible: además de las que se mencionan en el art. 81.1 CE -"las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general"-, deben ser objeto de ley orgánica: o ○ Las bases de la organización militar (art. 8.2 CE). ○ El Defensor del Pueblo (art. 54 CE). ○ La suspensión individual de los derechos (art. 55.2 CE). ○ El orden de sucesión a la Corona (art. 57.5 CE). ○ La iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE). ○ Las modalidades de referéndum (art. 92.3 CE). ○ La autorización para celebrar los tratados internacionales a que se refiere el art. 93 CE. ○ Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado (art. 104.2 CE). ○ El Consejo de Estado (art. 107 CE). ○ Los estados de excepción, de alarma y de sitio (art. 116 CE). ○ El poder judicial en los términos del art. 122 CE. ○ El Tribunal de Cuentas (art. 136.4 CE) ○ La alteración de los límites provinciales (art. 141.1 CE). ○ La constitución de las Comunidades Autónomas en los supuestos del art. 144 CE. ○ Las policías autonómicas en los términos del art. 149.1.29 CE. ○ Las leyes de transferencia o delegación a que se refiere el art. 150.2 CE. ○ El ejercicio de las competencias financieras previsto en el art. 157.3 CE. ○ El Tribunal Constitucional (art. 165 CE). El monopolio legislativo de las Cortes Generales La potestad legislativa se reduce, esencialmente, a la de aprobar normas que, por proceder del parlamento, tienen una característica definitoria: la denominada fuerza de ley, la capacidad de las normas que así se denominan de prevalecer, drogándose, sobre todas las que conforman el ordenamiento del Estado, con la excepción, claro, de la propia Constitución o de las normas de reforma de la misma (fuerza activa) y la capacidad de resistir frente a cualquier otra norma de rango jerárquico inferior (fuerza pasiva). La definición de ley no es material, sino formal: son leyes las normas aprobadas por el parlamento como tales, y según el procedimiento previsto constitucional y/o reglamentariamente para su

tramitación y aprobación. Esa es la razón por la que la Constitución, que no las define materialmente en sitio alguno, regula, sin embargo, con detalle los aspectos esenciales del procedimiento formal a través del cual se aprobarán. Aspectos esenciales de tal procedimiento:

1. La titularidad de la iniciativa legislativa (art. 87 CE). La posibilidad de dar comienzo al procedimiento destinado a la aprobación por las Cortes de una ley corresponderá al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado, a las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y al pueblo, a través de la llamada iniciativa legislativa popular. La Constitución, que deja a los reglamentos la regulación concreta de las formas de ejercicio de las iniciativas parlamentaria y gubernamental, dispone, en relación con la los autonómica, que las asambleas de las Comunidades podrán ejercerla: A. solicitando al Gobierno la adopción de un proyecto de ley B. remitiendo a la mesa del Congreso una proposición de ley, caso este último en que aquéllas deben delegar ante la Cámara un máximo de tres miembros de la asamblea proponente que se encargará de su defensa.
2. La forma de presentación de los proyectos de ley por parte del Gobierno. Según el art. 88 CE, tales proyectos deberán ser aprobados en el Consejo de Ministros y sometidos al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para que las Cortes se pronuncien sobre ellos. En la exposición de motivos habrán de incluirse las razones de oportunidad que justifican según el proponente la presentación del proyecto por parte del Gobierno y que deberían justificar también, llegado el caso, su aprobación por parte de las Cortes Generales. Con los antecedentes se trataría de poner en manos de los grupos de la Cámara los materiales necesarios para formar su decisión, materiales de los que el proponente suele disponer con mayor facilidad que los grupos parlamentarios que no realizan la propuesta y que, por tanto, no tienen por qué haber comenzado todavía a trabajar sobre la misma.
3. La forma en que se tramitarán las proposiciones de ley (art. 89 CE). La Constitución dispone que los reglamentos de las Cámaras regularán el procedimiento para su tramitación y especifica que la prioridad debida a los proyectos de ley no podrá impedir el ejercicio de la iniciativa por los otros sujetos que la tienen constitucionalmente atribuida y que las proposiciones de ley que sean tomadas en consideración por el Senado se remitirán al Congreso para su ulterior tramitación.
4. La desigual participación del Senado en el procedimiento legislativo (art. 90 CE). Pese a que una vez aprobado un proyecto de ley por el Congreso debe aquél ser sometido a deliberación por el Senado, dicha Cámara no dispone de una capacidad efectiva de modificación del texto que se somete a su consideración. En efecto, el Senado puede, en el plazo de dos meses contados desde la recepción del texto, y mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas en él, pero ello no vincula al Congreso.

3. El de contradicción, que reclama que se permita la posibilidad de contradecir al proponente, planteando alternativas diferentes a las suyas. 2.1 El procedimiento legislativo común El procedimiento legislativo común se inicia, por cualquiera de los sujetos precedentemente señalados, con la presentación del proyecto o proposición de ley de que se trate ante la mesa del Congreso o con la remisión al Congreso, por parte del Senado, de los textos que aquél hubiera tomado en consideración. Cuando la iniciativa es de las Cámaras, las proposiciones de ley habrán de ser presentadas en el Congreso o por un diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara o por un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz; en el Senado podrán ejercer la iniciativa un grupo parlamentario o veinticinco senadores En cualquiera de los supuestos antes apuntados, la mesa ordenará la publicación del texto. La apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío del texto a la comisión que sea competente para dictaminar en razón de la materia que se trate. Pero mientras que los textos procedentes del Senado y los proyectos del Gobierno podrán ser objeto de enmienda sin más trámites, las proposiciones de ley deberán ser sometidas previamente a un debate y votación de toma en consideración, que permita comprobar lo que en los otros dos supuestos se presume la existencia de una mayoría dispuesta a defender la aprobación como ley del texto presentado. Las enmiendas, cuyo plazo de presentación es de quince días contado desde la publicación oficial del proyecto o proposiciones de que se trate, podrán serlo a la totalidad o al articulado: ● Enmiendas a la totalidad: versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del texto presentado y postulan, por lo tanto, su devolución al Gobierno (enmiendas de devolución) o proponen un texto completo alternativo al del proyecto (enmiendas con texto alternativo). Si hubiera enmiendas a la totalidad deberá producirse un debate de tal naturaleza en el pleno del Congreso para decidir sobre la aceptación o rechazo de las mismas. Si el pleno acordase la devolución del proyecto, éste quedará rechazado y el presidente del Congreso lo comunicará al Gobierno. En caso contrario, se remitirá a la comisión para proseguir su tramitación. Si el pleno aprobase, por su parte, una enmienda a la totalidad con texto alternativo, se dará traslado del nuevo texto a la correspondiente comisión y se procederá a la apertura de un nuevo plazo de presentación de enmiendas, que sólo podrán ya versar sobre el articulado. ● Enmiendas al articulado: podrán serlo, según lo que en las mismas se plantee, de supresión, de modificación o de adición, debiendo el enmendante en los dos últimos supuestos dejar constancia del texto que propone. Finalizado el plazo de presentación de enmiendas en cualquiera de los supuestos mencionados, la comisión procederá a designar en su seno una ponencia, que en el plazo de quince días deberá elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas presentadas.

Concluido tal informe, comienza el debate en comisión, que se hará artículo por artículo y se dirigirá a la preparación de la misma de un dictamen: en esta fase se podrán admitir nuevas enmiendas, siempre que tiendan a alcanzar un acuerdo por aproximación entre las enmiendas ya formuladas y el texto de artículo enmendado (enmiendas transaccionales) y también las que tengan por objeto subsanar errores o incorrecciones (enmiendas de corrección). Podrán, además, los grupos parlamentarios dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de terminación del dictamen, comunicar los votos particulares y enmiendas que, no habiendo sido aceptadas en comisión, pretendan defender en el pleno. Una vez elaborado, el dictamen será elevado al presidente del Congreso. Se abre entonces el debate en el pleno del Congreso. Tras discutir el texto dictaminado por la comisión y las enmiendas y votos particulares presentados, el texto aprobado por los diputados está ya listo para pasar a deliberación en el Senado.

1. El Senado puede no modificar el texto del Congreso, en cuyo caso pasará directamente a ser sancionado por el Rey.
2. El Senado puede vetarlo o enmendarlo, en los términos ya vistos, lo que exigirá su nuevo pase al Congreso de los Diputados para que, bien levante el veto del Senado, si aquél se hubiera opuesto, o bien acepte o rechace las enmiendas presentadas. Pasará también entonces el proyecto o proposición de que se trate a sanción por el Jefe del Estado. La sanción de la ley por el monarca, y su promulgación y la orden para su publicación, que corresponderá también al Rey, constituyen la fase de integración de la eficacia de la norma, pues, aunque la ley lo es ya con anterioridad al cumplimiento de cualquiera de estos tres trámites formales, no podrá entrar en vigor sin que se hayan producido todos y cada uno de los mismos. 2.2 Procedimientos legislativos especiales Junto al procedimiento legislativo común, existen varios procedimientos legislativos especiales: además del de ley orgánica, los de aprobación y reforma de los Estatutos de autonomía o los de revisión y reforma constitucionales, el reglamento del Congreso se refiere a los siguientes, de los cuales, los dos primeros tienen en común la finalidad de agilizar los trámites del procedimiento a fin de posibilitar la rápida aprobación de los textos presentados a las Cámaras para su deliberación:
3. El procedimiento de lectura única, que procede cuando la naturaleza del texto lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita, podrá ser acordado por el pleno de la Cámara, a propuesta de la mesa y oída la junta de portavoces y su traducción será que se procederá a un solo debate, sujeto a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose acto seguido el texto a una única votación de totalidad. Si el texto es aprobado se remite al Senado, que podrá, en su caso, adoptar un procedimiento similar. En caso contrario, el texto queda rechazado
4. El procedimiento de urgencia se concreta en que los plazos tendrán una duración de la mitad de lo establecido con carácter ordinario, y ello a salvo siempre de la facultad de la mesa de la Cámara para reducir o prorrogar los plazos reglamentariamente previstos.Además, la