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leccion 11: el decreto legislativo
1.- SENTIDO DE LA DELEGACIÃN LEGISLATIVA.-
a) Función legislativa y normas con rango de ley.
La producción de Derecho por parte de los órganos centrales del Estado se articula en torno a dos potestades básicas: la potestad legislativa del Estado, cuyo ejercicio por las Cortes Generales da lugar a las Leyes; y la potestad reglamentaria ejercida por el Gobierno “de acuerdo con la Constitución y las Leyes”, que origina Reglamentos.
Sin embargo el Gobierno tiene la posibilidad de producir normas con rango y fuerza de Ley. Que tengan la misma fuerza que las Leyes implica que puede derogar a las leyes (fuerza activa) y que sólo puede ser derogada por una nueva Ley( fuerza pasiva). Que tengan el mismo rango que las Leyes es que en principio su validez sólo puede ser impugnada ante el TC(a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad). Tales categorÃ−as de normas son el Decreto-Ley y el Decreto legislativo.
Lo que justifica que estas fuentes formalmente diferentes, adoptadas por órganos distintos a través de procedimientos diversos tengan un mismo rango que es comparten con la Ley parlamentaria ciertas tareas. Tienen identidad en cuanto a la función legislativa.
Esta función, materialmente prefigurada por la Constitución, es desempeñada a través de diversas potestades formales. La potestad legislativa de las Cortes Generales resulta central en el desenvolvimiento de esa función legislativa. La función legislativa se desempeña también a través de potestades distintas, éstas que junto con la legislativa de las Cortes, integran la función legislativa, son las que permiten al Gobierno producir normas con rango de Ley: Decretos legislativos y Decretos-Leyes.
El contenido material de dicha función legislativa se puede perfilar recordando que la Constitución, por diversas vÃ−as y en particular a través de las reservas de Ley, impone al legislador que regule por sÃ− mismo, ciertas materias. Tal contenido podrÃ−a ser asumido, por las distintas normas con rango de Ley; la función legislativa es aquélla que cubre la regulación exigida por las reservas de Ley y el principio de legalidad, y que se superpone asÃ− el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno.
Debe destacarse que el núcleo material de la función legislativa no delimita su alcance, sino que permite el carácter expansivo de la potestad legislativa de las Cortes, permite a éstas configurar en cada ocasión la función legislativa y determinar libremente su alcance.
B) la delegación legislativa
El Decreto Legislativo es uno de los tipos de normas con rango de Ley que reconoce la C.E. el Gobierno puede aprobar Decretos Legislativos sólo previa delegación de la Cortes.
Mediante ley, las CG podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas.
La delegación se produce necesariamente por ley parlamentaria, no cabe a través de un decreto ley.
La ley de delegación ha de ser aprobada a través del procedimiento ordinario, en la medida que las materias propias de ley orgánica estan excluidas de delegación
La delegación no supone la transferencia de la potestad legislativa, sino la atribución al Gobierno de una potestad formalmente nueva, la potestad delegada.
La potestad delegada está vinculada a la materia objeto de delegación: delegación de materias. Toda delegación ha de recaer sobre materias determinadas, concretas.
C) lÃ−mites materiales de la delegación y reserva de Parlamento
La potestad legislativa de las Cortes y la potestad delegada tienen diversas posibilidades al desarrollar la función legislativa:
- Ninguna norma delegada puede regular las materias reservadas a ley orgánica No cabe delegación en materias cuya regulación es objeto de procedimientos especiales, como el de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Tampoco aquellos actos que por su naturaleza no son susceptibles de delegación: los de control( autorización para ratificar tratados internacionales)
La CE exige ciertos contenidos mÃ−nimos a la ley delegante o leyes de base: delimitar con precisión principios y criterios de la regulación que encomienda al Decreto Legislativo. Con ellos se excluyen posibilidades normativas y el respeto a los contenidos de la Ley delegante.
Por todo ellos es posible hablar de una reserva de Parlamento ya que una parte sustancial de la función legislativa debe ser desempeñada por las CG, al margen de toda delegación.
3. TIPOS DE DELEGACIÃN.
La CE distingue dos modalidades de legislación delegada; los Textos Articulados y los Textos refundidos. Contiene una regulación especÃ−fica de las formas de delegación que dan lugar a cada una de ellas.
- La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de Bases cuando su objeto sea la formación de Textos Articulados
- Por Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos: textos refundidos.
Cada delegación especifica la clase a que pertenece y el alcance de la competencia atribuida en cada caso. Ambos tipos de delegación legislativa dan lugar a normas con rango y fuerza de Ley.
3.1 La delegación a través de la Ley de Bases.
La delegación legislativa más caracterÃ−stica es la Ley de Bases. Las Cortes Generales perfilan en ella una normativa, a la que luego el Gobierno habrá de dar cuerpo concreto mediante un Texto Articulado; éste habrá de atenerse al perfil predispuesto por la Ley de Bases, pero decide sobre las concretas disposiciones que regularán la materia objeto de delegación.
La Ley de bases es una ley ordinaria con singularidades:
- Han de ser aprobadas por el Pleno de las Cámaras
éstas no pueden contener disposiciones que no sean básicas, no estén orientadas a la delimitación de la potestad delegada, es decir: no podrán autorizar la modificación de la propia Ley de Bases.
- Toda delegación ha de recaer “sobre materias determinadas”. “Las Leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principio y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.
“las Leyes de bases no podrán en ningún caso: Facultar para dictar normas con carácter retroactivo”.
administrativos se convierta en parámetro del juicio de validez del Decreto Legislativo, que tiene rango de Ley. la CE reserva a la Ley delgante la determinación del procedimiento de elaboración de los Decretos Legislativo, porque cada Ley delegante es la norma sobre la producción jurÃ−dica del correspondiente Decreto Legislativo. Los únicos trámites que el Gobierno deberá seguir necesariamente en la formación del Decreto Legislativo son aquello que la respectiva Ley delegante le marque.
El ejerció de la potestad delegada, debe considerarse obligatorio. Aunque Las propias Cortes Generales, en un trámite de control del ejercicio de una delegación legislativa, han afirmado que el Gobierno dispone al efecto de una potestad discrecional de este modo:
En la medida en que los Textos Articulados condicionan la eficacia de una regulación material que las Cortes han incorporado en la Ley de Bases, el Gobierno debe prestar al respecto la colaboración oportuna, pues le corresponde posibilitar la efectividad de tales determinaciones materiales.
la tarea racionalizadora propia de los Textos Refundidos es decidida por las Cortes Generales, y al Gobierno sólo le corresponde llevarla a cabo
3.2 origen y modos de extinción
La potestad delegada surge con la delegación, y está destinada a desaparecer por el transcurso del plazo o por su simple ejercicio. Es una potestad normativa de naturaleza no permanente, sino ocasional, su aparición y su extinción se producen en cada caso y con referencia a una materia determinada.
La potestad delegada es un potestad nueva cada vez que se atribuye. Antes de cada delegación el Gobierno no tiene la potestad formal de aprobar Decretos Legislativos, sino la de dictar el “concreto Decreto Legislativo al que la delegación se refiere. La CE atribuye al Parlamento la potestad de delegar.
La CE impone que la delegación legislativa se otorgue de forma expresa, este carácter expreso está relación con la función de la Ley de delegación. La potestad delegada surge en cada caso de una especÃ−fica Ley delegante.
La potestad ha de tener una duración máxima previamente delimitada, ya que la delegación legislativa habrá de otorgarse.. con fijación del plazo para su ejercicio. Con el transcurso del plazo, la potestad delegada caduca y desaparece.
El plazo máximo de la delegación puede exceder el ejercicio de la legislatura que la otroga. La disolución de las Cámaras en dicho tiempo no afecta a la vigencia de la Ley de delegación. Tampoco afecta a la subsistencia de la potestad delegada el cambio de personas que encarnan el Gobierno. El nuevo Gobierno no sólo podrá, sino que deberá dar cumplimiento al cometido expreso en la delegación. Si el Gobierno pretende eludir la obligación de producir el Decreto Legislativo, habrá de instar la derogación de la Ley delegante mediante el correspondiente proyecto de Ley.
en cualquier momento una Ley puede proceder a la derogación expresa de la delegación, y con ello también se extingue la potestad delegada. La derogación tácita se producirá si una Ley posterior a la delegación regula la materia que habÃ−a sido previamente delegada, pero no deja sin vigor la delegación anteriormente concedida.
Para evitar posibles confusiones el Art. 84 CE confiere al Gobierno la facultad de oponerse a la derogación tácita que pudiera resultar de una proposición de Ley o de una enmienda. Ante la oposición del Gobierno, el trámite legislativo de la propuesta vetada se suspende; a las Cortes sólo le queda la posibilidad de tramitar una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación. Al incluir esta previsión de derogación expresa en la propuesta parlamentaria desaparece la facultd de veto del Gobierno.
El Art. 82.2 CE “la delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente”. Se conoce como el principio de instantaneidad, el Gobierno puede hacer uso de una delegación sólo una vez, y no puede revisar el Decreto Legislativo ya publicado sin nueva delegación. Con el ejercicio de la potestad, esta se consume y desaparece
5. el control judicial
5.2. Los presuntos controles de ilegalidad
El art.82.6 CE establece “la competencia propia de los Tribunales” para el control de la legislación delegada, se supone que son competentes en el mismo los Tribunales ordinarios, no sólo el Tribunal Constitucional. También el artÃ−culo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional reconoce la competencia de éste para el control de los Decretos Legislativos.
El Decreto Legislativo que infringe la ley de delegación incurre en lo que se denomina ultra vires
De acuerdo con esta tesis de competencia de los Tribunales, el ultra vires constituirÃ−a una mera ilegalidad, pues el Decreto Legislativo que incurre en él infringe una Ley (la delegante). Para el control de tal ilegalidad es competente la jurisdicción ordinaria, porque el Tribunal Constitucional verifica sólo la constitucionalidad de las normas con rango de Ley. Este control de constitucionalidad, por su parte, es aplicable al Decreto Legislativo que, sin infringir la Ley delegante, pueda contradecir las disposiciones constitucionales.
La diferencia entre inconstitucionalidad e ilegalidad se convierte ahora, sin embargo, en fundamento autónomo, alternativo frente a la degradación, para la misma competencia de los Tribunales ordinarios. Si la Constitución atribuye al Tribunal Constitucional sólo el control de constitucionalidad de las normas con rango de Ley, a los Tribunales ordinarios corresponde entonces el control de cualquier ilegalidad, como es el ultra vires. El control de la jurisdicción ordinaria sobre el Derecho Legislativo ultra vires, se producirÃ−a con fundamento en su ilegalidad y no en su rango reglamentario.
Nuestra jurisprudencia constitucional sostiene, que el ultra vires no sólo supone una ilegalidad, sino, a la vez, una inconstitucionalidad indirecta. Por eso, en caso de ultra vires se acumulan hoy los controles del Tribunal Constitucional y de la jurisdicción ordinario. “El juez llamado a aplicar un Decreto Legislativo que a su juicio haya incurrido en ultra vires puede optar entre inaplicarlo por sÃ− mismo o plantear la cuestión de inconstitucionalidad”
A Jiménez Campo no le parecÃ−a posible articular un criterio seguro de distribución de competencias entre las jurisdicciones ordinaria y constitucional desde la distinción entre ilegalidad e inconstitucionalidad, se extraen argumentos decisivos a favor de la competencia del Tribunal Constitucional en el juicio de adecuación de la legislación delegada a la Ley delegante.
Por tanto, resultarÃ−a preferible que el control de ultra vires quedara reservado a la jurisdicción constitucional. Es mejor permitir además una intervención general de la jurisdicción constitucional, en especial admitiendo la cuestión de inconstitucionalidad también ante una simple ilegalidad.
El esfuerzo debe dirigirse ahora, pues, a reducir las incertidumbres que derivan de la acumulación. Lavilla ha sugerido “la prevalencia en todos los órdenes jurisdiccionales de las decisiones del Tribunal Constitucional relativas a la validez de los Decretos Legislativos”
El juicio del Tribunal Constitucional convierte definitivamente el concreto problema de legalidad en problema de constitucionalidad. Y es que, incluso con independencia de que exista previa Sentencia desestimatoria del Tribunal Constitucional, no faltan las consideraciones de polÃ−tica constitucional
