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TEMA 3. Las Cortes Generales
1. A) Las Cortes Generales como órgano de representación. **B) El bicameralismo.
- A) El estatuto jurídico de los parlamentarios. Organización interna y funcionamiento.** B) Los Grupos Parlamentarios.
- A) LAS CORTES GENERALES. En España se llama Cortes Generales a lo que en otros países se llama Parlamento, lo hacemos por tradición histórica al Parlamento, por ello en ocasiones se usan como sinónimos, que como sabemos es bicameral (Congreso y Senado) Es como motivo de los estamentos, donde fueron la nobleza, el clero y empezaron a llamarse cortes y esta denominación histórica es la que mantenemos a diferencia de otros Estados. Están regulados en el artículo 66.1 CE, “ Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado” las principales funciones del parlamento están reguladas en el artículo 66.2 CE. ART 66.2 CE “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución” FUNCIONES: a) El Parlamento tienen atribuida por la CE las funciones más relevantes del Estado, este Estado recauda tributos, ingresos públicos y los destina afines de interés publico y gobierna, y la función del Parlamento es controlarlo. Por tanto ejerce la potestad legislativa del Estado, con ello corresponde al Parlamento elaborar las normas más importantes de nuestro ordenamiento español, en la cúspide esta la CE aprobada por el pueblo en referéndum, el siguiente escalón están las leyes que las aprueban como regla el Parlamento. Debajo de ellos, decretos. b) La función presupuestaria, es esencial para el funcionamiento del Estado ya que aprueban los presupuestos, autorizan los gastos de todos los órganos del Estado. c) Función de control del gobierno, ya que controlan la acción del Gobierno y deriva su legitimidad del Parlamento, y como consecuencia de ello el Parlamento tiene la función de controlar su actuación. d) Además de las demás competencias que le atribuya la CE, como alguna en relación con la Corona (arts 57,59,60), una función esencial es la de formar el gobierno (art 99) que el Congreso luego otorga la confianza a un candidato al presidente, también otra función es la declaración de estados de alarma, excepción y sitio (art 116) También en las relaciones internacionales, en la prestación y consentimiento por parte del estado español a obligarse a través de tratados internacionales, tiene que ser aprobados por el parlamento, y finalmente tiene una intervención en el nombramiento de los integrantes de los demás órganos constitucionales, (nombramiento de miembros del TC, CGPJ, TC, Defensor Pueblo) Las Cortes Generales en un sistema como el nuestro, que es representativo, el Parlamento es el foro político más importante por excelencia, porque ahí es donde actúa la representación de pueblo, en consecuencia del carácter representativo de la democracia, el centro político del sistema es el parlamento, en este caso las cortes generales. Es en el Parlamento donde se producen los debates públicos más importantes, como es la discusión de proyectos de ley y asuntos mas relevantes, tanto en redes sociales como twitter. Es en estos debates y en el resto de iniciativas parlamentarias donde los grupos políticos que tiene representación, exponen sus posiciones y sus razones, es decir, donde todos los representantes de grupos políticos tienen la posibilidad de exponer sus puntos de vista, sus razones sobre cualquier
de los asuntos de Estado y sobre las normas y proyectos que se aprueban. También en el Parlamento, el Gobierno tiene que exponer periódicamente (y para ello tiene mecanismos de exigencia y control) su actuación, rendir cuentas, y es ahí donde se somete al examen y valoración de exigencia de responsabilidad por parte del Parlamento. Todos estos debates se rigen por el principio de publicidad, todos son públicos, y todos se registran íntegramente el contenido, de manera que se puede consultar las intervenciones a posteriori con fines de análisis político o investigación El Parlamento es el escenario de la negociación política, y de alguna manera este es su origen, en el planteamiento liberal de la que se decía que el mandato era libre y no sujeto a mandato imperativo, ello era para asegurar que en el Parlamento pudiera haber debate parlamentario. Es decir, intercambio de posiciones, negociación, y búsqueda de acuerdos. Hay mucha mas negociación y soluciones compartidas en las legislaturas donde no hay mayoría absoluta, (donde si tienen mayoría absoluta ej: PP, el papel del parlamento como centro de negociación queda disminuido porque todas las decisiones se puede tomar por esa mayoría de votos que tiene un solo partido) Hay asuntos que requieren mayorías cualificadas (3/5 o 2/3) Un rasgo esencial muy vinculado a los anteriores, es la especial atención que los medios de comunicación prestan a lo que pasa en el Parlamento, lo difunden y está divulgación permite a los ciudadanos conocer también cuales son las posiciones que está defendiendo los partidos, ya en el parlamento. Y permite también conocer las alternativas que hay a cada una de las decisiones que se toman. Este es uno de los elementos esenciales de la democracia, que no es solo que el que gana decide, sino que las minorías deben tener un papel importante y de ahí las garantías que se establecen en el parlamento. Ej alemán: “ la mayoría decide y la minoría nada que decir”, no es así, no es que la minoría no tenga que decir. Contribuye a la formación de la opinión pública, y todos estos aspectos que caracterizan la posición del parlamento, en nuestro caso las Cortes Generales se suelen resumir bajo la idea de la “centralidad” del Parlamento en el sistema apolítico, como foro de la opinión publica que es donde se debaten los asuntos mas importantes, y donde a través de los medios de comunicación se transmiten esos debates y contribuyen a formar opinión publica. Las Cortes Generales son un órgano que tiene un poder muy relevante, pero limitado ya que la CE establece limite a todos los poderes y órganos, e incluso al que representa el pueblo. Ni siquiera el órgano que representa el pueblo esta por encima de la CE, de ahí que se diga que la esencia es que todos los órganos están limitados. En primer lugar, porque a soberanía no reside en el parlamento, según el art 1.2 CE “la soberanía reside en el pueblo” por tanto la propia CE establece un procedimiento especial de reforma y que es necesario un pronunciamiento especial del pueblo (referéndum) para poder modificarla (arts 167 y 168) Art 167.1 CE “Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado” Art 167.2 CE “De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de 2/3, podrá aprobar la reforma” Art 167.3 CE “Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras”. En nuestro caso, no puede reformar la CE porque es una norma escrita, con un procedimiento y ella misma establece supuestos en los que es necesario el referéndum, también para la aprobación y reforma de algunos estatutos de autonomía hace falta el referéndum.
tiene los recursos para abordar complejas cuestiones que no puede con la misma solvencia el parlamento. Por otro lado, hay que tener en cuenta que ¿dónde esta el líder del partido mayoritario? Está en el gobierno y no en el parlamento. Cuando el peso político del líder del partido esta en el gobierno, la balanza se inclina a favor del gobierno. Por otro lado hay un mecanismo muy eficaz en el gobierno y es que la relación entre gobierno y las cámaras están centralizadas en una relación gobierno-parlamento (secretaria del estado de relaciones con las cortes) Esta secretaria de estado consiste en que todas las relaciones del gobierno con el parlamento se canalizan a través de esta institución, de manera que un ministro en España no puede dirigir un escrito al parlamento, todo va a través de este órgano. Esto permite controlar muy bien al gobierno, toda su actuación en el parlamento. Y controlar la agenda del parlamento, donde se mandan los ritmos de la agenda política. En los sistemas actuales, sobre todo cuando hay mayoría absoluta de manera aplastante, la iniciativa política que correspondería teóricamente al parlamento no la lleva esta, sino el gobierno. Porque este ultimo es el que tiene los recursos, porque en el esta el líder político, porque se actúa de manera coordinada y centralizada a través de la secretaria de estado relación con las cortes. En general la regla es que es el gobierno el que marca la agenda política y no el parlamento. Esta legislatura puede ser la que hay amas excepciones porque el gobierno tiene minoría mayoritaria y si hay suficientes acuerdos con la oposición pueden tener mas iniciativa política. Pero en una con mayoría absoluta, muy poco. Esto lo que hace es alterar la teoría clásica de Gobierno-Parlamento , en la practica se invierte la relación, la iniciativa la tiene el gobierno y realmente este si tiene mayoría parlamentaria que la poya, controla la mayoría y controlando esta también controla el parlamento. Lo habitual es que los lunes el secretario de estado, se reúne con el grupo parlamentario que le apoya y traslada los criterios. Y luego el grupo parlamentario tiene que seguir las instrucciones del gobierno. (Es al revés de lo que esta en los libros) Al final, salvo legislaturas muy fraccionadas como la actual, al final es el gobierno el que apoyándose en la mayoría parlamentaria controla la actuación del parlamento, porque van a salir solo adelante las iniciativas que el gobierno quiere que salgan. El control del Gobierno, no lo hace el parlamento sino que lo hace la oposición, es decir, los grupos que no forman parte de esa mayoría que sustenta el gobierno, son los únicos que pueden hacer en la practica un control de la actuación del gobierno y su efectividad dependerá de cómo lo hagan, pero obviamente si los números no suman, ninguna de estas actuaciones de control puede tener consecuencias jurídicas. Puede haber un control en sentido difuso, (visualizar que el gobierno haga algo mal o no) pero sin consecuencia jurídica si no tiene mayoría suficientes. B) EL BICAMERALISMO: Dos Cámaras (congreso y senado) art 66 CE, “Las Cortes generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. EL CONGRESO: Su composición art 68 CE, que la LOREG ha fijado 350 diputados, que son todos ellos elegidos por un sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por el mismo sistema de elección, a diferencia del senado. ART 68 CE “ El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”
EL SENADO:
Tiene una composición mixta, por un lado hay senadores elegidos en un sufragio universal libre igual directo y secreto, (art 69.2.3 y 4 CE circunscripciones, islas, Ceuta y Melilla) Pero además el senado tiene otro grupo de senadores, que son designados por las CCAA, es decir, no los elegimos directamente los electores sino que los designan las CCAA. El 69.5 CE establece que las CCAA asignaran además un senador, y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio y esto corresponde a la Asamblea legislativa o en su defecto al órgano colegiado superior de la CCAA, de acuerdo con lo que establezcan los estatutos. Esta es una elección indirecta, de segundo grado, por los Parlamentos Autonómicos, no es un sufragio directo como los que son elegidos por el cuerpo electoral, aquí es indirecta porque una vez que se ha elegido al parlamento de esa CCAA, este designa senadores, de ahí que se diferencie el modo de provisión que no es por sufragio universal, libre, directo y secreto. Corresponde: 1 a cada CCAA y otro mas por cada millón de habitantes, de manera que si crece la población significativamente de una CCAA puede tener un asiento mas. De ahí que el numero de senadores, no sea fijo. Hay una parte que se elige y da lugar a una cuota fija (208) y hay otro que puede ir incrementándose si crece la población de las CCAA. De hecho, ha evolucionado mucho aunque ahora lleva varias legislaturas establece., el numero de senadores designados en la (2º legislatura eran 46) y (en las ultimas 58) esto se debe al incremento de la población, de las CCAA. La única condición que se asegure una representación proporcional, y la regulación esta en los respectivos estatutos de las CCAA, en algunos casos se exige que sean miembros del parlamento autonómico, aunque en otros no se exige como requisito, pero se admite como posibilidad. La Ce no lo ha regulado, remite a lo que digan los estatuto s de autonomía, por tanto hay casos donde los senadores son miembros del parlamento de Andalucía o Madrid por ej, y otros en los que no, y hay que ver estatuto por estatuto. Y en cuanto a por cuanto tiempo se eligen, esto plantea un problema relevante ya que a veces no coincide la autonómica con la estatal, y aquí hay soluciones para todos. Hay estatutos que vinculan el mandato de esos senadores a la duración de la legislación autonómica. En estos no necesariamente duran los 4 años, hay algunos que dicen que sí y van como los demás con que si se disuelve el senado ellos también, pero si ponen que sea con el parlamento de Madrid por ej las legislaturas no coinciden y estos podrán seguir y cuando sean las elecciones autonómicas serán sustituidos por otros. El Senado como “cámara de representación territorial” art 69.1 CE En la teoría comparada, por que hay estado que tienen dos cámaras, se suele justificar la existencia de una segunda cámara por dos razones: o cámara para representar los territorios en los estados que tienen una estructura federal, (el nuestro que es casi federal y apreciaría justificado un acamara de representación territorial) la otra, es como una cámara de reflexión, de segunda lectura, donde esta no es de representación territorial sino que es para que se pueda hacer una segunda lectura de los proyectos de ley, Frente a esta dos posibilidades, la CE parece que se decanta por una ya que en el 69.1 CE dice que es el senado la cámara de representación territorial. Y sería lógico siguiendo la línea de los estado federales, que tiene una fuerte descentralización territorial, A pesar de enunciarlo con esa contundencia y de que seria lógica siendo como es el estado español un estado cuasi federal, descentralizado, es que esta caracterización del Senado como cámara de representación territorial no se refleja en la CE ni en la composición ni en las funciones que tiene. En la composición ya sabemos que no se refleja, porque la mayoría no representa los territorios sino que representan al cuerpo electoral, son elegidos. Solo 1/5 (58 de 266) representarían a sujetos políticos territoriales, a las CCAA. El resto, los otros 4/5 representan el cuerpo electoral, porque son elegidos por los ciudadanos y además son elegidos por la misma circunscripción que el
- El Congreso tiene más competencias exclusivas, es decir, actos para los cuales la competencia está atribuida en exclusiva a congreso, no interviene el senado para nada. Y la primera competencia es:
- Investir al presidente del gobierno. El presidente solo necesita la aprobación del congreso, no se necesita aquí del senado aunque en la teoría se diga que sí. (art 99)
- Como consecuencia de ello, solo el Congreso puede plantear la cuestión de confianza, (art 112)
- También la moción de censura, (art 113)
- Así como la convalidación de los decretos-leyes. (art 86)
- En los Estados de alarma, excepción y sitio solo interviene también el Congreso. (art
- El Senado, tiene una autorización mecanismo art 155. B) Desigual, porque la posición de las dos cámaras es desigual, hay situación de preeminencia del Congreso ya que este tiene las funciones más importantes, y en el procedimiento legislativo decide siempre el Congreso. Únicamente en la reforma de la CE, la propia CE no distingue entre la función de las dos cámaras y ahí hay equilibrio. Como resultado de todo ello, el Senado es una de las piezas de nuestra CE que peor diseñada está, tiene deficiencias en la configuración que se hizo en ella. Y por tanto, continuamente se plantea la cuestión de reforma del Senado. Se dice normalmente en los programas de los partidos políticos, para convertirlo en una verdadera cámara de representación territorial. Se puede decir que hay consenso sobre ello, pero no hay ningún tipo de acuerdo sobre en qué sentido hay que reformarlo. Por tanto se entiende como una afirmación vacía. El problema de fondo es que estas instituciones es difícil cambiarlas una vez que existen, hay varios estudios y propuestas, como el Informe del Consejo de Estado de 2006. Hay componentes que agravan la reforma y es que los responsables son figuras relevantes que pasan al Senado, y transformar eso es difícil. Si queremos un órgano donde tengan voz, deberíamos coger un modelo alemán donde no tiene una segunda cámara sino un consejo federal donde participan los gobiernos, el Consejo no es elegido sino que todos los gobiernos autonómicos forman parte del consejo. Y va a cada reunión el ministro competente. Y sin el visto bueno del consejo de gobierno no se pueden aprobar determinadas leyes. Ese sería un modelo útil, pero que es difícil e trasladar a España. Por ello seguiremos con la ficción de que hay que reformar el senado, y es una cámara de representación territorial cuando no lo es. Las prerrogativas de las Cámaras: En la lucha por afianzarse los Parlamentos frente a los otros poderes y frente al monarca en los orígenes del constitucionalismo (época revolución francesa y desarrollo posterior del origen del constitucionalismo) los defensores del parlamento, frente al poder del rey fueron articulando unas atribuciones y garantías orientadas a asegurar el funcionamiento del parlamento y a evitar interferencias del gobierno en su funcionamiento, es decir, estas prerrogativas nacen en ese periodo de lucha entre poderes para asentar el funcionamiento del parlamento frente a los poderosos. La CE recoge esas prerrogativas que fueron surgiendo en los inicios del constitucionalismo las incorpora, art 72 CE. (VER) Las prerrogativas se pueden enunciar como: A) autonomía reglamentaria B) autonomía administrativa C) autonomía presupuestaria y a estas 3 hay que añadir una que no esta en el art 72 sino en el 66.3 CE que es D) inviolabilidad de las Cámaras. Todas estas prerrogativas tienen como FINALIDAD que puedan cumplir sus funciones sin interferencias de otros poderes, y su origen está en el periodo del constitucionalismo.
Hoy en día tienen menor justificación algunas de ello, e incluso están cuestionadas algunas porque actualmente existe un control judicial, un TC con la función de velar por el respeto de la CE, y por tanto esa justificación que tuvieron en origen, en algunos supuestos decae. Tienen justificación en la medida en que garantizan la independencia, es decir, en que sirven para ese objetivo inicial para el que surgieran. Para garantizar la independencia frente a la injerencia ejecutiva o poderes externos. Dentro de las prerrogativas hay que distinguir: A) entre las de las cámaras, que se atribuyen directamente al órgano B) las de los parlamentarios, que se atribuyen al parlamento individual, a ellos individualmente y su finalidad es proteger el funcionamiento de la cámara y no a ellos como personas. Es decir, no son derechos subjetivos. Ella misma se dotan de las normas que regulan su funcionamiento, algo que es esencial para preservar su autonomía. Existe una reserva en nuestro sistema, competencial, que se denomina Reserva de Reglamento y hay una reserva en el sentido de que ninguna otra norma puede regular los aspectos de organización y el funcionamiento de las cámaras. Ninguna norma que no sea el reglamento de las cámaras, las normas que las propias cámaras se dan para regular su funcionamiento. Las reservas normativas, normalmente actúan una materia y la reservan a un órgano o un tipo de norma, de tal suerte que ese funcionamiento de la cámara no lo puede regular ninguna otra norma. Se aprueban por mayoría absoluta de cada una de las cámaras, y cada una de ellas tiene su propio reglamento, el Reglamento del Congreso de los Diputados se aprobó en 1982 y luego varias reformas parciales. También se han puesto en marcha grupos de trabajo, donde se puede producir alternaciones que unos y otros pueden ver cuestiones que les perjudican, que cambian su posición y es difícil cambiarlo. El Reglamento del Senado, fue aprobado doce años mas tarde, en el año 19 94, y también ha tenido reformas parciales posteriores. En principio debería haber un tercero, que sería el Reglamento de las Cortes Generales, pero no esta previsto como tal, no se ha actualizado y no ha habido nunca acuerdo para aprobarlo, por ello solo tenemos el del senado, y el del congreso pero no uno conjunto. Se llama reglamento, y en nuestro sistema de fuentes se usa para aludir a 3 tipos de normas distintas, por tanto no debemos confundir. Por un lado, reglamentos son normas aprobadas por las instituciones de las normas europeas y aplicables directamente y desplazan toda la normativa nacional que les contradiga. Y por otro lado los reglamentos que aprueba el gobierno que son normas infralegales con rango inferior a la ley, y en tercer lugar tenemos estos reglamentos que son las normas que regulan el funcionamiento de las cámaras. Nunca pueden contradecir una ley. Estos Reglamentos de las Cámaras: Son normas singulares, que las aprueba el poder legislativo y a diferencia de las leyes no intervienen las dos cámaras si no que cada una aprueba las suyas. No se aprueban por el procedimiento de las leyes, no siguen el procedimiento legislativo, no son sancionados ni promulgados por el Rey. (diferencia entre reglamento de las cámaras y las leyes aprobadas en cortes) Se publican en el BO de las Cortes Generales, aunque mas tarde en el BOE. Pero el que fija el texto y les permite obligar es el de las cortes generales. Así que no son leyes, pero hay que tener en cuenta que están en la ordenación jerárquica, e la misma posición que las leyes porque están después que la CE no hay una norma intermedia. Solo se pueden cuestionar estos reglamentos si son inconstitucionales. El TC teniendo en cuesta esta posición singular, ha reconocido que sin ser leyes, son normas que están asimiladas a las leyes y a las disposiciones normativas con fuerza de ley. Y esto tiene
C) Autonomía presupuestaria , que aunque las cortes aprueben los presupuestos, pasa que aprueban sus presupuestos de manera autonomía y no están sujetos a la reserva que la CE establece para el gobierno en relación con la elaboración del Proyecto de Ley de los Presupuestos Generales del Estado (se aprueban estos en el parlamento) pero la elaboración inicial no la hace el parlamento, sino el gobierno. Pero la elaboración del gobierno de algo, como la de los presupuestos tiene una gran importancia. Cada cámara elabora su propio presupuesto y se incorporan íntegramente a los presupuestos generales del estado (PGE). Esta es una excepción. La inviolabilidad (art 69.3 CE) Este hay que añadirlo a las 3 prerrogativas. Lo del 69.3…Esto significa que no se les puede exigir por los actos propios que realizan en el cumplimiento de sus funciones, ningún tipo de responsabilidad. Ninguna empresa ni ninguno de nosotros puede exigir responsabilidad al parlamento porque hay aprobado una ley que perjudique sus intereses. No cabe presentar por tanto demandas, ni reclamaciones por vía civil, ni querellas por la vía penal. Luego hay otras previsiones que están relacionadas con esta inviolabilidad, en el sentido de que no se puede alternar su funcionamiento, sobre todo después del intento de golpe de estado del 81, se desarrolló la previsión constitucional de prohibición de presentación de peticiones por medio de manifestaciones ciudadanas (77.1 CE) Llevó a reforzarlo, y a hacerlo mediante la vía penal, están tipificadas como delito en el CP, art 493 y ss. Es delito:
- Manifestarse ante las cámaras cuando estén reunidas.
- También la entrada indebida en las sedes,
- También intentar perturbar su funcionamiento o coaccionar a sus integrantes. 2. El estatuto de los parlamentarios: ¿Cuando se adquiere la condición de diputado o senador (parlamentario)? En nuestro sistema hay que distinguir entre la provisional, que tiene lugar tras la proclamación de electos cuando las juntas electorales expiden la credencial, y aquellos candidatos a los que se les han asignado escaños, les otorgan una credencial. Con esta proclamación de electos adquieres provisionalmente la condición incluidos los derecho que conlleva, peor para adquirirla de manera plena deben cumplir unos requisitos: 1 - El primer requisito, es un requisito formal, consiste en presentar la credencial que da la junta electoral en la que acredita que la persona ha sido proclamada electo y la presenta a la Cámara, para que esta sepa quienes son los que han sido elegidos y ocuparán los escaños. 2 - Es necesario cumplimentar una declaración de actividad, cuales se venían realizando y cuales van a mantener porque puede suceder que algunas de esas sean incompatibles con la condición de diputados y senadores en el ejercicio, porque la condición segunda es que no pueden concurrir en causa de incompatibilidad (art 155-160 LOREG) estas causas están orientadas a: evitar que pueda haber un conflicto de intereses entre el representante que en principio deben velar por los interés generales y los vinculados de la otra actividad paralela que mantiene. En España desde 1991 tenemos un régimen riguroso en cuanto a incompatibilidad, regulados en art 155-160 LOREG, y prácticamente declara que es incompatible cualquier actividad con la de diputado o senador salvo que lo autorice la cámara. La finalidad de este régimen es evitar que se produzcan conflictos entre los intereses particulares del diputado y el ejercicio de sus funciones y por tanto también garantizar la independencia del diputado, senador, parlamentario en el ejercicio de sus funciones. Nuestro régimen es riguroso, pero a veces en la práctica no lo somos tanto, y por ello la aplicación que han hecho las cámaras ha sido hasta ahora muy laxa, de manera que
se le han venido todas las legislaturas autorizando actividades paralelas incompatibles a diputados y senadores, actividades que se enunciaban en términos muy genéricos. Ej: ejercicio profesional de la abogacía, depende para que o quien puede dar lugar a conflicto de intereses o no. S i incurre incompatibilidad debe optar entre el escaño y actividad, y lo lógico es que opte por el escaño 3 - Ha sido un requisito polémico y es que la exigencia de que se preste promesa o juramento de acatar la CE. El juramento se hace poniendo por testigo a Dios quien tiene fe, y la promesa en quien no, se promete por la conciencia y honor personal. Se utiliza no solo para los parlamentos, sino para cualquier alto cargo. El problema se ha planteado no aquí, sino con algunos diputados electos (adquiridos con la condición provisional) que se negaron a prometer, por considerar que no compartían la CE y por ello no debían jurar que la acataban, ello llevó a que no pudieran adquirir la condición plena y por ello se generó un gran debate a este respecto. Y posteriormente, en la siguiente legislatura se optó por una fórmula ingeniosa que prometieron “ por imperativo legal” , y en este caso no les permitieron obtener la condición de diputados, recurrieron ante el TC y este les dio la razón, diciendo que lo importante es que se diga que se va a acatar la CE aunque no se comparta su contenido. El TC admite por ello distintas fórmulas. Esto ya estuvo calmado durante un tiempo, pero en las últimas legislaturas, ha habido mas imaginación, incluso casi antes dan conferencia antes de jurarla. Si no se cumplen los requisitos, sobre todo en el último no se pierde la condición de diputado o senador, lo que sucede es que no se adquiere la condición plena. Por tanto no se adquiere, pero no queda privado de la condición de diputado o senador, sino que únicamente no pueden ejercer como tal. Y por tanto no tiene los derechos y prerrogativas que veremos (inviolabilidad…) Esto es relevante, porque si perdieran la condición de diputado, otro tendría que entrar en su lugar el siguiente de la lista y no es el caso habrá uno menos de los 350 si alguno no cumple los requisitos peor nadie entra en su lugar y la otra es que si en cualquier momento posterior optan por cumplir el requisito que no han cumplido, optan a la condición plena. Suspensión y pérdida de la condición de parlamentario: Tanto la pérdida como la suspensión solo se pueden dar por causas ya tasadas, previstas en la CE o en los reglamentos de las cámaras y aquí rige a exigencia de determinación legal. La pérdida definitiva se produce de una forma natural cuando finaliza el mandato, que finaliza transcurridos los 4 años desde su elección, o por si hay una disolución anticipada y el día de disolución de la cámara dejan de ser diputados o senadores, con la excepción de aquellos que formen parte de las Diputaciones Permanentes, que son órganos de la cámara que se mantienen en aquellos supuestos en los que las cámaras no están reunidas y también en el periodo entre la disolución y la creación de la nueva cámara. También se produce por motivos personales (fallecimiento, incapacitación, renuncia) también se puede por decisión judicial firmen que anule la elección o proclamación. También se puede dar pérdidas temporal de la condición y es por : imposición de una sanción, pero lo debe acordar el Pleno de la Cámara. También en el caso de que un diputado o senador este procesado y se haya decretado su ingreso en prisión preventiva. También si el proceso lleva a una condena firme que lleve una pena privativa de libertad pues hasta que esta dure, estaría suspendida la condición y también si se le impone una pena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público.
de ellas admite una excepción, no pueden ser detenidos salvo flagrante delito(momento de realizar la conducta o acción típica) y la de no ser inculpados ni procesados sin que la cámara lo autorice. Lo autoriza de manera: Es el requisito que establece la CE para poder procesar, y está integrado también en la garantía. El procedimiento para la autorización de la cámara a efectos de poder procesar a un parlamentario, se llama: suplicatorio. El órgano judicial antes de procesar a un parlamentario, tiene que suplicar a la cámara que autorice. Es decir, el tribunal debe solicitar a la cámara que autorice mediante el suplicatoria para inculpar al parlamentario. Pero la garantía de la inmunidad protege frente al procesamiento, es decir, sí se pueden presentar querellas contra los diputados o senadores y los jueces pueden incluso admitir a tramite la querella y se pueden realizar actuaciones de indagación si no son coercitivos, es decir, actos de instrucción que son preparatorios. Pero hay que decidir en un momento si se procesa o n, y para dar ese paso hace falta la autorización de la cámara y ello implica que no es que no se puedan investigar la comisión de delitos por parte de diputados o senadores, sino que no se puede dar el paso al procesamiento si el órgano judicial considera que hay indicios suficientes para abrir el procedimiento. En ese caso, el órgano tiene que poner en marcha el procedimiento. La decisión sobre si autoriza o no es exclusiva de la cámara, y no es un derecho del diputado sino una garantía del funcionamiento de la cámara. Por tanto, el diputado o senador no puede renunciar. La Cámara es la que debe valorar si hay indicios o no de persecución política y concederá o denegara el suplicatorio para continuar o no con el procedimiento. Esta prerrogativa ha ido a medida que se afianzaba el estado de derecho, e independencia del poder judicial, ha perdido parte de su fundamento, y de ahí que sea una de las mas cuestionadas, pero no se puede suprimir sin modificar la CE. Y Aquí el TC, consciente de esto, ha impuesto una interpretación muy restrictiva que parte de que la cámara no tiene libertad para decidir si concede o no, no se puede decidir simplemente votando , sino que exige que la concesión o denegación se motive. Y que tiene que ser motivada ateniendo a la finalidad, es decir, solo se puede denegar la autorización si realmente se puede motivar que el procesamiento, la actuación contra el parlamentario tiene una intencionalidad política. Se reserva el TC si hay una extralimitación del poder de la cámara. Prerrogativa cada vez más cuestionada, por una difícil justificación del estado de estado, por poder judicial independiente y de unas garantías frente a detenciones o procesamientos arbitrarios, de ahí que así como la inviolabilidad mantiene su justificación íntegramente, la inmunidad ha ido perdiendo razón de ser, y el TC por ello ha reaccionado bien diciendo que no se puede negar que no existe ya que está en la CE y por tanto tiene estas garantías. 3. Aforamiento o fuero especial: Art 71.3 CE, “En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo” Depende por tanto si será asunto civil o penal, si es penal hay fuero. Esto constituye una excepción radical al criterio general de determinación del juez, el juez competente es aquí uno predeterminado por la ley, por la CE que se concentra en el TS, que es el máximo órgano de la jurisdicción ordinaria. Es un régimen especial privilegiado porque la competencia máxima la tiene el TS. La razón de su existencia es por la condición de loas afectados, son los representantes del pueblo y si se les procesa penalmente debe de conocer un órgano con cualificación jurídica suficiente, imparcialidad, e independencia. Y el que tiene la mayor cualificación jurídica. Tiene sin embargo, un lado negativo para los propios afectados porque (derecho a la tutela judicial efectiva, uno de sus elementos es el derecho a la doble instancia, a que la resolución condenatoria de 1º instancia que dicta el órgano que conoce y resuelve, sea revisada por un órgano superior, que hay una 2º instancia que pueda revisar la sanción) pero aquí no hay 2º instancia, no existe la posibilidad de recurso, porque es el TS y ya no hay una segunda instancia superior a la que recurrir, juegan por tanto solo a una vuelta y no hay posibilidad de recurso. Es una de las razones por las que esto se critica, y la más cuestionada puesto que es difícil que si hay un estado de derecho que funcione y existe un poder judicial verdaderamente independiente haya que concentras las causas penales ante el TS, aunque al parecer de profe, esta cuestionado por los
excesos producidos por los aforamientos, porque una cosa es concentrar en el TS y que tengan fuero especial, y otra que en España tengamos casi 4.000 aforados con fueros aforados, ya que en la CE solo esta prevista para algunos casos, pero luego se ha ido ampliando en todos los estatutos de autonomía a todos los parlamentarios de las CCAA, y todos los niveles superior de la judicatura, fiscalía… y tenemos múltiples aforamientos. Y puestos a recortar, habría que recortar antes a los otros ya que hay muchos, antes que al fuero especial del que gozan. La organización de las cámaras: El CD con 350, senado con 200 y pico… no puede siempre funcionar actuando todos, sino que tienen órganos de funcionamiento internos para establecer escalas, y unos órganos de gobierno que gobiernen el funcionamiento de las cámaras.
- Órganos de gobierno : Presidente de la cámara, la Mesa (integrada por vicepresidentes que son 4 y 6 secretarios, en el senado solo hay 2 vicepresidentes), la Junta de Portavoces. La mesa tiene una naturaleza mas institucional.
- Órganos de funcionamiento del parlamento : El Pleno, Las Comisiones, Grupos parlamentarios, Diputación Permanente. El presidente de la cámara: es la máxima autoridad en la cámara, es el que preside. Y se elige, porque cada diputado escribe un nombre en una papeleta, se depositan y el que tenga mayoría absoluta de votos emitidos en papeleta es el presidente, y en el segundo procedimiento de votación basta mayoría simple. (Por tanto se elige por los miembros de la cámara en votación con papeletas) Si el partido tiene mayoría absoluta, todos votan al mismo y si es minoría, un partido escribe un nombre y los que han llegado a un pacto y no son del mismo escriben el mismo nombre. Pero esto es en la práctica. En la anterior que nadie tuvo mayoría absoluta, hubo un acuerdo y escribieron al Señor López porque todos escribieron a este. Y actualmente, la señora pastor entre PP y ciudadanos acuerdo.
- Funciones del presidente: dirección, coordinación y carácter representativo. Dirige los debates del Pleno, y ahí tiene un papel relevante para ordenar los debates, mantener tiempos asignados, conceder o denegar palabras, etc. Si hay dudas u omisiones, interpreta el reglamento o suple las lagunas, y en relación con esta función requiere la concurrencia de la mesa o junta de portavoces para aquellas decisiones más relevantes, es decir, hay muchas decisiones que no puede tomar solo, si no que necesita acuerdo de la mesa, o junta de portavoces (es decir, los órganos de gobierno) y desde esa posición, tiene una gran capacidad de influir en los trabajos de la cámara, y depende mucho de la autoridad personal y el prestigio del presidente. Si es llamado al orden por 3º vez es expulsado de la cámara. La Mesa : es el órgano rector de la Cámara, tradicionalmente ha sido el órgano más importante para el gobierno de la cámara pero progresivamente ha ido perdiendo peso porque las cuestiones mas relevantes se deciden en la junta de portavoces (integrados por portavoces del grupo parlamentario) y la Mesa ha ido perdiendo peso, se ha ido poniendo mas como órgano de gestión. La mesa se compone; presidente, vicepresidentes y secretarios. Se eligen, por le mismo sistema que el presidente, con un sistema de papeletas donde cada parlamentario escribe un nombre y resultan designados en función del número de votos, el que mas será presidente, el segundo será vicepresidente, el tercero vicepresidente segundo.. el quinto secretario primero, y así sucesivamente. El objetivo de esta fórmula es que esté representada también la pluralidad de la cámara. Funciones de la Mesa: funciones administrativas básicamente, de organización y administración interna, organiza el trabajo de la cámara solo a grandes rasgos fijando el calendario, determinando los periodos de sesiones… y el entrar en las sesiones del día es cosa de la junta de portavoces. Le corresponde todas las decisiones sobre el régimen interior. Todos los expedientes se tramitan
Las Comisiones: Surgidas por razones de eficacia, y lo siguen justificando y cada vez pesa también mas la división del trabajo, es decir los asuntos mas relevantes y los asuntos que tienen menos intereses, se suelen adoptar las decisiones en comisión. Progresivamente se les va acotando de mayor peso, hasta el punto de que pueden tomar decisiones que se imputan a las cámaras, ejemplo: aprobación de las leyes, no todas las leyes se aprueban en el pleno, hay cada vez mas leyes que se aprueban en comisión. Composición: Es lo que permite que puedan actuar como plenos a escala, están integradas en proporción a la importancia numérica de cada grupo parlamentario, de ahí que en el fondo una reproducción a escala del pleno, y como la proporción entre los grupos y el pleno es la misma, lo que se deciden en comisión si luego fuera pleno tendría el mismo resultado, porque están integradas en relación al número del grupo. A su vez tienen órganos de gobierno, tienen Presidente, Mesa y Portavoces de los distintos grupos parlamentarios dentro de la comisión. Hay Comisiones de distintos tipos, la división más importante es entre permanentes y no permanentes:
- Las permanentes: A) las más importantes: son las legislativas, dentro de las legislativas se forman comisiones por áreas temáticas que normalmente coinciden con la configuración del gobierno, es decir, si hay ministerio de justicia, hay comisión de justicia. Se actualizan en cada legislativa, en cada legislatura se aplica el art 46 del reglamento del congreso para cambiar las comisiones legislativas permanentes. Y tienen función de control además de la de legislatura porque pueden pedir comparecencia del ministro correspondiente, de secretarios, subsecretarios… es decir controla a los miembros ministeriales. B) No legislativas: están relacionadas con asuntos internos, ej: reglamento, para reformar el reglamento, para el estatuto de los diputados que es donde se aprueban o no las compatibilidades, la de peticiones que los ciudadanos pueden dirigir, algunas dedicadas a órganos específicos como el defensor del pueblo, rtve, tribunal de cuentas…
- No permanentes o especiales : dentro de ellas las más importantes son las de estudio, se crean en ocasiones comisiones e incluso subcomisiones de estudio o investigación de encuestas sobre algún asunto concreto, y las mas relevantes des del el punto de vista político son las de investigación que tienen un carácter no permanente y se hacen para investigar un caso concreto, a veces en relación con la actuación del gobierno. Y todas estas no pueden realizar mas funciones que aquellas para las que han sido creadas y cuando concluye su trabajo se pone fin a su existencia, por tanto duran a veces menos que una legislatura. B) LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS: (IMPR) Son agrupaciones de parlamentarios dentro de la cámara correspondiente que tienen una importancia capital dentro del funcionamiento del parlamento e importancia creciente, ya que continúan adquiriendo relevancia en este proceso de racionalización del parlamentarismo en el que la actividad del parlamento no se articula a partir de la actividad de los parlamentarios individualmente considerados, si no a partir de los grupos. Constitución: se constituyen al principio de la legislatura, una de las primeras actividades después de la formación del gobierno es la constitución delos grupos, se constituyen en teoría, voluntariamente y así lo prevé las reglas parlamentarias, es decir, cada parlamentario decide a qué grupo se adhiere, pero la regla es que forman un grupo quienes han concurrido a las elecciones por el mismo partido o misma coalición, es decir, quienes han ido en las mismas listas electorales. Para formar grupo, el reglamento exige unos requisitos: para evitar la existencia de un numero muy alto de grupos, tienen que tener un numero mínimo de diputados o senadores para poder constituir un grupo, el reglamento del congreso exige un mínimo de 15 diputados para formar un grupo parlamentario, 10 senadores, pero esta regla seria muy alta para aquellos partidos que solo se presentan para algunas circunscripciones, Ej: partidos nacionalistas de algunas CCAA, de ahí que
se haya previsto la posibilidad de que teniendo al menos 5 pueden, pero con un requisito adicional, y es que sean 5 si se ha obtenido el 15% de votos de las circunscripciones a las que se presentaron, o con 5% de las circunscripciones totales. Esto lo permitió a coalicción democrática Cataluña. En algunos casos se han dado practicas que no están en reglamento, y es que los grupos mayoritarios han prestado a veces diputados a partidos o coaliciones que por si mismas no tendrían el numero suficiente para constituir grupo, sobre todo en el senado, y cuando concluye el periodo de sesiones vuelven al grupo inicial, es una suerte de fraude pero tolerado políticamente. Así lo hizo Esquerra republicana Cataluña en algunas ocasiones, con prestamos del PSOE. Tampoco pueden presentarse aquellas formaciones que no se hayan enfrentado a las elecciones. En el ART 23.2 del reglamento del congreso (RC) dice que no podrán formar grupo separado aquellos diputados que pertenezcan a un mismo partido, y tampoco a formaciones que pertenezcan a formaciones que no se hayan enfrentado a las elecciones , es decir, aquellos que se presentaron en la misma lista no pueden formar dos grupos. Esto es para evitar que los grandes partidos no formen 2,3, ni 4 grupos, ni por tanto 2,3, ni 4 posibilidades de intervenir. Ej: podemos, marea, en comú podem, querían presentarse por separado y no pudieron porque se presentaron juntos, y no pudieron formar 3 grupos separado por tanto, hubiesen tenido 3 veces mas el presupuesto. Ello por la prohibición del art 23. Los que no quieran presentarse, o bien porque no quieren o porque no puedan, pasan a inscribirse automáticamente al Grupo Mixto que es donde quedan los partidos o coaliciones que no han conseguido cumplir los requisitos anteriores, y deben repartirse el presupuesto, turnos de palabra… Pueden elegir estar o no: ej podemos en valencia, esta en el grupo mixto porque no quería estar en uno individual.
- Funciones: Los grupos son los principales actores de la vida parlamentaria, la dirección de grupo coordina la actividad de los parlamentarios que los integran, de manera que los parlamentarios individualmente considerados no intervienen sin el visto bueno de la dirección del grupo. Son ellos los que presentan las iniciativas más importantes. Son ellos los que deciden los titulares de turnos de palabra, y si tiene 18 min x ej tienen que repartir el tiempo entre ellos, también a veces se establecen reglas y pactos entre ellos. Y son los grupos los que determinan la composición de los órganos, de la junta de portavoces, de las comisiones, y de los órganos de gobierno, de la mesa. Son ellos los que reciben los médicos económicos y materiales de la cámara, hay una cantidad económica anual por ser grupo, y otra partida va en función del numero, es proporcional a los que tienen mas escaño que tendrán mayor aportación que los que menos.
- Naturaleza: Una cuestión debatida en la doctrina es qué naturaleza tiene los grupos, y es que se discute si tienen naturaleza jurídico-publico o jurídico-privada, formalmente son asociaciones de parlamentarios sobre base voluntaria, pero en la practica es dentro de un órgano del parlamento, con funciones relevantes y por ello se dice que es difícil que solo sea privada, ya que tiene naturaleza también pública. Y aunque durante años la doctrina insistía que eran asociaciones voluntarias, e incluso a los reglamentos que el representante decide adherirse a un grupo, por tanto tiene mas peso como órgano de funcionamiento de la cámara y no son órganos de cualquiera, sino que son los principales actores, tengan naturaleza publica o privada.
- Relevancia: Tienen un papel esencial para racionalizar la actividad parlamentaria, el hecho de que no actúen 350, sino que actúen 8 grupos permite que los debates, iniciativas y todo este mucho más racionalizado y ordenado. Y hay una pérdida de la capacidad de actuación por parte del parlamentario individual.
Cuando comienza la legislatura? Después de las elecciones, se convoca a cortes (corresponde al rey después de las elecciones 62.B) Y la CE dice que tiene que ser dentro de los 20 días siguientes a las elecciones. Sesionan las cámaras en dos periodos de sesiones ordinarias: estos están regulados en la CE, en el art 73.1 CE y establece dos periodos, uno de septiembre a diciembre y otro de febrero a junio. Son por tanto solo 9 meses los que sesionan, y fuera de ellos solo se pueden hacer plenos extraordinarios. Esta es una de las cuestiones que se esta complicando mucho, que por ej en julio o enero no sean periodos de sesiones ordinarias. Acuerdo de la cámara de declara hábil el mes de julio para que se pueda seguir tramitando algún proyecto de ley y así reducir el periodo de vacaciones, donde actúa solo la diputación permanente. La diputación permanente se puede hacer a petición del gobierno, y por mayoría absoluta de los miembros. Y también hay supuestos de sesiones extraordinarias obligatorias, en convalidación de decretos leyes y estados de alarma excepción y sitio. Estas últimas corresponden a la diputación permanente. Requisitos de validez: Para que los acuerdos de las cámaras sean validos, tienen que estar convocadas reglamentariamente, lo hace el presidente, y todas las reuniones sin convocatoria no son validas. Y en ellas quien asista, no puede adoptar válidamente acuerdos y los asistentes no estarán amparados por las prerrogativas de inviolabilidad o inmunidad. Es necesario contar con quórum, para tomar decisiones, se exige a presencia de un numero mínimo de sus miembros, en este caso es la mayoría de los miembros de la cámara, al menos la mitad mas uno. Es un requisito que se exige con carácter general. La convocatoria debe de incluir siempre el orden del día, lo fija la junta de portavoces y solo se pueden tratar los asuntos que estén en el orden del día, (pte con acuerdo junta de portavoces). En el Senado con acuerdo de la mesa y junta de portavoces. Se podría incorporar un asunto que no este en el orden del día, si hay un acuerdo mayoritario del pleno. (esto es los martes) y se puede suplir o añadir un punto por decisión de la asamblea general, del pleno. Principio de publicidad: es un elemento esencial al funcionamiento de las cámaras, por eso lo de puerta cerrada es una excepción, porque la regla general es que todas las deliberaciones del parlamento han de ser publicas. Es un rasgo esencial de los parlamentos democráticos, que fue pasando de tener siempre sesiones secretas, a cada vez menos secretas y mayoritariamente a sesiones públicas. Hay tribunas, donde cualquiera podemos ir, es mas fácil acudir por un grupo parlamentario, pero en la pag web hay un sitio donde inscribirte para ir desde la tribuna a verlas. Los medios de comunicación están presentes en todas las dependencias, tienen libre circulación, no lo tienen en ninguna otra institución. Solo hay una zona que es la zona de gobierno, que esta vedada a los periodistas. Además todo lo que se debate queda registrado, los acuerdos se publican en el BOE, y en el diario de sesiones se pueden seguir los debates. Y en la web las grabaciones en video de las sesiones. La sesiones no públicas, se pueden celebrar por acuerdo por mayoría absoluta y en supuestos específicos previstos en los reglamentos, en concreto en relación con el congreso, los supuestos están en el art 63 CE. Los debates: en los debates en el parlamento, han debido ser ordenados para poder ser eficaces, y responden a esa idea del parlamentarismo racionalizado que esta ordenado en aras de la eficacia. Turnos de palabra asignados a los grupos parlamentarios, cada uno de esos grupos tiene un tiempo determinado, y los turnos de palabra que se asignan a los grupos. La única excepción es la del gobierno, que es el único que puede pedir la palabra en el debate y no está sujeto a tiempo para intervenir. Por regla general hay siempre dos turnos en cada iniciativa: uno a favor y otro en contra como mínimo. Por tanto intervendrá a favor en el turno de a favor y en el de en contra, en el del contra, porque no tiene sentido intervenir en los dos turnos.
Aunque hay otros que tienen un turno de fijación de posiciones, y excluye el turno a favor o en contra. La idea de estructurar y fijar los tiempos limitados, nace para evitar el llamado filibusterismo, que es que cuando los tiempos no estaban limitados, una de las técnicas para evitar que se adoptaran acuerdos que no se querían era hablar ininterrumpidamente y evitar que se pudiera llegar a acuerdos, por eso se paso a esta formula de parlamentarismo racionalizado, que esta creada para que puedan adoptar decisiones. Desde Manuel Marin (PSOE) en 2008, se corto a una parlamentario que no paraba de hablar. En cuanto a las votaciones: La regla general es que los acuerdos se adoptan por mayoría simple de los presentes. Es necesario su presencia al menos de la mayoría, (la mitad +1), esto significa mas votos a favor que en contra, de ahí que las abstenciones no cuenten. Hay supuestos en los que la CE o los reglamentos, exigen mayorías cualificadas, que van mas allá de la simple y dentro de las cualificadas hay que tener en cuenta que el primer rasgo que las define a todas es que no se calculan sobre las presentes como la mayoría simple sino sobre los miembros de la cámara estén o no estén. Hay otras que se pide 3/5 para el nombramiento de algunos miembros constitucionales, ej: miembros del TC, no vale solo con mayoría absoluta sino que se exige 3/5. Y otras por 2/3 que se exige para la reforma de la CE, en aquellos procesos que hace falta por la vía agravada Modalidades de votación: la común, es el voto electrónico actualmente que es pulsando un botón. Todos diputados o senadores tienen en su escaño un panel con 3 botones, que son para el si, no, y abstención. O levantándose también Hay casos en los que se agotan los acuerdos por asentimiento, esto es frecuente en los órganos colegiados. Y hay una formula muy cualificada, especia para algunos actos concretos que es la pública por llamamiento ej: investidura del pte del gobierno. Donde uno a uno se llama a los diputados y expresan el sentido del voto, esta reservado para aspectos de especial relevancia Hay excepciones donde pueden ser votación secreta art 85 reglamento del consejo.
