¡Descarga Derecho Constitucional Tema 7 y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
CARLES AULÉS BLANCHER ORGANITZACIÓ CONSTITUCIONAL DE L’ESTAT 1
UNITAT 7: INTEGRACIÓ EUROPEA
1. La construcció de la Unió Europea
1.1. L’evolució històrico-‐política de la Unió Europea
La UE és una organització internacional creada a través de tractats internacionals que respecten les constitucions de cada estat membre. El que avui coneixem com a UE neix en el si d’una postguerra mundial. Alguns líders europeus (Schumann o Monet) buscaran que no hi hagués cap altre conflicte en territori europeu i decideixen firmar un primer tractat que iniciarà el camí cap a la integració. El Tractat de la Comunitat Econòmica del Carbó i de l’Acer (1951) es basava en posar en comú la producció dels materials per a fer material bèl·lic (carbó i acer), un tractat merament econòmic. Suposava reunir França, Alemanya, Itàlia i el Benelux sota unes institucions comunes que supervisaven el mercat d’aquests dos productes. Prosseguim en la integració econòmica a través del Tractat de la Comunitat Econòmica Europea o Tractat de Roma (1957). S’estableix una unió duanera sobre més productes i una única política d’entrada i sortida de mercaderies en aquests productes. Tenia algunes institucions, però no eren polítiques i la unió, com ja hem dit, segueix sent econòmica. També, amb el mateix tractat, es crea la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica (CEEA o Euratom), un únic Tribunal de Justícia encarregat de fer respectar els tractats constitutius i les normes aprovades per les institucions europees i una única Assemblea de Parlamentaris (originalment de caràcter consultiu, que era un conjunt d’emissaris dels parlaments nacionals). El Tractat de Brussel·les (1965) crea un Consell (institució per mitjà de la qual els estats membres estan presents en la presa de decisions en l’àmbit europeu) i una Comissió Europea (institució independent dels estats que proposa legislació, polítiques i programes d’actuació i supervisa les polítiques europees). En un principi la integració econòmica europea és merament quelcom econòmic i molt pragmàtic, emprant els instruments típics del Dret Internacional Públic, com els tractats i les organitzacions internacionals. A les Comunitats Europees s’uniren el Regne Unit i Dinamarca (1973), Grècia (1981) i Espanya i Portugal (1986). L’any 1979 l’Assemblea de Parlamentaris es converteix en el Parlament Europeu, escollit per la ciutadania cada cinc anys i que col·labora amb el Consell, encara que aquest últim encara tenia sempre l’última paraula. L’any 1986 es firma l’ Acta única Europea , on s’estableix l’objectiu de crear un mercat interior (mercat únic), una unió duanera real. Inevitablement, aquest objectiu econòmic
en porta de polítics: calien harmonitzar, per exemple, normes laborals o mediambientals, fet que requereix més profunditat política. La superació de la unió merament econòmica i integrar per primer cop components polítics esdevé amb el Tractat de la Unió Europea o de Maastricht (1992). Un nou context polític amb l’acabament de la Guerra Freda posa en qüestió la necessitat de tenir marcs polítics per futures adhesions de democràcies populars recentment transformades a la democràcia. S’inclou una política de justícia interior comuna, apareix una ciutadania europea, una política exterior i de seguretat comuna,... Pel que fa al camp econòmic, es consagra la llibertat de capitals i es treballa cap a una moneda única. El Tractat de Maastricht produeix diferències rellevants: les decisions ja no es prenen per unanimitat, sinó per majoria qualificada. Això representa un canvi substancial respecte les típiques organitzacions internacionals: es pot adoptar una decisió sense el consentiment d’algun dels membres i es poden prendre decisions cap a la integració amb el vot en contra d’alguns estats membres. També comença a existir un lleuger principi de codecisió entre Consell i Parlament. L’any 1990 entra l’Alemanya Oriental a la UE, i l’any 1995 s’incorporen Àustria, Finlàndia i Suècia. Posteriorment, aquest tractat és modificat en diverses ocasions. El Tractat d’Amsterdam (1997) introdueix components de caràcter democratitzador de la UE introduint més drets fonamentals i a enfortir l’Estat de Dret. També s’introdueixen sancions a aquells estats que incompleixen els principis de la democràcia, que encara no s’han aplicat. El Tractat de Niça (2001) prepara les institucions de la Unió (Parlament, Comissió i Consell) per a l’adhesió entre 2003-2013 d’un gran nombre d’Estats de l’Europa de l’Est. Al 2004 entren la República Txeca, Xipre, Eslovàquia, Eslovènia, Letònia, Estònia, Lituània, Hongria, Malta i Polònia; i al 2007, Romania i Bulgària. Finament al 2013, Croàcia. A mitjans de la primera dècada del segle XXI es planteja una reforma total de la Unió per suplir el dèficit democràtic de la Unió i per enfortir la relació entre els ciutadans i els europeus. El projecte de Constitució Europea (que materialment era un Tractat més) havia de ser aprovat per tots els estats membres (a diferència del que es va fer amb la Constitució americana). Aquest consentiment no es va produir: ni França ni Holanda van ratificar en referèndum el projecte, l’any 2005. Per reconduir la situació, al 2008 es va aprovar el Tractat de Lisboa, que perseguia introduir més elements democratitzadors (ILP europea, la codecisió del Parlament, la dependència de la Comissió del Parlament,...). No obstant, en la seva adopció no es
per exercir diverses tasques específiques de forma mancomunada o conjunta, sense crear un vincle exclusiu entre els estats. A la Unió, l’objectiu és massa generalista per ser considerada una simple organització internacional.
2. La via espanyola d’adhesió a les Comunitats Europees
2 .1. Les previsions constitucionals
En les previsions constitucionals observem dues anotacions referides a la integració d’Espanya a la llavors CEE. a) Absència d’una clàusula d’integració europea : molts estats membres tenen en les seves Constitucions un article que contempla explícitament aspectes referits a l’adhesió i pertinença a la Unió (article 23 de la Llei Fonamental de Bonn, el 88-1 i següents de la Constitució de la República francesa,...). Aquesta clàusula sol tenir: v CONSIDERACIONS INTERNES: sovint la clàusula porta a la reafirmació del fet que la Constitució estatal és el fonament jurídic de la UE i de la regulació de les conseqüències i adaptacions internes produïdes per la UE. S’estableixen vies d’entrada a la UE i vies de ratificació de posteriors tractats. v CONSIDERACIONS EXTERNES: la clàusula sovint explicita una voluntat política de participar en el procés d’integració o a l’assumpció de valors europeus. A la CE no s’inclou cap clàusula similar: per tant, no es regulen de manera constitucional les conseqüències d’entrada a la UE. b) L’article 93 CE : aquest article estableix un mètode per cedir competències a organitzacions supranacionals. En qualsevol organització que produeixi efectes interns en l’ordenament jurídic espanyol s’ha emprat aquest article (no només per la UE, sinó també, per exemple, per la CPI). Els límits materials de cessió de competències serien, encara que no explicitats pel 93 CE, el respecte a la sobirania de l’Estat, a les estructures constitucionals bàsiques i al sistema de principis i valors fonamentals de la nostra Constitució.
2 .2. Tractat d’adhesió d’Espanya a les Comunitats Europees (1985)
Per ratificar el tractat va ser necessària, com diu l’article 93 CE, una llei orgànica (LO 10/1985, d’autorització per a l’adhesió d’Espanya a les Comunitats Europees). La llei establia en el seu preàmbul el valor històric de l’adhesió, en el seu primer article conté l’autorització pròpiament dita i en l’article segon fixa l’entrada en vigor (que ja venia donada pel Tractat: l’1 de gener de 1986, si els estats l’havien ratificat mitjançant els seus propis procediments constitucionals). També incloïa el tractat les condicions d’adhesió i els períodes de transició en determinats sectors productius.
3. Conseqüències jurídiques internes de l’adhesió d’Espanya a la UE
3.1. Conseqüències en l’ordenament competencial
Hi ha dues grans conseqüències pel que fa a l’ordre competencial: v CESSIÓ DE COMPETÈNCIES CONSTITUCIONALS: la UE només exerceix aquelles competències que els estats li han cedit, segons el principi d’atribució (art. 5 TUE), amb l’existència de la competència residual per part dels estats membres (art. 4 TUE), pel qual tota competència no atribuïda a la Unió és dels estats. A falta de competència, la UE no podrà actuar. Existeix, però, una clàusula per augmentar les competències de la UE s per unanimitat sense modificar els tractats (art. 352 TFUE). El debat rau en si se cedeix a la UE el simple exercici de competències (art. 93 CE) o si realment se li estava cedint part de la sobirania. Segons el TC, és una cessió de l’exercici de sobirania, i no una cessió de sobirania. v DESENVOLUPAMENT DE FUNCIONS EUROPEES PER INSTÀNCIES I INSTITUCIONS ESPANYOLES: hi ha diversos casos on instàncies i institucions espanyoles desenvolupen funcions europees. El President del Govern forma part del Consell Europeu; els membres del Govern acudeixen al Consell (codecisió de les funcions legislativa i pressupostària); l’aparell administratiu del Govern participa en òrgans inferiors de consulta, preparació o control del Consell o de la Comissió; els jutges i tribunals adquireixen la condició de jutge comunitari;... Els Parlaments exerceixen pocs poders, tot i que s’intenta millorar la seva posició amb el Tractat de Lisboa.
3.2. Conseqüències en l’ordenament normatiu
La principal conseqüència en l’àmbit normatiu és la incorporació i introducció del Dret Europeu en l’ordenament espanyol. L’entrada de la UE va suposar l’assumpció de l’anomenat cabal comunitari , compost per les normes contingudes en els tractats, legislació adoptada per les institucions europees, jurisprudència del TJUE i d’actes, acords o declaracions de les institucions. En definitiva, la suma de drets i obligacions que enllacen els membres de la UE. La UE exerceix les competències atribuïdes per mitjà d’un cos de normes configurat com un ordenament jurídic autònom que s’incorpora al dels estats membres. L’Estat ha d’incorporar aquestes normes a l’ordenament i fer-les complir. A part, quan les institucions comunitàries aproven normativa dins les seves competències, es produeix un efecte bloqueig: les autoritats internes no poden dictar-hi normes contràries o incompatibles. El Dret Europeu té uns principis estructurals, el d’efecte directe i de primacia, explicats al punt 4.
3.3. Conseqüències en l’ordenament jurisdiccional
El TJUE és un autèntic òrgan jurisdiccional, tant per les seves competències (resolució
5. Efectes de la pertinència a la UE en relació a la forma d’estat
5.1. La submissió del jutge espanyol a la llei
Quan un jutge es troba en un conflicte entre una norma de Dret de la UE i una norma de Dret de l’estat, podem observar diversos procediments. Si el jutge no dubta que les normes estatals contradiu el de la UE (perquè ja hi ha hagut una sentència al respecte del TJUE), aquest ha d’ inaplicar la norma de l’Estat. Si dubta , cal que el jutge emeti una qüestió prejudicial i, si finalment es contradiuen, haurà d’inaplicar la norma de l’Estat. També, un jutge intern té l’obligació de plantejar una qüestió prejudicial si veu una contradicció entre dret derivat i originari. Els jutges nacionals són també jutges europeus. Com a conseqüència, si la norma de l’Estat que contradiu és una llei, pel principi de primacia, el jutge ha de donar satisfacció al Dret de la UE de manera immediata sense poder esperar qualsevol modificació de la llei. Aquesta inaplicació directa topa amb alguns sistemes constitucionals, on els jutges no poden inaplicar lleis directament perquè hi ha altres controls de constitucionalitat concentrats en un sol òrgan. Hi ha un control difús de l’adequació de les lleis al Dret europeu. Aquest control constitucional concentrat conviu amb el control d’adequació, d’un cert caràcter difús. No obstant, aquesta situació rarament ha succeït perquè sovint es plantegen qüestions prejudicials primerament o qüestions d’inconstitucionalitat (si el procediment té relació amb problemes de constitucionalitat). Què passa quan la contradicció es planteja sobre les Constitucions i el Dret de la Unió? Si té primacia, l’últim s’imposa sobre les constitucions dels estats membres. Això és un conflicte greu: la sobirania es veu afectada i un dret generat es sobreposa a un dret originari. Pels Tribunals Constitucionals, la jurisprudència sobreposa les identitats constitucionals de les nacions al Dret de la Unió, ja que considera que la Unió ha actuat ultra vieles i s’ha excedit en les seves competències. La idea és que la capacitat de crear Dret de la UE és d’una competència taxada: la UE és competent només en aquelles competències que se li han transferit dels estats. En cas que es contradigui la identitat constitucional, el TC podrà controlar els tractats i els principis d’efecte directe i de primacia no s’atendrien. Mai no s’ha produït, però, ja que, si els tractats han de ser ratificats per tots els estats, això ja no ocorreria. A la pràctica, sí que hi ha hagut un xoc entre legislació nacional i europea. Per exemple, a Espanya, no es podia extradir si el judici era en rebel·lia (a diferència del Dret europeu). El TC va entendre que aquesta norma contradeia al Dret constitucional espanyol i va emetre una qüestió prejudicial, i es va acabar imposant el Dret europeu. No s’entén que afectés a la identitat constitucional espanyola.
Resumint, si afecta a la identitat constitucional, preval el Dret estatal. Si no, prevaldrà l’europeu pels principis de primacia i efecte directe.
5.2. L’Estat social i posicionaments econòmics dels Tractats Europeus
El model econòmic previst per la Constitució permet al legislador establir normes econòmiques molt diverses (excepte un estat comunista o un estat ultraliberal, qualsevol sistema entre mig serà constitucionalment acceptable). No obstant, quan els tractats europeus limiten la intervenció de l’Estat en l’economia, poden sorgir problemes constitucionals. S’han limitat els models econòmics constitucionalment possibles? Sí, s’han limitat, en tant que, quan es participa en un mercat interior únic, calen unes regles de lliure mercat que no estan a disposició de les autoritats de cada estat. Llavors, la UE està menystenint el principi d’Estat social consagrat a la CE? La Unió no limita els objectius propis de l’Estat social dels estats europeus, sinó només els mitjans pels quals es poden dur a terme.
5.3. L’estat autonòmic i la posició de les comunitats en relació a la UE
La UE no ha considerat les diferències internes entre els estats europeus en relació a les seves estructures constitucionals de poder i ha considerat a tots els estats com unitaris. La concepció d’ells com a masters of Treaties amb una única veu a l’exterior és un clar exemple d’aquesta posició. L’estat autonòmic va tenir dos reptes amb l’adhesió a la UE: v Moltes competències previstes a les comunitats es van atribuir a la Unió. Segons l’article 93 CE, semblava que les comunitats havien perdut tota capacitat d’influència i actuació en aquests assumptes (l’article 93 CE dóna a les Corts i al Govern la competència de garantir els tractats). El TC va entendre que la integració no modificava la distribució interna de competències i que, per a saber a qui li corresponia aplicar i executar el Dret Europeu, simplement s’havia d’acudir a la instància competent (si eren les comunitats, doncs a les comunitats). v També s’havia de determinar com havien de participar les comunitats en els assumptes europeus. Es permet que les Comunitats ajudin a triar els representants espanyols al Comitè de les Regions, que alguns consellers autonòmics participin de la delegació espanyola al Consell defensant una posició comuna o que es funcionaris autonòmics participin en els comitès i òrgans inferiors. També, algunes comunitats han obert delegacions per relacionar-se amb la Unió.
comencen a atribuir-li més funcions i a partir del tractat de Lisboa se li atribueix la codecisió en totes les matèries sobre el qual la UE té competències. Té diverses funcions, legislatives i pressupostàries, que ha de compartir amb el Consell: v Exerceix amb el Consell la funció legislativa i pressupostària. v Exerceix funcions de control polític i consultives. v Escull el President de la Comissió. Com a màxim té 750 diputats més el President (Martin Schulz) i les circumscripcions tindran un mínim de 6 i un màxim de 96 diputats. En l’elecció del President de la Comissió, segons el Tractat de Lisboa, el President haurà de ser membre del Parlament Europeu i cada grup del Parlament presentaria un únic cap de llista. Els EPP van presentar Jean Claude Juncker com a cap de llista. Té una certa capacitat d’incidència sobre la Comissió: vota l’elecció del President, dels seus membres i pot articular el seu control (moció de censura,...). La creació d’un espai europeu comú, tot i que s’ha intentat com hem observat amb la creació de la figura del cap de llista per cada grup, ha estat poc fructífera: potser per la manca d’institucions comunes i transversals o per la manca d’un demos europeu. L’equilibri entre ciutadania, estats i interès de la Unió és complex.
6 .4. Comissió Europea
La Comissió promou l’interès general de la Unió Europea i vetlla per l’aplicació dels tractats i del Dret de la Unió Europea (òrgan executiu, però sense Administració). La Unió, però, no té un poder executiu difós en el conjunt dels estats: qui aplica finalment el Dret de la Unió són les autoritats dels estats; la Comissió supervisa que els estats l’hagin aplicat correctament. No actua com a Administració de la UE i no té mecanismes de coacció física: no és un estat federal. Té iniciativa legislativa (i fins el Tractat de Lisboa, era l’únic que la tenia) i té el major protagonisme en l’inici del procés legislatiu: els projectes parteixen de la Comissió. Estableix les directives , que estableix un marc de regulació que els estats han d’implementar. Els estats apliquen en primera instància, però si no ho fan, és la Comissió qui ho pot apel·lar al TJUE. Executa el pressupost i gestiona els programes a més de funcions de coordinació, execució i gestió. La seva composició es basa en un President, proposat per majoria qualificada del Consell Europeu i votat per la majoria del Parlament. En el Tractat de Lisboa, es va entendre que el candidat del grup més votat havia de ser presentat com a President, tot i que al final era el Consell Europeu qui el presentava. Amb la necessitat de la majoria del Parlament, s’intenta augmentar el debat europeu. El seu President és Jean
Claude Juncker. També està composada per l’Alt Representant de la Política Exterior, actualment Federica Mogherini, que intenta coordinar l’acció exterior comuna (tot i que no té una política efectiva ja que la política exterior no és comuna). Se’ls ha de sumar altres vicepresidents i la resta de comissaris. Anteriorment, aquests havien de ser de cada estat membre, però actualment n’hi ha de 2/3 dels estats, distribuïts per pes demogràfic i geogràfic. Els membres de la Comissió no representen els Estats (això és el Consell), però són proposats pels estats. Han de ser persones de reconeguda competència i compromís general europeu. Actuen amb independència i no són subjectes a instruccions dels Estats. Tot i intentar construir un projecte transeuropeu, els estats l’acaben dominant.
6 .5. Tribunal de Justícia de la Unió Europea
El TJUE està integrat per tres òrgans diferents: el propi TJUE, el Tribunal General (tribunal de primera instància) i un tercer que enjudicia litigis sobre funcionaris de la Unió. El TJUE és el màxim intèrpret del Dret de la UE i garanteix el respecte al Dret en la interpretació i aplicació de tractats. Es compon per un jutge de cada estat membre amb plenes garanties d’independència proposat per cada estat i nomenat de comú acord entre els estats amb la supervisió d’un comitè per un mandat de 6 anys. Aquest comitè estudia si els jutges podran garantir el principi d’independència: tot i que no té un poder efectiu, emet opinions sobre les propostes dels estats. Es pronuncia sobre els recursos sobre dret de la UE interposats pels Estats, per les institucions o per persones físiques i jurídiques i també es pronuncia sobre les qüestions prejudicials. També s’hi poden dirigir recursos d’incompliment o d’anul·lació. És complicat que les persones físiques i jurídiques puguin presentar recursos de nul·litat de manera directa: per interposar-los cal que les persones siguin destinatàries específiques de les regulacions. Qui realment té capacitat d’interposar recursos de nul·litat són les grans empreses (sancions directes a una empresa determinada).
6 .6. Altres institucions
Existeixen altres institucions: v COREPER : és la representació permanent dels Estats en la Unió per preparar les reunions. v Tribunal de Comptes : supervisa els comptes públics a nivell europeu. No obstant, una de les febleses dels comptes europeus és la seva poca importància respecte el PIB europeu. No hi ha un poder econòmic fort central. v BCE : és el màxim supervisió de la política monetària de la zona euro i adopta una
