¡Descarga Caracterización Constitucional de las Administraciones Públicas y su Derecho y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
LECCIÓN 1:
LA CARACTERIZACIÓN
CONSTITUCIONAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Y DEL DERECHO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. EL NECESARIO ENFOQUE PLURIDISCIPLINAR DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración Pública, como instrumento para el cumplimiento de los fines del estado (brazo ejecutor) es un complejo orgánico dotado de personalidad jurídica que no puede ser comprendida mediante una caracterización de ésta que atienda en exclusiva a su vertiente jurídica sino que hay que tener presente la relevancia de la AP en el contexto sociopolítico y económico del país. Las intervenciones en todos los procesos económicos, culturales y sociales han favorecido la participación de los grupos sociales en el Estado y la AP. También son necesarias otras ciencias en la delimitación del concepto: la sociología, la política y la economía.
La ciencia de la Administración tiene como campo de estudio las organizaciones públicas y sus grupos como elemento del sistema político, analizando la estructura organizativa, relaciones internas, gestión de recursos humanos y financieros, la información y la adopción de decisiones.
No obstante, el grado de autonomía de la AP y su relevancia creciente en el contexto socioeconómico no anulan su consideración jurídica ya que la AP es también una organización personificada regulada por el Derecho. La AP no se configura de forma independiente a los valores y principios constitucionales sino que responde a ellos. De ahí la importancia del estudio jurídico de la AP y de las normas que regulan su organización y funcionamiento.
2. LA CONSIDERACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.1. LOS PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES
Los caracteres que definen a la AP en la CE se producen tras una larga evolución histórica, en un contexto sociocultural y en un marco constitucional y legal que condiciona el resultado plasmado en nuestro texto constitucional sobre qué significado tiene la AP.
La AP actual es fruto de una larga evolución histórica, no de un momento histórico determinado, pero se diferencia claramente con la Teoría de la División de Poderes y el surgimiento del Estado moderno. Modelación histórica que dará otro paso con la configuración social del Estado contemporáneo.
A. LA TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES
La formulación de la Teoría de la División de Poderes (Montesquieu) parte de la división del poder del estado como respuesta al poder arbitrario y absoluto. Entiende Montesquieu que en el Estado hay 3 funciones: legislativa (formulación de normas), ejecutiva (ejecución de medidas establecidas por la ley en la que se enclava la AP) y judicial (resolución de conflictos aplicando la ley).
El nacimiento del Derecho Administrativo se vincula a la Teoría de la División de poderes por la doctrina científica que ve en la Revolución Francesa y el nuevo régimen, con la delimitación del poder ejecutivo. Responde el principio de la División de Poderes a 2 tipos de racionalidades: una axiológica (libertad como máximo valor de configuración de la sociedad y que debía ser salvaguardada mediante un freno de las
instancias de poder) y otra organizativa (división de tareas, añadiendo la existencia de la AP y las organizaciones intermedias).
Junto a esta división de poderes horizontal identificamos una división vertical en el Poder Legislativo y Ejecutivo. En este marco resulta básico la realización efectiva del principio de cooperación para hacer posible un Gobierno multinivel dada la multiplicidad de actuaciones que las AAPP tienen en las distintas materias objeto de competencia.
B. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO La definición institucional de estado tiene una triple concepción: 1-el principio de sometimiento del poder público al derecho 2-la articulación democrática de la sociedad 3-la perspectiva social en la construcción del estado. Y esta caracterización marca una huella en la funcionalidad y misiones de la AP.
Con el racionalismo, fruto de la reacción contra el despotismo ilustrado, se genera el concepto de Estado de derecho, dirigido a garantizar el derecho de propiedad y la libertad del individuo. Esta consideración inicial se formalizará con Kelsen: ‘’Por Estado de Derecho entendemos un Estado cuyos actos son realizados sobre la ase del orden jurídico… Todo estado tiene que ser Estado de Derecho en este sentido formal, puesto que tiene que constituir un orden coactivo de la convivencia, sea cualquiera el método de su creación, y su contenido tiene que ser un orden jurídico’’.
De esta cláusula se van a derivar 3 principios que configuran nuestra AP: legalidad, tutela judicial y garantía patrimonial, desarrollados en el art. 9.3 CE. Ahora bien, cuando se diseña un nuevo tipo de AP que debe atender necesidades sociales, estas consideraciones son insuficientes. Entonces, la concepción del estado de derecho se va a dotar de un contenido material modelado por la consideración social del estado. No basta que el Estado respete y acate la ley. Es preciso que, además, preste tareas sociales.
Pero la conjunción del Estado social junto al Estado de Derecho no debe comportar una incompatibilidad; es más, el Estado de Derecho completa su caracterización con un componente material, el Estado social.
El principio de Estado democrático se vincula a la soberanía nacional y se contrapone al Estado autocrático. El principio democrático se manifiesta en una distribución del poder estatal, conforme a un orden de competencias, cuyo sentido y justificación se encuentran en el pueblo. Así, la AP actúa en nombre del pueblo español. Este principio democrático adquirirá su expresión última en el pluralismo político que se manifiesta a través de los partidos políticos.
C. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS LIBERTADES PÚBLICAS
La CE contiene un mandato positivo de articulación y funcionamiento de los poderes públicos caracterizado por la necesidad de orientarse hacia una configuración positiva de los DDFF. La concepción de estado de derecho contenida en la CE requiere una vinculación por parte de los poderes del estado y del ejecutivo (donde se enclava la AP) a los DDFF.
En la actuación de la AP es donde se produce la concreción de los DDFF. El interés general al que se debe la AP (art. 103 CE) se plasma constitucionalmente en unos intereses generales, que son los DDFF, libertades públicas y derechos económicos-sociales.
El art. 9.2 CE obliga a los poderes públicos a remover las condiciones para que la libertad e igualdad de los individuos y los grupos sean reales y efectivas.
D. LA ARTICULACION TERRITORIAL DEL ESTADO: PLURALIDAD DE
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La descentralización territorial, plasmada en las Entidades Locales y el Estado Autonómico, implica la ejecución autónoma de los propios intereses y el ejercicio de potestades legislativas compartidas con el Estado.
Este estado es definido como un Estado Autonómico, que se diferencia del Estado federal por su naturaleza derivada, pero también por tener competencias muy similares, incluso superiores, a los Estados Federales. Pero tampoco nos encontramos ante un Estado regional ya que el Estado comparte su actividad legislativa y ejecutiva con las CCAA.
Pero este principio no puede significar un grado menor de protección jurídica ni un conflicto entre legalidad y eficacia. De hecho, una de las condiciones de eficacia será ser escrupuloso con el diseño constitucional del poder y de la legalidad y cuando se somete la actuación administrativa a la ley y al derecho.
- LA CONSTRUCCION DE UN DERECHO COMUN EUROPEO: SU
INFLUENCIA EN LA CONCEPCION DE LA ADMINISTRACION Y
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
2.3. GLOBALIZACION Y DERECHO: ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO
EUROPEO
Los procesos de globalización influyen decisivamente en el mundo jurídico. Las peculiaridades locales retroceden y el derecho público (y dentro de éste el derecho administrativo) no puede quedar al margen por los intereses generales que protege. Las soluciones en las ramas del saber no pueden ser exclusivamente nacionales. Un mundo global exige soluciones y enfoques globales que han de responder al cambio que se produce en sus sistemas de relaciones jurídicas e instituciones jurídicas.
Dos fenómenos complementarios están impulsando cambios en nuestro universo jurídico: 1º) el surgimiento de un derecho administrativo global que manifiesta la insuficiencia, tanto del derecho administrativo como del derecho internacional público, para ofrecer respuesta a los cambios globales. 2º) el imparable acercamiento entre los distintos sistemas administrativos. Este es el que se muestra con mayor intensidad en el ámbito europeo. Se va produciendo un acercamiento de los ordenamientos de los países miembros y de estos con el ordenamiento comunitario, generándose un derecho común.
Las funciones que ha de asumir este método de estudio comparado en el marco del derecho público son varias:
- Por una parte, va a tener utilidad en la elaboración de un derecho nuevo y es fácil poner de relieve la influencia que se ha producido en la interacción de nuestro ordenamiento con los países de la UE.
- La unificación del derecho para facilitar las relaciones internacionales, ya sea bajo leyes negociadas entre los estados o a través de actos legislativos supranacionales.
- Destaca como el derecho comparado interviene como auxiliar en la interpretación jurisprudencial de las leyes y el desarrollo pretoriano del derecho.
La construcción comunitaria va a requerir de un sistema administrativo que ofrezca elementos comunes para no provocar una pérdida de competitividad de las empresas ni interferencias entre los ordenamientos jurídicos.
Los tratados europeos imponen unos objetivos que están condicionando la evolución de los sistemas jurídicos de los estados miembros. Esta evolución tiene una ventaja: el perfeccionamiento de los sistemas administrativos que valoran y adoptan las mejores soluciones para dar mejores respuestas a los problemas de los ciudadanos.
2.4. PROGRESIVA UNIFICACION DE LAS INSTITUCIONES JURIDICAS EN LOS
PAISES MIEMBROS DE LA UE A TRAVES DE LOS PRINCIPIOS GENERALES
DEL ORDENAMIENTO COMUNITARIO: EL PAPEL DEL TRIBUNAL DE
JUSTICIA DE LA UE.
Cuando se alude a principios generales del derecho comunitario se hace referencia a los principios integrantes de la elaboración legislativa, jurisprudencial y doctrinal que las instituciones jurídicas han experimentado en los países miembros de la UE. El Tribunal de Justicia ha sido el artífice de los principios comunes a los ordenamientos jurídicos de los estados miembros.
Se siguen 3 fases en la delimitación y aplicación del derecho comunitario: A. (^) Identificación en los derechos nacionales del núcleo común de las soluciones aportadas para resolver el problema B. El Tribunal enriquece ese núcleo común optando por una o varias tendencias dentro de las soluciones aportadas C. (^) El Tribunal aplica la regla de carácter general.
Una vez el principio comunitario se convierte en autónomo e independiente nos encontramos ante una regla de derecho que tendrá que ser completada por la jurisprudencia del tribunal a través de sentencias que irán perfilando dicho principio. Se produce, entonces, una prolongación de los derechos nacionales a través del derecho comunitario. Una vez extraído el principio general, su formulación va a influenciar la acción judicial de los tribunales de los países comunitarios en la interpretación de asuntos que afectan no solo al derecho comunitario, sino también al derecho nacional.
2.5. LA CONCEPCION COMUNITARIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y
ADMINISTRACION PÚBLICA
El derecho administrativo europeo viene constituido por el derecho comunitario y la jurisprudencia del TJ a través de la creación de principios generales del derecho. Por tanto, tiene 2 acepciones:
- Conjunto de reglas, normas y principios que rigen la actuación de la UE
- Proceso de desarrollo de un derecho administrativo común a los estados miembros y en el que desempeñan un papel fundamental los principios generales del derecho.
Existen instituciones jurídico-administrativas influenciadas por el DA europeo: directamente (medio ambiente) e indirectamente (relaciones interadministrativas).
Para entender el concepto comunitario de AP se parte de 2 premisas:
- El derecho comunitario no parte de que las AP o los sujetos públicos sean o deban ser una categoría unitaria
- El derecho comunitario conoce un único concepto.
La explicación a dicha diversificación del concepto responde a diversas razones:
- La estructura de la UE no responde a los criterios de la división de poderes
- El principio de autonomía institucional de los estados miembros
- El concepto funcional no unitario de AP para hacer efectivas las libertades comunitarias.
Se pueden detectar en varios sectores esta diversificación del concepto:
A. ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO:
El principio de libre circulación de personas que se proyecta en el ámbito laboral y profesional como prohibición de discriminación por razón de nacionalidad ha determinado un acercamiento del concepto de empleo público para hacerlo efectivo en el ámbito de la AP de cada país. El empleo público está abierto a los ciudadanos comunitarios salvo: que se excepcione por razones de orden, seguridad y salud pública; que cuando el puesto a cubrir participe en el ejercicio de una potestad publica y en salvaguardar los intereses generales.
B. CONTRATACION PÚBLICA
Para garantizar la libre competencia y el libre comercio, se ha gestado una noción de poder adjudicador que permita tratar a todas las empresas comunitarias con arreglo a los principios de publicidad y libre concurrencia. Considerando organismo público a aquel: -Creado para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil -Dotado de personalidad jurídica -Su actividad esté financiada mayoritariamente por el estado, entes públicos territoriales u otros organismos de derecho público
C. AYUDAS DE ESTADO
En el marco de la UE existe una incompatibilidad del mercado común con ayudas otorgadas por el estado o fondos estatales que falseen la competencia, favoreciendo a determinadas empresas. No obstante, hay excepciones.
- CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
