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INTRODUCCIÓN A LA ASIGNATURA
Qué es el derecho administrativo?
Es una rama del derecho que trata de la administración pública, de su actuación. Implica un bloque de fuentes: se sigue el articulo 1.1 CC. Está redactado, la ley se entiende como ley escrita.
Siguen una prelación:
C, Ley, LO, LORG, decreto ley, decreto legislativo, tratado internacional .Ley marco, ley de transferencia y ley de armonización. Ley autonómica ( sólo pueden tratar las materias previstas en el estatuto de autonomía).
Por debajo de la ley encontramos:
Reglamento: Real decreto. Decretos autonómicos, ordenanzas locales (aprobados por la administración local).
Seguidamente la Organización: sujetos que van a aplicar el derecho administrativo y como se organizan. El sujeto es la administración pública de manera que tiene una característica fundamental: las administraciones tienen personalidad jurídica. Se habla de personalidad jurídico pública.
Cabe hacer un paréntesis. Nuestro ordenamiento reconoce dos tipos de personas, la persona física que tiene capacidad jurídica, y personalidad. También están las jurídicas; agrupaciones de persona y o cosas a las cuales el derecho les atribuye personalidad jurídica y quiere decir que la trata para el derecho es de forma similar pero no idéntica a una persona física. Para el derecho, aquella persona jurídica tiene un nombre un domicilio, patrimonio, firma contratos toma decisiones. Lo que le queda privado principalmente son los derechos relacionados al cuerpo humano.
Salvo a lo relativo al cuerpo humano, el trato es igual. Las personas jurídicas pueden ser jurídico privadas : las principales son las que tienen ánimo de lucro, esto es la sociedad mercantil es la más importante conceptualmente numéricamente. Hay además personas jurídico públicas no orientadas al ánimo de lucro. Las administraciones publicas a diferencia del ánimo de lucro tienen el objetivo en su art. 103.1 CE tienen la persecución del interés general.
Esta distinción es la que marca las normas de juego. El derecho tiene un margen para determinar a quién le da la calidad de persona jurídica. El derecho puede decidir por razones de competencia si otorga o no dicha personalidad.
Clases de administración
Administración del estado, administraciones de las comunidades autónomas, administración local, municipio, en realidad el resto de administraciones locales son agrupaciones de municipios (con la formula de las comarcas, las beguerías, el área metropolitana, mancomunidad el más importante sin embargo como tal es el municipio).
Un tipo de administración que recibe el nombre de administración institucional o entes institucionales son entes de los anteriores con personalidad jurídica privada. Dependen de uno de estos entes que se denominan ente matriz. Pero este ente tiene una finalidad específica especializada. Los entes territoriales se encargan
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de todo mientras que el institucional solo de un tema específico, de la televisión y de la radio pública.
La seguridad social es un ente institucional importantísimo, se encarga de la gestión de los derechos de seguridad social, prestación de paro, contención sanitaria… protección social en general.
Cuarta parte, la de la decisión administrativa. La decisión, la resolución administrativa, con estas reglas y por parte de esos sujetos se llevan a cabo las diferentes decisiones administrativas que deben aplicarse respetando las fuentes y el estado de derecho.
Como deben ser tomadas las decisiones qué errores pueden tener, los vicios, cuando son nulos, que pasa cuando se da la ejecución forzosa, los recursos administrativos. Recursos contencioso administrativos, van a ser resueltos por otro poder que no es la administración, si no por un parte del poder judicial con la jurisdicción contencioso administrativa.
La función pública. El recurso humano de la administración. La administración tiene dos tipos de recursos: materiales y humanos. Los últimos son las personas que la sirven. No se trata solo del funcionario público de toda la vida que puede ser fijo o temporal, el funcionario interino. Autoridades políticas o designación política. Son los que han sido nombrados por el parlamento o por victoria electoral s no por aquellos que han ganado electoralmente. El bloque de la función pública es un bloque complejo.
La administración tiene recursos materiales:
· los tributos.
· Bienes públicos : se estudian en derecho adminsitrativo se denominan el dominio público. No tiene el mismo régimen jurídico que los bienes privados. Es lo que se llama el régimen del dominio público, nadie puede venderlos libremente o poseerlos.
Actividad de la administración : expropia sanciona, firma y da permisos instala servicios públicos…etc.
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está sujeta a una necesidad de neutralidad y imparcialidad e objetividad 103.1 CE; a diferencia de cualquier ciudadano).
2. Es un derecho absolutamente caótico, es muy complejo dado que
constantemente se dictan normas o se reforman, por tanto hay un aumento
constante del número de normas 1. Cuando se regula un aspecto de ellas,
cada vez más normas son más extensas. Hay muchos centros de promulgación que intentan entre sí organizarse: administración estatal, las de la CCAA, una potestad normativa en los entes locales y normas en la UE y tratados internacionales. Ante ello, se produce una situación realmente compleja. De tal manera, que el problema no es el aplicar una norma, sino detectar que norma se ha de aplicar y si está vigente. Ahora están en auge las leyes de acompañamiento presupuestario o leyes de medidas administrativas fiscales y financieras y la prensa e incluso alguna noción legal son leyes ómnibus , leyes que reforman un paquete de leyes anteriores aunque no tengan relación con las anteriores. Esta reforma de un conjunto de leyes aunque no tengan relación se da, porque es realmente complejo trabajar en el ordenamiento y algunos autores han preguntado si éstas eran contrarias a la seguridad jurídica.
Hay ciertas normas en derecho administrativo que cumplen una función de código (normas que se van aplicando en muchas ocasiones como por ejemplo la CE o algunas normas administrativas como la ley de asociaciones anónimas en derecho mercantil o ley de régimen jurídico de las administraciones publicas y del procedimiento administrativo común, otra ley es la ley de la jurisdicción contencioso administrativa, la ley de expropiación forzosa…etc.
En la práctica el derecho es un producto informático, no se puede entender el derecho sin el papel de la informática, hay recopiladores privados que hacen versiones no oficiales de la ley pero que son usados en la práctica. Hay incluso recopilaciones públicas hechas por administraciones sin valor oficial, las versiones consolidadas. Sin este instrumento sería imposible enfrentarse a eso. El derecho sólo puede enfrontarse con trabajo en equipo, o en redes o conexiones ante la complejidad de esta realidad.
3. El carácter complejo del derecho Administrativo: ¿porqué hay tantas
normas? Se ha buscado dicha explicación, primero las hay porque la sociedad en sí, aquella realidad del ser que el derecho pretender cambiar es muy complicada. La interrelación entre las personas es elevada y por tanto las normas son complejas. Hay muchas normas porque vivimos bajo una forma de dominación que es el Estado y se basa en una idea muy temerosa,
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1 Ortega hablaba de “ametralladora normativa.”
la necesidad de previsión total de las circunstancias. Nunca se logra esta finalidad y por eso hay que reformar la ley. El Estado se basa en que si no estuviera habría un caos. Hay ese aumento de normas porque la administración hasta ahora ha tenido una dirección muy juridicista, demasiados juristas ha habido, dando una visión demasiado legalista. Las reformas tienen además rentabilidad política , un político que se lleva una reforma prestigio es un de más en su carrera, hay como una prisa por reformar.
4. El derecho administrativo pertenece al derecho público. Es el gran miembro
del derecho público. Regula las relaciones entre el estado y los ciudadanos mientras que el derecho privado regula relaciones entre ciudadanos. El derecho público es imperativo -no se pacta- vertical, basado en utilidad colectiva, mientras que el derecho privado se basa en la utilidad individual no se basa en la imposición sino en el pacto, es una relación más horizontal, ejemplo evidente; el contrato, la compraventa entre dos partes iguales para su utilidad. En cambio una sanción de tráfico hay dos partes, la que sanciona y la que va intentar no pagar, la relación es diferente. Una cuestión importante es el artículo 4.3 del CC en el que se consagra lo siguiente:
“Las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes.”
5. Hay que hacer un pequeño esquema:
El nacimiento del derecho Administrativo suele situarse en el siglo XIX con el nacimiento del estado derecho, no obstante, antes ya existía una administración pública. Se imponen los estados de derecho y por tanto el sujeto creador de derecho no es el rey si no la comunidad política. La soberanía va pasando a la nación progresivamente y se instaura el principio de legalidad. El poder público también respetará las normas. La parte más importante del poder – el poder ejecutivo- tiene que respetarlas.
En el siglo XIX nace también otra idea fundamental para la administración y es que pasa a verse el OJ como una pirámide jerárquica con la constitución en la cúspide. La administración ha de respetar la CE y la pirámide jerárquica. La evolución de la administración pública en estos años. Hay dos grandes etapas:
Hay dos grandes etapas del derecho de la administración pública:
·Primera etapa, suele situarse en el siglo XIX , cuando se predicó un poder limitado o una actuación limitada de la administración pública fruto de la ideología laboral, pero en la práctica la administración se constituyó como un elemento fundamental de la sociedad, especialmente a través de una noción: las obras públicas y los servicios públicos. Se intentaba limitar la actuación de la administración puesto que era muy costosa y lenta, pero en la práctica la intervención fue muy destacada. Obras que nos parecen fundamentales como el suministro público de agua, se inician en dicho siglo por la Administración Pública.
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en la práctica el decreto ley se hace cada vez más. El decreto ley aumentó de una forma tan extrema que se considera un producto tan normal como la ley,. El decreto ley es una norma donde la interpretación de la necesidad es cada vez más laxa. Se encuentra avalada por el TC, al principio impugnada pero ahora ya no ocurre. En segundo lugar, ha ganado peso el decreto legislativo que es elaborado por el gobierno a partir de la habilitación del parlamento. Ante la complejidad del ordenamiento jurídico, cada vez más aumenta la importancia del decreto legislativo. Tercera idea a tener en cuenta, es el incremento de la relevancia práctica del reglamento. Quiere decir que en la vida práctica no consultamos la ley s no los reglamentos que desarrollan la ley porque ahí está la regulación al detalle. Donde te juegas los plazos, los requisitos que hay que consultar...etc. Cuarta idea, el aumento de la potestad sancionadora de la administración. Es un cambio respecto a la idea del estado de derecho del XIX en que el juez lo mayor y las sanciones más leves son a cargo del estado. Quien realmente sanciona actualmente es la Administración Pública (sanción tributaria, administrativa…etc.), no solo en los diferentes sectores, si no en todo. Además, aumento de la cuantía de la sanción y de los poderes normativos de los poderes ejecutivo y por tanto de la administración pública.
- Últimamente en los últimos 20 años en la evolución del derecho Administrativo
es lo que se ha denominado la huída del derecho administrativo 2. Se ha
considerado que las normas de derecho ad básicamente las de funcionarios públicos y las de contratación administrativa- también las de procedimiento administrativo- se dice que s son demasiado lentas o demasiado pesadas.
Función pública no es solo selección del funcionario, y este también es lento, de ahí que se planteó la huída del derecho administrativo que permiten una mayor libertad de actuación.
- Hay otras formas de aproximarse al fenómeno administrativo; no sólo desde el punto de vista del derecho, sino desde otra disciplina que es muy reciente: La
ciencia de la administración 3. No mirando nada más las normas jurídicas que
regulan este sujeto, en el fondo este sujeto es una gran empresa o una gran organización, por tanto podemos mirar cómo funciona no solamente desde el punto de vista del derecho sino también a partir de las relaciones reales (sociológicas, económicas que hay dentro). Por ejemplo podemos estudiar la entidad Barça, podemos mencionar las reglas que lo regulan, pero seria una descripción meramente jurídica pero sería interesante ver quién manda dentro, la presión de diferentes grupos, la relación con la Federación española de fútbol…etc.
Todos esos aspectos reales de la organización que no me los dice la norma jurídica, es lo que se denomina como la ciencia de la administración.
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2 Suele utilizarse para calificar acciones consistentes en emplear fórmulas de derecho privado en
ámbitos concretos de la gestión pública. El abanico es amplio y meter todo en el mismo saco puede resultar peligroso: así, mientras que en algunos casos la "huida del derecho administrativo" supone ir a fórmulas organizativas más flexibles y descentralizadas (p.ej, agencias, sociedades mercantiles, relaciones laborales basada en el Estatuto de los Trabajadores, etc.) pero siempre bajo el paraguas de lo público, otras suponen planteamientos más radicales y una auténtica privatización real de la titularidad o prestación de un servicio (p.ej. externalizaciones, enajenaciones patrimoniales, subcontrataciones, etc.).
3 Los anglosajones lo denominan “ administrative management” o “public management”.
La administración es una organización jerárquica formada por unos órganos superiores y otros de inferiores, es decir que hay unos que gozan de más poder que de otros, pero en la práctica, la Administración se comporta como una pecera, es decir, hay distintas figuras que trabajan dentro de la misma que saben cómo actuar y que responden a manifestaciones fácticas, personales, sentimentales, económicas, sindicales...etc.
Nosotros trataremos la versión formal, muy de normas, pero cuando estamos en contacto con una Administración tenemos que pensar que es una organización de personas que no solamente se rigen por normas jurídicas, sino que además hay relaciones que son muy importantes (El profesor dice : Plantarte en una administración y preguntar: “¿Con quién tengo que hablar? No se refiere a que hables con el presidente del Gobierno pero sí con alguien de esa administración que corta el bacalao).
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