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Capítulo I
Naturaleza y evolución de la integración europea
Sistema jurídico de la Unión Europea. 4ª ed., agosto 2014
Capítulo I. Naturaleza y evolución de la integración europea (RICARDO ALONSO GARCÍA) RICARDO ALONSO GARCÍA Sumario: I. Los orígenes de la integración europea: el tratado ceca II. El fracaso de la comunidad europea de defensa y de la comunidad política europea III. La continuación de la integración europea de carácter supranacional por la vía sectorial: los tratados cee y ceea IV. Los antecedentes de la cooperación intergubernamental en la europa comunitaria
- La concepción «gaullista» de Europa y el fracaso del Plan Fouchet
- Las secuelas en el marco comunitario: la crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo V. El camino hacia la institucionalización de la cooperación intergubernamental
- La Declaración Solemne de Stuttgart (y sus antecedentes)
- El Proyecto de Tratado que instituía la Unión Europea («Proyecto Spinelli») VI. El acta única europea y su doble naturaleza: formalización de la cooperación intergubernamental (en el ámbito de la política exterior), e intensificación de la integración supranacional (en el ámbito comunitario) VII. El nacimiento de la unión europea (tratado de maastricht): su doble naturaleza (heredada del acta única) y la formalización de la cooperación intergubernamental en asuntos de justicia e interior (tercer pilar) VIII. El tratado de ámsterdam y la doble comunitarización del tercer pilar (intergubernamental) IX. El tratado de niza y la preparación de la unión para su ampliación hacia el este: reformas institucionales y flexibilización de las cooperaciones reforzadas X. Del tratado por el que se establecía una constitución para europa (o «constitución europea») al tratado de lisboa
- La «Constitución Europea» i. Naturaleza formal y proceso de elaboración ii. Estructura y naturaleza sustancial iii. Fracaso de su ratificación y reapertura de las negociaciones
- El Tratado de Lisboa: «desconstitucionalización» formal de la «Constitución Europea» y herencia material de su legado XI. De la crisis de la zona euro al tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión económica y monetaria I. LOS ORÍGENES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA: EL TRATADO CECA El punto de partida en el estudio de la Unión Europea, engendrada como tal por el Tratado de Maastricht (1992), bien puede fijarse en la integración iniciada a comienzos de la década de los cincuenta en el sector del carbón y del acero. Concretamente, en la Declaración de 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores, haciendo pública la oferta de Francia a Alemania de sentar las bases de la pacificación, tras la II Guerra Mundial, entre los dos grandes rivales continentales, a través de un acuerdo sobre la industria siderúrgica (primera de la época en términos estratégicos, tanto económicos como militares —al ser decisiva en la producción de armamento bélico—), germen de una futura federación europea. En efecto, partiendo de que «la agrupación de naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania sea eliminada», la Declaración asumía como fin inmediato la solidaridad en la producción del carbón y del acero, que «se traduciría en que toda guerra entre Francia y Alemania devenga no solamente impensable, sino materialmente imposible», asegurando al tiempo «el establecimiento de bases comunes para el desarrollo económico, primera etapa de la
Federación europea». «Esta proposición», recogerá más adelante la Declaración, «con la puesta en común de producciones de base y la institución de una Alta Autoridad, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran, sentará los primeros cimientos concretos de una Federación europea indispensable para la preservación de la paz». El método funcionalista propuesto, vinculando una solución esencialmente técnica a un vasto diseño político, no hacía sino reflejar el empirismo de Jean Monnet y sus colaboradores en el Comisariado del Plan para la Modernización y Equipamiento de la Economía Francesa, asesor de Schuman: «Europa», proclama la Declaración, «no se hará de golpe, ni en una construcción simultánea; se hará a través de realizaciones concretas». Aunque dirigida expresamente al Gobierno alemán, la oferta francesa, como hemos visto, quedaba abierta a otros países europeos, recibiendo inmediatamente el respaldo de Italia y de los Estados del Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo); Reino Unido, por el contrario, se negará desde el principio a participar en las negociaciones (como consecuencia, se ha sostenido, de su tradicional hostilidad a cualquier alineación soberana y del temor del entonces gobierno laborista a que su participación en un mercado común del carbón y del acero pudiese comprometer las nacionalizaciones en aquel momento realizadas). Las negociaciones entre los seis mencionados Estados, abiertas en París en junio de 1950, progresarán rápidamente, firmándose el Tratado CECA el 18 de abril de 1951. Tratado que, una vez entrado en vigor el 25 de julio de 1952, conllevará la instauración de un mercado común del carbón y del acero (i.e., supresión de los derechos de aduana y de restricciones cuantitativas a la libre circulación de los productos, y prohibición de medidas discriminatorias y de ayudas estatales, regido el mercado por el principio de libre competencia, aunque controlando la Comunidad su aprovisionamiento regular y velando por la fijación de los precios al nivel más bajo posible). De acuerdo con la Declaración Schuman, la Alta Autoridad era la pieza central de la estructura institucional de la Comunidad, compuesta por personas independientes designadas por los Gobiernos de los Estados miembros, provista de recursos financieros propios (exacciones sobre la producción de carbón y acero), y dotada de poderes vinculantes, con relación a los Estados y a las empresas incluidas en el régimen del Tratado, sometidos al control de un Tribunal de Justicia encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del nuevo ordenamiento sectorial europeo. La estructura institucional se completaba con un Consejo, compuesto por representantes de los Gobiernos, con funciones de propuesta y de consulta, y con una Asamblea Común, originariamente integrada por delegaciones de los Parlamentos nacionales, con poderes de control político sobre la Alta Autoridad (incluida la posibilidad de la moción de censura). Se advierte ya en este diseño los rasgos esenciales de lo que se conoce como supranacionalidad ; concepto éste al que subyace el fenómeno de la cesión de soberanía a favor de una organización y en torno a cuatro cuestiones esenciales: 1) quién decide (la estructura política propia de la organización); 2) cómo decide (mediante unas reglas de funcionamiento que escapan del control individual, y por tanto soberano, de los Estados miembros de la organización); 3) control sobre lo decidido (en manos de una estructura jurisdiccional también propia de la organización); y 4) efectos de lo decidido (obligatorios para los Estados miembros y sus ciudadanos en términos, como declarará años más tarde el Tribunal de Justicia, de eficacia directa y primacía derivados del propio ordenamiento comunitario). A esta integración sectorial, diseñada ab initio , se reitera, no con una finalidad económica aislada, sino como el comienzo de un proceso global de construcción política europea (esto es, con la conciencia, como rezaba el Preámbulo del Tratado en la línea de la Declaración Schuman a su vez reflejo del empirismo de Monnet, «de que Europa sólo se construirá mediante realizaciones concretas que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho, y mediante el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico»), va a acompañar, pronto (1953) y sin embargo, el fracaso del proyecto de Comunidad Política Europea elaborado por la Asamblea de la CECA y, poco después, del Tratado de la Comunidad Europea de Defensa. II. EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA Ambas Comunidades tuvieron su origen en el intento de los dirigentes franceses, vistas las grandes posibilidades de éxito del experimento del «federalismo parcial» operado en el ámbito CECA y habida cuenta de la presión de los EEUU, que consideraban el rearme de Alemania (excluida de la Organización del Tratado del Atlántico Norte constituida en 1949) vital para la defensa occidental (pues la guerra de Corea había provocado la inmovilización en Asia de numerosas divisiones norteamericanas, desguarneciendo peligrosamente el dispositivo militar que debía proteger Europa de la amenaza comunista), de transponer la técnica del Plan Schuman al terreno militar. Tal transposición se plasmaría en el proyecto de Comunidad Europea de Defensa (también conocido como Plan Pléven , a la sazón Primer Ministro francés) aprobado por la Asamblea Nacional, que, pese a no recibir el respaldo favorable que poco antes había tenido el Plan Schuman (pues los EEUU veían en el proyecto una medida dilatoria que buscaba retrasar el rearme alemán criticado, a su vez y en cambio, por una opinión pública europea reacia a extender la filosofía federalista al terreno militar), desembocaría en la firma en París de su Tratado constitutivo en mayo de 1952.
(disponiéndose al respecto que a favor de la misma juegan también las abstenciones), sino también por mayoría, simple o cualificada (ponderados en este último caso los votos de los Estados sobre la base de su población, aunque corregida dicha ponderación en favor de los menos poblados para tener en cuenta la individualidad de cada país). Esta posibilidad de decidir por mayoría constituye, precisamente, la manifestación más clara de la cesión de soberanía efectuada por los Estados miembros, por cuanto susceptible de generar, como decía, actos obligatorios para todos ellos con independencia de la oposición en su caso sostenida en el seno del Consejo. Junto con el Consejo, se crea una Comisión independiente a modo de la Alta Autoridad, aunque disminuidos sus poderes si comparados con los de ésta (pues en el caso de las nuevas Comunidades, el centro decisorio se reubica en el Consejo). De hecho, la expresión «supranacionalidad», recogida como tal en el texto originario de la CECA (artículo 9), va a desaparecer tras la modificación de éste por el Tratado de fusión de los ejecutivos de 1965, al que me referiré a continuación. Ello, sin embargo, no debe conducir a minusvalorar el rol de la Comisión, al contar con poderes normativos de carácter ejecutivo (excepcionalmente, también autónomo) y aplicativos, y con facultades de propuesta que pueden incidir decisivamente en las negociaciones en el seno del Consejo. El cuadro institucional se completa con una Asamblea parlamentaria con competencias similares a las desempeñadas en el ámbito CECA, y con un Tribunal de Justicia al que, también como en la CECA, se le encomienda la tarea de garantizar con absoluta independencia el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados y de las normas comunitarias nacidas a su amparo. Debe tenerse en cuenta que, firmado al mismo tiempo que los Tratados de Roma, el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes convirtió a la Asamblea y al Tribunal en instituciones comunes a las tres Comunidades, destinadas a actuar, no obstante, con competencias diferenciadas en función del ámbito (CECA, CEE o CEEA) de su intervención. No sucedió lo mismo con el Consejo y la Comisión, que funcionaron formalmente como instituciones propias de cada Comunidad hasta su unificación (también estructural, que no competencial) en virtud del Tratado, de 1965, por el que se establece un único Consejo y una única Comisión de las Comunidades Europeas; de posterior creación, en 1975, es el Tribunal de Cuentas, con funciones de fiscalización contable, incorporado por primera vez al cuadro de las «instituciones» comunitarias en 1992 con el Tratado de la Unión Europea. IV. LOS ANTECEDENTES DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL EN LA EUROPA COMUNITARIA
1. LA CONCEPCIÓN «GAULLISTA» DE EUROPA Y EL FRACASO DEL PLAN FOUCHET Hay que recordar, sin embargo, que a este éxito de la supranacionalidad en terrenos sectoriales de la economía acompañó desde sus orígenes el fracaso de los intentos de integración en términos militares y políticos, no ya sobre la base de una estructura supranacional, sino incluso de cualquier compromiso que pudiera implicar reducción de la soberanía nacional. No obstante lo cual, seguía resultando indiscutible la necesidad de dar cohesión a la política global de unos socios que, en el ámbito económico, empezaban a hablar con una sola voz. Se establece así, en 1959 y a instancias de De Gaulle, recién instalado en la Presidencia de la República francesa, una fórmula que será retomada diez años más tarde en el Informe Davignon , consistente en reuniones trimestrales de los Ministros de Asuntos Exteriores para discutir «las prolongaciones de la actividad de las Comunidades Europeas y otros problemas internacionales». Este intento de De Gaulle por sentar de nuevo las bases de una unión política europea estaba inspirado, empero, en su particular visión de la «Europa de las Patrias», conforme a la cual los Estados, a través de sus respectivos gobiernos (y en particular, según las ideas de liderazgo político del General, a través de los Jefes de Estado o de Gobierno), serían los pilares sobre los que habría que edificar la casa europea. Tal visión de Europa abarcaba, dada su filosofía global, todas las decisiones políticas de importancia, incluidas las de naturaleza económica (i.e., las cubiertas por los Tratados comunitarios). E implicaba, habida cuenta de su intergubernamentalidad , un abandono de los rasgos típicos de la supranacionalidad comunitaria, esto es, un predominio de la unanimidad de los gobiernos en el proceso decisorio, en el que no tendrían sitio, salvo como meros instrumentos de ejecución, ni órganos políticos independientes ni mayorías contrarias al poder, soberano, de veto. Se ganaba, pues, en el terreno extracomunitario, al buscar una cohesión europea sobre la base de la cooperación intergubernamental. Pero se perdía, en cambio, en el terreno comunitario, al difuminar la integración basada en técnicas supranacionales, que seguirían operando en las Comunidades Europeas subordinadas, no obstante, a las orientaciones pactadas unánimemente por los gobiernos de los Estados miembros. Surge así la naturaleza dual de las reuniones intergubernamentales de los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Por un lado, encuentros periódicos entre los representantes de los gobiernos de los Estados miembros al más alto nivel (i.e.,
de los Jefes de Estado o de Gobierno) por la vía de hecho (denominadas «cumbres» y, a partir de 1974 y a instancia del Presidente francés Giscard D'Estaing, reuniones del «Consejo Europeo» a título de cooperación política), para discutir cuestiones políticas no incluidas en el ámbito de los Tratados comunitarios (encuentros que sufrirán un período de impasse entre 1961 y 1967 como consecuencia del debate en torno al Plan Fouchet , el cual, centrado en el punto de vista francés y ante la viva oposición de holandeses y belgas, preconizaba «el establecimiento de una política exterior unificada y la constitución progresiva de una organización centralizando, en el seno de la Unión, las Comunidades Europeas», lo que parecía representar una amenaza para la estructura supranacional comunitaria, susceptible de desembocar en un sometimiento a técnicas intergubernamentales). Por otro lado, encuentros institucionalizados de los representantes gubernamentales, en los ámbitos cubiertos por los Tratados, reunidos en «Consejo» de las Comunidades Europeas para adoptar, en cuanto órgano supranacional, decisiones jurídicamente vinculantes. Adviértase, por lo demás, que la referida dualidad, con la consiguiente tensión, entre la Europa supranacional comunitaria y la Europa intergubernamental de la cooperación política, escondía una confrontación de intereses nacionales (fundamentalmente franceses y holandeses) que afloraría en el debate en torno al mencionado Plan Fouchet. En efecto, tras la filosofía gaullista de una Europa construida sobre bases intergubernamentales, se encontraba el deseo de reservar un papel predominante a las grandes potencias, incluida, naturalmente, la propia República francesa, como se advierte claramente en el terreno militar con la propuesta dirigida por De Gaulle al Presidente norteamericano Eisenhower en 1958 (constituida ya la OTAN) de «crear una organización tripartita [Estados Unidos, Reino Unido y Francia] habilitada para adoptar decisiones conjuntas sobre los problemas que afectan al globo». El fracaso de la propuesta ante la negativa de Eisenhower, amén de enfriar la situación en el seno de la OTAN, culminando con la retirada francesa de su estructura integrada en 1966, generaría en el General un recelo hacia la influencia norteamericana en Europa, que explicaría en gran medida el doble rechazo francés, en 1963 y 1967, de la candidatura británica a la adhesión a las Comunidades; rechazo paradójico si se tiene en cuenta que la concepción gaullista de Europa casaba bien con la tradicional hostilidad británica a las construcciones de base supranacional, pero comprensible si se considera que políticamente Gran Bretaña aparecía a los ojos de De Gaulle como el caballo de Troya de Estados Unidos. Frente a la posición francesa se situarían los intereses de un pequeño Estado como los Países Bajos, apoyado por otro pequeño como Bélgica, defendiendo el reforzamiento de la colaboración en el seno de la OTAN, la presencia británica como contrabalanza ante el temor de un sometimiento a las grandes potencias continentales, y su visión supranacional de la integración, en cuyo contexto se verían ampliadas sus posibilidades de participar en cuestiones internacionales que, de otro modo, seguirían siendo decididas por los grandes.
2. LAS SECUELAS EN EL MARCO COMUNITARIO: LA CRISIS DE LA SILLA VACÍA Y EL COMPROMISO DE LUXEMBURGO No acabó ahí, por otro lado, la tensión manifestada al debatir en torno al alcance de la cooperación política en la Europa comunitaria en los términos preconizados por el finalmente fracasado Plan Fouchet. Y es que la insistencia francesa en mantener la plena soberanía en dicha cooperación política a través de técnicas intergubernamentales, e incluso en extenderla al ámbito comunitario, acabó por reflejarse en el funcionamiento de los propios Tratados, con un desplazamiento de facto de sus técnicas supranacionales en favor de la intergubernamentalidad. Fue el caso de la denominada crisis de la silla vacía: próxima la fecha del paso a la tercera etapa del período de transición (1 de enero de 1966), que implicaba la transformación de la unanimidad en las decisiones del Consejo a la mayoría cualificada para determinadas materias, entre las que se encontraba la política agrícola común, Francia deja de participar (entre julio de 1965 y enero de 1966) en las principales reuniones comunitarias, exigiendo una revisión del rol de la Comisión (en exceso, a su parecer, supranacional) y de la regla de la mayoría. La crisis se superaría con el conocido como Compromiso de Luxemburgo de 30 de enero de 1966, por el que los Estados miembros pactaron (modificando de facto , como señalaba, la letra del Tratado CEE) renunciar al voto por mayoría en favor de la unanimidad cuando estuvieran en juego intereses nacionales «muy importantes»; renuncia que supuso, una vez que fue asumida en la práctica como principio rector del funcionamiento del Consejo en su quehacer cotidiano (independientemente, pues, del carácter vital o no de los intereses nacionales implicados), la consagración del derecho de veto que conllevaría el alejamiento del modus operandi supranacional plasmado, fundamentalmente, en la posibilidad de adopción por el Consejo, aun en contra de la voluntad de alguno de sus miembros (manifestación básica de la cesión de soberanía), de actos vinculantes para todos ellos. **V. EL CAMINO HACIA LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
- LA DECLARACIÓN SOLEMNE DE STUTTGART (Y SUS ANTECEDENTES)**
por él mismo y el Consejo, el cual detentaba por entonces las facultades decisorias en exclusiva), intentó la ratificación directa por los Parlamentos nacionales, en una maniobra tendente a evitar la conferencia entre los representantes gubernamentales, tal y como preveía el procedimiento de revisión de los Tratados comunitarios; maniobra que resultaba (y resultó) inviable en la práctica, pues como advirtieron los cuatro juristas encargados de dar forma al Tratado (Capotorti, Hilf, Jacobs y Jacqué), eran como regla general los Gobiernos quienes, correspondiéndoles la dirección de la política exterior, sometían los tratados a los respectivos Parlamentos para su ratificación. El esfuerzo del Parlamento Europeo por dar aire fresco a la construcción europea no sería, sin embargo, en balde. En efecto, por él espoleado, el Consejo Europeo, reunido en Fontainebleau en junio de 1984, constituyó dos comités con el fin de encontrar vías prácticas que permitiesen avanzar hacia una unión europea, proponiendo uno de ellos (Informe Dooge) la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para negociar un proyecto de tratado basado en el acervo comunitario, el propio Informe y la Declaración Solemne de Stuttgart, y que debería guiarse «por el espíritu y el método del Proyecto de Tratado votado por el Parlamento Europeo». VI. EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y SU DOBLE NATURALEZA: FORMALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL (EN EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA EXTERIOR), E INTENSIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL (EN EL ÁMBITO COMUNITARIO) Se llega así al Acta Única Europea (1986), coetánea de la tercera ampliación de las Comunidades Europeas con la adhesión de España y Portugal, cuya gran novedad consistió en formalizar jurídicamente, por la vía de un Tratado, la cooperación intergubernamental hasta entonces progresivamente consolidada en el ámbito de la política exterior por la vía de informes y declaraciones, al tiempo que intensificaba la integración en el ámbito comunitario a través de la primera gran revisión de los Tratados constitutivos, que bien podría resumirse bajo el lema (predicable asimismo, como veremos, respecto de las ulteriores operaciones de reforma) «más competencias y mayor supranacionalidad». «Más competencias», al incorporar nuevas políticas sectoriales al radio de acción de la CEE (a saber, cohesión económica y social, investigación y desarrollo, y medio ambiente). «Más supranacionalidad», al incorporar al Parlamento Europeo al proceso decisorio y aumentar las políticas comunitarias a decidir por mayoría en detrimento de la unanimidad, operación esta última que conllevaba, implícitamente y cuanto menos, una reconducción del «Compromiso de Luxemburgo» a su espíritu original, esto es, una limitación de la amenaza del veto a la presencia excepcional de auténticos intereses vitales nacionales en juego. Lo que además se vio reforzado mediante una modificación del Reglamento interno del Consejo, permitiendo iniciar la votación en su seno no sólo por iniciativa de su Presidente, sino también a instancia de cualquier Estado o de la Comisión siempre que se mostrasen partidarios la mayoría de sus miembros, impidiendo así que un Estado miembro pudiera bloquear el proceso decisorio con sólo invocar un interés nacional muy importante. Ello, en última instancia y como ha sido sutilmente explicado por la doctrina con un juego de palabras, convertía la «negociación bajo la sombra del veto» (cualquier Estado, con invocar un interés vital, y lo fuera éste o no lo fuera, podía provocar la búsqueda, en su caso indefinida, del consenso) en una «negociación bajo la sombra del voto» (el Estado que pretendiera invocar un interés vital, estaría como mínimo obligado a convencer a la mayoría de la extrema importancia del interés invocado). Así pues, el Acta Única Europea presenta una doble naturaleza, a la que debe precisamente su calificación como «Única», pues hasta el último momento no estuvo clara la cuestión formal de si la cooperación política iba o no a ser objeto de un Tratado independiente del dedicado a la reforma de los Tratados comunitarios (de hecho, la preparación de ambos trabajos corrió a cargo de distintos comités), triunfando finalmente la tesis de la Comisión a favor de la unicidad del texto. Por un lado, un Título II dedicado a las «disposiciones por las que se modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas». Por otro, un Título III dedicado a las «disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior», que incluía la coordinación sobre aspectos políticos y económicos de la seguridad. Y ambos flanqueados por los Títulos I y IV, dedicados, respectivamente, a las «disposiciones comunes» y las «disposiciones generales y finales», que ponían de relieve que la cohesión entre la cooperación política y la actividad en el marco estrictamente comunitario no era óbice para distinguir claramente los planos institucional y competencial en los que se movían una y otra. Así, frente a los rasgos supranacionales propios del terreno comunitario, los intergubernamentales se manifestaban en el terreno de la cooperación en materia de política exterior en los siguientes términos comparativos: 1) frente a la posibilidad de adopción por mayoría del Consejo de actos jurídicamente vinculantes, compromiso de información y consulta entre sus miembros susceptible de desembocar, en su caso y por unanimidad, en posiciones y acciones que serían «tenidas plenamente en cuenta» y «tomadas debidamente en consideración» al actuar en el nivel nacional; 2) frente a las facultades de la Comisión de iniciativa decisoria y de ejecución, «plena asociación» a los trabajos del Consejo traducida en un rol de
mero oyente y en su caso asesor; 3) frente al reconocimiento de prerrogativas al Parlamento Europeo en el proceso decisorio comunitario en virtud de la propia Acta Única, genérico deber del Consejo de informarle regularmente de los trabajos en el marco de la cooperación política y de velar porque en los mismos fueran tomados en consideración sus puntos de vista; last but not least , 4) expresa limitación de la competencia del Tribunal de Justicia a la interpretación y aplicación del Derecho comunitario y, por tanto, correlativa prohibición de intervención en el ámbito de la cooperación política. VII. EL NACIMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA (TRATADO DE MAASTRICHT): SU DOBLE NATURALEZA (HEREDADA DEL ACTA ÚNICA) Y LA FORMALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL EN ASUNTOS DE JUSTICIA E INTERIOR (TERCER PILAR) La doble naturaleza del Acta Única Europea inspirará la firma en 1992, en la ciudad holandesa de Maastricht, del Tratado de la Unión Europea. Tratado que, como su propio nombre indica, crea una nueva organización (desnuda de personalidad jurídica expresa), la Unión Europea, que parte en cuanto a su fundamento de las Comunidades Europeas (a cuya reforma dedica los Títulos II, III y IV), completadas con las formas de cooperación en política exterior y de seguridad común (Título V) y en asuntos de justicia y de interior (Título VI, que formaliza por vez primera la cooperación nacida en la década de los setenta en un contexto de fortalecimiento de la lucha contra el terrorismo), y que va a recibir como misión «organizar de modo más coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos». Para ello, la Unión va a contar con un marco institucional único, que funcionará con distintas reglas de juego según el ámbito de intervención: esencialmente supranacionales en el terreno de las Comunidades Europeas, y esencialmente intergubernamentales en el terreno de la política exterior y de seguridad común (PESC), y de los asuntos de justicia y de interior (AJAI), recurriéndose desde entonces a la figura del templo griego para describir plásticamente la estructura del Tratado, con sus tres pilares, el supranacional comunitario y los otros dos intergubernamentales. En la cúspide del marco institucional único se situará el «Consejo Europeo» (compuesto por «los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión, asistidos “por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión”), encargado de dar a la Unión considerada en su conjunto, esto es, incluida la perspectiva comunitaria, “los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales”». El Tratado de la Unión Europea, dando el paso evitado por el Acta Única, institucionaliza así por vez primera la doble naturaleza del «Consejo Europeo» en cuanto impulsor, desde un plano político, de la actividad tanto supranacional como intergubernamental; impulso que, en el caso de aquélla, requerirá su ulterior traducción en actos del Consejo reunido a título de institución comunitaria (del que carecería el Consejo Europeo, ausente en la enunciación institucional de las Comunidades Europeas). Al Consejo Europeo acompañarán, en el plano político, el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, Instituciones que, en la línea del Acta Única, funcionarán guiadas por técnicas fundamentalmente intergubernamentales en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común (segundo pilar), y de los asuntos de justicia y de interior (tercer pilar), los cuales quedarán excluidos de la competencia del Tribunal de Justicia, salvo en lo concerniente a la posibilidad de interpretar convenios celebrados en el contexto del tercer pilar (relacionados con las políticas de asilo y de inmigración, la lucha contra la toxicomanía y la defraudación a escala internacional, la cooperación en materia civil y penal, la cooperación aduanera y la cooperación policial contra la delincuencia internacional, incluida la lucha contra el terrorismo). Dicha estructura se completará, en el terreno comunitario, con un Tribunal de Cuentas elevado con el Tratado de Maastricht al rango de «institución», y con dos órganos con funciones consultivas, a saber, el Comité Económico y Social (compuesto por representantes de los diferentes sectores de la vida económica y social) y el novedoso Comité de las Regiones (integrado por representantes de los entes regionales y locales). Novedosa será también la figura del Defensor del Pueblo, comisionado del Parlamento Europeo cuya tarea, a ejercitar con independencia, consistirá en vigilar la mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios sobre la base de investigaciones practicadas de oficio o a instancia de cualquier parlamentario, ciudadano de la Unión, o persona física o jurídica con residencia o domicilio social en un Estado miembro. Siguiendo en el terreno comunitario, debe señalarse que éste continúa la evolución marcada por el Acta Única en términos de «más competencias y mayor supranacionalidad». La ampliación competencial conllevará, por lo que a la CEE respecta, la desaparición del calificativo de «Económica» al abarcar, junto a la «ciudadanía de la Unión», nuevas políticas como las referidas a la educación y la formación profesional, la juventud, la cultura, la salud pública o la cooperación al desarrollo, que se completan con otras igualmente novedosas dedicadas a la protección de los consumidores, las redes transeuropeas y la industria, y que vienen a sumarse al reforzamiento de la unión económica y monetaria (la cual contará con una estructura institucional propia, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, y estará presidida por el «principio de una economía de mercado abierta y de libre
esencialmente intergubernamental que sería el correspondiente a la política exterior y de seguridad común, Ámsterdam habría convertido el concerniente a la cooperación policial y judicial en materia penal en un tertium genus , de carácter intergubernamental pero con presencia, al mismo tiempo, de peculiaridades supranacionales en los instrumentos de intervención y en los mecanismos de control jurisdiccional. Sentado lo cual, el interrogante que se planteaba era cuál de los dos pilares en estado más puro, si el supranacional comunitario o el intergubernamental de la política exterior y de seguridad común, estaría llamado a ejercer una mayor vis attractiva sobre ese tertium genus. Con otras palabras, se planteaba si los rasgos supranacionales propios del tercer pilar tendrían una lectura en términos de potenciación hasta el punto de traducirse en distintivos de su personalidad, o si, por el contrario, serían objeto de interpretaciones restrictivas, convirtiéndolos en imperceptibles en el contexto de una balanza identitaria rigurosamente desequilibrada en favor de la intergubernamentalidad, decantándose el Tribunal de Justicia, en 2005 y como se analizará en su momento, por una visión pro communitate (asunto Pupino ). IX. EL TRATADO DE NIZA Y LA PREPARACIÓN DE LA UNIÓN PARA SU AMPLIACIÓN HACIA EL ESTE: REFORMAS INSTITUCIONALES Y FLEXIBILIZACIÓN DE LAS COOPERACIONES REFORZADAS Entrando ya en la reforma de Niza (2001), ésta se centró esencialmente en los asuntos pendientes ( left-overs ) de Ámsterdam, vinculados a la necesidad de garantizar la operatividad de una futura Unión cercana a la treintena de Estados miembros y los quinientos millones de población. Y es que debe tenerse en cuenta que una estructura institucional nacida en un contexto de seis Estados miembros, que empezaba ya a mostrar sus deficiencias al haber casi triplicado el número de socios tras la cuarta ampliación (1995, con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia), corría el riesgo de colapso en una Europa a veintisiete (o más) bandas. Por otro lado, a tales cambios cuantitativos se sumaban otros cualitativos lejanos de la Europa comunitaria equilibrada y homogénea de la década de los cincuenta: a la primera ampliación en 1973, que supuso la irrupción en una integración continental y básicamente centroeuropea del mundo insular anglosajón (Reino Unido e Irlanda) y de una pequeña representación de la idiosincrasia escandinava (Dinamarca), siguieron las de 1981 (Grecia) y 1986 (España y Portugal), que trajeron consigo la consagración de un eje mediterráneo económicamente empobrecido, y, finalmente, la recién mencionada de 1995, que vendría a consolidar la presencia escandinava y, con la incorporación austriaca y por afinidad, la posición de una Alemania ya de por sí fortalecida unos años antes (1989) como consecuencia de la reunificación. De ahí la imperiosa necesidad, intensificada mirando al futuro, de como mínimo adaptar las instituciones existentes para mantener su operatividad, buscando además, en el caso del Consejo, un reequilibrio en el peso de los Estados, reconduciendo a términos más ajustados a las respectivas poblaciones el voto cualificado (sobredimensionado en lo concerniente a unos pequeños Estados que, en los orígenes de las Comunidades, igualaban en número a los grandes, y que, sin embargo y con las sucesivas ampliaciones, llegarían a triplicarse en 1995, situación ésta llamada a acentuarse con la adhesión prevista de nuevos Estados con bajo índice demográfico como protagonistas, dado que todos ellos se situaban, a título individual, por debajo de los once millones de habitantes). Y de ahí también, dado el espectacular aumento de la diversidad de intereses y capacidades nacionales en juego, de prever la posibilidad de integraciones sectoriales «a más» entre Estados con intereses y capacidades afines. Asumido lo anterior, puede entenderse que los dos grandes ejes sobre los que giró Niza fueran los aspectos institucionales y las «cooperaciones reforzadas» (introducidas por el Tratado de Ámsterdam pero inutilizadas en la práctica). En relación con los primeros, las principales modificaciones afectaron al Consejo; concretamente, al sistema de ponderación de votos en su seno y al modus operandi de la mayoría cualificada. También afectó la reforma, en este caso en términos potencialmente significativos, al Tribunal de Justicia, sentando las bases, como veremos en su momento, de un (en sentido organizativo) «poder judicial europeo». Por lo que respecta a la ponderación de votos en el Consejo, conviene recordar que, dada la composición de la Europa comunitaria en sus orígenes, con tres Estados grandes y otros tres pequeños, se decidió sobredimensionar el factor población de éstos a los efectos de ponderar su voto, entre otras razones porque en ningún caso tal sobredimensión, respaldada conceptualmente en términos de soberanía (que propugna la igualdad entre los Estados integrantes de la organización), podía desembocar en la adopción de decisiones carentes de legitimidad demográfica (o democrática referida a la población global de la organización). Las sucesivas ampliaciones, sin embargo, fueron inclinando claramente la balanza a favor de los Estados pequeños sin que ello fuera acompañado de correcciones en el sistema de ponderación, que es precisamente lo que vino a hacer Niza mediante un mayor ajuste del mismo al criterio de la población. En cuanto al modus operandi de la mayoría cualificada en el seno del Consejo, Niza va a requerir que la misma se vea en todo caso acompañada de la exigencia de que provenga de, como mínimo, la mayoría de los Estados miembros (cuando la
decisión deba ser adoptada a propuesta de la Comisión, y de dos tercios de los Estados miembros en los demás casos); reglas éstas de doble mayoría que se completarán con una novedosa cláusula de verificación demográfica que, a diferencia de aquéllas, no entra en juego automáticamente, sino a petición de cualquier Estado miembro. «Cuando el Consejo adopte una decisión por mayoría cualificada, todo miembro del Consejo podrá solicitar que se compruebe que la mayoría cualificada comprenda como mínimo el 62% de la población total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, la decisión en cuestión no será aceptada». El segundo de los ejes sobre los que giró la reforma de Niza, a saber, el de las «cooperaciones reforzadas» (inspiradas en la filosofía de permitir una mayor integración entre Estados miembros con intereses y capacidades afines en un determinado sector, haciendo uso del marco institucional y procedimental europeo), se tradujo, por un lado, en flexibilizar las condiciones de fondo y, sobre todo, de forma, para activarlas. Y, por otro, circunscrito su radio de acción en el Tratado de Ámsterdam al primer y al tercer pilar, en permitir su entrada en juego, aunque restringida, en el terreno del segundo pilar (política exterior y de seguridad común). X. DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECÍA UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA (O «CONSTITUCIÓN EUROPEA») AL TRATADO DE LISBOA
1. LA «CONSTITUCIÓN EUROPEA» i. Naturaleza formal y proceso de elaboración Llegamos así al Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa , firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. En 1963, el ordenamiento jurídico comunitario ya había sido calificado por el Tribunal de Justicia como «propio» y «autónomo» respecto del ordenamiento jurídico internacional y del de los Estados miembros integrantes de las Comunidades Europeas. Tales características las vinculó el Tribunal, refiriéndose específicamente a la Comunidad Económica Europea, al hecho de haber dotado a la misma «de Instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y, más en particular, de poderes reales derivados de una limitación de soberanía o transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad», que se traduciría en su aptitud para generar normas jurídicas directamente aplicables en los Estados miembros ( asunto Van Gend & Loos, 1963 ), prevalentes en caso de contradicción con normas jurídicas nacionales ( asunto Flaminio Costa, 1964 ). Veinte años después, el mismo Tribunal de Justicia se referiría a la Comunidad Europea como «una Comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado» ( asunto Los Verdes v. Parlamento Europeo, 1986 ). Calificación, pues, del Tratado como carta constitucional fundamental, que tendría un trasfondo material , por cuanto desde un punto de vista nominal y formal no dejaba de ser un, todo lo sui generis que se quiera, tratado internacional. Otros casi veinte años después, como se ha señalado, se firmaba simbólicamente en Roma el denominado «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa»; denominación ésta un tanto equívoca porque daba pie, como de hecho así sucedió, a enfatizar la segunda parte de la denominación («constitución europea») sobre la primera («tratado»), cuando lo cierto es que, ante todo, se trataba, esencialmente, de un tratado de reforma del de la Unión Europea (Maastricht, 1992), negociado en el marco de una Conferencia Intergubernamental (inaugurada un año antes también en Roma) y que debería, tras su firma por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, ser ratificado en cada uno de ellos, para su entrada en vigor, de conformidad con sus respectivas reglas constitucionales. ¿Qué tenía de novedoso, entonces, esta nueva reforma del proceso de integración europea, que pudo determinar el empleo en su cabecera misma de la expresión «Constitución»? Si consideramos que el papel de una Constitución consiste en definir las condiciones y los límites del ejercicio del poder en el marco de una entidad política, y garantizar los derechos de los ciudadanos (según reza el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano adoptada por la Asamblea Nacional francesa el 26 de agosto de 1789, «toda sociedad en la que no está asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de los poderes no tiene Constitución»), esta nueva reforma de la Unión Europea aportaba, en primer lugar, una más clara y legítima, en términos democráticos, configuración del ejercicio del poder público europeo, tanto horizontalmente (i.e., en lo concerniente a la delimitación ad intra de las prerrogativas de las instituciones que integran el complejo aparato político propio de la Unión) como verticalmente (i.e., en lo concerniente a la delimitación ad extra de las competencias de la Unión y los Estados miembros). Y en segundo lugar, y sobre todo, la reforma incorporaba al texto del nuevo Tratado una Carta de Derechos Fundamentales, expresa manifestación de los límites en el ejercicio del poder por las autoridades públicas frente al individuo.
capital amén de dificultosa habida cuenta de la no accidental ausencia de cualquier definición al respecto, lo que, descartada su obtención a través de una expresión formal del Pleno o de una votación, desembocó en una práctica de concreción casuística del consenso en función de cada particular tema sometido a deliberación, y del origen y el peso de los convencionales decantados hacia una u otra posición. Así las cosas, el Presidente de la Convención, Giscard d'Estaing, presentó en junio de 2003 al Consejo Europeo una primera entrega de los resultados de la Convención, dedicada a las Partes I y II del proyecto, completada apenas un mes después con la presentación del resto (las Partes III y IV) para su discusión en el marco de la Conferencia Intergubernamental, cuyo resultado sería el «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa» finalmente firmado el 29 de octubre de 2004 en la Sala de los Horacios y Curiacios del Palacio de los Conservadores del Capitolio, ubicado en la plaza diseñada por Miguel Ángel en 1536 sobre la más sagrada colina de la antigua Roma, y que albergó en 1957 la firma de los Tratados CEE y CEEA. ii. Estructura y naturaleza sustancial La Constitución europea constaba de cuatro partes, precedidas de un Preámbulo, dedicadas: a los valores, objetivos y principios esenciales de la Unión (Parte I, con 60 artículos); a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (Parte II, con 54 artículos precedidos de un Preámbulo propio); a las políticas y funcionamiento de la Unión (Parte III, la más larga del Tratado Constitucional con 322 artículos, que no hacía sino desarrollar la Parte I); y a una serie de disposiciones generales y finales (Parte IV, con 12 artículos). A ello debía añadirse 36 Protocolos (28 de los cuales reproducían, con pequeñas adaptaciones en la mayor parte de los casos y con profundas reformas en los menos, Protocolos anexos a los Tratados de la Unión y de la Comunidad Europea, mientras que los 8 restantes eran de nueva planta) y dos Anexos (equivalentes a los del Tratado de la Comunidad Europea, el I dedicado a la lista de productos objeto de la política agrícola común, el II a la lista de los países y territorios de ultramar), que formaban «parte integrante» de la Constitución. La Conferencia Intergubernamental, aún no satisfecha, adoptaría 41 Declaraciones anexas al Acta Final (las 30 primeras relativas a disposiciones de la Constitución, las 11 restantes relativas a los Protocolos anexos), al tiempo que tomó nota, además, de otras 7 que también figuraban como anexas al Acta Final. Declaraciones todas ellas que, a diferencia de los Protocolos, no formaban parte integrante de la Constitución, aunque podían ser utilizadas por los tribunales como un criterio interpretativo, el «contextual», a sumar a los demás utilizados tradicionalmente por el Tribunal de Justicia, entre los que cabe destacar el teleológico (o funcional) y el sistemático. El producto resultante seguía, pues, estando lejos de la concisión que preside los textos constitucionales de los propios Estados miembros de la Unión: 448 artículos distribuidos a lo largo de las cuatro mencionadas Partes y numerados de manera correlativa de principio a fin (aunque los preceptos de cada Parte vinieran precedidos del número romano de la Parte a la que pertenecían), a los que debían sumarse los artículos de los Protocolos anejos. Sin embargo, no era desdeñable el importante esfuerzo de simplificación llevado a cabo, tanto en términos cuantitativos (no hay que olvidar que el Tratado de la Unión, en la versión resultante de Maastricht, se aproximaba a los 700 artículos, Protocolos aparte), como, sobre todo, cualitativos (al superar la compleja presentación formal de tres Tratados constitutivos de las respectivas Comunidades Europeas, actuando bajo el paraguas de un cuarto Tratado correspondiente a una Unión desnuda de personalidad jurídica expresa).
La Constitución europea apostaba claramente por la «Unión Europea» como heredera única de la integración iniciada en los años cincuenta, al optar, expirada en julio de 2002 la vigencia de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (única de las Comunidades que nació por tiempo determinado), por la desaparición de la (rebautizada por Maastricht) Comunidad Europea, la cual resultaba absorbida por la Unión, reubicándose al margen de ésta a la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Pese a la desaparición formal de la Comunidad Europea, la Constitución heredaba el legado comunitario, descartando así conceptualmente aproximaciones en términos revolucionarios, al continuar la senda, tal y como recogía el Preámbulo del Tratado de la Comunidad Económica Europea, de «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos». Y la manera de forjar ese destino común seguiría estando inspirada en la tradicional dinámica de una progresiva profundización en la integración, traducida en una expansión, y en su caso intensificación, de las reglas comunitarias o supranacionales de funcionamiento de la Unión en la concreción de las competencias cedidas por los Estados miembros. Prueba de ello era el mismísimo primer artículo, que establecía que «la presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes»; para lo cual, añadía a continuación, «la Unión coordinará las políticas de los Estados miembros encaminadas a lograr dichos objetivos y ejercerá, de modo comunitario, las competencias que éstos le atribuyan». Explícito, pues, el deseo de heredar un determinado modus operandi (el
«comunitario»), en términos, como señalaba, de profundización en una integración que se pretendía fuera más inteligible y coherente. Así, frente a la clásica presentación de la Unión como un templo griego asentado sobre tres pilares, a saber, el supranacional comunitario y los intergubernamentales dedicados a la Política Exterior y de Seguridad Común, y a la Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y los Asuntos de Interior (cuya nítida separación comenzó a difuminar, sobre todo por lo que a este tercer y último pilar se refiere, el Tratado de Ámsterdam), la Constitución proponía una visión más uniforme y compacta de la Unión concentrada en sus aspectos supranacionales, matizados en el Título V de la Parte I, dedicado al «Ejercicio de las Competencias de la Unión». En efecto, dicho Título V, tras presentar bajo la rúbrica de «Disposiciones Comunes» los instrumentos jurídicos reconocidos a la Unión para ejercitar las competencias otorgadas, inspirados en la metodología comunitaria, matizaba a continuación, por la vía de «Disposiciones Particulares», su desenvolvimiento en el terreno de la Política Exterior y de Seguridad Común (incluida como parte integrante suya la Política Común de Seguridad y Defensa) y, con una intensidad menor, del «constitucionalmente» bautizado como Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Particularidades éstas «a menos» en términos supranacionales, a las que acompañaban particularidades «a más» recogidas en un tercer y último capítulo de ese mismo Título V, dedicado a las «Cooperaciones Reforzadas», cuya finalidad, como apuntaba su propia denominación y exponía el articulado, consistía en «impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración». No perdamos de vista, por lo demás, que este esfuerzo en aras de una mayor clarificación en el proceso de cohesión conceptual de la Unión, se llevaba a cabo en un más amplio contexto de clarificación del ejercicio del poder público europeo, así como de los límites de dicho ejercicio de cara al ciudadano, aspectos éstos que son los que, como adelanté, acentuaban el contenido «constitucional» del texto finalmente adoptado. Desde la perspectiva del ejercicio de ese poder público europeo a escala horizontal, es decir, atendiendo al propio aparato político de la Unión, la Constitución se esforzaba por delimitar más nítidamente, en términos inspirados en el principio de separación de poderes, unas funciones hasta entonces entremezcladas y no precisamente bien definidas en sus resultados, suavizando así (que no eliminando) el principio de equilibrio interinstitucional propio de la Unión. Y dicha operación se presentaba fuertemente vinculada a un nuevo sistema de actos jurídicos que, por vez primera, introducía expresamente la distinción (terminológica, orgánica y funcional) entre actividad legislativa y ejecutiva. Así, la Constitución reservaba a las nuevas leyes europeas y leyes marco europeas, sucesoras respectivamente en cuanto a sus efectos de los reglamentos y las directivas, la regulación de «los elementos esenciales» del sector de turno. Y lo hacía sometiendo su adopción a un procedimiento general que, salvo especialidades, situaba al Parlamento Europeo en posición de colegislador con un Consejo funcionando en régimen de mayoría cualificada, sobre la base de propuestas procedentes de la Comisión. Se mantenía, pues, la naturaleza claramente supranacional de la iniciativa legislativa (que la Constitución permitía pudiera ser activada cuando así lo solicitaran al menos un millón de ciudadanos procedentes «de un número significativo de Estados miembros»), al tiempo que se acentuaba la pérdida del control intergubernamental sobre el proceso decisorio al casi generalizar el sistema de la mayoría cualificada en el seno del Consejo, en el marco de un procedimiento que también asumía la función colegisladora del Parlamento Europeo, en concordancia, como afirmaba el primer artículo de la Constitución, con esa doble voluntad, de los ciudadanos y de los Estados de Europa, de construir un futuro común. Tal clarificación tenía, además, prolongaciones saludables en otros terrenos, manifiestamente en el del acceso a la justicia europea por los particulares, hasta entonces imposibilitados para impugnar directamente ante Luxemburgo normas comunitarias, cualquiera que fuera su naturaleza (habida cuenta, entre otras razones, de la indefinición de la misma, esto es, habida cuenta de la ausencia de una línea divisoria entre actividad legislativa y actividad reglamentaria). Dicha imposibilidad, dudosamente compatible con una moderna lectura del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, era corregida por la Constitución, que, aprovechando la introducción de la mencionada línea divisoria entre actividad legislativa y reglamentaria, reconocía, en una de las pocas reformas introducidas en lo concerniente al sistema jurisdiccional de la Unión, la legitimación de los particulares para impugnar «actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución». Y si clarificadora resultaba la Constitución en lo concerniente al ejercicio del poder público europeo a escala horizontal, otro tanto cabía decir del ejercicio de ese poder en términos verticales, esto es, atendiendo al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. En efecto, la integración europea siempre estuvo, y seguía estándolo con la Constitución, presidida por el principio de atribución de competencias, que implicaba, tal y como rezaba el Tratado de la Comunidad Europea, obligación de actuar «dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna». Ello no impidió, sin embargo, actividad comunitaria cuando menos al límite de dichas atribuciones, provocando una
Y por otro lado, la Constitución instaba a una adhesión de la Unión al recién mencionado Convenio, abriendo así las puertas a un saludable control extraordinamental a ejercitar por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo. iii. Fracaso de su ratificación y reapertura de las negociaciones La Constitución entraría en vigor, según el artículo IV-447, «siempre que se hayan depositado todos los instrumentos de ratificación o, en su defecto, el primer día del segundo mes siguiente al del depósito del instrumento del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad». Así pues, y en términos jurídicos, cualquier Estado miembro podía bloquear dicha entrada en vigor. Adviértase, no obstante, que la Conferencia adoptó una Declaración anexa al Acta Final (la núm. 29, relativa a la ratificación del Tratado Constitucional), en la que se hizo constar que «si transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo examinará la cuestión». Y sucedió que en Francia y los Países Bajos, los ciudadanos, mediante referéndum, rechazaron la Constitución (el 29 de mayo y el 1 de junio, respectivamente, de 2005), a la vista de lo cual el Consejo Europeo de Bruselas de 16 y 17 de junio de 2005 decidió prorrogar la fecha inicial prevista para su entrada en vigor (1 de noviembre de 2006), abriendo un período de reflexión, explicación y debate en todos los Estados miembros (hubiesen o no ratificado la Constitución) que, finalmente y como veremos, concluiría con la apertura de una nueva Conferencia Intergubernamental en la que se negociaría y firmaría otro Tratado, denominado «de Lisboa». Tras dicho rechazo por franceses y holandeses, la Unión se vio obligada a iniciar un proceso de reflexión sobre la futura reforma. Así y como adelanté, los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron, en el marco del Consejo Europeo de 16 y 17 de julio de 2005, una «Declaración sobre el proceso de ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa» en la que, «sin poner en tela de juicio la validez de la continuación de los procesos de ratificación», se llamaba a abrir «un amplio debate en el que participen los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales, los Parlamentos nacionales y los partidos políticos». La Declaración concluía con el compromiso de reunirse durante el primer semestre de 2006 «para proceder a una valoración de conjunto de los debates nacionales y acordar los próximos pasos del proceso». Un año más tarde (15 y 16 de junio de 2006), el Consejo Europeo, evaluando el período de reflexión transcurrido, llegó a la conclusión de que «si bien durante los debates públicos se han puesto de manifiesto preocupaciones e inquietudes, los ciudadanos siguen comprometidos con el proyecto europeo», solicitando a Alemania (a quien correspondería presidir el Consejo a lo largo del primer semestre de 2007) que elaborase un informe sobre la vía que convendría seguir. Cuando el 1 de enero de 2007 Alemania asume la Presidencia, la situación era la siguiente: 18 Estados habían ya ratificado la Constitución europea, 2 lo habían rechazado y el resto no lo había sometido a ratificación. Poco después, la canciller Merkel exponía ante el Parlamento su programa, comprometiéndose «a que al final de la Presidencia alemana del Consejo, pueda ser aprobada una hoja de ruta para el ulterior proceso del Tratado Constitucional». A tales efectos, el método de trabajo, confidencial y discreto, pivotaría sobre la «técnica de sondeo» de las opiniones de los Estados miembros, manifestadas por consejeros ( sherpas o focal points ) que disfrutaban de la confianza de los correspondientes Gobiernos para una interlocución de alto nivel con sus homólogos y para comprometerles en la elaboración de un marco de negociación. Tras la breve, genérica y apocada «Declaración de Berlín», adoptada el 25 de marzo de 2007 con ocasión del 50 Aniversario de la firma de los Tratados de Roma, la Presidencia alemana enviaba en junio de 2007 al Consejo Europeo el Informe que le había sido encargado por éste un año antes, en el que recomendaba acordar de inmediato la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental, sugería se diera a la misma un mandato «preciso y detallado» a los efectos de poder finalizar el trabajo antes de concluir el año, y proponía el retorno al «método clásico» de reforma de los Tratados. Acogiendo favorablemente el Informe, el Consejo Europeo de 21 y 22 de junio acordó convocar la Conferencia Intergubernamental, la cual, tras las consultas favorables al Parlamento, la Comisión y el Banco Central Europeo, y el dictamen igualmente favorable del Consejo, fue inaugurada a finales de julio bajo Presidencia portuguesa, con un mandato que, efectivamente, resultó bien «preciso y detallado». La Conferencia Intergubernamental funcionó básicamente a dos niveles: el ministerial, y el del grupo de expertos/juristas, cuyo trabajo preparaba el Servicio Jurídico del Consejo y que resultó determinante para que se alcanzara un acuerdo en un plazo tan breve (en octubre). En el nivel político, sólo se reunió tres veces antes del Consejo Europeo de Lisboa, pese a lo cual pudo solucionar o descartar un buen número de asuntos sensibles bajo la presión de la exigencia portuguesa de que no se reabriera el mandato salvo cuando se tratara de asuntos sobre los que existiera a tales efectos la unanimidad de todos los Estados miembros.
Así, cuando los Jefes de Estado o de Gobierno llegaron a Lisboa el 18 de octubre, tan sólo encontraron en la mesa de negociaciones un problema directamente vinculado con el propio Tratado, a saber, la definición del nuevo sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo, vista la insatisfacción de Polonia tanto con la Constitución europea como con el compromiso que se había alcanzado laboriosamente en el Consejo Europeo de junio de 2007. Tras salvar el escollo, José Sócrates, Primer Ministro de Portugal y Presidente del Consejo, anunciaba como «victoria europea» el nacimiento del Tratado de Lisboa, el cual sería firmado el 13 de diciembre siguiente en solemne ceremonia celebrada en el Monasterio de los Jerónimos de la capital lusa, poniendo así fin (en espera de los procesos nacionales de ratificación que, adelantémoslo ya, tardarían otros dos años en culminar) a siete años de intensas negociaciones.
2. EL TRATADO DE LISBOA: «DESCONSTITUCIONALIZACIÓN» FORMAL DE LA «CONSTITUCIÓN EUROPEA» Y HERENCIA MATERIAL DE SU LEGADO Por decirlo brevemente, la operación de Lisboa consistió en meter por la puerta de atrás lo que no pudo entrar por la de delante. Esto es, se mantuvo prácticamente intacto el cuerpo de la Constitución Europea, la cual fue desnudada, eso sí, de revestimiento constitucional. Así lo entendió no sólo la práctica generalidad del mundo académico, sino alguien tan cualificado como Jean-Paul Jacqué, Director en el Servicio Jurídico del Consejo de la Unión, quien ejemplificó la operación en los siguientes términos: cuando un fabricante de automóviles no está satisfecho con las ventas de uno de sus novedosos modelos (i.e., la Constitución Europea), puede bien abandonar la producción y concebir un vehículo completamente nuevo, lo que conllevaría una importante inversión, bien, al precio de algunas modificaciones de diseño, volver a introducir el antiguo vehículo en el mercado presentándolo como totalmente nuevo (que es lo que el «constituyente» europeo hizo con Lisboa). ¿Y en qué consistió la referida operación de «desconstitucionalización» formal? No sólo cayó la propia denominación de «Constitución» europea, sino que también lo hicieron los símbolos y la terminología que pudieran llevar a pensar a la ciudadanía en la creación de una suerte de macro-Estado. En efecto, desapareció el artículo I-8 de la Constitución, que enunciaba como «símbolos de la Unión» la bandera (representada por un círculo de doce estrellas doradas sobre fondo azul), el himno (el «Himno a la Alegría» de la Novena Sinfonía de Beethoven), la divisa (la «unidad en la diversidad»), la moneda (el euro) y el «día de Europa» (el 9 de mayo, a celebrar en toda la Unión). Y se renunció a la nueva tipología de fuentes (eliminando toda referencia a las «leyes» europeas) y a otras expresiones que, como señalaba, pudieran inducir a pensar en la creación de un macro-Estado (desapareciendo, por ejemplo, la denominación de «Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión»). Sucede, no obstante, que incluso tal operación de desmarque constitucional en términos formales, no lo fue tanto si se tiene en cuenta que la simbología de la Unión ya existía y seguiría existiendo, hasta el punto de que más de la mitad de los Estados miembros asumieron en una Declaración que los símbolos europeos que contenía la Constitución, y que desaparecieron del Tratado de Lisboa, seguirían siendo «los símbolos de la pertenencia común de los ciudadanos a la Unión Europea y de su relación con ésta». Y en cuanto a la terminología aludida, el proceso de elaboración de las leyes y de las leyes marco, así como sus efectos, se mantuvieron intactos bajo la tradicional denominación formal comunitaria de reglamentos y directivas. Otro tanto cabe decir respecto del «Ministro de Asuntos Exteriores», cuyas funciones previstas en la Constitución europea se mantuvieron igualmente intactas en el Tratado de Lisboa, el cual se limitó a variar ligeramente la denominación introducida por la reforma de Ámsterdam de «Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común», convertido en «Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad». Mención aparte merece el ejercicio de simple camuflaje realizado con la Carta de Derechos Fundamentales, cuyo estatuto jurídico vinculante, que la Constitución pretendía estrenar, no dejó de hacerse realidad con Lisboa: frente a su palmaria incorporación directa a la Constitución como Parte II, Lisboa optó por la menos visible incorporación indirecta de la Carta a los Tratados, vía remisión. Sea como fuere, lo cierto es que desnuda la nueva reforma del revestimiento constitucional de la non-nata Constitución europea, muchos Gobiernos suspiraron aliviados al poder evitar el referéndum interno a la hora de proceder a su ratificación. No fue ese el caso, sin embargo, del gobierno irlandés, el cual, por imperativo constitucional, tuvo que proceder a su convocatoria en junio de 2008, con un resultado del referéndum contrario a la ratificación. La solución a esta nueva crisis tardaría un año en llegar. Y, una vez más, lo hizo por la puerta de atrás. En efecto, el Consejo Europeo de 18 y 19 de junio de 2009, «con objeto de devolver la confianza y responder a las
Adviértase, en fin, que la reforma de Lisboa, en la misma línea de sus predecesoras, continúa en la senda de la profundización en la integración europea, en términos de más competencias (en los ámbitos enunciados pero no desarrollados por la reforma de Niza de la energía, la protección civil y el turismo, y en los novedosos del deporte y de la cooperación administrativa) y mayor supranacionalidad (ampliando considerablemente el radio del procedimiento de codecisión, ahora denominado «procedimiento legislativo ordinario»). XI. DE LA CRISIS DE LA ZONA EURO AL TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA El Tratado de Lisboa, habida cuenta de sus antecedentes (i.e., el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa) y de las dificultades de última hora para su entrada en vigor (en Irlanda y la República Checa), parecía destinado a tener una vida larga y duradera. El Consejo Europeo, sin embargo, adoptaba el 25 de marzo de 2011 una Decisión por la que se modificaba el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro. Y apenas un año después, el 2 de marzo de 2012, 25 de los 27 Estados miembros de la Unión, tras el intento fallido de una segunda modificación dirigida a sentar las bases para la estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión económica y monetaria, firmaban un Tratado paralelo a tales efectos. Pues bien, tanto la Decisión del Consejo Europeo de 2011 como el Tratado a 25 bandas de 2012 nacieron rodeados de interrogantes jurídicos (algunos de los cuales afectaban al núcleo constitucional de la Unión), más allá de su aptitud para poner fin a la crisis de la deuda soberana que estuvo en el origen de ambos. La modificación del artículo 136 TFUE consistió en añadir un nuevo apartado 3, disponiendo lo siguiente: «Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas». Lo primero que debe aclararse, en términos formales , es que la vía de reforma escogida fue la del procedimiento simplificado de revisión del Tratado de Funcionamiento, regulado en el artículo 48.6 TUE. Dicho procedimiento, a diferencia del ordinario, amén de concluir formalmente en una Decisión del Consejo Europeo (y no en un Tratado), se caracteriza por la no necesidad de convocar al efecto una Convención o una Conferencia Intergubernamental. Adviértase que en el marco del procedimiento ordinario de reforma (regulado en los apartados 2 a 5 del mismo artículo 48 TUE), la CIG es ineludible, pero no la Convención que, integrada por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión, podría no ser convocada si así lo decidiera el Consejo Europeo, por mayoría simple y previa aprobación del Parlamento Europeo, habida cuenta de la (poca) importancia de la modificación prevista. Pero a diferencia, también, de la otra variante igualmente simplificada de revisión (artículo 48.7 TUE, que contempla el «régimen de pasarelas» y que será analizado más adelante), exige para su entrada en vigor, como el procedimiento ordinario de reforma, la aprobación por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. En cuanto a las condiciones que rodean la utilización del referido procedimiento de revisión ex artículo 48.6 TUE, dicho precepto precisa que: 1) la revisión se ha de limitar a la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión (a su totalidad o a parte de sus disposiciones), relativa a las políticas y acciones internas de la Unión; y 2) la revisión no puede aumentar las competencias de la Unión. El respeto de ambas condiciones por la Decisión de marzo de 2011, cuestionado vía prejudicial por el Tribunal Supremo de Irlanda, sería confirmado por el Pleno del Tribunal de Justicia en el asunto Pringle (2012 ). En efecto, en relación con el incumplimiento de la primera de las condiciones referidas sobre la base de una supuesta afectación de la primera parte del Tratado de Funcionamiento por invasión de las competencias de la Unión en materia de política monetaria y de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia estimó que: 1) el objetivo de preservar la estabilidad de la eurozona en su conjunto era distinto del objetivo propio de la política monetaria, consistente en mantener la estabilidad de los precios, por lo que esta última no podía considerarse invadida por la reforma; y 2) las competencias de la Unión en materia de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros se limitaban precisamente a la coordinación de las mismas, no incluyendo, por tanto, competencia alguna para establecer un mecanismo de estabilidad. Y en relación con el incumplimiento de la segunda de las condiciones establecida por el artículo 48.6 TFUE, a saber, la imposibilidad de aumentar las competencias de la Unión, el Tribunal de Justicia recordó que la reforma no atribuía competencia alguna a la Unión, sino a los miembros de la eurozona.
Desde un punto de vista sustantivo , hay que señalar que con la creación del mecanismo de estabilidad se pretendía, entre otras cosas, poner fin al limbo en el que se encontraban las operaciones de rescate llevadas a cabo en favor de Grecia, Irlanda y Portugal a lo largo de 2010 y 2011, con dudosa cobertura en el Tratado de Funcionamiento. Sería el mes de mayo de 2010 cuando el mercado de la deuda soberana alcanzó un nivel crítico, acordándose casi de manera simultánea las siguientes medidas: 1) Rescate de Grecia por parte de los demás miembros de la eurozona y del Fondo Monetario Internacional. 2) Adopción del Reglamento 407/2010, estableciendo un Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera para ayudar a los Estados miembros de la Unión afectados por una severa perturbación o amenaza de perturbación financiera, como consecuencia de acontecimientos que escaparan de su control; en cuanto ayuda financiera de la Unión, está limitada por las correspondientes restricciones presupuestarias de ésta. 3) Creación por los miembros de la eurozona, bajo el paraguas de la cooperación intergubernamental, de un Fondo Europeo de Estabilidad Financiera como sociedad limitada con arreglo al Derecho luxemburgués, para socorrer a los propios miembros de la eurozona que se hallen en situación de dificultad financiera. A su competencia para emitir bonos u otros instrumentos de deuda en el mercado para obtener fondos necesarios para proveer de préstamos a los Estados necesitados de ello (garantizadas dichas emisiones por los miembros de la eurozona en proporción a su participación en el capital del Banco Central Europeo), se añadieron en junio de 2011 las de recapitalizar bancos o comprar deuda soberana. El principal interrogante que planteaban este conjunto de medidas procedía, en primer lugar, del artículo 125.1 TFUE, según el cual: «La Unión no asumirá ni responderá de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Los Estados miembros no asumirán ni responderán de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de otro Estado miembro, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos». En cuanto al artículo 122.2 TFUE, que fue el utilizado como base jurídica para adoptar el citado Reglamento 407/2010, permite al Consejo acordar, a propuesta de la Comisión, una ayuda financiera de la Unión a un Estado miembro en caso de dificultades, o de serio riesgo de dificultades graves, «ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar». A la luz de dicha base jurídica, no parece que la adopción del Reglamento 470/2010 planteara especiales problemas. Cuestión distinta es que pudiera plantearlos el uso que se hiciera del mismo en cada caso concreto (habida cuenta de que resulta más que discutible que el concepto de «acontecimientos excepcionales que un Estado no pudiere controlar» cubra acontecimientos provocados, por ejemplo, por un comportamiento irresponsable del propio Estado...). Mención aparte, en fin, merecen las intervenciones del Banco Central Europeo en los mercados secundarios para respaldar la deuda soberana de España e Italia en agosto de 2011, consideradas por algunos como una vía indirecta de eludir los límites que a aquél impone el artículo 123.1 TFUE (al prohibirle la concesión de cualquier tipo de crédito en favor de los Estados, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda) en el marco de su misión básica de garantizar la estabilidad de precios. De hecho, sería precisamente una Decisión del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo de 6 de septiembre de 2012 (Decisión OMT Outright Monetary Transactions ), relativa a determinadas características técnicas de las operaciones de compraventa simple del Eurosistema en los mercados secundarios de deuda soberana, la que está en el origen de la primera cuestión prejudicial planteada, desde los orígenes de la integración europea, por el Tribunal Constitucional Federal alemán mediante Auto de 14 de enero de 2014. Concretamente, el Tribunal alemán cuestionó la validez de dicha Decisión a la luz de los artículos 119, 123 y 127.1 y 2 TFUE, así como de los artículos 17 y 24 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo). Alternativamente, y para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara que la Decisión OMT no fuera susceptible de control judicial en términos de validez, dada su naturaleza programática y la ausencia hasta el momento de efectiva aplicación, amén de su reflejo formal en un simple comunicado de prensa, el Tribunal Constitucional planteó, en términos de interpretación, si los mismos artículos del Tratado y del Protocolo n.º 4 avalarían un comportamiento del Eurosistema en el sentido descrito en la primera cuestión en términos de validez. Adviértase que el Tribunal Constitucional Federal, en una línea que, sin activar entonces el artículo 267 TFUE, ya había apuntado obiter dictum en su Sentencia de 12 de septiembre de2012 (asuntos acumulados 2 BVR 1390/12, 1421/12, 1438/12, 1439/12, 1440/12 y 6/12), parte de la asunción de que la Decisión del BCE objetada excedería de las atribuciones de dicha Institución (limitada al mantenimiento de la estabilidad en el marco de la política monetaria europea: artículo 127 TFUE), al perseguir objetivos de política económica (neutralizar los diferenciales de deuda soberana de determinados países de la eurozona sometidos a fuertes tensiones financieras) cuya responsabilidad recae, principalmente, sobre los Estados miembros (artículo 119 TFUE). Además, y en segundo lugar, la compra por el BCE de bonos en los mercados secundarios para respaldar la deuda pública de tales Estados miembros implicaría una vía indirecta de eludir los límites impuestos por el Tratado («medida funcionalmente equivalente»), que prohíbe al BCE y a los bancos centrales nacionales la concesión de cualquier tipo de crédito en favor de los Estados, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda (artículo 123 TFUE). Como alternativa a la declaración de invalidez, el propio Bundesverfassungsgericht ofreció la posibilidad de una interpretación de la Decisión del BCE conforme con los Tratados, en el sentido de que en ningún caso podría debilitar la condicionalidad de los instrumentos de asistencia de los Mecanismos Europeos de Estabilidad (i.e., incluido el de Estabilidad Financiera), y de que estaría limitada a respaldar, y solo a respaldar, las políticas económicas en la Unión. Lo cual, teniendo en cuenta los límites del artículo 123 TFUE, exigiría excluir las quitas, así como las compras ilimitadas de deuda pública en los mercados secundarios (téngase en cuenta que el artículo 12.3 del Tratado constitutivo del MEDE, al que enseguida se hace referencia, había dispuesto la obligación de que los Estados de la eurozona incluyeran cláusulas de acción colectiva en determinadas emisiones de deuda pública, que implicaban la posibilidad de que los acreedores tuvieran que aceptar quitas o esperas; por su parte, el BCE había anunciado en su Decisión OMT que no ostentaría privilegios de cobro frente a otros acreedores, de manera que podría verse obligado a aceptar quitas en los títulos de deuda pública que adquiriera sujetos a las mencionadas cláusulas).
