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Capítulo 1: Derecho Eclesiástico del Estado
1. Noción de derecho eclesiástico del Estado
Una manera sencilla de aproximarse al Derecho Eclesiástico del Estado es definirlo como el Derecho estatal aplicable al factor social religioso. Esta elemental definición permite identificar las dos características principales de esta disciplina jurídica: a) está compuesta por normativa estatal; b) su objeto es el tratamiento jurídico que el Estado dispensa al factor social religioso. Al ocuparse del estudio de normas estatales, el Derecho Eclesiástico del Estado se diferencia del Derecho Canónico, cuyo objeto son las normas propias de la Iglesia católica, y del resto de Derechos propios de otras confesiones religiosas. No obstante esta afirmación, en muchas ocasiones el Derecho Eclesiástico del Estado debe tener en cuenta lo dispuesto en las normas de las confesiones religiosas, bien porque tales normas actúan como presupuesto de hecho de disposiciones estatales, o bien porque el ordenamiento jurídico estatal otorga relevancia a prescripciones normativas de Derecho confesional o a relaciones jurídicas surgidas conforme al ordenamiento de una confesión religiosa. Es por ello que las normas de las confesiones religiosas forman parte del objeto de estudio del Derecho Eclesiástico del Estado en aquellos casos en que despliegan efectos en la esfera jurídica estatal. El segundo de los elementos mencionados en la definición – el factor social religioso– nos muestra que estamos ante una disciplina jurídica que viene caracterizada por el objeto material de las normas: toda disposición que haga referencia, de manera directa o indirecta, explícita o implícita, a la religión, es objeto de atención por la ciencia del Derecho Eclesiástico. La noción de religión que interesa al jurista que estudia el Derecho Eclesiástico del Estado, no es una noción teológica, filosófica, histórica, antropológica o sociológica. Su atención se focaliza, como hemos dicho, en el tratamiento jurídico del hecho religioso, lo que le obliga a partir de la postura que el Estado adopta ante la religión. Esa toma de postura del poder público se recoge, con carácter general, a nivel constitucional, pues prácticamente todas las Constituciones optan por un determinado modelo de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas. A este respecto, conviene llamar la atención sobre la ausencia de un estándar común europeo en materia de relaciones entre los poderes públicos y los grupos religiosos. Cada Estado cuenta con un sistema peculiar, fruto de su particular devenir histórico, y no es posible adoptar un único modelo válido para todos los Estados. Esto explica que la Unión Europea haya optado expresamente, a nivel del Derecho originario de la Unión, por respetar y no prejuzgar el estatuto reconocido en los Estados miembros, en virtud del Derecho interno, a las iglesias y asociaciones o comunidades religiosas (art. 17 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Lo cual supone renunciar de manera explícita a la elaboración de un marco común en materia de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas, así como declarar el respeto por cada modelo nacional. A nivel teórico, los principales modelos de relaciones Iglesia-Estado que se suelen mencionar son los cuatro siguientes: modelos confesionales (el Estado proclama a una confesión como religión oficial), modelos de Iglesia de Estado (el Estado tiene una iglesia o confesión propia), modelos de separación (el Estado ignora el hecho religioso en sí mismo considerado y somete las manifestaciones de religiosidad al Derecho común) y modelos de cooperación (el Estado asume que existen materias de interés común para el propio Estado y las confesiones religiosas, tiene en cuenta las peculiaridades propias de estas entidades, y coopera con ellas para alcanzar objetivos comunes). Estos modelos, que implican una calificación del Estado en materia religiosa (Estado confesional, Estado con Iglesia de Estado, Estado separatista, Estado cooperacionista), tienen una finalidad fundamentalmente descriptiva, pero carecen de valor prescriptivo, en el sentido de que no sirven para determinar el régimen jurídico aplicable al factor social religioso en un concreto país. Con ellos se pone una etiqueta a un determinado Estado, pero no permiten aprehender cuál es el tratamiento jurídico otorgado al hecho religioso. Por lo demás, esos modelos no se dan en la realidad en estado puro, pues los
sistemas de relaciones entre los poderes públicos y las confesiones religiosas son producto de la particular evolución histórica de cada país y presentan múltiples singularidades y elementos propios de los distintos modelos teóricos. Desde la perspectiva actual, y centrándonos en el ámbito europeo, lo más importante es destacar que todos los sistemas – sea cual sea su calificación– están presididos por las ideas de libertad religiosa y no discriminación. La garantía del derecho fundamental de libertad religiosa y el respeto a la prohibición de discriminación por razón de religión, de los que se deriva la neutralidad de los poderes públicos ante las manifestaciones de religiosidad, forman parte del núcleo jurídico esencial de la Unión Europea. El art. 2 del Tratado de la Unión Europea lo hace explícito al proclamar que la «Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres». El reconocimiento del derecho fundamental de libertad religiosa y el respeto a la igualdad conllevan, como consecuencia lógica, que la noción jurídica de religión que manejan los actuales ordenamientos jurídicos del ámbito europeo – y entre ellos el español– es una noción amplia y abierta, en la que tienen cabida todas las manifestaciones de religiosidad. En tal sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) viene afirmando desde el asunto Kokkinakis contra Grecia , de 25 de mayo de 1993, que «tal y como la garantiza el artículo 9, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión representa uno de los fundamentos de una "sociedad democrática" en términos del Convenio. Figura, en su dimensión religiosa, entre los elementos esenciales de la identidad de los creyentes y de su concepción de la vida, pero ésta es también un bien preciado para los ateos, los agnósticos, los escépticos o los indiferentes » (párrafo 31) En la misma línea, el Comité de Derechos Humanos, órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, ha recalcado la necesidad, por imperativo del derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, de utilizar una noción amplia de religión: «el artículo 18 protege las creencias teístas, no teístas y ateas, así como el derecho a no profesar ninguna religión o creencia. Los términos "creencias" y "religión" deben entenderse en sentido amplio. El artículo 18 no se limita en su aplicación a las religiones tradicionales o a las religiones y creencias con características o prácticas institucionales análogas a las de las religiones tradicionales» De acuerdo con lo anterior, se puede afirmar que el Derecho Eclesiástico del Estado es la especialidad jurídica que se ocupa del estudio de las normas estatales relativas al factor social religioso, entendida la noción de religión en un sentido amplio que abarque a todas las manifestaciones de religiosidad presentes en la sociedad.
2. Objeto del derecho eclesiástico del Estado
El Derecho Eclesiástico del Estado, entendido como disciplina jurídica que se ocupa del estudio de la normativa estatal relativa al factor social religioso, es una especialidad jurídica relativamente moderna. En el caso español no se configura como materia con sustantividad propia en los estudios de Derecho y en la ciencia jurídica hasta el último tercio del siglo XX. Su consolidación como especialidad va pareja al aumento de su presencia en las Facultades de Derecho, en las que se va abriendo camino, fundamentalmente a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1978 (CE), a costa del Derecho Canónico, al que fue paulatinamente sustituyendo. La promulgación de la Norma Suprema de 1978 supuso el abandono del tradicional modelo de confesionalidad católica del Estado Español y la proclamación de los principios constitucionales de libertad religiosa, no discriminación, no confesionalidad del Estado y cooperación entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. A partir de ese momento, se da un impulso muy destacado al
inconstitucionalidad sobrevenida y consiguiente derogación de aquellos cuya incompatibilidad con la misma resulte indudable por ser imposible el llevar a cabo tal interpretación» (FJ 1). A nuestro modo de ver, el estudio del Derecho Eclesiástico del Estado debe partir de la Constitución, en el sentido de que no es posible desconocer su condición de norma suprema del ordenamiento, directamente aplicable, a la que se subordinan el resto de normas. Ahora bien, el objeto de esta materia no es emitir juicios de valor sobre el grado de compatibilidad de las distintas disposiciones con la Constitución, sino exponer el régimen jurídico aplicable al factor social religioso. Esto obliga a conocer los conceptos y el contenido de los distintos sectores del ordenamiento jurídico en los que existen normas que aluden al factor social religioso, así como a prestar una particular atención a la doctrina jurisprudencial y a la praxis administrativa. Que la misión principal del estudioso del Derecho Eclesiástico del Estado sea analizar y exponer la regulación vigente en su ámbito de atención, no significa que pueda ignorar lo dispuesto en la Constitución. Como se ha afirmado en el párrafo precedente, toda su labor ha de partir del contenido del texto constitucional y, en particular, del significado de los principios constitucionales que informan toda la normativa sobre el factor social religioso, recogidos en los artículos 14 y 16 de la Norma Suprema: libertad religiosa, no discriminación, no confesionalidad del Estado y cooperación entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. La aplicación e interpretación de las normas han de respetar el contenido que a tales principios ha otorgado el Tribunal Constitucional, por exigencia de la aplicación directa de la Constitución, al tiempo que han de tener presente el principio de máxima efectividad de los derechos fundamentales, que obliga a interpretar y aplicar las normas en el sentido más favorable que sea posible al reconocimiento y eficacia de tales derechos.
3. El derecho eclesiástico del Estado como saber jurídico
Hemos afirmado que el Derecho Eclesiástico del Estado se caracteriza por el objeto material de las normas: el factor social religioso. Toda norma de Derecho estatal que se refiera al hecho religioso, es objeto de atención por parte de esta disciplina jurídica. Ello hace que el Derecho Eclesiástico del Estado no pueda ser considerado una rama del Derecho en el sentido que tradicionalmente se ha dado a esta expresión, pues no existe un conjunto de normas que puedan ser definidas como disposiciones propias y exclusivas de Derecho Eclesiástico del Estado. La división del Derecho en ramas tiene una razón de ser y responde a unos parámetros objetivos. Ahora bien, el ordenamiento jurídico es un conjunto unitario y armónico, cuya unidad intrínseca no es posible ignorar. A ello se une que las fronteras entre unas ramas y otras se encuentran en muchos temas totalmente difuminadas y entremezcladas, a lo que ha contribuido, sin duda, la progresiva especialización de las normas y la acusada descodificación que ha tenido lugar en los últimos años. Sencillamente, no resulta realista ni útil analizar los temas jurídicos a partir de una concepción de las ramas del Derecho como compartimentos estancos. Lo anterior, válido para el conjunto de la ciencia jurídica, se plasma en toda su significación en el Derecho Eclesiástico del Estado, que es propiamente una especialización jurídica. Al ser su objeto de estudio el tratamiento jurídico que el Estado otorga al factor social religioso, se ocupa de temas pertenecientes a las diferentes ramas del Derecho. Así, la eficacia civil del matrimonio religioso presenta elementos de Derecho Civil y de Derecho Procesal; el estudio de la tutela penal de la libertad religiosa es Derecho Penal; el régimen económico de las confesiones religiosas forma parte del Derecho Financiero y Tributario; el régimen jurídico de los profesores de religión en centros docentes públicos es un tema propio del Derecho Administrativo y del Derecho Laboral. Podrían seguir aportándose ejemplos con suma facilidad hasta poner de manifiesto que todo el contenido del Derecho Eclesiástico del Estado está compuesto por temas propios de otras materias. Por este motivo, no se puede abordar su estudio desconociendo los conceptos y las categorías propios de las diferentes ramas del Derecho, pues ello llevaría a un análisis superficial del ordenamiento, en el que primarían los juicios de valor asentados en una particular visión de la Constitución sobre el análisis estrictamente técnico-jurídico.
Una vez afirmado lo anterior, resulta obligado explicar la relevancia y utilidad del estudio de esta especialidad. No pretendemos con ello entrar en el debate de la autonomía y sustantividad propias del Derecho Eclesiástico del Estado, pues, como se ha dicho, partimos de la unidad intrínseca del ordenamiento y de la imposibilidad de abordar el estudio del Derecho a partir de especialidades concebidas como compartimentos estancos. Nuestro propósito es mostrar el sentido del estudio de esta materia en el marco de la formación jurídica. En primer lugar, el Derecho Eclesiástico del Estado se ocupa de estudiar la toma de postura del Estado ante el factor social religioso. Esta toma de postura, adoptada a nivel constitucional, fija las coordenadas en las que se mueve la normativa que hace referencia a cuestiones religiosas. Además, es fruto de la evolución histórica de cada país y forma parte, en la mayoría de los casos, de la propia identidad nacional de los Estados. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha hecho referencia a este orden de ideas numerosas veces, con ocasión de declarar respetuosas con el derecho de libertad religiosa concretas disposiciones normativas de los Estados parte en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Así, ha afirmado que «cuando están en juego cuestiones sobre las relaciones entre el Estado y las religiones, sobre las que pueden existir profundas divergencias en una sociedad democrática, procede conceder una importancia particular al papel del legislador nacional. Este es el caso cuando se trata de la regulación del uso de símbolos religiosos en los centros de enseñanza, en los que, en Europa, los enfoques sobre esta cuestión son diversos. La reglamentación en la materia puede, en consecuencia, variar de un país a otro en función de las tradiciones nacionales y de las exigencias impuestas por la protección de los derechos y libertades ajenos y el mantenimiento del orden público» (caso Kervanci contra Francia , de 4 de diciembre de 2008, párrafo 63). En segundo lugar, el núcleo del Derecho Eclesiástico del Estado está constituido por el alcance del derecho fundamental de libertad religiosa y del derecho a la igualdad y no discriminación. El reconocimiento real y efectivo de ambos derechos resulta una premisa ineludible para garantizar el respecto a la dignidad propia de cada ser humano, que se concibe como fundamento del orden político y de la paz social, tal como expresamente dice el art. 10.1 CE. La pacífica convivencia, la plena integración social de todos los ciudadanos y el respeto al pluralismo solo se pueden asegurar mediante la tutela de los comportamientos y actitudes que forman parte del haz de facultades de la libertad religiosa, así como del establecimiento de las medidas que impidan un tratamiento discriminatorio por razón de las creencias profesadas. De nuevo, la referencia a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos es pertinente, pues el Tribunal de Estrasburgo vincula el respeto a la libertad religiosa con la convivencia pacífica: «tal y como la protege el artículo 9, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión constituye una de las bases de una "sociedad democrática" en el sentido del Convenio. Figura en su dimensión religiosa entre los elementos más esenciales de la identidad de los creyentes y de su concepción de la vida, pero es también un bien precioso para los ateos, los agnósticos, los escépticos o los indiferentes. Es una manifestación del pluralismo, duramente conquistado a lo largo de siglos, consustancial a nuestra sociedad » (asunto Kokkinakis contra Grecia , de 25 de mayo de 1993, párrafo 31). En tercer lugar, el estudio de la regulación del factor social religioso obliga a tomar en consideración conceptos e instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico. El elemento religioso está presente en valores como la moral, la equidad o el orden público; conceptos jurídicos indeterminados de carácter elástico, variable y flexible, que están ligados a la concepción social y política de una concreta sociedad en un determinado momento histórico. De igual modo, instituciones como el matrimonio o la familia, que constituyen elementos básicos de la sociedad, están imbuidas de connotaciones religiosas. En cuarto y último lugar, y sin desconocer la unidad indisoluble del conjunto del ordenamiento jurídico, el estudio en profundidad de los distintos sectores del Derecho debe hacerse desde la especialidad, pues solo así es posible tener una visión global de los temas y dotar de unidad y coherencia al cada vez más complejo, numeroso y disperso entramado normativo que se ocupa de una determinada materia.
En este Capítulo sobre las fuentes del Derecho Eclesiástico del Estado no se va a entrar en la definición y significación de cada una de las fuentes del Derecho, pues no concurre en esta disciplina ninguna peculiaridad propia que justifique ese análisis general. El estudio de las fuentes se plantea desde la perspectiva de las fuentes de conocimiento ; es decir, nos centraremos en describir las principales normas de Derecho Eclesiástico del Estado actualmente vigentes. No obstante, lo anterior, en el Capítulo III se analizará un tipo particular de fuentes que tiene una incidencia más que notable en la configuración del modelo español de Derecho Eclesiástico del Estado: los pactos entre los poderes públicos y las confesiones religiosas.
2. Constitución
Por las razones expuestas en los presupuestos generales explicados en el punto anterior, el estudio y comprensión del Derecho Eclesiástico del Estado ha de tomar como referencia primera el contenido de la Constitución Española de 1978. El precepto clave de la Constitución para comprender el sistema de Derecho Eclesiástico del Estado es el art. 16, que consta de tres apartados, en los que se reconoce el derecho fundamental de libertad religiosa y se define el modelo de relaciones entre los poderes públicos y las confesiones religiosas, es decir, la opción del Estado Español en materia religiosa y la actitud de los poderes públicos ante las manifestaciones de religiosidad presentes en la sociedad. El apartado 1 del art. 16 CE reconoce el derecho fundamental de libertad religiosa en los siguientes términos: «Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley». La Constitución utiliza una triple terminología para referirse al derecho de libertad religiosa: ideología, religión y culto. Este triple enunciado no supone el reconocimiento de tres derechos fundamentales distintos, sino de un único derecho fundamental. Igualmente, como se desarrollará en el apartado siguiente, en los textos internacionales de derechos humanos se hace referencia a la «libertad de pensamiento, de conciencia y de religión», pero expresamente se indica que se trata de un único derecho. Así, el art. 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 18 de diciembre de 1948, tras decir que «toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión», afirma « este derecho implica». Es decir, se considera que la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión constituye un único derecho. El reconocimiento, en el art. 16.1 CE, de la libertad ideológica junto a la libertad religiosa supone que el ordenamiento jurídico español protege por igual las creencias y convicciones de raíz religiosa y las creencias y convicciones que, sin ser de naturaleza religiosa, tienen una intensidad axiológica equiparable a la de las creencias religiosas y dan respuesta a las mismas cuestiones que las creencias religiosas. En el caso de la libertad de culto, su reconocimiento tiene una razón de ser histórica. Durante el siglo XIX y los inicios del siglo XX, se distinguía entre la llamada libertad de conciencia (el derecho a tener o no tener unas determinadas creencias) y la denominada libertad de culto (el derecho a manifestar en público las creencias profesadas). La libertad de culto, para ser protegida, tenía que estar reconocida de forma expresa, pues de lo contrario no se admitía la realización pública de actos religiosos, salvo, en su caso, los de la Iglesia oficial del Estado. Hoy día esta distinción ha perdido su razón de ser: el derecho a practicar en público actos religiosos (la libertad de culto) forma parte del contenido esencial de la libertad religiosa. En la actualidad no ofrece dudas el reconocimiento de una doble dimensión del derecho fundamental de libertad religiosa: la dimensión interna, que comprende el derecho a profesar las creencias libremente elegidas o a no profesar ninguna, y la dimensión externa, que hace referencia a la manifestación pública de esas creencias y al derecho a comportarse de acuerdo con ellas, tanto en público como en privado y de manera individual o colectiva. El apartado 2 del art. 16 CE garantiza que nadie sea obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias. Este precepto tutela la intimidad en materia religiosa, que comprende el derecho a no revelar las creencias profesadas.
El apartado 3 del art. 16 CE proclama la no confesionalidad del Estado y la cooperación entre los poderes públicos y las confesiones religiosas: «Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones». De esta forma el Estado Español rompe con la confesionalidad católica recogida en las Leyes Fundamentales del Franquismo (el Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945 y la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958) y en el Concordato con la Santa Sede de 27 de agosto de 1953, estableciendo una separación entre la Iglesia y el Estado, pero sin que ello signifique que el Estado ignore el hecho religioso o se muestre indiferente ante las manifestaciones de religiosidad, pues los poderes públicos están obligados a tener en cuenta las creencias religiosas presentes en la sociedad y a establecer relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones religiosas. Otro precepto clave de la Constitución es el art. 14, el cual reconoce el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación: «Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social». Este artículo veda la posibilidad de conceder un trato de favor o de otorgar un tratamiento desfavorable por razón de las creencias profesadas. La concreta significación de los arts. 14 y 16 CE sólo se puede extraer de un análisis sistemático y global de la Constitución, que constituye un cuerpo normativo unitario. Así, hay que tener en cuenta, además del resto de derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, las garantías y tutela jurídica de los derechos fundamentales, las competencias de los distintos órganos que establece la Constitución o la organización territorial del Estado que fija la Norma Suprema. Hay otros dos preceptos de la Constitución que se deben mencionar en este momento para aprehender adecuadamente la trascendencia del reconocimiento del derecho de libertad religiosa y de la no discriminación por razón de religión. El primero es el art. 10.1 CE, que dice: «La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social». El asignar este valor central al individuo, a su dignidad, y a los derechos fundamentales explica que las normas que recogen estos derechos sean directamente aplicables por todos los operadores jurídicos y que todo el ordenamiento deba interpretarse en el sentido más favorable posible a la eficacia de tales derechos. El otro precepto es el art. 9.2 CE, conforme al cual los poderes públicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Este artículo, concreción de la definición del Estado como un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE), obliga a los poderes públicos a adoptar una postura activa en orden a garantizar el pleno y efectivo reconocimiento de todos los derechos fundamentales (incluido, por tanto, el derecho de libertad religiosa). La Constitución, en tanto que norma jurídica suprema, influye sobre todos los sectores del ordenamiento, cuyas disposiciones deben ser aplicadas e interpretadas de conformidad con su contenido. En materia de Derecho Eclesiástico del Estado, eso se traduce en que los legisladores, jueces, tribunales, funcionarios y demás operadores jurídicos han de elaborar y aplicar las normas teniendo presente el contenido de los principios constitucionales de libertad religiosa, no discriminación, no confesionalidad del Estado y cooperación entre los poderes públicos y las confesiones religiosas, y procurando un pleno y efectivo reconocimiento del derecho de libertad religiosa sin discriminación alguna por razón de religión.
evidente, no obstante, que cuando el legislador o cualquier otro poder público adopta decisiones que, en relación con uno de los derechos fundamentales o las libertades que la Constitución enmarca, limita o reduce el contenido que al mismo atribuyen los citados tratados o convenios, el precepto constitucional directamente infringido será el que enuncia ese derecho o libertad, sin que a ello añada nada la violación indirecta y mediata del art. 10.2 CE, que por definición no puede ser nunca autónoma, sino dependiente de otra, que es la que este Tribunal habrá de apreciar en su caso» (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). Este planteamiento se aplica también a la eventual contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas, que tampoco puede fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental: «tampoco en un supuesto de esta naturaleza se convertiría per se el tratado en medida de la constitucionalidad de la ley examinada, pues tal medida seguiría estando integrada por el precepto constitucional definidor del derecho o libertad, si bien interpretado, en cuanto a los perfiles exactos de su contenido, de conformidad con el tratado o acuerdo internacional» (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En la descripción de los principales textos internacionales que hacen referencia al derecho fundamental de libertad religiosa, vamos a partir de la distinción entre el sistema universal de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas y el sistema regional europeo de tutela de tales derechos. En el marco de las Naciones Unidas el primer texto que debe mencionarse es la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 18 de diciembre de 1948, en cuyo art. 18 se dice: «Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia». Del tenor del artículo se deduce que la libertad religiosa es un derecho que corresponde a toda persona, sea cual sea su edad o nacionalidad, y que cuenta con una doble dimensión: interna, que ampara la libertad de la persona de elegir sus creencias, y externa, que comprende la facultad de manifestar sus creencias en público y en privado y de forma individual o colectiva. Con la finalidad de dar efectividad a los principios de la Carta de las Naciones Unidas (firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945) y a los derechos enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 16 de diciembre de 1966 se adoptaron y abrieron a la firma dos pactos internacionales: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ambos fueron ratificados por España el 13 de abril de 1977 y entraron en vigor en nuestro país el 27 de julio de 1977. El art. 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, en términos casi idénticos a los utilizados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, pero se añaden dos precisiones importantes. La primera, que la libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás. La segunda, que los Estados parte en el Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. El órgano encargado de velar por el cumplimiento de este Pacto internacional es el Comité de Derechos Humanos, que es un organismo formado por expertos independientes. Los mecanismos de control con los que cuenta el Comité para velar por el cumplimiento del Pacto son los cuatros siguientes: el control por la vía de información suministrada por los Estados parte, el control por la vía de reclamación interestatal, el control por la vía de reclamación de particulares afectados, y la elaboración de observaciones generales. En el elenco de observaciones generales destaca a nuestros efectos la nº 22, de 20 de julio de 1993, relativa al art. 18 del Pacto, en la que se expone con detalle el alcance, a juicio del Comité, del derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.
Con respecto a la incidencia real de estos mecanismos de control en el Derecho interno español, es ilustrativo traer a colación lo manifestado por el Tribunal Constitucional en el FJ 7 de la Sentencia 79/2002, de 3 de abril: «las competencias del Comité, en virtud de los artículos 41 y 42 del Pacto y del Protocolo facultativo de 16 de diciembre de 1966, le habilitan exclusivamente para recibir y examinar comunicaciones tanto de Estados parte que aleguen que otro Estado parte incumple las obligaciones del Pacto, como de individuos que aleguen ser víctimas de violaciones de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto. Y, respecto de las comunicaciones individuales, en virtud del artículo 5 párrafo 4 del Protocolo, para presentar sus observaciones al Estado parte y al individuo, haciendo constar en su caso la existencia de una violación del Pacto en el caso concreto (...). Además, ha de tenerse en cuenta que las «observaciones» que en forma de dictamen emite el Comité no son resoluciones judiciales, puesto que el Comité no tiene facultades jurisdiccionales (como claramente se deduce de la lectura de los artículos 41 y 42 del Pacto), y sus dictámenes no pueden constituir la interpretación auténtica del Pacto, dado que, en ningún momento, ni el Pacto ni el Protocolo facultativo le otorgan tal competencia». Del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales destaca, a efectos del Derecho Eclesiástico del Estado, el art. 13, relativo al derecho a la educación y a la libertad de enseñanza. Su apartado 3 recoge el compromiso de los Estados parte de respetar la libertad de los padres, y en su caso de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Para velar por este Pacto existe un Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, formado por expertos independientes. Todos los Estados parte deben presentar al Comité informes periódicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. Los dos Pactos Internacionales de 1966 constituyen los textos normativos fundamentales de carácter general de protección de los derechos humanos en el marco de Naciones Unidas. Existen otros muchos tratados y declaraciones sobre materias concretas (menores, minorías, enseñanza, matrimonio) a los que se hará referencia en los Capítulos que traten de esas materias. Un último texto sobre protección de la libertad religiosa en el sistema de las Naciones Unidas que debe ser objeto de mención es la Resolución 36/55 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 25 de noviembre de 1981, por la que se proclama la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las convicciones. En esta Declaración se desarrolla el contenido del derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, así como de la prohibición de discriminación por razón de las creencias profesadas. El art. 7 de la Declaración recoge la directriz de que los derechos y libertades en ella enunciados se reconocerán en la legislación nacional de manera tal que todos puedan disfrutar de ellos en la práctica. El art. 6 de la Declaración enuncia el siguiente elenco de manifestaciones incluidas en el ámbito de protección de la libertad religiosa: a) la de practicar el culto o de celebrar reuniones en relación con la religión o las convicciones, y de fundar y mantener lugares para esos fines; b) la de fundar y mantener instituciones de beneficencia o humanitarias adecuadas; c) la de confeccionar, adquirir y utilizar en cantidad suficiente los artículos y materiales necesarios para los ritos o costumbres de una religión o convicción; d) la de escribir, publicar y difundir publicaciones pertinentes en esas esferas; e) la de enseñar la religión o las convicciones en lugares aptos para esos fines; f) la de solicitar y recibir contribuciones voluntarias financieras y de otro tipo de particulares e instituciones; g) la de capacitar, nombrar, elegir y designar por sucesión los dirigentes que correspondan según las necesidades y normas de cualquier religión o convicción; h) la de observar días de descanso y de celebrar festividades y ceremonias de conformidad con los preceptos de una religión o convicción; i) la de establecer y mantener comunicaciones con individuos y comunidades acerca de cuestiones de religión o convicciones en el ámbito nacional y en el internacional. En el sistema regional europeo de protección de los derechos humanos, hay que destacar, en el ámbito propio del Consejo de Europa, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950. Fue ratificado por España el 26 de septiembre de 1979 y entró en vigor el 4 de octubre de 1979. Muchos de los derechos
Todos los Estados que integran la Unión Europea firmaron, el 13 de diciembre de 2007, el llamado Tratado de Lisboa (su entrada en vigor tuvo lugar el 1 de diciembre de 2009), por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea (1992) y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (1951), que pasó a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El art. 2 del Tratado de la Unión Europea establece que la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. El art. 6 del Tratado de la Unión se ocupa del tratamiento otorgado a los derechos fundamentales por parte de la Unión Europea. Conforme al apartado 1, la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Su apartado 2 dice que la Unión se adherirá al Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, pero sin que esta adhesión suponga modificar las competencias de la Unión que se definen en los tratados. Por último, el apartado 3 precisa que los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo de Derechos Humanos y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales. En la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea destaca, a efectos del Derecho Eclesiástico del Estado, el art. 17, relativo a las confesiones religiosas: «1. La Unión respetará y no prejuzgará el estatuto reconocido en los Estados miembros, en virtud del Derecho interno, a las iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas. 2. La Unión respetará asimismo el estatuto reconocido, en virtud del Derecho interno, a las organizaciones filosóficas y no confesionales. 3. Reconociendo su identidad y su aportación específica, la Unión mantendrá un diálogo abierto, transparente y regular con dichas iglesias y organizaciones». Los dos primeros apartados de este artículo tienen su origen en la Declaración 11 del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997. La Unión Europea, por medio de este precepto, renuncia al establecimiento de una normativa comunitaria aplicable a todos los Estados miembros en la que se fije con carácter general el estatuto y posición jurídica de las confesiones religiosas. Ello se debe a que en materia de relaciones Iglesia-Estado cada país de la Unión Europea cuenta con un modelo propio. Este modelo se encuentra, en muchas ocasiones, ligado a la propia identidad nacional y sólo se puede entender en todas sus implicaciones desde una perspectiva histórica. No es posible en esta materia llevar a cabo un proceso unificador que derive en un único modelo a nivel europeo de relaciones entre poderes públicos y confesiones religiosas. Por su parte, el apartado 3 del art. 17 del Tratado de Funcionamiento recoge la obligación de las autoridades comunitarias de mantener una cooperación regular con las confesiones religiosas, respetando su identidad y aportación específica. La mención de la identidad propia de las confesiones religiosas permite asegurar que el derecho de éstas a la autonomía institucional será respetado por la legislación de la Unión, confirmándose así el criterio de normas como la Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, cuyo art. 4 tiene en cuenta la identidad propia y las peculiaridades organizativas de las confesiones religiosas.
5. Legislación unilateral
El objeto del Derecho Eclesiástico del Estado está constituido por las normas estatales que regulan el factor social religioso. Esas normas se encuentran dispersas por todo el ordenamiento, pues no resulta posible unificar en un único texto legislativo todas las cuestiones jurídicas que plantea la regulación del hecho religioso. No obstante, esta afirmación, existen normas que se ocupan exclusivamente de temas de Derecho Eclesiástico del Estado, y que no sólo recogen una regulación
sustantiva de primer orden, sino que desempeñan una función de normas marco, en el sentido de que abordan la materia religiosa desde una perspectiva general y constituyen la base para la normativa específica de desarrollo. Es el caso de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (LOLR) y de los acuerdos suscritos entre el Estado y las confesiones religiosas que serán estudiados en el siguiente epígrafe. La Ley Orgánica de Libertad Religiosa se dictó en desarrollo del art. 16 CE. Su art. 1.1 dice: «El Estado garantiza el derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto reconocido en la Constitución de acuerdo con lo prevenido en la presente Ley Orgánica». A su entrada en vigor quedó derogada la Ley 44/1967, de 28 de junio, reguladora del ejercicio del derecho civil a la libertad en materia religiosa. Esta Ley, que no se aplicaba a la Iglesia católica, establecía, pese a su denominación, un régimen de tolerancia y no de libertad. El ejercicio de la libertad religiosa se subordinaba a la obtención de autorizaciones administrativas de carácter discrecional y las confesiones religiosas estaban sujetas a un sistema de reconocimiento que las obligaba a constituirse en un tipo de persona jurídica – las asociaciones confesionales– y a inscribirse en un Registro público especial radicado en el Ministerio de Justicia. Asimismo, el ejercicio de la libertad religiosa era concebido según la doctrina católica y tenía que ser compatible con la confesionalidad del Estado Español (art. 1.3 de la propia Ley). El art. 2 LOLR delimita el contenido del derecho fundamental de libertad religiosa. En el desarrollo del art. 16.1 CE el legislador ha optado por ofrecer un catálogo amplio y detallado de manifestaciones propias de la libertad religiosa. El art. 2 LOLR recoge un extenso elenco de libertades amparadas por este derecho fundamental. Aunque existen comportamientos tutelados por la libertad religiosa que no se recogen en este artículo – por ejemplo, el derecho a negarse a recibir tratamientos médicos contrarios a las creencias profesadas, o el derecho a seguir las prescripciones dietéticas de la confesión a la que se pertenece–, la delimitación del haz de facultades protegido por la libertad religiosa se ha llevado a cabo con una orientación exhaustiva y con la pretensión de delimitar y precisar al máximo el alcance del derecho a la libertad ideológica, religiosa y de culto reconocido en el art. 16.1 CE. Tal modo de proceder pone de manifiesto una preocupación por evitar violaciones de la libertad religiosa. En este sentido, el art. 2 LOLR menciona comportamientos que habían sido prohibidos o restringidos en la historia reciente del ordenamiento español. Es el caso del derecho a reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos, del derecho a recibir sepultura digna sin discriminación por motivos religiosos, o del derecho a no declarar sobre las creencias profesadas. Cuando el legislador regula el desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81.1 CE), debe ajustarse a los parámetros constitucionales, es decir, al contenido que la propia Constitución ha otorgado, en el conjunto de su articulado, a los diferentes derechos que reconoce. La definición abstracta del derecho fundamental formulada en el texto constitucional constituye una referencia indisponible que el legislador debe observar. Ello es especialmente importante en el momento de fijar los límites de los derechos fundamentales, que, además de estar sujetos a las estrictas pautas de los principios de proporcionalidad y de concordancia práctica, no pueden conllevar una desnaturalización del derecho limitado. Es decir: una restricción de sus manifestaciones contraria a su contenido esencial, que ha de ser, en todo caso, respetado. El catálogo de derechos recogido en el art. 2 LOLR no puede interpretarse como un elenco cerrado o taxativo. La libertad religiosa ampara todos aquellos comportamientos que constituyen una manifestación de las creencias de la persona, aunque no estén expresamente contemplados en este artículo. El único límite que cabe establecer a la libre autodeterminación intelectual y a la libre actuación del individuo en este campo, es el orden público protegido por la ley, tal como señala el art. 16.1 CE y desarrolla el art. 3.1 LOLR: «El ejercicio de los derechos dimanantes de la Libertad Religiosa y de Culto tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática».
las aportaciones privadas en favor de las entidades eclesiásticas, y el régimen tributario de los entes de la Iglesia y de sus bienes. El Acuerdo sobre Asistencia Religiosa en las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de Clérigos y Religiosos contempla la asistencia espiritual a los miembros del ejército y la forma en que ministros de culto y religiosos deben cumplir las obligaciones militares. Por último, el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales regula la enseñanza de religión en los centros docentes públicos, la actividad de enseñanza llevada a cabo por la Iglesia, el régimen de los bienes eclesiásticos de valor histórico-artístico, y la protección de los sentimientos religiosos en los medios públicos de comunicación. Aparte de estos cuatro Acuerdos de 3 de enero de 1979, se mantiene vigente un Acuerdo de 28 de julio de 1976, por medio del cual se inició el proceso de sustitución del Concordato de 1953. El contenido de este Acuerdo de 1976 es simbólico: el Estado renunció al privilegio de presentación de obispos, mientras que la Santa Sede renunció al privilegio del fuero. Con tales gestos se quería poner de manifiesto que las relaciones Iglesia-Estado iban a discurrir por unos cauces distintos a los contemplados en el Concordato de la época franquista y más acordes con la atmósfera jurídica que se respiraba tras el Concilio Vaticano II y la consolidación de los derechos humanos a nivel internacional y en la mayoría de las democracias de Europa occidental. Al margen de estas renuncias realizadas por ambas partes, el Acuerdo apenas tiene contenido jurídico. Únicamente cabe destacar sus referencias al secreto ministerial y la fijación del procedimiento para nombrar al Ordinariato General Castrense. En aplicación de lo previsto en el art. 7.1 LOLR, el Estado ha suscrito hasta la fecha tres Acuerdos de Cooperación con confesiones religiosas minoritarias, que fueron firmados por el Ministro de Justicia, en representación del Gobierno, el 28 de abril de 1992. Esos Acuerdos, de conformidad con lo dispuesto en la propia Ley Orgánica de Libertad Religiosa, han sido aprobados por leyes de las Cortes Generales: Ley 24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE); Ley 25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Federación de Comunidades Israelitas de España, actualmente denominada Federación de Comunidades Judías de España (FCJE); y Ley 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España (CIE). Los tres Acuerdos tienen un contenido muy similar, lo cual pone de manifiesto que la capacidad negociadora de las confesiones fue reducida. Se ocupan de las siguientes materias: lugares de culto, ministros de culto, eficacia civil del matrimonio religioso, asistencia religiosa, enseñanza, régimen económico, descanso semanal y días festivos, patrimonio histórico y productos religiosos. Si se repara en los temas que regulan tanto los Acuerdos con la Iglesia católica como los Acuerdos suscritos con las demás confesiones religiosas, se comprende su importancia en el sistema de fuentes de Derecho Eclesiástico del Estado. A ello se añade que muchas disposiciones normativas de carácter unilateral son dictadas en aplicación o desarrollo de los Acuerdos y sólo se aplican a las confesiones que han suscrito un acuerdo con el Estado, de tal forma que la firma del acuerdo no sólo permite a la confesión firmante disfrutar de un determinado régimen jurídico adaptado a sus características y necesidades, sino que también otorga una especie de estatus al gozar de unos derechos que no tienen las confesiones que no han alcanzado un acuerdo.
7. Normativa de las Comunidades Autónomas y de los entes locales
En el articulado de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa no aparece ninguna mención a las competencias de las Comunidades Autónomas o de los entes locales en materia religiosa, cuando es indudable que corresponde a estas entidades territoriales la regulación de muchos aspectos que tienen que ver con el derecho de libertad religiosa y el régimen jurídico de las confesiones religiosas: asistencia religiosa en centros sanitarios (y en el caso de Cataluña en centros penitenciarios), días festivos, cementerios, urbanismo, patrimonio cultural o enseñanza. Este olvido de los entes autonómicos y locales ha dado lugar a algunos conflictos, que en temas como días festivos y
exenciones tributarias se agravan porque son materias reguladas en los acuerdos de cooperación suscritos por el Estado con las confesiones religiosas. En determinados temas de Derecho Eclesiástico del Estado, sin perjuicio de que sean de competencia autonómica o municipal, es recomendable que exista un marco normativo común aplicable en todo el Estado. Su conexión con el derecho fundamental de libertad religiosa – es evidente en cuestiones como la enseñanza de la religión, los días festivos con significación religiosa, el derecho a recibir sepultura digna o la asistencia religiosa– exige unas garantías y derechos comunes para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional. Al margen, claro está, del respeto a lo dispuesto en el art. 149.1. 1.ª CE, según el cual corresponde al Estado «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales». Para conciliar este criterio con el respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de los entes locales, habría que contar con la participación de estas entidades en la elaboración de las normas que establezcan ese mínimo común de aplicación en todo el territorio nacional. Un buen ejemplo en este sentido se encuentra en el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación laboral de los profesores de religión prevista en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en cuyo proceso de elaboración fueron consultadas las Comunidades Autónomas. Lo que no es admisible es que el contenido del derecho fundamental de libertad religiosa varíe de unas Comunidades Autónomas a otras, algo que está ocurriendo en temas como el respeto a los ritos funerarios o el sacrificio de animales conforme a las directrices de cada confesión religiosa. Sería deseable que se fijaran con precisión unos criterios que permitieran compaginar el respeto a las competencias autonómicas y locales con el legítimo interés de que en los temas conexos con el derecho de libertad religiosa exista una legislación uniforme en todo el territorio estatal. A tal efecto, podría ser útil establecer un marco normativo común de aplicación en todo el territorio nacional, en cuya definición deberían participar las entidades autonómicas y locales, así como las modalidades de desarrollo de ese marco común, pues es evidente que su efectiva aplicación no debería depender de iniciativas aisladas y descoordinadas basadas en la buena predisposición política o en un entendimiento puntual de una concreta Administración con unos determinados grupos religiosos.
8. Relevancia civil de los ordenamientos confesionales
Por exigencia del modelo de relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas establecido en la Constitución, hay ocasiones en las que las normas propias de las confesiones religiosas despliegan efectos jurídicos en la esfera estatal. Esto ocurre por el contenido que tienen los principios constitucionales de libertad religiosa, no discriminación, no confesionalidad del Estado y cooperación entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. De los principios de libertad religiosa y no confesionalidad del Estado se deriva la autonomía de las confesiones, reconocida expresamente en el art. 6 LOLR, conforme al cual las iglesias, confesiones y comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas, continúa diciendo el precepto, así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a sus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, y en especial de los de libertad, igualdad y no discriminación. Este reconocimiento de la autonomía de las confesiones religiosas da lugar, entre otras cosas, a que su capacidad de obrar se rija por sus propias normas. Al margen de este supuesto concreto de la capacidad de obrar de las confesiones religiosas, con carácter general se pueden identificar los siguientes supuestos de relevancia estatal de normas confesionales: cuando las normas confesionales actúan como presupuesto de hecho de disposiciones estatales; cuando el ordenamiento jurídico estatal otorga relevancia a prescripciones
Capítulo 3: Pactos entre los poderes públicos y las
confesiones religiosas
1. Tipología de los pactos
Una característica del Derecho Eclesiástico del Estado es su marcada orientación bilateral. Una parte más que significativa de las normas estatales sobre el factor social religioso se encuentra recogida en pactos suscritos entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. En ellos se abordan todo tipo de cuestiones: protección de los lugares de culto, enseñanza de la religión en la escuela pública, reconocimiento de efectos del matrimonio religioso, régimen económico de las confesiones religiosas, por citar algunas de las principales cuestiones objeto de regulación en los instrumentos paccionados. Los acuerdos entre el Estado y las confesiones religiosas son de tres tipos: concordatos, acuerdos con naturaleza de ley regulados en el art. 7 LOLR, y otro tipo de convenios. Los concordatos son los pactos firmados entre un Estado y la Santa Sede. Cuando suscribe concordatos, la Santa Sede actúa en representación de la Iglesia universal y ejerce su personalidad jurídica internacional. Por ello, como la doctrina canonista e internacionalista ha puesto de manifiesto, los concordatos se insertan en el marco de las relaciones internacionales y son asimilados a los tratados internacionales. Como vimos en el Capítulo anterior, el Estado Español tiene suscritos cuatro Acuerdos con la Santa Sede de fecha 3 de enero de 1979: el Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos; el Acuerdo sobre Asuntos Económicos; el Acuerdo sobre Asistencia Religiosa en las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de Clérigos y Religiosos; y el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales. Estos cuatro Acuerdos tienen naturaleza concordataria y son considerados tratados internacionales por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo. El art. 7 LOLR dice que el Estado establecerá, en su caso, acuerdos o convenios de cooperación con las confesiones religiosas que cumplan dos requisitos: 1) que estén inscritas en el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia; 2) que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. Estos acuerdos, como precisa el propio artículo, deberán ser aprobados por ley de las Cortes Generales. Por tanto, una vez que han sido suscritos entre la Administración y la confesión religiosa correspondiente, deben ser tramitados parlamentariamente como leyes para incorporarse al ordenamiento jurídico. En caso contrario, es decir, en ausencia de aprobación parlamentaria, serán meros actos políticos sin contenido jurídico, y su cumplimiento no podrá ser exigido ante los tribunales de justicia. Ni en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa ni en la normativa de las Cortes Generales está previsto cómo debe hacerse la tramitación parlamentaria de estos acuerdos. En principio, puesto que son aprobados mediante leyes ordinarias, siguen la misma tramitación que cualquier proyecto de ley presentado por el Gobierno. Este extremo está claro, pero surge la duda de si es posible, en sede parlamentaria, modificar mediante enmiendas el texto acordado entre el Gobierno y la confesión religiosa. Si bien la introducción de enmiendas es un atributo esencial de la soberanía parlamentaria, en este caso ello podría conllevar una desnaturalización del acuerdo alcanzado con la confesión religiosa y, en último término, del art. 7 LOLR. Aunque no se admitan enmiendas, la soberanía de las Cortes podría quedar perfectamente salvaguardada, pues a ellas corresponde la decisión final de aprobar o no el acuerdo, pues el Gobierno no les puede imponer contra su voluntad la aprobación del pacto alcanzado con una entidad religiosa. La práctica seguida hasta el momento confirma, en cierto modo, esta postura. Hasta la fecha se han firmado tres acuerdos en aplicación del art. 7 LOLR, que han sido aprobados por las Leyes 24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la FEREDE, 25/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la FCJE, y 26/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación con la CIE. A efectos de su
tramitación parlamentaria el Consejo de Ministros acordó remitir el proyecto de ley a las Cortes como una ley con un único artículo, incluyéndose el acuerdo firmado entre el Gobierno y la confesión religiosa como un anexo de esa ley. La Mesa del Congreso de los Diputados adoptó el acuerdo de tramitar la ley por el procedimiento de lectura única, de forma que sólo se admitiesen enmiendas de totalidad o de devolución, pero no enmiendas parciales sobre la modificación de algún punto del pacto. En el Senado, en cambio, se siguió el procedimiento legislativo ordinario, pero no se presentó ninguna enmienda. Estas opciones ponen de manifiesto o confirman que no tiene mucho sentido la modificación del acuerdo firmado entre el Gobierno y la confesión religiosa en la fase de aprobación parlamentaria. Si hubiera alguna cláusula del acuerdo no admisible para las cámaras parlamentarias, el texto debería remitirse de nuevo al Gobierno para que procediera a una renegociación de su contenido con la confesión religiosa. Además de los concordatos y de los acuerdos previstos en el art. 7 LOLR, existen convenios firmados entre poderes públicos y confesiones religiosas que no pueden ser calificados como concordatos y que no tienen rango de ley. Este tipo de pactos se definen de una forma negativa: ni son concordatos, ni son aprobados mediante ley parlamentaria. Al no presentar una concreta estructura o configuración, no se les puede atribuir una naturaleza jurídica única, pues presentan una tipología muy variada. Participan de las características propias de la actividad convencional de la Administración. De este modo, el término convenio hace referencia a distintas figuras, cuya única característica común a todas ellas es que han sido suscritas entre un ente religioso y un ente público, el cual ejerce sus potestades típicamente administrativas. Desde la perspectiva de su objeto, cabe distinguir los siguientes convenios: los convenios interpotestativos, los convenios de carácter normativo, los convenios sobre actos y potestades administrativas, y los convenios sobre prestaciones de servicios. Los convenios interpotestativos son aquellos en los que concurren potestades públicas y potestades religiosas (de las confesiones religiosas) en una relación de coordinación y cooperación. En ellos, la posición de las entidades religiosas, sin perjuicio de que no sean entes públicos, no es equiparable a la de un simple administrado. La entidad religiosa no se encuentra en una posición de subordinación, pues el objeto del convenio es la coordinación de competencias o potestades religiosas y estatales con una finalidad común a ambas partes: tutela de la libertad religiosa, protección del patrimonio histórico, enseñanza de religión, etc. Estos convenios vienen definidos por dos principios básicos: el primero , la actitud positiva del Estado ante el derecho fundamental de libertad religiosa; el Estado, siguiendo lo dispuesto en los arts. 9.2 y 16.3 CE, coopera con las confesiones para hacer real y efectivo el derecho de libertad religiosa de sus ciudadanos y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. El segundo , la materia en ellos contemplada; hacen referencia a cuestiones que los poderes públicos no pueden determinar por sí mismos en virtud del principio de no confesionalidad: por ejemplo, días festivos, asistencia religiosa o contenido de la enseñanza religiosa. Los convenios de carácter normativo son una manifestación de la potestad normativa (reglamentaria) de la Administración, pero con la particularidad de que se ejerce de forma consensuada con las confesiones religiosas. En ellos se contemplan actuaciones distintas, aunque todas ellas con un resultado final idéntico: la innovación del ordenamiento jurídico. Una parte sustancial de este tipo de convenios está vinculada a los cuatro Acuerdos concordatarios suscritos con la Santa Sede el 3 de enero de 1979, los cuales prevén con carácter general la necesidad de una interpretación y desarrollo consensuados. Aunque la Administración, al igual que el poder legislativo, tiene la competencia y la obligación de aplicar los concordatos en el orden interno, la otra parte – en este caso la Iglesia católica– tiene la facultad de reclamar que esa aplicación se realice de común acuerdo. Aparte de esta previsión general, en los Acuerdos concordatarios de 3 de enero de 1979 existen cláusulas que hacen referencia a ulteriores convenios entre las partes, dando lugar a un fenómeno de dilatación de la bilateralidad. La estructura de dichas cláusulas es distinta: a veces, contemplan una mera posibilidad, sin carácter vinculante, de firmar un pacto, mientras que en otras ocasiones el pacto ulterior es indispensable para concretar una materia o para regularla por entero.
