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CORTES GENERALES: ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y FUNCIONES
1. ESQUEMA
A. ORGANIZACIÓN DE LAS CORTES GENERALES
a. Órganos de gobierno y administración
_1. Presidente
- Mesa
- Junta de Portavoces_ b. Órganos encargados de realizar las funciones y trabajos parlamentarios _1. Pleno
- Comisiones_ a. Composición y organización b. Tipos i. Permanentes
- Legislativas
- No legislativas ii. No permanentes. iii. Mixtas 3. Diputación permanente
B. GRUPOS PARLAMENTARIOS a. Concepto y naturaleza b. Constitución c. Cambio d. Disolución e. Financiación
C. FUNCIONAMIENTO DE LAS CORTES GENERALES
a. Sesiones: ordinarias/extraordinarias b. Orden del día c. Debate d. Votación: quorum, tipos y mayorías
D. FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES a. Reforma constitucional b. Legislativa. Referencia a la función presupuestaria y tributaria c. Reglamentaria d. De gobierno e. Colaboración en la función jurisdiccional
2. REGULACIÓN NORMATIVA
A. Constitución Arts. 72 a 80 B. Reglamento del Congreso Arts. 23 a 107 C. Reglamento del Senado Arts. 27 a 103
3. DESARROLLO TEÓRICO
A. ORGANIZACIÓN DE LAS CORTES GENERALES
La complejidad de las funciones que las Cortes Generales deben desarrollar ha aconsejado establecer una mínima organización dentro de cada una de sus Cámaras.
Así es posible distinguir tanto en el Congreso como en el Senado unos órganos de gobierno y administración, encargados de regir la vida interna de las Cámaras y gestionar sus recursos, y unos órganos encargados de realizar las funciones y trabajos parlamentarios.
Forman parte de los órganos de gobierno y administración el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces.
El Presidente es elegido por mayoría absoluta en primera votación entre los candidatos que se presenten o por mayoría simple en segunda votación entre los dos candidatos más votados en la primera. Entre sus competencias destacan la representación de la Cámara, la dirección de los debates parlamentarios, el ejercicio de la potestad disciplinaria y la interpretación y suplencia de posibles lagunas en los reglamentos parlamentarios (Art.72 CE; Arts.32 y 37 RC; Arts.5 a 7 y 37 a 39 RS)
La Mesa está compuesta por el Presidente de la Cámara y por 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios en el Congreso y 2 Vicepresidentes y 4 Secretarios en el Senado, siendo elegidos para estos puestos aquellos que obtengan mayor número de votos. La elaboración y el control de los presupuestos de la Cámara, la determinación del calendario de actividades y la calificación y admisión a trámite de los escritos recibidos son sus funciones más significativas (Arts.30 a 38 RC; Arts.5 a 11 y 35 a 42 RS)
La Junta de portavoces está integrada por el Presidente de la Cámara y los portavoces de los grupos parlamentarios. A sus reuniones puede asistir un representante del Gobierno y en el Senado también representantes de grupos territoriales cuando se discuta cuestiones que afecten a su Comunidad. En el Congreso además deben estar presente en ellas al menos un vicepresidente y un secretario de la Mesa y el secretario general de la Cámara, pudiendo los portavoces ir acompañados de otro miembro de su grupo sin derecho a voto. Como órgano rector de la vida política de la Cámara, entre otras competencias, se pronuncia sobre el orden del día y sobre resoluciones generales interpretativas de la presidencia. Sus decisiones se adoptan por voto ponderado (Art.39 RC y Arts.43 y 44 RS)
Entre los órganos encargados de realizar funciones y trabajos parlamentarios se encuentran el Pleno, las Comisiones y la Diputación permanente.
El Pleno de cada Cámara, integrado por el conjunto de diputados o senadores que forman parte de las mismas, tiene atribuido las funciones más relevantes en el plano interno, como la elección de la Mesa o la concesión de suplicatorio, y en el plano externo, como la legislativa o la investidura y control extraordinario del Gobierno en el Congreso (Art.75 CE; Arts.54 y 55 RC; Arts.69 a 83 RS).
Las Comisiones ayudan al Pleno a ejercer sus funciones. Están formadas por los miembros que designen los Grupos parlamentarios en el número que respecto de cada uno indique la Mesa proporcionalmente a su importancia numérica. Las Comisiones se organizan en torno a una Mesa compuesta por un Presidente, 2 Vicepresidentes y 2 Secretarios (Art.75 CE; Arts. 40 a 45 RC; Arts.49 a 54 y 61 a 68 RS)
Existen distintos tipos de Comisiones:
que un parlamentario pueda pertenecer a más de un grupo o la de que formen grupos separados los parlamentarios pertenecientes a un mismo partido o a formaciones políticas que no se hayan enfrentado en elecciones (Art.23 y 25 RC; Art.27 RS).
Una vez integrado en un Grupo es posible el cambio a otro, ya sea al mixto, en cualquier momento, o a uno con denominación específica, en el que el parlamentario debe ser admitido, materializándose el cambio en los 5 primeros días de cada periodo de sesiones en el Congreso o 3 días después del abandono en el Senado (Art.27 RC y Art.30 RS.)
Estas alteraciones en su composición pueden provocar la disolución del Grupo parlamentario cuando quede con menos de 6 miembros en el Senado o con menos de la mitad exigida para su constitución en el Congreso (Art.27 RC y Art.31 RS).
Las Cámaras facilitarán a los Grupos parlamentarios locales y medios materiales para que desarrollen su actividad, así como una subvención consistente en una cantidad fija para todos ellos y otra variable en función del número de sus componentes que les permita financiar sus gastos (Art.28 RC y Art.34 RS).
C. FUNCIONAMIENTO DE LAS CORTES GENERALES
Las Cortes desarrollan sus funciones en periodos ordinarios de sesiones que van de septiembre a diciembre y de febrero a junio. Fuera de esos periodos, las Cámaras pueden celebrar sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, la Diputación permanente o la mayoría absoluta de sus miembros sobre un orden del día concreto (Art.73 CE; Art.61 RC; Arts.69 y 70 RS).
Las reuniones en periodos ordinarios también se realizan sobre la base de un orden del día preestablecido y modificable y la previa entrega a los parlamentarios de la documentación necesaria para un debate que se desarrollará bajo la dirección de la Presidencia (Arts.67 a 77 RC; Arts.71, 84 a 91 RS).
La votación requiere la presencia de la mayoría de los miembros de la Cámara o del órgano de la misma de que se trate; de no haber este quórum la votación se pospone 2 horas y, si transcurrido este tiempo tampoco se alcanza, el asunto tendrá que decidirse en la siguiente sesión (Art.78 RC y Art.93 RS).
El voto, personal e indelegable, se emite en una votación que puede ser por asentimiento, ordinaria, pública por llamamiento o secreta. Las decisiones se toman por regla general por mayoría simple, sin perjuicio de la exigencia en determinados supuestos de mayorías cualificadas. En caso de empate en el Pleno la votación se puede repetir hasta 2 veces más y, de mantenerse aún así el empate, se termina por rechazar la propuesta (Art.79 CE; Arts.79 a 89 RC; Arts.92 a 100 RS).
D. FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES
Las Cortes generales participan, en primer lugar, en la función constituyente-constituida de reforma constitucional , pues tanto en el procedimiento simple previsto en el Art.167 como en el agravado del Art.168 CE las propuestas de revisión de la Constitución deben ser aprobadas en ambas Cámaras (Arts.146 y 147 RC; Arts.152 a 159 RS). De todos modos éstas no monopolizan tal función, en tanto el cuerpo electoral a través de referéndum vinculante también debe aprobar la reforma con carácter obligatorio o potestativo, según se siga el procedimiento del Art.168 o del 167 respectivamente.
Entre las funciones de naturaleza constituida, la función legislativa, consistente en aprobar leyes formales conforme a un procedimiento marcado por las notas de contradicción y publicidad (Arts.66, 87 a 91 CE; Arts.108 a 150 RC; Arts.104 a 136 RS), es la más característica de nuestras Cortes Generales y de cualquier Parlamento desde sus orígenes
como órganos de la sociedad encargados de regular la libertad y la propiedad de los individuos. En nuestro ordenamiento las Cortes no son las únicas titulares de dicha función legislativa, pues los Parlamentos autonómicos también pueden aprobar leyes formales y los Gobiernos estatales y autonómicos normas con rango de ley. Dentro de la función legislativa adquieren sustantividad propia la función presupuestaria y la función tributaria; la primera porque tras la Ley de Presupuestos generales aprobada por las Cortes y la determinación de en qué se va a gastar lo que se ingresa se deja entrever además una función de indirizzo o de orientación política del Estado (Art.66 y 134 CE; Arts.133 a 135 RC; Arts.148 a 151 RS). La segunda por el peculiar contenido de la ley aprobada, la creación de tributos; posibilidad ésta también abierta a las leyes autonómicas si respetan la Constitución y la Ley orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (Art.133 CE).
La función reglamentaria , plasmación de la autonomía del Congreso y del Senado, consiste en la aprobación por ellos mismos de sus respectivos Reglamentos, normas primarias subordinadas a la Constitución que determinan la organización y funciones de las Cámaras y el estatuto de sus miembros y que son controladas por el Tribunal Constitucional igual que el resto de leyes y normas con rango de ley con las que se relacionan conforme a un principio de distribución de materias (Art.72 CE; Disposición final 2ª RC; Art.196 RS).
La función de gobierno consiste en la adopción de decisiones, normalmente plasmadas en actos jurídicos, que condicionan la política interior o exterior del Estado o la aprobación de normas jurídicas. Pueden servir de ejemplo en el Congreso la investidura (Art.99 CE y Arts. a 172 RC) y el control extraordinario del Presidente del Gobierno (Arts.112 a 114 CE; Arts. a 179 RC), la autorización, visto bueno o declaración de un estado de crisis (Art.116 CE; Arts.162 a 165 RC), la convalidación de un Decreto-Ley (Art.86.2 CE; Art.151 RC) o la autorización de consultas populares del Art.92.2 CE (Art.161 RC); e indistintamente en ambas Cámaras el control ordinario al Gobierno (Arts.109 a 111 CE; Arts.180 a 195 RC; Arts.160 a 183 RS), la elección de órganos constitucionales (Arts.122 y 159 CE; Arts.204 y 205 RC; Arts.184 a 186 RS), el impulso del procedimiento legislativo (Art.87 CE; Arts.124 a 129 CE; Arts.108 y 109 RS) o la autorización de Tratados internacionales (Arts.93 y 94 CE; Arts.154 a 158 RC; Arts.144 y 145 RS).
Por último, el Congreso tan sólo colabora en la función jurisdiccional, cuando aprueba por mayoría absoluta, a iniciativa de ¼ de diputados, la acusación de algún miembro del Gobierno por traición o delito contra la seguridad del Estado, pues en último término son los Jueces y Tribunales, en este caso el Tribunal Supremo, los únicos encargados de juzgar y ejecutar lo juzgado (Art.102 CE y Art.169 RC).
4. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
Punset Blanco, R., Estudios parlamentarios, CEPC, 2002 Presno Linera, M., Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, 2000 Presno Linera, M., ¿El fin del “préstamo” de parlamentarios? Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº5, 2002 Requejo Rodríguez, P., Democracia parlamentaria y principio minoritario, Ariel, 2000 Saíz Arnáiz, A., Los grupos parlamentarios, Congreso de los Diputados, 1989 Santaolalla López, F., Derecho parlamentario español, Espasa, 1990 Torres Muro, I., Los órganos de gobierno de las Cámaras legislativas. Presidente, Mesa y Junta de Portavoces en el Derecho parlamentario español, CEC, 1987 Torres Muro, I., Las comisiones parlamentarias de investigación, CEPC, 1998 VV.AA., Las comisiones parlamentarias, Parlamento Vasco, 1994
5. JURISPRUDENCIA
STC 39/2008 FJ7. Comisiones de investigación STC 98/2009 FFJJ 2 a 5. Diputación permanente
