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10.- El Estado autonómico
10.1.- Principios constitucionales del EA
Unidad
En sentido estricto la unidad no es un principio, es una característica inherente al Estado, el Estado es uno. El Estado es uno y dentro de ese Estado se toma la decisión de que se va a estructurar en autonomías La autonomía se reconoce dentro de esa unidad. Sólo partiendo de la unidad del Estado es comprensible el principio de autonomía.
2.-La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
A lo largo del título VIII de la CE (organización territorial del Estado), el TC dijo que la CE hace un uso anfibológico del término Estado, lo utiliza en distintos sentidos:
.-hay preceptos en los que la CE utiliza el término Estado para referirse a la totalidad de las instituciones públicas (incluyendo las de las entidades territoriales autónomas) art. 1.1.
1.1.-España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
.- en otros casos se refiere a las instituciones o poderes centrales del Estado (y a los entes administrativos que dependen de ellos) frente a las CCAA, art. 149.
149.1.-El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
El territorio español es uno.
El Estado español es un único espacio político, jurídico y económico
.- El ordenamiento jurídico del Estado es único, el poder judicial es único e impermeable a la estructura del Estado, quien garantiza la unidad es la CE, norma jurídica suprema. Cuando se aprueba una ley en una CCAA el TC puede valorar si es conforme con la Constitución.
.- Es un único espacio económico, aunque no uniforme. Art. 131.1, cabe la planificación económica, art. 139.2 y 157.2 está garantizada la libre circulación de personas, bienes,.. art. 138.2 la autonomía no puede suponer privilegios…
131.1.-El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
139.2.-Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
157.2.-Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
138.2.-Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Autonomía
Se recoge y garantiza dentro de la CE. Sólo partiendo de la unidad del Estado es comprensible el principio de autonomía.
La CE lo recoge en 2 vertientes distintas:
.- como un derecho de nacionalidades y regiones, art. 2 CE, derecho reconocido y garantizado
2.-La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
.- como principio general que define la organización territorial del Estado, art. 137
137.-El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Si no se hubiera creado ninguna CCAA nuestro Estado seguiría siendo descentralizado, sólo existirían las entidades locales: provincias, municipios.. ya que dice las CCAA que se constituyan. La a. no es un poder originario, sino derivado de la CE y se circunscribe a la gestión de los respectivos intereses de la entidad a la que se reconoce esa autonomía.
El TC establece que el principio de autonomía no equivale a soberanía , que es única para todo el Estado. Recordemos, finalmente, que el TC ha subrayado desde sus primeras resoluciones que "la autonomía hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución.(STC 4/1981).
3 niveles : Central, CCAA y local (provincias, municipios, islas..)
.- entidades locales: las líneas maestras del diseño constitucional, art. 140 y 141
140.-La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto. 141.- La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.
La CE se refiere a las provincias, municipios e islas, esto es indisponible para el legislador, garantía institucional de la autonomía local. No sólo respetar su existencia, sino también respetar el contenido mínimo derivado directamente de la CE, no las puede desnaturalizar.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local fue aprobada por las CG en base al art. 149 de la CE, y luego las CCAA han ido desarrollando esta norma básica.
Ej. en la ley LRBRL se les han atribuido una serie de funciones a los municipios, ej. competencia en materia de urbanismo, basuras, también asociarse, se prevén otras entidades como las mancomunidades..
Ej. a las provincias cuestiones de asistencia técnica a varios municipios…
.2 Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos. Art. 157, se citan los recursos financieros de las CCAA:
Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito.
Según la LOFCA: Ley orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas. LO 8/
.- hay CCAA de financiación de régimen común
.- 2 CCAA que tienen un régimen de financiación especial (Navarra y País Vasco)
.- Canarias, que tiene un sistema particular
Dispositivo
1º Más allá de la existencia de municipios y provincias, con respecto a nacionalidades y regiones, la CE abre la posibilidad de que se ponga en marcha el proceso de descentralización política, de que se constituyan o no CCAA
137.-El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
2º que procedimiento para constituirlas: ordinario o de acceso lento (143) y el procedimiento extraordinario o de acceso rápido (151 CE)
3º También cabe dentro del proceso, la delimitación del territorio art, 147.2. En algunos casos fue necesaria la intervención de las CG
4º.- También gozan de autonomía para el tema institucional, (aunque las que optaron por la vía del 151 se les fijó una serie de instituciones: Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno…)
5º Incluso el ámbito competencial de cada CCAA, cada CCAA asume las competencias que le interesan.
Art. 144 se establecen algunos límites al principio dispositivo: un artículo como el 144 que significa la intervención parlamentaria para completar el mapa autonómico si se comprobase que algún territorio quedaba fuera de las distintas Comunidades que se fueran constituyendo
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.
144.1.- Madrid se constituyó en CCAA
144.2.- Ceuta y Melilla: caso especial. Territorios no integrados en una organización provincial
144.3.- Almería (Andalucía) y Segovia (Castilla y León)
Hubo acuerdos de naturaleza política:
.- pactos entre el gobierno de UCD y PSOE
.- pactos gobierno del PSOE y Partido Popular (1992): tratar de cerrar el mapa autonómico
Finalmente, se ha llegado a un resultado homogéneo
Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.(dentro del principio de unidad) Instrumentos para alcanzar los objetivos de solidaridad:
.- Art. 131 131.1.-El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.(También se ve como ejemplo este artículo en la unidad, lo cual es un poco incomprensible para mí.)
La gestión de la economía española a partir de la promulgación de la Constitución se ha orientado fundamentalmente a través de políticas económicas coyunturales y planificaciones sectoriales (ej. Planes Generales de Carreteras, Planes Hidrológicos), completadas por las planificaciones presupuestarias en el marco de las respectivas leyes de presupuestos en las que cada año se van regulando de una forma detallada y puntual las diversas previsiones sobre las magnitudes macroeconómicas .-158.1-En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.
Se garantiza un nivel mínimo común en la prestación de los servicios públicos fundamentales
El desarrollo de este precepto ha sido llevado a cabo por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), cuyo artículo 15 (en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), expresa claramente el carácter subsidiario de la asignación que examinamos, puesto que dicha asignación sólo tendrá lugar cuando resulten insuficientes los recursos de las Comunidades Autónomas previstos en los artículos 11 y 13 de dicha Ley. .-158.2.-Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso
Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial. Reformada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre.
Se trata de destinar el dinero a las CCAA más desfavorecidas, se trata de generar empleo, renta y riqueza. Se basa en distintos criterios renta per cápita, tasa de desempleo…
Igualdad
En general art. 1.1, art. 9.2. y art 14 1.1.-España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. 9.2.-MATERIAL: Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. 14.-FORMAL: Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
Dos puntos de vista en relación con el territorio:
.- está garantizada la igualdad jurídica básica de todas las CCAA entre sí: todas pueden reclamar al TC, están igualmente representadas en el Senado
.- igualdad jurídica básica de los ciudadanos, con independencia de la parte del territorio en que se encuentran, art. 139.1 y 149.
139.-Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. 149.1.1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
En la STC 37/1987, de 26 marzo, el Tribunal Constitucional tiene ocasión de insistir en que:
"el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1ª" CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales".
Igualdad no en el sentido de uniformidad de derechos y obligaciones, sino de igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales.
10.2.- El Estatuto de Autonomía:
10.2.1.-El contenido
1º.- Tal y como ha afirmado el TC la existencia de una entidad histórica, cultural o incluso organizativa, es la base para el ejercicio del derecho de acceso a la autonomía, (derecho que viene recogido en el art. 2 de la CE, pero no supone la existencia de una CA, que como tal sólo nace con la aprobación del correspondiente Estatuto de Autonomía.
2.-La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
.- puede ir más allá, por otro lado, hay preceptos constitucionales que contienen disposiciones específicas de lo que tiene (carácter obligatorio) o puede (carácter potestativo) contenerse en los estatutos. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2. 3.2.-Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos. 4.2.-Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.
Ej. de contenido obligatorio 69.5 (procedimiento de designación senadores), 69.5.-Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
Ej. de contenido potestativo, art. 145.2 (requisitos, etc para la celebración de convenios), (art. 147.3) 145.2.-Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales
Contenido implícito:
Por otra parte, la Sentencia señala que junto al contenido estatutario constitucionalmente explícito, previsto en la CE, cabe un contenido implícito, cuestiones conexas , que son complemento adecuado por ser inherente a la condición del Estatuto como norma institucional básica que lleva a cabo la regulación funcional, competencial e institucional de la CA, contenidos que tienen que ver con ese ente que nace, esa CA. Con cuanto ello implica en términos de autogobierno, de auto-organización y de identidad.
STC “por ello pueden incluir no sólo las determinaciones previstas en la ce, sino otras cuestiones conexas que son complemento adecuado, dado la función que la CE otorga a los EA que llevan a cabo la regulación funcional, competencial e institucional de la CA, contenidos que tienen que ver con ese ente que nace, esa CA.
Dudas que se plantean a consecuencia de todo lo anterior en relación con el contenido:
.-En otros casos no está claro si son obligatorios o potestativos: ej procedimiento de reforma art. 10 LOMR (modalidades de referéndum)
10.-El referéndum para la modificación de Estatutos de Autonomía previsto en el artículo 152.2 de la Constitución requerirá previamente el cumplimiento de los trámites de reforma establecidos en ellos o, en su defecto, de los que fueran precisos para su aprobación, debiendo ser convocado en el plazo de seis meses desde el cumplimiento de los mismos.
.-tradicionalmente los EA habían ido en su contenido más allá de los contenidos inicialmente previstos en la ce, pero últimamente se ha planteado la duda de si se ha ido demasiado lejos: ej. declaraciones de principios rectores y derechos, (todos los EA tienen una relación de principios rectores y derechos) y ¿ qué valor jurídico tiene esto?
Intentamos ahora contestar a la pregunta ¿qué pasa con las declaraciones de principios rectores y derechos que se empiezan a incluir en los EEAA?
1º.-STC 247/2007 fue la impugnación que hizo Aragón del EA de Valencia
¿ Son estas declaraciones verdaderos derechos públicos subjetivos? D. públicos subjetivos crean auténticos derechos, si los ciudadanos pueden exigirlos desde la sola proclamación en el EA
En esta sentencia, el TC marca una rígida distinción entre lo que son y lo que no son derechos públicos subjetivos:
.- derechos estatutarios ligados a instituciones, son derechos públicos subjetivos
.- derechos estatutarios ligados a competencias, no son derechos sino mandatos, pautas, directrices..
1.1.-según la sentencia hay ámbitos en los que los EA pueden crear auténticos derechos subjetivos, ligados a la regulación de las instituciones..Así es posible:
.- aquellos ámbitos en los que la constitución posibilita la creación de esos derechos, art. 3.2. lengua de la CCAA
.- la creación de d.p.subjetivos al establecer la organización institucional de la CCAA, en virtud del art. 147
Ej los derechos de participación en el PARLAMENTO AUTONOMICO
1.2.-mandatos, directrices, en ningún caso derechos, ligados a las competencias,
En efecto: el Estatuto puede, dice el Tribunal, al atribuir las competencias a los poderes públicos autonómicos, imponerles «de modo directo, criterios o directrices para su ejercicio» o hacer esto mismo de modo indirecto, «mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares». En ambos casos nos hallaremos ante mandatos al legislador, cuya eficacia solo llegará cuando se produzca el «ejercicio por el legislador autonómico de la competencia normativa que le es propia, de manera que el principio o derecho enunciado carecerá de justiciabilidad directa hasta que se concrete, efectivamente, su régimen jurídico, pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos»
Así pues respecto de declaraciones de derechos, hay que tener en cuenta 2 cosas:
.- estas declaraciones de derechos estarán siempre conectadas con materias atribuidas a las competencias de las CA. Por tanto, estos derechos estatutarios (que realmente son mandatos a los poderes públicos) operan técnicamente como pautas, directrices o mandatos para el ejercicio de las competencias autonómicas. Ej. derecho a la salud, art. 14-
.- Independientemente de cómo se formulen, ya estén expresamente denominados como “principios rectores” o como “derechos”, no son derechos, sino mandatos de actuación a los poderes públicos, Son mandatos al legislador autonómico y al resto de poderes de las CCAA, que sólo se transforman en derechos cuando el legislador autonómico dentro del EA y de la Constitución en la medida y en la forma que determina el legislador. De modo que todo derecho, cuando esté ligado a una competencia, no nacerá hasta que lo haga nacer el legislador ordinario, y hasta ese momento no será otra cosa que una mera directriz o mandato orientado a los poderes públicos, pero en ningún caso, en realidad, un derecho.
En segundo lugar, son aprobados mediante LO , conforme dispone el art. 81.1 de la Constitución, "son leyes orgánicas ... las que aprueban los Estatutos de autonomía.
Algún autor ha puesto de manifiesto sería necesario distinguir el EA, el contenido, y por otro lado el continente, que se utiliza para insertar esa norma (fuente de la norma de la CCAA vs fuente formal) se trata de una norma compleja que no cabe confundir con la Ley Orgánica que los aprueba.
En tercer lugar, son leyes orgánicas muy peculiares :
.- Elaboración y aprobación: el Estatuto de Autonomía se ha de elaborar siguiendo un procedimiento predeterminado, según los casos, en los arts. 146 (vía lenta, 143) y 151.2 (vía rápida, 151.1), para, posteriormente, ser aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica
Las CG aprueban el Estatuto pero éste les resulta indisponible, solo se puede modificar mediante el procedimiento previsto por el propio EA.
.- Iniciativa y procedimiento de reforma: Pero es que, además, la iniciativa y el procedimiento de reforma de los Estatutos de autonomía pone de manifiesto que aquellos son algo más que una Ley Orgánica, toda vez que no pueden ser reformados como las Leyes Orgánicas, sino mediante los procedimientos en ellos previstos (art. 152.2 de la CE). Téngase en cuenta que, incluso en algunos supuestos, es necesario someter la reforma a referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes (Estatutos de Comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 de la CE).
STC “la aprobación por LO no es un revestimiento formal de una norma propiamente autonómica, no son normas autonómicas que las revestimos de LO y que materialmente sean normas paccionadas, SINO QUE LA POTESTAD LEGISLATIVA ES LA DE LAS CG, son leyes orgánicas, se insertan en el ordenamiento jurídico estatal.
El EA es una norma expresión de la voluntad del pueblo de un territorio determinado, voluntad que se perfecciona con la de las Cortes Generales, máxima representación de la soberanía popular.
10.2.3.-La posición en el ordenamiento jurídico
Hay que partir de que es la norma institucional básica de la CA (art. 147)y una norma jurídica que forma parte del oj. del Estado (art. 147)
Respecto al o.jurídico autónomico: es la norma fundacional, respecto al resto de las normas autonómicas, rige el principio de jerarquía. La posición del Estatuto de Autonomía con relación a las leyes autonómicas es de superioridad, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 36/1981. Es decir, la relación entre las leyes autonómicas y el Estatuto de Autonomía está marcada por el principio de jerarquía exclusivamente, de la misma manera que lo está la relación entre la Constitución y las leyes del Estado. El Estatuto de Autonomía es una norma superior tanto lógica como normativamente, en la media en que determina el órgano y el procedimiento a través del cual se aprobará una ley de la Comunidad Autónoma, así como las materias a las que puede extenderse la actividad del legislador autonómico.
Respecto al o. jurídico estatal:
dudas: ¿ qué principio aplica? p. de competencia
STC 31/2010 “…los EEAA se integran en el ordenamiento bajo la forma de ley orgánica, con subordinación absoluta a la CE; en cuanto a otras normas, rige el p. de competencia.. “
A pesar de las siguientes dudas: PECULIARIDADES de los EA
.- desde el momento en que las CG aprueban el EA les resulta indisponible (art. 152.2. los procedimientos para reformarlos son los establecidos en ellos)
Los Estatutos gozan de una especial rigidez que los hace inmunes a la libre disposición de las CG, situación que no comparte ninguna otra norma infraconstitucional del Estado. En caso de reforma debe darse una concordancia de voluntades entre el parlamento autonómico y el parlamento nacional.
.- los EEAA forman parte del llamado “bloque de constitucionalidad”
28.1. LOTC: Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerara, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas.
Reserva de ley orgánica
En este sentido cuando la CE dice “se aprueben por ley orgánica”, similar a la reserva de ley orgánica del poder judicial o de la ley orgánica del régimen electoral. Una LO normal no puede regular el contenido de EA. Tampoco podría un EA contener o regular por ejemplo el derecho fundamental a la propia imagen. LA reserva funciona en ambos sentidos.
STC “la reserva de LO no es la reserva a favor de un género sino que se concreta en una de ese especie, .. la LO no es una forma fungible.
11.- Régimen constitucional de distribución de
competencias
11.1.- Competencias exclusivas, compartidas y concurrentes
La distribución de competencias es un aspecto muy conflictivo del título VIII de la Ce.
1º.- El problema es que hay que interpretar la CE. También hay que interpretar los EA.
2º.-El proceso de descentralización política se sustenta sobre el principio dispositivo (se ejerce o no la autonomía, con qué vía, lenta o rápida, qué competencias quería asumir cada CCAA)
No hay un catálogo cerrado de competencias sino que las CCAA pudieron elegir que competencias asumir.
3º.- Si fuéramos capaces de compartimentar la realidad social por materias, veríamos que hay muy pocas de ellas en las que sólo pueda ejercitar poderes el Estado o las CCAA. Normalmente ambos desempeñan funciones.
.- Supuesto: legisla el Estado, ejecutan las CCAA
.- Otro supuesto: Estado legislación básica, desarrollo de esa legislación las CCAA
1º.-El régimen de distribución de competencias está establecido en la CE (art. 148 y 149), y en los EA.
2º.-Excepcionalmente, se puede habilitar al legislador para que pueda llevar a cabo otra distribución de competencias. Así en el art. 150 se prevén las leyes orgánicas de transferencia y delegación de competencias a las CCAA.
3º.-En ocasiones hay también que recurrir a otros artículos de la CE, para establecer la distribución de competencias:
.- 3.2.-Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.
.- 4.2.-Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.
.- cuando un precepto diga que una materia tiene que ser regulada por LO, esto indica que es una materia de competencia estatal
Respecto al Estado, el Estado no puede alegar una hipotética cláusula de defensa del interés general para asumir una competencia que no está específicamente recogido en la CE.
Respecto a las CCAA, D.A. 1ª referida a los derechos históricos, Tampoco puede una CCAA ampararse en un derecho histórico para atribuirse una competencia. Sólo se pueden atribuir aquellas competencias recogidas en la CE y los EA. Los derechos históricos no constituyen un título competencial propio, estas CCAA tienen que elaborar su EA de acuerdo con la CE.
1º supuesto: Hay materias donde la totalidad de las funciones públicas son competencias exclusivas del Estado: ej. Defensa y Fuerzas Armadas
A la luz de todo lo anterior, podemos clasificar la atribución de competencias del art. 149:
.- EXCLUSIVAS: supuestos en los que se reserva una materia de forma exclusiva a los poderes del Estado: ej.nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería, derecho de asilo, relaciones internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia..
El problema es interpretar a que se refiere la CE:
Ej. relaciones internacionales… queda restringido a actividades de D.INTERNACIONAL que sólo puede ser llevado a cabo por un Estado
Otro ejemplo, Administración de Justicia, se refiere a Poder judicial en sentido estricto, que es impermeable a la organización territorial. Pero las CCAA sí que pueden las CCAA llevar a cabo actividades relativas a organización de medios materiales de la administración de la Administración de Justicia.
.- COMPARTIDAS en otras ocasiones no se reserva la totalidad de las funciones en una materia, sino una parte. Hay dos supuestos:
.- 1º la CE reserva al Estado la legislación, las CCAA pueden asumir la ejecución
Todo lo que no sea función legislativa puede ser asumido por las CCAA en sus EA
El concepto de legislación ha sido interpretada por el TC, lo ha interpretado en sentido material, le corresponde el dictado de las normas, leyes, reglamentos,. Mientras que las CCAA sólo la aplicación, jamás pueden llevar a cabo competencias de innovación en el régimen jurídico, si que tendrán las CCAA competencias de gestión, de sanción, si podrían elaborar reglamentos de funcionamiento. Nunca podrán innovar en la materia.
Ejecución: entendida como facultad no normativa y donde únicamente parecen comprenderse, en algunos supuestos, los reglamentos y la emisión de actos administrativos (Sentencia 102/1985).
.- 2º la CE reserva al Estado la legislación básica, todo lo que trasciende de esta l.básica puede ser asumido por los EA
La CE habla de normas básicas, establecimiento de régimen general, etc (se utilizan distintas fórmulas). Al Estado no le corresponde ya la totalidad de la legislación.. sino la l.básica
¿ qué es la legislación básica?
El TC ha utilizado un doble criterio:
.- material: la reserva obedece a la necesidad de garantizar un interés común que trasciende los intereses de las CCAA en sentido estricto. Es necesario que exista una base normativa común en esa materia, un mínimo común normativo, igual en todas las partes del territorio. A partir de ese mínimo las CCAA pueden asumir competencias para desarrollar o de carácter ejecutivo.
Cuando el Estado fija las bases no lo puede hacer con tal minuciosidad que no deje iniciativa a las CCAA. Hay que posibilitar que las CCAA puedan desarrollar políticas propias.
Algunas autores consideran que la relación entre bases y desarrollo de las bases sería de complemento, más que hablar de desarrollo se hablaría de complemento.
Ej los derechos de los pacientes están en la Ley estatal 41/2002, luego cada CCAA ha establecido su propia norma, Ley 6/2002 de Salud de Aragón (esta sería una norma de desarrollo)
.- formal: en esta materia y para garantizar la certeza jurídica, el TC ha venido a establecer que dado el carácter fundamental de la normativa básica, el instrumento normativo más idóneo y adecuado es la ley formal aprobada por las CG. No solo la ley formal de CG sino que además debe afirmar que tiene carácter básico o permita que las CCAA infieran que se trata de una ley que regula los aspectos básicos.
La ley 41/2002 dice literalmente que es una ley básica
¿ por qué se establece un doble criterio material y formal?
En las primeras etapas había mucha normativa de carácter preconstitucional, en estas normas no estaba claro lo que era legislación básica y no era legislación básica, se utilizó el criterio material. Hoy en día lo básico se suele recoger en una ley de CG que aparece mencionada como ley básica, se utiliza el criterio formal.
Sin embargo, hay otros ámbitos donde la determinación de lo básico no es tan claro, excepcionalmente el TC ha admitido que cabe predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado. Ver Fundamento nº 60 de la STC 31/
