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Capítulo 17
Las Cortes Generales (I)
Hoy se denomina de manera genérica Parlamento a las Asambleas Legislativas o Cámaras representativas que ejercen la fiscalización del Gobierno y la legislación. La historia del parlamento es la historia del ascenso del pueblo al poder por elección de los gobernadores, siendo en la actualidad el órgano de representación del pueblo soberano.
I. La representación política: noción teórica y problemas que plantea la realidad
1. Aproximación teórica
La representación es noción conocida en distintas ramas del derecho como fenómeno susceptible de producir efectos jurídicos que permite hacer posibles realidades que de otro modo serían imposibles: tal es la actuación o participación simultánea del cuerpo político.
La representación comporta una autorización previa y unos efectos jurídicos incontestables; si de una parte el representante está autorizado para operar por los representados en el proceso político y lo hace legítimamente, de otra, además, surte efectos erga omnes el desplazamiento de imputación que comporta lo que implica el deber de obediencia que se impone a los mismos representados respecto de los actos del representante.
2. Principal problema que plantea el instituto
La cuestión más delicada es la del vínculo o nexo que se supone existe entre representante y representados y de cuya pervivencia dependen todos los efectos jurídicos aludidos.
Cuando la sociedad era estamental el representante actuaba en nombre de un grupo bien determinado, era fácil determinar su vínculo de unión. Con el pensamiento liberal se complica la posibilidad de reconocimiento de dicho vínculo. Los totalitarismos y autoritarismos la representación se parcela en función de intereses sectoriales de la comunidad.
3. Modelos históricos de la representación política: Mandato imperativo y mandato representativo
La representación es un invento medieval que se aplica por primera vez en el seno de las órdenes religiosas para resolver el problema de su dirección sin caer bajo el control episcopal o papal.
A. El mandato imperativo
La participación política de personas distintas al monarca y a sus allegados comienza con la incorporación de los meliores et maiores terrae a los ardua negotia regni. Los señores feudales, como dueños del territorio, devienen así consejeros naturales del rey.
Los estamentos presentes o representados ante el poder son los que poseen territorialmente el país…la burguesía va conquistando su derecho de representación comprando tierras.
El mandato imperativo se adecua perfectamente a dicho sistema puesto que no caben otras voces políticas que las de los dueños del territorio o de la renta del país.
Las características del mandato imperativo son:
a. El representante representa solo a un grupo social especifico (clero, ciudad, etc.)
b. El representante lo es en virtud de un poder, de un titulo expreso y determinado, y es un simple portavoz puesto que en su actuación ha se someterse a las instrucciones dadas por los mandatarios.
c. Las Asambleas son reuniones de portavoces de diversos interese, no de la comunidad.
d. Tales Asambleas son cuerpos de carácter consultivo, no son instrumento de gobierno
B. El mandato representativo
La representación moderna, que se identifica con el mandato representativo, surge en el Reino Unido. Los Comunes tendieron cada vez más a sentirse representantes del Reino. La temprana conquista por el parlamento de la potestad legislativa y la financiera impuso la necesidad de una holgura en las actuaciones del representante que se veía ahogado por su sujeción al cuaderno de instrucciones.
Así nace la nueva figura que, bajo el nombre de mandato representativo llega, no sin muchas disfunciones, hasta nuestros días y cuyos rasgos distintivos son opuestos a los del mandato imperativo:
a. El representante representa a todo el cuerpo político y no a grupos del mismo.
b. No existe poder ni instrucciones que vinculen de ningún modo la actuación del representante, consecuentemente no puede ser revocado por incumplimiento de unas instrucciones que no existen y la única sanción que podría serle impuesta es la no relección.
c. Las asambleas integradas por tales representantes constituyen órganos colegiados con fines generales y pueden desarrollar una labor de carácter decisorio, porque, en concreto, ostentan potestades, como la legislativa o la financiera.
C. Contradicciones de la realidad contemporánea
La inoperancia de las fundamentaciones teóricas del mandato representativo que hoy siguen manteniéndose en las Constituciones se evidencia con solo recordar las relaciones que hoy mantienen representantes y representados en las que pueden advertirse una constante que sin embargo es la gran ausente en las Constituciones: todas sus relaciones están mediatizadas por un poderoso intermediario, el partido político.
intereses nobiliarios y corporativos, de ahí que se suprimiese en la Constitución de 1931. La Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 recuperó la estructura bicameral.
- La significación del bicameralismo
El parlamento suele estar integrado por una o dos cámaras, pero lo más habitual es el bicameralismo. En sus inicios tiene un triple fundamento:
a. El primero y principal, responde a la tradición inglesa. Inglaterra divide en dos su organismo deliberante en fecha imprecisa y de manera costumbrista, y lo sanciona en 1322, bajo el reinado de Eduardo III.
b. El segundo motivo para el establecimiento del bicameralismo arranca de la Constitución de los Estados Unidos y de su estructura federal. Las dos Asambleas son una herencia de la tradición colonial.
c. (^) En tercer lugar, la implantación de la segunda Cámara en Europa se hace a imitación mecánica del sistema inglés. Ni la Constitución francesa de 1791 ni la de Cádiz prevén una segunda Cámara
El bicameralismo se ha venido justificando por las siguientes consideraciones:
1º. El sistema bicameral permite reflejar de manera más adecuada la composición social de un pueblo vinculando a cada Cámara representaciones de distintos grupos sociales
2º. Permite una mejor representación de la compleja estructura de los Estados federales.
3º. De otra parte, se dice que a existencia de una segunda Cámara permite completar la representación ideológica, reflejada en la primera Cámara, con la representación de intereses de la segunda.
Se considera que al posibilitarse una doble discusión se logra una mayor madurez en las resoluciones que se adopten. Otra argumentación a favor del bicameralismo se fundamenta en la naturaleza del poder legislativo. Partiendo de la teoría de la división de poderes se entiende que el legislativo es el poder más importante del Estado por cuanto establece el ámbito de actuación de los otros dos. Por ello Montesquieu creía conveniente la división del Parlamento en dos Cámaras que se equilibrasen mutuamente impidiendo que pudiera caer en la tentación de abusar del poder
El monocameralismo ha venido justificándose por razones obviamente contrarias a las anteriores:
1º. Desde una perspectiva representativa, se advierte que la nación debe condensarse en una sola Cámara.
2º. Desde la perspectiva de la naturaleza de la operación deliberante, se dice que si las dos Cámaras están de acuerdo, una de ellas sobra y si hay desacuerdo, la existencia de dos Cámaras no hace sino entorpecer la labor parlamentaria.
3º. Desde una perspectiva meramente funcional o práctica se dice que la doble Cámara introduce mayor lentitud y morosidad de la que ya caracteriza a los cuerpos políticos numerosos.
El bicameralismo puede ser igual o desigual. El primer tipo lo encontramos cuando ambas Cámaras detentan las mismas potestades y funciones. En el segundo caso, cada un de las Cámaras tiene funciones o poderes diferentes.
2. Las sesiones conjuntas del Congreso y el Senado
Al ser las cortes generales un parlamento bicameral funcionan sobre la base de la separación de ambas Cámaras previéndose, no obstante, algunas excepciones para actos no legislativos, todos ellos conectados con la Jefatura de l Estado.
Los casos en que actúan conjuntamente son los relativos a la designación del Rey en el supuesto de extinción de las líneas llamadas en derecho a suceder a la Corona (art.57.3 CE), en el supuesto de que hayan de prohibir expresamente el matrimonio de las personas con derecho ala sucesión de trono (art.57.4 CE), cuando el Rey fuese inhabilitado para el ejercicio de sus funciones (art.59.2 CE), cuando hayan de nombrar un regente y un tutor del Rey (art.59.3 y 60. CE). Y, por último para recibir el juramento del Rey al ser proclamado ante las Cortes Generales, de los Regentes, al hacerse cargo de sus funciones, y del Príncipe heredero al alcanzar la mayoría de edad, ex art.61 CE.
Además, ambas Cámaras se reúnen en sesión conjunta para actos de especial solemnidad tales como el acto de apertura de la Legislatura por el Rey.
III. LA ORGANIZACIÓN INTERNA Y EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
La lógica de la independencia del poder legislativo sigue exigiendo hoy una serie de garantías que se manifiestan en la constitución de órganos internos y en el libre funcionamiento de la institución con las que pretende salvaguardar la autonomía no solo de l Parlamento sino también de cada una de sus Cámaras que, solo así, podrán cumplir fielmente las funciones que la CE encomienda.
La más general y paradigmática de sus manifestaciones de independencia y autonomía es la capacidad indiscutible de someter todas sus actuaciones y regir toda la vida interior de la Cámara a través del Reglamento que ella misma elabora.
- El reglamento parlamentario
La estructura parlamentaria y su complejo funcionamiento reclaman una reglamentación interna para que cada Asamblea pueda cumplir con eficiencia sus funciones. Dicha reglamentación o regulación se conoce con el nombre de reglamento parlamentario.
La importancia del reglamento es singular por muchas razones:
a. (^) En primer lugar, el Reglamento sirve para llevar a cabo la tramitación y aprobación de la ley formal. Completa y hace posible el procedimiento de todas las actuaciones y el cumplimiento de todas las funciones que se encomiendan a la Asamblea.
b. Por ello se dice también que de su calidad depende en buena medida el buen o mal funcionamiento del Parlamento.
Tiene como principal misión cuidar del buen orden de los trabajos parlamentarios y dirigir y moderar los debates y demás actividades de la Cámara. Para cumplir dicha misión los órganos de dirección cuentan con muy variadas funciones.
Les compete la dirección de los debates parlamentarios, la aplicación del reglamento de la Cámara, el mantenimiento del orden dentro del recinto del Parlamento y en el salón de las sesiones; así mismo les pertenece la facultad de dictar normas de procedimiento parlamentario y ostentan la dirección y responsabilidad de la administración del Parlamento mismo.
La dirección puede revestir dos modalidades fundamentales: o bien la dirección es unipersonal, a cargo de un Presidente, o bien dicho órgano director es colegiado, en cuyo caso puede ocurrir que dicho colegio se imponga asumiendo todas las facultades de dirección, o que el mismo asista y auxilie al Presidente que asume realmente la responsabilidad.
En nuestro derecho a ambas figuras se les denomina respectivamente la Presidencia y la Mesa.
a. (^) La Presidencia de la Cámara. El presidente es el primer miembro de la Cámara y ejerce funciones en extremo variadas y frecuentemente muy importantes tanto dentro como fuera de la misma. En particular, le compete presidir y dirigir las discusiones. Junto a esa función esencial compete igualmente al Presidente aplicar e interpretar, en su caso, el Reglamento y cuidar del orden interno de la Cámara.
Dada la potencial importancia política de las funciones presidenciales, dos problemas básicos se han venido planteando en torno a dicha a figura: la de la duración de su mandato y la del procedimiento del que se deriva su nombramiento. Por lo que respecta al primer punto, todos los sistemas se han empleado en fijar el mandato para la presidencia en forma determinada pero muy variable, desde señalarle un periodo muy breve, hasta un periodo fijo. Sin embargo, el sistema más extendido es el del nombramiento para toda la legislatura. En cuanto a procedimiento de legislación, la regla general es la de la elección del Presidente por la propia Cámara.
En nuestro régimen vigente, el Presidente es elegido, para toda la Legislatura, en la sesión constitutiva de la Cámara que inicialmente preside una Mesa de edad. No en vano, es el Presidente el que, tras la elección, declara constituida la Cámara y lo comunica a los otros órganos constitucionales.
Lo importante no son tanto las funciones que le competen sino la forma, neutral o no, en que las desempeña. La neutralidad es, desde luego, la conducta más acorde con la naturaleza del cargo y con la especial cualidad de representante de la Cámara que, solo por ello, debería imponerle como principal misión la de velar por su independencia. Son muy comunes las reglas de corrección constitucional y las costumbres parlamentarias que buscan la imparcialidad del Presidente a través de medios diferentes; así, por ejemplo, se le niega el derecho a voto o se condiciona el mismo, bien tan solo para deshacer los empates o solo se considera admisible el uso del voto si lo hace desde el escaño, abandonado el sillón presidencial.
b. La Mesa. Es normalmente un órgano de apoyo y asistencia al Presidente, ejerciendo por lo general, un mero papel consultivo. En nuestro caso está compuesta por Vicepresidentes y Secretarios. En nuestro ordenamiento vigente el papel de la Mesa es decisivo, disponiendo de facultades propias y no solo de auxilio al presidente. La Mesa está compuesta por el Presidente del Congreso, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios.
Algunas funciones de la Mesa:
- Adoptar cuantas decisiones y medidas requieran loa organización del trabajo y el régimen y gobierno interior de la Cámara.
- Elaborar el proyecto de Presupuesto del Congreso de los Diputados y presentar informes de su cumplimiento.
- (^) Ordenar los gastos de la Cámara. Y ser UnA XuLah VaSiLonA (esto último no).
- Decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en el Reglamento.
- Programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada periodo de sesiones.
La mesa se reunirá a convocatoria del Presidente y estará asesorada por el Letrado Secretario General.
B. Los órganos de trabajo
El órgano esencial es el Pleno de la Cámara. Junto al mismo cabe registrar las Comisiones de todo tipo y los grupos parlamentarios.
a. El Pleno
Se denomina así a la reunión de todos los miembros de la Cámara, son debidamente convocados la totalidad de los miembros y se verifica bajo la presidencia del Presidente y. en su caso, de la Mesa o Presidium de la misma. El Pleno es el órgano fundamental de la Cámara puesto que es él quien ejerce las facultades que constitucional y reglamentariamente corresponden a la Cámara misma.
Bien las Constituciones, bien los Reglamentos, suelen establecer un quorum que actúa como umbral, a partir del cual puede tenerse como válidamente constituida la Cámara y, sin el cual no podría la misma deliberar válidamente. Su fijación es muy variable; la mayoría de los países exigen la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara; pero a veces dicho quorum es mucho menor o incluso puede darse e caso de que el ismo sea inexistente.
La regla decisional ordinaria es la de la mayoría simple; no obstante dicho quorum de validez de acuerdos es en ocasiones más elevado; dicho fenómeno se produce cuando la legislación exige la adopción de decisiones por mayoría cualificada. Mayoría absoluta para LLOO. Mayorías cualificadas para la reforma constitucional.
Las Subcomisiones y Ponencias son órganos de estudio y propuesta que se constituyen en el seno de las Comisiones. Así como estás últimas actúan en muchos casos como órganos de preparación de las decisiones de la Cámara, las ponencias, a su vez, hacen lo mismo respecto a las Comisiones. Es donde se efectúa el estudio mas detenido de los asuntos sometidos a su consideración. Las ponencias se forman parra cada asunto, actúan a puerta cerrada, y se integran por varios miembros, que representan a los distintos grupos parlamentarios.
d. Grupos parlamentarios (remisión)
Por lo que respecta a los grupos parlamentarios, estos son la vía por la cual se han introducido partidos como tales en el Derecho parlamentario. Pese a que la doctrina constitucional oficial los ignoraba, la realidad de los partidos se impuso y acabaron reconociéndose en la práctica parlamentaria y después a nivel reglamentario por la vía de agrupación de los parlamentarios pertenecientes a un mismo partido político.
IV. REGLAS DE FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS CÁMARAS
Para cumplir correctamente las funciones que tienen asignadas, estas han de actuar según unas reglas de publicidad, asiduidad y corrección; en ocasiones, la propia Constitución establece una regulación mínima pero la mayor parte de estas reglas de actuación se contienen en los reglamentos parlamentarios.
Se ha venido llamando Legislatura al tiempo que dura el mandato colectivo de una asamblea. El fin de la Legislatura, o del Parlamento, supone la extinción completa de los asuntos pendientes salvo en las Cámaras Altas, como el Senado americano, donde nunca hay disolución total sino solo renovación parcial y periódica.
Las Asambleas no funcionan de manera continua por ello, hablamos de períodos de sesiones para designar en que meses o épocas del año, celebra reuniones el Parlamento. Las Sesiones pueden ser ordinarias que son las que se celebran en fecha determinada por la constitución lo que supone su convocatoria es automática; en el artículo 73.1 de la Constitución se establece que se reúnan anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo de febrero a junio. También pueden haber sesiones extraordinarias que se celebran a petición del Gobierno o de un número determinado de parlamentarios para tratar de un tema o asunto concreto y urgente. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez éste haya sido agotado.
Hemos de enumerar ahora las normas o principios que generalmente se observan en le funcionamiento de la Cámaras. Los más importantes son:
- (^) Simultaneidad de ambos cuerpos colegisladores. Imposibilidad de que funcione una Cámara sin que la otra se halle en disposición de hacerlo también.
- Continuidad. Principio que no queda desmentido por el hecho de que funcione en periodos de sesiones separados por las vacaciones parlamentarias y que tampoco se viola el caso de disolución de las Cámaras porque se entiende que estas siguen perviviendo a través de su respectiva Diputación Permanente.
- Publicidad. Para que el cuerpo electoral y la opinión pública puedan seguir de cerca y conocer los trabajos parlamentarios, este principio se concreta tanto en el acceso del público, de los medios de comunicación social a las tribunas como por la publicación de un Diario de Sesiones. Aunque e Reglamento puede prever sesiones secretas.
- (^) El orden del día o relación de asuntos a tratar que los Reglamento, para evitar sorpresas y dispersiones, imponen la obligación de dar a conocer con antelación de suerte que no pueden examinarse ni discutirse asuntos que previamente no figuren en el mismo. El orden del día del Pleno puede ser alterado por acuerdo de éste, a propuesta del Presidente o a petición de los Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara.
- La disciplina parlamentaria , que debe respetarse para garantizar el orden y el decoro en el desarrollo de los trabajos de cada Cámara. Por ello, los reglamentos suelen conceder al Presidente el poder disciplinario para hacerla respetar. Ahora bien, en relación con este extremo debe recordarse también la serie de medios que las minorías parlamentarias utilizan a veces para retrasar o perturbar la discusión de un asunto. Se trata de lo que se conoce como obstruccionismo parlamentario.
Los efectos del obstruccionismo parlamentario casi siempre suelen ser negativos aunque, en ocasiones, son positivos porque logran llamar la atención sobre algún problema político importante que podría pasar inadvertido. Tal vez las reglas más significativas en el Derecho parlamentario, y más eficaces para evitar estos problemas, son las que conforman lo que se conoce tradicionalmente como la cortesía parlamentaria. Supone la observancia de prácticas y costumbres que facilitan el desarrollo decoroso del trabajo parlamentario.
- Por lo que respecta a la votación , es el modo en que se expresa de forma definitiva las opiniones individuales de los miembros de la Cámara para adoptar una resolución. Existen muchas formas de llevarla a cabo: 1. Por aclamación y asentimiento. 2. El de levantarse para expresar el voto afirmativo y permanecer sentados para el negativo. 3. La división material de la sala que es in sistema tradicional en Inglaterra. 4. Votación nominal, los miembros de la asamblea son llamados por orden alfabético y contestan sí, no, o me abstengo. 5. Voto secreto: generalmente se utiliza para la decisión de cuestiones que se consideran delicadas o trascendentes. Hay algunas modalidades novedosas como el voto electrónico.
V. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Finalmente, los diputados no adscritos a ningún grupo, o los que abandonen uno durante el mismo período de sesiones, pasan a integrarse en un grupo ad hoc, único que nos e corresponde con un partido, denominado Mixto.
Art. 25 RCD: los Diputados que no quedaran integrados en un GP, en los plazos señalados, quedaran incorporados al Grupo Mixto. Ningún Diputado podrá formar parte de más de un GP.
Cuando los componentes de un GP, distinto del Mixto, se reduzcan durante el transcurso de la legislatura a menos de la mitad del mínimo exigido para su constitución, el Grupo quedará disuelto y sus miembros pasarán automáticamente al G. Mixto.
- Peculiaridades del Senado
Dentro de los GGPP que se compongan de Senadores elegidos en el territorio o por las Asambleas legislativas u órganos colegiados superiores de dos o más CCAA, podrán constituirse Grupos territoriales cada uno de los cuales estará integrado, al menos, de tres Senadores elegidos por el electorado del territorio o designado por la Asamblea legislativa u órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma respectiva. Ningún Senador puede formar parte de más de un Grupo territorial. El Senado facilitará a los GGPP una subvención cuya cuantía se fijará en función del número de sus componentes y, además, un complemento fijo para todos.
- La Junta de Portavoces, máximo exponente de la racionalización parlamentaria que operan los grupos
La máxima institucionalización de los Grupos se consagra en la Junta de Portavoces. Es el órgano a través del cual participan los Grupos Parlamentarios en la ordenación del trabajo de la Cámara. Está integrada por el Presidente del Congreso, que actúa como su Presidente, y por los portavoces de todos los Grupos Parlamentarios. A sus reuniones también asisten un representante del Gobierno, los miembros de la Mesa y el Secretario General.
La principal función de este órgano es la fijación del orden del día de las sesiones plenarias. Debe ser consultada en diversas ocasiones, como para la preparación del calendario y la ordenación de los trabajos, la fijación del número de miembros de las Comisiones o la ordenación de debates, entre otras. Los acuerdos de la Junta de Portavoces se adoptan por voto ponderado, lo que supone que el voto de cada portavoz es equivalente al número de miembros del respectivo GP. De las reuniones de las Juntas se dará cuenta al Gobierno para que envíe un representante.
En cuanto al Senado, la Junta: está integrada por el Presidente de la Cámara y por los portavoces de los Grupos parlamentarios existentes en cada momento. A sus reuniones, además de los portavoces de los distintos GGPP, podrá asistir un representante del Gobierno y hasta dos representantes de los Grupos territoriales de un mismo GP. La Junta de Portavoces debe se oída para la fijación del orden del día en las sesiones plenarias.
