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TEMA 4:
Los fundamentos institucionales del primer estado constitucional sirven en su conjunto a la pretensión de convertir al estado en un instrumento que haga posible el disfrute de la libertad por parte de los ciudadanos. Y estos fundamentos son:
- el reconocimiento expreso de un grupo de derechos subjetivos que identifican y acotan diversas esferas de autonomía individual frente al poder del estado; son los derechos de libertad, civiles o individuales.
- la distribución del poder político entre diversos órganos del estado con el fin de propiciar un ejercicio moderado o equilibrado de dicho poder: es el principio de separación de poderes.
- la atribución de la soberanía a la nación, lo que comporta que la nación sólo puede obligarse a sí misma mediante la elaboración de las leyes por sus representantes: principio de la soberanía nacional y de la representación política.
- el sometimiento de la actividad del estado a las leyes para prevenir así el ejercicio arbitrario del poder: principio de primacía de la ley o de legalidad.
I. LOS DERECHOS DE LIBERTAD La categoría general que utiliza el derecho constitucional es la de derechos fundamentales. Los derechos fundamentales pueden concebirse en dos sentidos: En sentido amplio, el conjunto de derechos subjetivos reconocidos y garantizados por el derecho positivo, cuya denominación responde a su carácter básico del sistema jurídico-político. En sentido estricto, sólo serían derechos fundamentales aquellos cuyo contenido esencial aparece reconocido y garantizado en una constitución normativa. La primera definición se correspondería con un estado constitucional en sentido amplio, y la segunda con un estado constitucional en sentido estricto. La diferencia no es meramente teórica, sino que tiene una consecuencia práctica evidente: en el primer caso, el contenido de los derechos lo fija libremente el legislador; en el segundo, el legislador podrá desarrollarlos, pero siempre que se atenga a ese contenido esencial que sobre ellos establezca la constitución. En una clasificación elemental, los derechos fundamentales se dividían en tres categorías: los derechos de libertad, que surgen con el primer estado de derecho (derechos de primera generación); los derechos políticos, que se reconocen cuando ese estado se hace democrático (segunda generación); y los derechos sociales, que vienen de la mano del estado social (la tercera generación). Los derechos de libertad son, pues, los únicos derechos fundamentales que se reconocen en este primer período; y que, a salvo del singular modelo norteamericano, serán derechos fundamentales sólo en sentido amplio. Los derechos de libertad pueden agruparse, a su vez, en dos categorías: A) derechos de libertad del individuo aisladamente considerado. Junto al derecho a la vida, que es el presupuesto de todos los demás, incluiríamos en este primer grupo, al menos, los siguientes derechos:
- derecho a la libertad de conciencia: que ampara la facultad de los ciudadanos de profesar sus propias creencias y de comportarse de acuerdo con ellas.
- derecho a la libertad y seguridad personal: que opera como una garantía general del ciudadano frente a la imposición de privaciones arbitrarias de su libertad física, cubriendo las diversas fases o momentos en los que se materializa el proceso de aplicación de las normas penales.
- derecho a la libertad de circulación y de residencia.
- derecho a la inviolabilidad del domicilio y al secreto de la correspondencia.
- mención aparte merecen las libertades de contenido económico que giran en torno a la propiedad privada. Desde un punto de vista teórico, la doctrina liberal atribuye a la propiedad un valor equivalente, cuando no superior incluso, al de la propia libertad personal. Como consecuencia de ello, la propiedad aparecerá recogida en las Declaraciones liberales de derechos con una gran solemnidad, y lo que es más importante, como un derecho casi absoluto frente al estado. Únicamente se admite un límite al derecho de propiedad: la expropiación por causa de interés público, en el bien entendido de que el derecho no se pierde, sino que se transforma el objeto sobre el que recae; y sólo cuando ese interés público lo exija de manera evidente. B) Derechos de libertad del individuo en relación con otros.
- libertad de prensa o de imprenta, en alusión al único medio (escrito) de comunicación entonces existente, siendo la distinción entre libertad de expresión y de información.
- Derechos asociativos (reunión y asociación): comparten un mismo fundamento, pero se diferencian en que la reunión es una agrupación fugaz o transitoria y la asociación estable, con vocación de permanencia.
En relación con estos últimos derechos de libertad, resulta obligado hacer una observación adicional: su pleno reconocimiento se va a producir de una forma tardía en el estado constitucional, sólo cuando el primitivo estado liberal de derecho se encuentre ya inmerso en su proceso de transformación. Con carácter general, la razón que explica esta recepción tardía de los derechos asociativos la encontramos en el recelo que experimentaba el liberalismo respecto de la creación de grupos sociales intermedios, entre el individuo y el estado; recelo que obedece a la lucha que había librado la burguesía para romper la rígida estratificación social de la sociedad estamental. La sociedad liberal era concebida ideal e ideológicamente como una sociedad horizontal en la que cada individuo, cada ciudadano por sí sólo, pudiera dar la medida de sus posibilidades. Significado que tuvo la igualdad en el estado liberal de derecho: en términos generales, puede afirmarse que la igualdad es un principio que informa el conjunto de las relaciones entre los ciudadanos y el estado en lo que concierne al contenido y a la forma de aplicación de las normas jurídicas. Un principio que en el estado liberal se identifica con la exigencia de que las leyes sean generales, esto es, que se apliquen sin mirar a las personas, que no reconozcan privilegios o hagan distinciones arbitrarias a favor de determinados ciudadanos. A esta igualdad se la conoce como igualdad jurídica o formal. Esta concepción liberal de la igualdad constituye una conquista fundamental frente a los privilegios jurídicos característicos del Antiguo Régimen, pero analizada desde la óptica del constitucionalismo de nuestros días presenta dos insuficiencias evidentes:
- hay una manifiesta contradicción en el hecho de que se proclame la igualdad ante la ley y no se reconozca, a su vez, la igualdad en la elaboración misma de la ley, es decir, en la participación política.
- por otra parte, está ausente también otra dimensión de la igualdad, la igualdad real o material, que sólo será asumida como valor constitucional y objetivo a alcanzar por los poderes públicos mucho más recientemente, en el estado social. La igualdad liberal atribuía a patrono y trabajador idéntica posición ante el derecho, sin tener en cuenta la subordinación real de uno frente a otro. II. EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES
- ANTECEDENTES Como suele destacar la doctrina que se ha ocupado de ello, el planteamiento de la conveniencia de un poder político repartido o equilibrado no aparece por vez primera con el estado liberal de derecho, sino mucho más antiguamente. En las manifestaciones pre modernas de la división del poder ésta se concibe de una manera simplemente cuantitativa o empírica, no racional o funcional; y que lo que se amparaba con ellas no era la libertad abstracta individual, sino la libertas concreta, el estatus privativo, los privilegios de cada estamento y de sus miembros.
- CARACTERIZACIÓN GENERAL DEL PRINCIPIO La singularidad de la doctrina liberal de la separación de poderes radica en la forma en que ésta se lleva a cabo y en el sentido o finalidad que se le atribuye. En cuanto a la forma, se trata de organizar racionalmente el estado asignando a órganos diferentes del mismo una función material específica. Estas funciones son 3: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. En cuanto al sentido o finalidad, ésta no es otra que la salvaguarda de la libertad individual. Si conjugamos ambos elementos podríamos entonces conceptuar la separación de poderes como una técnica de organización del poder al servicio de la libertad individual.
- EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES EN LA TEORÍA LIBERAL
- JHON LOCKE: no encontramos todavía una construcción elaborada del principio de separación de poderes, pues en realidad se limita a explicar cómo se produciría el reparto, el equilibrio, del poder, en la Inglaterra de finales del siglo XVII, entre los dos grandes actores políticos del sistema inglés: el Rey y el Parlamento. En el Parlamento residiría el Poder Legislativo, que, (para Locke), es el poder político supremo, ya que encarna el consenso social y tiene la importante misión de regular y conciliar las libertades de los ciudadanos. Y el Rey ostentaría los llamados poder Ejecutivo, y poder Federativo. El poder judicial está ausente en su definición de los poderes del Estado.
- MONTESQUIEU: considerado el pensador político más influyente del siglo XVIII, expone un desarrollo teórico más elaborado de la doctrina de la separación de poderes en su obra el espíritu de las leyes. Se podría sintetizar la teoría de Montesquieu en tres proposiciones sucesivas:
- parte de una observación empírica fundamental: el ejercicio del poder tiende por naturaleza al abuso. La desconfianza en el poder está en la base del Estado Constitucional. Esta
Teóricamente, hay una tercera expresión constitucional posible de la separación de poderes, la que aboga por su separación absoluta. No es operativa, no es viable. La única experiencia conocida es la de la Constitución francesa de 1795 que fracasó en buena medida por eso. III. SOBERANÍA NACIONAL Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA este tercer fundamento institucional del estado liberal de derecho nos indica cómo se concibe la titularidad de la soberanía y el ejercicio de la misma en el primer estado constitucional. La Nación, que no se identifica con todos y cada uno de los ciudadanos en los que recae la acción estatal, no podrá ejercer por sí misma su soberanía, necesitará de alguien que lo haga en su nombre: son los representantes, los representantes de la Nación, que van a desempeñar el poder político más importante, el legislativo. Finalmente, esos representantes serán elegidos por aquellos ciudadanos, no todos, a los que se considere capaces de interpretar la voluntad de ese sujeto soberano, de la Nación. Este modelo sobre la titularidad y el ejercicio de la soberanía será el que prospere entre los constituyentes franceses, plasmándose en la Constitución de 1791 y es el modelo genuinamente liberal que seguirán otras constituciones nacionales de la época.
- SOBERANÍA NACIONAL, MANDATO REPRESENTATIVO Y SUFRAGIO RESTRINGIDO La soberanía no pertenece a todos y cada uno de los ciudadanos, sino a la Nación, considerada ésta como una entidad abstracta, ideal, un sujeto moral, que recoge el espíritu de las generaciones pasadas, presentes y futuras. La Nación no puede expresar por sí misma su voluntad, los representantes lo harán por ella, con lo que queda excluida cualquier forma de participación política directa. De esta forma acabará identificándose políticamente la soberanía nacional con la soberanía de la Asamblea y dada su composición, con el dominio de la burguesía. A los constituyentes franceses se les planteó el problema de cómo conciliar esta concepción de la soberanía con la titularidad por el Rey del Poder Ejecutivo, y en particular con su facultad de vetar las leyes elaboradas en la Asamblea Nacional por los representantes. Se optó por acudir a la ficción de considerar al Rey también como un representante de la Nación. Los representantes son libres a la hora de adoptar decisiones y nadie puede revocar su función. Vamos a añadir tres argumentos de autores liberales que sirven para justificar la necesidad del mandato representativo. Esos tres autores son dos franceses, Sieyès y Constant, y uno inglés, Burke.
Sieyès: el ejercicio del poder político requiere preparación y la inmensa mayoría de los ciudadanos carecen de ella. Sólo unos pocos están en condiciones de descubrir el bien común.
Constant: (De la libertad de los antiguos comparada con la de los modernos, 1819): La representación construida sobre la base de la autonomía del representante permite al resto de los ciudadanos liberar su tiempo para emplearlo mejor en la actividad privada, sin tener que asumir preocupaciones o responsabilidades colectivas. Esta sería, a juicio del pensador francés, la “libertad de los modernos” frente a la “libertad de los antiguos”, consistente en el derecho de participar directa y permanentemente en la gestión de los asuntos de la comunidad. Esta actitud ante el fenómeno de la representación, típicamente liberal, lúcidamente calificada como la “mentalidad del desentendimiento”, habría sobrevivido al impacto de la democratización de la representación, para pasar a estar presente en nuestros días, lo que explicaría la llamada crisis de la representación de la participación política. La sociedad actual permanece absorta en la prevalencia de lo individual y lo privado, y apenas muestra interés o sensibilidad en el ámbito de los asuntos públicos, limitándose a ocuparse de ellos solo en las consultas electorales. De modo que, si a la tendencia natural de los representantes a eliminar controles unimos esta mentalidad “burguesa” de los representados, podemos entender la desconexión entre sociedad y “clase política” característica de nuestro tiempo.
Burke: (Carta a los electores de Bristol, 1774): Cuando Burke escribe su alegato o disertación a favor del mandato representativo, en Inglaterra este ya se había impuesto de hecho como consecuencia de una evolución a partir del viejo mandato imperativo. Al parecer, los estamentos se habían dado cuenta de que no podían prever todos los aspectos de las negociaciones que sus representantes mantenían con el Rey, y tampoco podían estar reunidos continuamente para hacerles llegar instrucciones. Por eso, estas instrucciones comenzaron a ser cada vez más amplias, más generales, hasta que finalmente se consolidó la libertad de los representantes. Burke, por tanto, va a justificar ante sus electores una situación que ya se producía en la práctica, y lo hará del siguiente modo: si los representantes tuvieran que seguir estrictamente las instrucciones de sus electores se
incurriría en un doble absurdo; que quienes deciden y quienes deliberan serían personas distintas; y que las decisiones que se adoptarían antes de que tuvieran lugar las deliberaciones. Como buen ilustrado, Burke pensaba que el parlamento debía preocuparse de descubrir un único interés, el de la Nación, que habría de surgir a partir del contraste razonado de opiniones entre los diversos representantes. Burke sostiene, en definitiva, que la relación entre el representante y sus electores ha de basarse, mientras dura el mandato, en la confianza pública. Una vez que la legislatura concluye, será entonces cuando los diputados tengan que rendir cuentas ante los ciudadanos que les han elegido; y, para ello, resulta imprescindible que la actividad parlamentaria haya sido pública.
Por último, el tercer elemento de la tríada del modelo liberal: el sufragio. De nuevo, en una estructura de razonamiento lógico-formal, hay que partir de la soberanía: como la titularidad de la misma no recae en los ciudadanos, sino en la Nación, el ejercicio del poder político, esto es, el sufragio (en su doble vertiente, activa y pasiva), no tiene por qué concebirse como un derecho subjetivo (como expresión o manifestación de soberanía). Se va a entender como una función pública que ha de encomendarse solo a aquellos ciudadanos capaces de interpretar la voluntad de la Nación. El sufragio, por tanto, va a ser restringido. Los ciudadanos que van a ejercer esa función pública:
- El sufragio (activo y pasivo) se va a conceder a los propietarios que pagan impuestos (sufragio censitario). Razón de su atribución a ellos:
- Se les atribuye a ellos porque se parte de una doble presunción: solo los que pagan impuestos están realmente interesados en las decisiones políticas que hayan de adoptarse sobre su aplicación o destino (los contribuyentes como accionistas del Estado); y solo los propietarios, que cuentan con medios para acceder a la instrucción, a la cultura, están en condiciones de emitir un juicio propio, autónomo. En algunos países, de hecho, se incluirán expresamente condiciones relativas al nivel de estudios (sufragio capacitario).
El resultado final al que condujo esta concepción liberal sobre la titularidad y el ejercicio de la soberanía va a ser el de contar con un parlamento que, al estar ocupado por una única clase social, la burguesía, no servirá como escenario para el contraste o la confrontación de intereses distintos, sino únicamente para el debate de meras diferencias de criterio o de opinión presuntamente encaminadas a alcanzar el bienestar de la Nación.
Soberanía popular, mandato imperativo y sufragio universal. (La tesis de Rousseau).
Este sería un modelo teórico antitético al liberal en cada uno de sus elementos, que también aparecen vinculados por una lógica formal a partir de una determinada concepción de la soberanía.
La soberanía corresponde al pueblo, entendiendo por tal el conjunto de todos y cada uno de los ciudadanos; y esa soberanía no puede ser enajenada o representada. En consecuencia, el pueblo solo debe obedecerse a sí mismo, ejerciendo directa e inmediatamente el poder político.
Ahora bien, Rousseau es consciente de que este postulado no puede llevarse a la práctica en toda su extensión; va a tener que admitir la existencia de asambleas representativas, integradas por delegados del pueblo, para desempeñar parte de la función legislativa. Pero esos delegados o representantes actuarían de acuerdo con las indicaciones de los ciudadanos que les han elegido, pudiendo ser sustituidos en el cargo si se apartasen de ellas. Estas dos notas: sujeción a instrucciones previas y revocabilidad, integran la figura del mandato imperativo.
Y, además, toda ley elaborada por los representantes debería ser ratificada posteriormente por el propio pueblo. Toda ley que el pueblo en persona no ha ratificado es nula, no es una ley. Por eso también decía Rousseau que “el pueblo inglés se cree libre porque vota cada 4 años, pero solo es libre en el momento de las elecciones, después es esclavo”. Vemos, pues, como Rousseau combina una idea limitada de representación, la derivada del mandato imperativo, con formas de autogobierno popular, de democracia directa.
Finalmente, puesto que la soberanía pertenece a todos los ciudadanos, cada uno de ellos poseerá una cuota proporcional de la soberanía conjunta y, por ello, la participación en la adopción de decisiones políticas es un derecho del que nadie puede ser privado: el sufragio será universal (masculino).
En la etapa liberal, esta propuesta teórica solo encuentra una parcial y fugaz recepción en la Constitución francesa de 1973; reconocía el sufragio universal y directo; el mandato de los representantes duraba solo 1 año, lo que tenía un significado genuinamente democrático.
Cuando se trata de ciudadanos, la ley pretende conciliar la libertad de cada uno con la libertad de los demás, o dicho de otra forma, que es lo que no puede hacer. Las leyes para los ciudadanos constituyen entonces un límite externo a su conducta, por ello se dice que la vinculación en este caso es negativa.
En cambio, la ley para los poderes públicos, se convierte en el punto de partida inexcusable de su actuación, o por decirlo de otra manera, les indica lo único que pueden hacer: la vinculación aquí es positiva. La ley para los ciudadanos es presupuesto de libertad y para los poderes públicos de sujeción. Ahí radica, en el Estado de Derecho, la diferencia en relación con la ley entre unos y otros destinatarios.
2. Ley y función jurisdiccional.
Los jueces están vinculados a la ley en la medida en que la función jurisdiccional consiste en resolver conflictos de trascendencia jurídica precisamente mediante la aplicación de las leyes. Y sobre esta exclusiva vinculación a la ley se constituye conceptualmente la necesaria imparcialidad del juzgador que caracteriza a la jurisdicción.
En el primer Estado constitucional la aplicación judicial de las leyes va a entenderse en un sentido muy estricto o riguroso, como una actividad neutra o mecánica de concreción en la sentencia del mandato general contenido en la ley. De manera que sea siempre la voluntad integra de la ley y nunca la del juez la que prevalezca en la resolución judicial de los litigios, el juez aplica la ley, no la interpreta.
Por lo tanto, como si se tratase de un silogismo perfecto, los jueces habrían de limitarse a comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma se ha producido en la realidad, concretando a continuación en la sentencia la consecuencia jurídica que la propia ley ha determinado previamente. En palabras de Montesquieu, “el juez es la boca que pronuncia las palabras de la ley”, de modo que los jueces son “seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza ni el contenido de la ley”; y, en consecuencia, “el poder de juzgar es en cierta forma invisible y nulo”.
Para asegurar el sometimiento absoluto del juez a la ley, se crea en Francia dos instituciones, dos mecanismos de protección de la ley frente a la eventual discrecionalidad de los jueces: El referé legislatif y el tribunal de casación. En virtud del primero, cuando los jueces considerasen necesaria la interpretación de la ley por dudar de su sentido debían dirigirse al cuerpo legislativo para que este se pronunciase sobre el significado auténtico de la norma. Por su parte, el tribunal de casación era un tribunal especial, vinculado originariamente también a la asamblea Nacional, cuya función consistía en anular las sentencias que contraviniesen el texto de las leyes.
Con el paso del tiempo, a lo largo del siglo XIX, estas instituciones o desaparecen, caso del referé legislatif, que fue suprimido por una ley de 1837, o ven alterada su concepción inicial, como ocurre con el tribunal de casación, que se convertirá en un verdadero tribunal, desvinculado del cuerpo legislativo, cuyo cometido esencial será la unificación de la jurisprudencia.
Aunque la preocupación por neutralizar la función judicial seguirá presente en el Estado liberal, tendrán que abandonarse los intentos iniciales de desactivarla porque se acaba admitiendo que la interpretación de las leyes es inevitable y que lo lógico es que la lleve a cabo el sujeto encargado de su aplicación, el juez.
Razones de esta pretensión de eliminar cualquier atisbo de discrecionalidad judicial; porque le recelo respecto de los jueces lo vamos a encontrar proyectado en diversos ámbitos institucionales del Estado constitucional europeo de impronta francesa. Hay dos razones complementarias: a) Se confiaba en que las leyes eran capaces de prever y resolver todas las cuestiones sociales relevantes. De esa confianza surgirá el movimiento codificador que consistirá en la ordenación y sistematización por materias de las leyes relativas a determinados ámbitos de la realidad social. b) La segunda razón, políticamente más importante, se encuentra en la desconfianza de los revolucionarios hacia los jueces. Un recelo que procedía de la actitud beligerante que estos habían mostrado en la etapa anterior a la revolución en defensa de la sociedad estamental frente a los intentos “modernizadores” del Monarca absoluto.
Se trata, pues, de desactivar políticamente a los jueces para que no pudieran poner en cuestión los principios liberales contenidos en las leyes emanadas del Parlamento. Se trata de degradar la función de los jueces a la mera aplicación de un derecho no creado por ellos.
En la actualidad, ambos modelos tienden a aproximarse: en los países anglosajones los status han ido desplazando al “common law”, y en los países europeos se reconoce que los jueces participan de la función integradora del derecho.
3. Ley y administración pública.
Sabemos que el origen de la administración pública se encuentra en la etapa del absolutismo monárquico, cuando el rey crea un aparato burocrático que pretende, bajo su control, la centralización de una serie de funciones de trascendencia pública que estaban en manos de los estamentos.
Tras la caída del absolutismo, el nuevo Estado no solo no va a destruir la obra iniciada por el monarca, sino que va a tratar de completarla, potenciando el papel de la administración pública. Tarea sobre la que cabe hacer ya dos observaciones:
- Que no había sido prevista por la teoría liberal anterior a la revolución, que se había limitado prácticamente a identificar la función del poder ejecutivo con el aseguramiento del orden público.
- Que, a pesar de ello, la burguesía no tardará en percibir la conveniencia de contar con una administración pública eficaz, como medio complementario de la acción legislativa, para conseguir el objetivo de conformar la sociedad liberal.
Concretamente, a la administración pública se le va a atribuir, además de la función básica del orden público, las dos siguientes:
a) Va a asumir con un carácter uniforme, para todo el territorio nacional, las funciones de transcendencia pública que habían estado inicialmente bajo el control de los estamentos.
b) Va a realizar y a gestionar las obras de infraestructuras necesarias para asegurar un mínimo bienestar colectivo y para fomentar el desarrollo de la iniciativa económica privada.
Puede decirse finalmente, en esta aproximación introductoria, que la administración pública, va a constituir una identidad orgánica propia dentro del Poder Ejecutivo, como consecuencia de su creciente complejidad organizativa y del carácter estable e imprescindible de muchas de sus actividades.
Como se formaliza jurídicamente, en el marco del Estado de derecho, la actividad material que la administración pública realiza; que es tanto como decir cómo se sujeta la misma a la ley y de qué modo se controla esa sujeción:
En la teoría liberal anterior a las revoluciones, la función ejecutiva, la función de ejecutar leyes, parecía comportar solo la realización de aquellos actos singulares necesarios para asegurar el cumplimiento de las normas emanadas del poder legislativo. Sin embargo, en cuanto el nuevo Estado comienza su andadura se pone de manifiesto que en muchas ocasiones los mandatos generales los mandatos generales establecidos en las leyes no podían ejecutarse o aplicarse a menos que se dictasen una serie de reglas o instrucciones que desarrollasen y especificasen las prescripciones contenidas en las leyes.
Estas reglas o instrucciones no son otras que los reglamentos, una categoría específica de normas jurídicas, que no surge por cierto ahora, que ya existía en la etapa anterior, pero que ahora plantea una problemática nueva desde el momento en que, en principio, toda la función normativa se encomienda al poder legislativo, el modelo inverso al del absolutismo monárquico. De hecho, la potestad de dictar estas normas secundarias, de desarrollo de las leyes, va a ser asumida inicialmente por la propia asamblea Nacional francesa.
Sin embargo, la doble tarea de elaborar las leyes y los reglamentos desbordaría las posibilidades reales de actuación de la asamblea y entonces esta se vio forzada a autorizar expresamente al rey y a sus ministros a completar las disposiciones legales. A partir de entonces, la potestad reglamentaria va a estar en manos del poder ejecutivo, que no solo realizará actos administrativos concretos o singulares de ejecución de las leyes, sino que también elaborará normas de alcance general.
“jurisdicción delegada”: si inicialmente el control lo ejercían los propios órganos administrativos activos, después se atribuirá a unos órganos especializados aunque todavía integrados en la administración.
La idea liberal de Constitución.
Hasta ahora hemos visto como los poderes judicial y ejecutivo actúan con sometimiento al derecho, a la ley. Lo que ahora nos planteamos es si también l poder legislativo es un poder sujeto a limitaciones jurídicas, lo cual a depender de que se atribuya o no a la constitución la condición de norma jurídica suprema del Estado.
Para responder a esta cuestión resulta inevitable distinguir dos escenarios, el norteamericano y el europeo:
- En Estados Unidos se reconoció desde un principio el carácter supra-legal de la constitución. Supra-legalidad que se apoyó en dos elementos o garantías que son imprescindibles para poder predicar tal cualidad de la ley fundamental: en primer término, su rigidez, condición esencial, pues es la que nos permite identificar a esta con una norma distinta superior a la ley; y el control judicial de la constitucionalidad de las leyes, necesario también, porque sin él esa rigidez, la supra-legalidad formal de la constitución, la necesidad de seguir un procedimiento determinado para reformarla podría ser, inadvertidamente o no, burlada por el legislador, quedando en todo caso en sus manos.
- En Europa, durante toda la etapa del Estado liberal no llega a cuajar la idea de que la constitución es, efectivamente, la norma jurídica suprema que obliga a todos los poderes del Estado (incluido el legislador) y cuya infracción resulta antijurídica. Y ello es así a pesar de que las primeras constituciones europeas fueron constituciones rígidas; o de que alguna de esas constituciones proclame expresamente su supra-legalidad; o de que en Europa hubiera literatura más que suficiente para deducir la supremacía jurídica de la constitución de su supremacía política.
A pesar de todo ello, lo cierto es que lo procedimientos de reforma de esas constituciones no se respetaron y muchas de las Constituciones, posteriores serían ya flexibles, y en ninguna de ellas, y tampoco en decisión judicial conocida, se articuló un control judicial de la constitucional de las leyes.
En cuanto a cuáles son las causas o razones que explican que no prosperara entre nosotros la supremacía normativa de la constitución. Básicamente, son dos; la diferente actitud que se tiene en Estados Unidos y Europa hacia el poder legislativo, por un lado, y hacia los jueces, por otro.
a) Diferente actitud hacia el legislador. Así como en Estados Unidos se tiene muy presente el riesgo que para los derechos de los ciudadanos pudiera comportar la actitud futura del legislador, en Europa ocurre lo contrario: no solo no se percibe ese riego, sino que la burguesía va a considerar al poder legislativo como el instrumento fundamental para afirmar, primero, y preservar, después, los valores liberales. Es como si la finalidad garantista del Estado constitucional europeo se entendiera suficientemente satisfecha o colmada con el reconocimiento del principio de separación de poderes y con el sometimiento a la ley de los poderes ejecutivo y judicial. Y no se llega a percibir la necesidad de vincular jurídicamente, a su vez, la actividad del legislador.
b) Distinta actitud hacia los jueces. Mientras en Estados Unidos se admite con relativa normalidad que los jueces asuman el control de constitucionalidad, en Europa era políticamente implanteable. Por si fuera poco, la doctrina suele añadir algunas razones adicionales;
- En aquellos países (como Alemania o España) donde está vigente durante prácticamente todo el siglo XIX el modelo de monarquía constitucional o limitada, no solo el poder se resiste a ser considerado como un poder constituido a todos los efectos, sino que tampoco el rey está dispuesto a aceptar que su legitimidad derive exclusivamente del texto constitucional.
- En la Europa del siglo XIX no se busca en la constitución, como sí ocurrió, en cambio, en Estados Unidos, la respuesta jurídica a problemas que tengan que ver con la descentralización del poder. No se busca en la constitución la articulación jurídica de una forma de Estado como la federal, respecto de la cual la supremacía normativa de la constitución resulta prácticamente indispensable para distribuir las competencias entre la federación y los Estados miembros.
En definitiva, en el Estado Constitucional europeo la constitución no pasa de ser una ley más, cuando no un mero catálogo de principios de valor programático, en todo caso disponible por el legislador ordinario. Habrá que
esperar al periodo de entre-guerras, y con carácter general al constitucionalismo posterior a 1945, para asistir a la afirmación del principio de supremacía normativa de la Constitución.
