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TEMA 3.- EL PODER FINANCIERO
Tenemos que distinguir cuatro conceptos: poder financiero y poder tributario. Potestades financieras y competencia tributarias.
- Poder financiero (o de formación en materia financiera): sería la facultad que tienen los entes públicos de organizar su sistema de ingresos y gastos.
- Poder tributario: sería la facultad del estado u otros entes públicos de establecer y exigir tributos. Se suele distinguir entre poder financiero y tributario originario, y poder financiero y tributario derivado. Al poder financiero y tributario originario se refiere la CE, en el art. 133.1 “la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al estado mediante ley” (también hace referencia el art. 4.1 LGT) y el art. 149.14 CE “hacienda general y deuda del Estado”.
La asignación al derecho financiero y tributario originario, de estos artículos se desprende que lo tiene el Estado y éste podrá organizar su sistema sin más limitaciones que las derivadas de la CE.
Si es el Estado el único que tiene este poder de forma originaria, de forma derivada la tendrá las CCAA y las corporaciones locales (art. 132.2 CE “Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.” También se dice en el art. 4. LGT. La Ley del estado es un límite para el ejercicio del poder financiero y tributario tanto de la CCAA como de las corporaciones locales. El ejercicio del poder financiero lo atribuye directamente la CCAA. La diferencia es que el estado sólo tiene de límite la CE y las CCAA y las corporaciones locales tienen como límite la CE y las leyes del estado. Además se podría señalar diferencias del poder financiero y tributario de las CCAA y de las corporaciones locales. Hay dos diferencias muy importantes:
- (^) La CCAA, la CE en los arts. 157 y 158 CE enumeran expresamente los recursos financieros de que estas van a disponer. Remitiéndose la CE además a una ley orgánica la LOFCA (ley orgánica financiación CCAA), que va a desarrollar su sistema financiero. Las CCLL esto no se dice en la CE. Ni estas tienen una LO donde se desarrolle su régimen económico lo hace un Decreto Legislativo. No tienen recursos financieros propios.
- Las CCAA tienen parlamento y pueden legislar, los ayuntamientos no, sólo tienen una potestad reglamentaria. No se pueden equiparar su poder financiero y tributario. Como no pueden legislar, si establecen un tributo, lo que puede hacer es poner en vigor un tributo creado por una ley del estado o por la CCAA y que fije sus elementos esenciales y el tributo, ya que no tienen facultad legislativa. Como no son iguales se habla de que las CCAA tienen u poder financiero y tributario originario de segundo grado para distinguirlo de el poder de las CCLL.
- Potestades financieras: equivale a hablar de potestad reglamentaria a través de la cuál los distintos entes territoriales desarrollan el contenido de las leyes tanto en materia de ingresos como en materia de gastos.
- Competencia tributaria: se entiende como la facultad de exigir tributos no de establecerlos que a veces la ley atribuye a determinados entes públicos. Quién tiene poder tributario tiene competencia tributaria. Se refiere a establecer tributos y a exigirlos. A ello hace referencia el art. 4.3 LGT. Ej. La UJA tiene competencia tributaria de exigir pero no de crearlos.
- Existen tres sistemas de ordenar, repartir el poder financiero que se podría adoptar en los estados descentralizados.
- Sistema de unión: hace referencia a que sería el estado central quién tendría competencia exclusiva sobre todas las fuentes de ingresos de forma que los ingresos totales recaudados pasarían a integrar un fondo común que sería repartido entre el estado central y territorios autónomos. De esta forma los territorios autónomos sólo percibirán ingresos transferidos, carecerían de ingresos propios que serían el único que tendría competencia para establecer y gestionar los tributos. Esto tiene una consecuencia más, en estos supuestos los presupuestos de los territorios autonómicos tendrán que seguir las directrices que marque el estado central. No serán independientes. Este no es el caso de España.
- Sistema de separación: en un sistema de separación estado central y territorios autonómicos tendrían su propia fuente de ingresos que gestionar y establecen de forma separada. Es decir en este sistema los territorios autónomos se nutren exclusivamente de ingresos propios, con lo cual los presupuestos serán totalmente independientes. Tampoco es nuestro caso. Es propio de los estados federales. Existen inconvenientes de este sistema de separación y que serían ventajas del sistema de unión:
-Favorece la desigualdad fiscal entre los ciudadanos de un mismo estado. -Se podría favorecer la explotación fiscal de una comunidad autónoma por otras. La CCAA Andalucía gravase andaluces que tuvieran bienes fuera de Andalucía que sean titulares andaluces. -Se multiplica la burocracia. Multiplicidad de entes de decisión. -Dificulta la posibilidad de utilizar la fiscalidad como instrumento de la política económica de un país.
Estos serían ventajas en un sistema de unión pero no todo son desventajas un sistema de separación tiene sus ventajas que son inconvenientes en un sistema de unión:
-Hay un mayor control por parte de los contribuyentes. -Hay un mayor control del gasto. -Se garantiza unos recursos financieros propios de los territorios autónomos que no dependerían de la posible discrecionalidad del Estado. Estas ventajas son inconvenientes en un sistema de unión.
- Sistema mixto: es el de España pero la tendencia a día de hoy es que vamos hacia el estado federal. Consiste en atribuir distintas facultades a los distintos entes públicos en relación a sus fuentes de financiación y en particular en relación a los tributos. Esto es lo que sucede en nuestro país. El estado creó los impuestos y luego algunos de los tributos se los ha cedido a las CCAA y no solo recaudación, se les ha dado también competencias normativas. Sobre subir o no
- Coordinación con la hacienda estatal: este principio de coordinación significa que el Estado y las CCAA tendrán que cooperar, coordinarse, el ámbito del gasto, el presupuesto, la política de endeudamiento y el establecimiento y gestión de los tributos. Para muchos autores esta coordinación implicaría un respeto a un principio que ha señalado el TC que es el principio de unidad fiscal del Estado. La unidad fiscal del Estado significa que el sistema financiero ha de representar un todo integrado unitario y armónico para el cumplimiento de sus funciones (TC, STC 175/1985, de 19 de febrero). Ello va a implicar varias cosas. Que las haciendas de las CCAA y la hacienda estatal deben estar coordinadas y armonizada para conseguir una estabilidad en la actividad económica y una redistribución de la renta.
También unidad fiscal del estado implicará un respeto por parte de las CCAA al sistema tributario estatal y ello implica que la Ley del estado debe prevalecer sobre las leyes autonómicas. Y ello implica también la prohibición de que los tributos autonómicos tengan por objeto hechos imponibles gravados por el Estado. Este principio también implica que debe haber una armonización de los principios inspiradores del sistema financiero de las CCAA con los principios que inspiran la actividad financiera y tributaria del Estado. Además podemos señalar que las CCAA deberán respetar los acuerdos, los tratados en materia financiera y tributaria suscritos por el Estado. El art. 156 no sólo habla de coordinación de la hacienda local, sino también establecen un segundo principio (límite).
- Principio de solidaridad financiera: ya se alude en el art. 2 CE pero de forma expresa en el art 156.1 CE. Este principio tiene tres planos: - Solidaridad de las CCAA o de las regiones para con el Estado: significa el respeto al principio de unidad fiscal. Que la hacienda del Estado y las CCAA tienen que estar coordinadas, etc. - Solidaridad interregional: a la que se alude expresamente en el art. 157. CE. Prohibición de barreras arancelarias entre las CCAA. - Solidaridad intrarregional: el Estado debe respetar la autonomía financiera de las CCAA. Cada CCAA debe de velar por su propio equilibrio financiero territorial y ello implicará un respeto a la autonomía financiera de las CCAA que la CE garantiza.
Además de esto nuestra CE establece otro límite más el art. 157.3 señala que el poder financiero o tributario de las CCAA debe respetar que el poder financiero o tributario de las CCAA debe respetar lo dispuesto en una Ley orgánica, en la LOFCA (LO 8/1980, 22 de septiembre, modificada por la LO 3/2009).
La LOFCA no se aplica a todas las CCAA, sólo se aplica a las CCAA de régimen común. El hecho de que algunos estatutos de autonomía se aprobarán antes de 1980, en concreto en 1979 es lo que ha hecho que el País Vasco y Navarra tengan regimenes especiales de financiación, porque nuestra CE en su Disposición adicional primera, ampara los derechos históricos. En base a esto es por lo que tienen regímenes específicos. Esto supone que tengan impuestos distintos, con carácter general pagan menos impuestos que en el resto de España.
El art. 2.1 LOFCA enumera principios (coordinación, no puede haber privilegios, armonización para que haya estabilidad económico. Garantía de los mismos sonidos en cualquier lugar de España y para ello se ha creado un fondo de garantía de servicios públicos fundamentales, corresponsabilidad de los gastos, etc. Lealtad inconstitucional (competencias) entre estado y CCAA, se ampía el art. 157 CE.
El consejo de política fiscal y financiera (art. 3 LOFCA): lo forma el ministerio de economía y hacienda el ministerio de administraciones públicas, y el consejero de hacienda de cada CCAA, coordinación de la deuda pública y en general cualquier otro aspecto que requiera una actuación coordinada.
Competencias de las CCAA en la CE:
- 133.2; establecer sus propios tributos
- 150.1; dictar normas legislativas en el ámbito de una ley marco en materia de competencia exclusiva del Estado.
- 150.2; recibir transferencias financieras del Estado siempre que lo prevea una Ley.
- 156.2; CCAA pueden actuar como colaboradores o delegados del Estado para la gestión de sus recursos tributarios.
- 153.3 d); la CCAA colaborarán sus propios presupuestos.
- (^) 131.2; podrán participar en proyectos de planificación autonómica.
- 157.1; enumera los recursos financieros de las CCAA.
Lo que no pueden hacer las CCAA:
El art. 138.2 CE, las diferencias entre los estatutos de las CCAA no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos y fiscales /sociales.
En materia financiera y tributaria no pueden haber privilegios. El art. 157.2 CE las CCAA no pueden adoptar medidas que impidan la libre circulación de bienes o servicios (no se pueden gravar cosas que ponen fuerza de su CCAA. El estado lo que puede hacer es interferir mediante sus propias normas las leyes de las CCAA tienen que respetar las leyes estatales.
El art. 157.3, el Estado regula las competencias financieras y tributaria de las CCAA mediante la LOFCA.
El art. 131.1 CE: planificación económica estatal.
El art. 153.d; el estado controla el gasto de las CCAA, el control del gasto de los presupuestos mediante el Tribunal de Cuentas.
El art. 4.1 LGT también enumera los recursos de las CCAA pero se regulan en los arts. 5-15 de la LOFCA. Se pueden agrupar los recursos financieros en:
- Recursos propios de la CCAA
- Recursos transferidos: los atribuye cualquier otro ente público.
Los propios los conforman los ingresos patrimoniales (art. 5 LOFCA), adquisiciones a título de herencia, legado o donación, ingresos públicos de derecho privado. Los tributos de las CCAA son de tres tipos:
- Tributos propios
- Tributos cedidos
- Los impuestos autonómicos no pueden tener por objeto ni renta ni gastos ni patrimonio, obtenido, situado o realizado fuera de la CCAA.
- Sólo podrán tener por objeto los impuestos autonómicos hechos producidos en el ámbito de la CCAA, ello implica tres prohibiciones: - No se pueden gravar la transmisión de vienes y derechos cuyo adquiriente no resida en la CCAA. - No se podrán gravar obligaciones que no se cumplan en la CCAA. - (^) No se podrán gravar derechos que no hayan nacido en la CCAA.
- No podrán los impuestos autonómicos no podrán implicar obstáculo alguno a la libre circulación de personas, mercancías o servicios o capitales ni afectar a la fijación de la residencia de las personas o a la ubicación de empresas en territorio español. (no puede haber privilegios… principio de interregional… 138.2, 157.2 CE).
Como es difícil las CCAA para establecer un tributo sólo pueden acudir a los fines extrafiscales. En Andalucía hay muchos impuestos “verdes” sobre vertidos de aguas territoriales, depósito de residuos radiactivos. En Aragón el impuesto del impacto medioambiental del transporte por cable…
>Tributos cedidos
Se refieren los arts. 10 y 11 LOFCA. Se definen en el art. 10 LOFCA “tributo cedido es aquél establecido y regulado por el Estado pero cuyo producto (lo que se recauda) corresponde a la CCAA”.
Se distingue entre cesión total o parcial según se ceda la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles del tributo del que se trate o cesión parcial cuando se cede el rendimiento de alguno de los hechos imponibles del tributo de que se trate.
Ej. De impuesto cedido totalmente: ISyD, IP.. Y parcialmente: IVA…
La cesión puede comprender competencias normativas, podrán legislar sobre aspectos de la estructura del impuesto que le ha sido cedido, el art. 19.2 LOFCA se refiere a supuestos que puedan ser objeto de regulación de materia de competencia normativa.
LO 22/2009, de 18 de diciembre regula el régimen de cesión de tributos de las CCAA, y lo que se conoce como puntos de conexión. Se regula el reparto, por ejemplo el art. 30 de esta Ley dice “alcance de los puntos de conexión del IRPF”, dice que se considera qué es para la CCAA y qué es para el Estado.
Los tributos cedidos tienen un grado de tributo propio porque pueden legislar sobre ellos. Las notas que distingue los tributos cedidos de los propios:
- Las competencias normativas que pueden asumir o regular las CCAA en materia de tributos cedidos se ofrecen por el Estado como una opción voluntaria, no están obligadas.
- (^) Las competencias en que el Estado decide dejar su puesto a las CCAA son parciales, en concreto salvo en los tributos sobre el juego, el Estado conserva plenas competencias para regular la totalidad de los elementos tributarios anteriores a la base liquidable.
Esto es competencia estatal
Competencia de las Comunidades autónomas
- La inactividad legislativa autonómica porque no se haya hecho uso de competencias normativas conllevará a la aplicación de la normativa estatal, es siempre de aplicación subsidiaria en este caso.
>Los recargos
Se regulan en el art. 12 LOFCA, este artículo dice que las CCAA podrán establecer recargos, sobre los tributos susceptibles de cesión (art. 11 LOFCA), con dos excepciones, el impuesto sobre rentas minoristas de determinados hidrocarburos, y el impuesto sobre el valor añadido y demás impuestos especiales respecto a los que sólo se podrán establecer recargos cuando las CCAA tengan competencias normativas sobre el tipo de gravamen.
Esto lo dice el art. 12.1 LOFCA, pero qué es un recargo, es un sobre impuesto, establecer un impuesto sobre otro que ya existe, pueden ser un porcentaje sobre la cuota que hay que pagar en concepto de un impuesto. Por tanto la naturaleza del recargo va a ser la misma que la del tributo sobre el que se establece.
A ser tributos propios porque la CCAA la que los establece, regula y exige la CCAA es la titular de los ingresos que se obtienen. Las CCAA tienen la posibilidad de recargar estos tributos, sobre la renta de las personas físicas, y otros impuestos.
Hay dos límites (art. 12 LOFCA), a la regulación o establecimiento de recargos por la CCAA:
- No pueden suponer los recargos una aminoración de los ingresos que el Estado percibe por los impuestos sobre los que inciden los recargos, no puede deducirse de lo que hay que pagar al Estado. El Estado no puede reducir sus ingresos.
- No puede desvirtuar la naturaleza de los impuestos sobre el que se establecen, no puede cambiar las características sobre el tributo, principal sobre el que recaen.
A día de hoy ninguna CCAA ha regulado ningún recurso sobre impuestos susceptibles de cesión. Porque las CCAA tienen muchos impuestos cedidos totalmente, si pueden decidir aumentar el tipo de gravamen, para qué van a poner un recargo si pueden subirlo.
Ej. El IRPF, si tienen cedido parcialmente, tiene competencias para subir su gravamen, el autonómico, es ilógico que si lo pueden subir, pongan un recargo.
Sólo hubo una ocasión en Madrid, se intentó establecer un recargo pero ante la revuelta popular no se estableció, incluso hubo un recurso de inconstitucionalidad y el TC dijo que el recargo era válido.
Actualmente carecen de sentido. Sí tendría sentido, donde no tienen competencias normativas, sería el caso del impuesto de sociedades pero la ley no se lo permite ya que tienen que ser tributos susceptibles de cesión.
Distinto de éstos son los recargos que las CCAA uniprovinciales pueden establecer sobre el impuesto sobre actividades económicas, es establecer un recargo sobre un impuesto municipal (los que establece el art. 12 LOFCA, son impuestos estatales). Esto
Transferencias del fondo de suficiencia global (2009), se regula en el art. 13 LOFCA, cubre, la diferencia entre las necesidades de gasto de cada CCAA y la suma de su capacidad tributaria (25% restante de lo que se recauda de los tributos cedidos) y la transferencia al fondo de garantía de servicios públicos fundamentales.
FSC = Gasto total – recaudación de tributos cedidos (25 %) + recaudación del fondo de garantía de servicios públicos fundamentales = puede ser positivo o negativo.
Es para evitar diferencias de las CCAA. El fondo se puede modificar en dos casos:
- Cuando se transfieran nuevos servicios a las CCAA (nuevas competencias)
- (^) Cuando se haga efectiva la cesión de nuevos tributos.
Antes de 2009 sólo había un fondo de suficiencia, se obtenía menos en materia de impuestos cedidos. Las CCAA más ricas se quejaban mucho de que aportaban mucho y recibían poco.
Transferencias del fondo de compensación interterritorial. Se regula en el art. 16 LOFCA, su finalidad es corregir desequilibrios económicos entre territorios, hacer efectivo el principio de solidaridad que propugna nuestra CE, entre todas las regiones y garantizar una efectiva redistribución de la renta. Lo regula la CE en el art. 158.2.
Estos ingresos están afectados a una finalidad concreta, no puede servir para sufragar gastos corrientes sólo pueden destinarlo a gastos de inversión, este fondo estará integrado por una cantidad que no puede ser inferior al 28 % de la inversión pública que cada año se fije en los presupuestos generales del Estado. Y se reparte conforme a 5 criterios:
- La inversa de la renta por habitante (las CCAA de menor renta per capita tendrán un mayor porcentaje de participación).
- Tasa de población emigrada, en los últimos 10 años.
- Porcentaje de desempleo de población activa.
- Según la superficie.
- Según la insularidad.
- PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Las corporaciones locales tienen poder financiero y tributario por el art. 133.2 CE para establecer y exigir sus propios tributos. El art. 137 CE atribuye autonomía financiera a las CCLL, autonomía para gestionar sus intereses, para decidir sobre el gasto. El art. 142 CE reconoce suficiencia financiera que los ingresos de las CCLL tendrán que ser suficientes para el desempeño de sus funciones. Estos ingresos deberán venir de los tributos propios y de la participación de los ayuntamientos en los tributos del Estado y CCAA.
No hay atribución expresa de los recursos financieros de las CCLL en la CE, además la segunda diferencia es que no pueden legislar, no tienen asamblea, por lo tanto cuando la CE dice que podrán establecer tributos se refiere a que podrán reglamentar, poner en vigor tributos que hayan sido establecidos por el Estado por las CCAA.
La reserva de ley tributaria no es una reserva de ley estricta sino flexible, la ley estatal o autonómica no tendrá porque adoptar toda la regulación normativa de un tributo, podrá ser completada por las CCLL.
Los elementos esenciales del tributo deberá regularla la ley estatal o autonómica. Los recursos financieros que tienen los ayuntamientos están regulados en el RDL 2/2004 de 5 de marzo que regula el texto refundido de la Ley de haciendas locales.
En su art. 2 hace una enumeración de todos los recursos de los que dispone los ayuntamientos. Ingresos procedentes de su patrimonio, demás de derecho privado (herencias…) los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos propios municipales y recargos exigibles sobre impuestos del Estado o las CCAA, como no tienen poder de normativo el recargo lo tendrá que establecer una ley del Estado o CCAA y ninguno de estos lo han hecho y es muy difícil que se haga.
Si se prevé la posibilidad que las diputaciones provinciales se establezcan recargos las diputaciones provinciales carecen de impuestos sólo puede exigir tasas y contribuciones especiales es una diferencia importante con los ayuntamientos que pueden establecer impuestos, pero sí pueden establecer recargos.
Participaciones en los tributos del Estado o las CCAA. Si hay participación prevista está regulado en la Ley de haciendas locales, tienen una participación, lo que tienen menos de 75.000 habitantes, el porcentaje de participación se fija a través de la población, en los que tengan más población y capitales de provincia tienen además de esta participación por población, derecho a un porcentaje de participación de lo que el Estado recauda del impuesto de la renta y del IVA y los principales impuestos especiales cedidos a las CCAA.
A día de hoy ninguna CCAA (aunque esté regulado en Andalucía) ha hecho efectivo esta participación, es importante porque los ayuntamientos prestan muchos servicios propios de las CCAA y estos no tienen ingresos por estos servicios, deberían de compensarles, con este porcentaje de participación en los impuestos cedidos por estos los ayuntamientos están tan mal, porque la CE no regula unos recursos financieros para ellos, ni una lO que lo regule como la LOFCA, la CE debería de haber fijado al porcentaje. Mientras esto no se solucione los ayuntamientos tendrán insuficiencia financiera.
S (sujeto) – HI (hecho imponible) F 0E 0 BI (base imponible) – BF (beneficios fiscales)
BL (base liquidable) F 0E 0 TG (tipo de gravamen) – BF (beneficios fiscales)
