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TEMA 5: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EVOLUCIÓN
HISTÓRICA. FUNDAMENTO Y REGULACIÓN ACTUAL.
CONCEPTO: El procedimiento administrativo puede definirse como la antesala del acto administrativo, es decir, es el cauce formal predeterminado en las normas para la producción de las disposiciones o resoluciones administrativas. O, dicho de otro modo, es la concatenación de un conjunto de trámites de distinto alcance y contenido - actos de trámite-, cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí para la producción de una decisión administrativa. FUNDAMENTO: (Constitucional) El artículo 105 CE contiene un mandato al legislador para que regule el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda, la audiencia al interesado. Este mandato no se cumple hasta el año 1992 en el que se aprueba la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La LRJ-PAC encuentra su apoyo en el artículo 149.1.18 CE que atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común , sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.
(Legal) Por la dimensión política y constitucional que tiene el procedimiento administrativo, corresponde al Estado su legislación común para todas las Administraciones Públicas. El título competencial habilitante se encuentra en el artículo 149.18.ª CE. En base a este precepto se aprobó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LPC), modificada por la Ley 4/1999 , que además del procedimiento común a todas las Administraciones Públicas incluye el régimen jurídico de las mismas y la responsabilidad administrativa.
Por régimen jurídico debe entenderse, a efectos de esta Ley, el posicionamiento ordinamental de las distintas Administraciones Públicas en la estructura de los Poderes Públicos del Estado, de suerte que queden definidos los grandes principios de la organización de las Administraciones Públicas, que incluyen señaladamente la definición de la esfera de intereses públicos que le son propios, las relaciones entre las distintas Administraciones, y el régimen de Derecho público o privado a que se sujeta su actividad.
Esta obligación que tiene la Administración de seguir un procedimiento determinado se concibe como una garantía : De la Administración: Realización de intereses públicos. De los administrados: Defensa de sus derechos e intereses.
La LRJ-PAC de 1992 ha sido derogada por la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo común de las AAPP. Esta Ley se dicta al amparo del título competencial reconocido al Estado en un artículo de la CE sobre el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA. A diferencia de lo ocurrido en 1992, el legislador de 2015 ha optado por separar la regulación del procedimiento administrativo común de la correspondiente a las bases del régimen jurídico de las AAPP. De esta forma se ha sustituido la LRJ-PAC por dos
disposiciones legales diferentes, la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015 Bases del Régimen Jurídico del Sector Público.
Se propone una reforma articulada en dos ejes fundamentales, las relaciones ad extra y ad intra de las AAPP, esto es como se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente con los ciudadanos y empresas tanto como interiormente con el resto de las Administraciones e instituciones del Estado.
Las CCAA , respetando el procedimiento común fijado por el legislador estatal, pueden regular sus propios procedimientos. Esto quiere decir que las normas procedimentales deben ser dictadas por las CCAA competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común.
PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS:
- Procedimiento sancionador: La jurisprudencia ha sostenido que la aplicación de una sanción conlleva el necesario seguimiento de un procedimiento administrativo. Dicho procedimiento debe respetar los principios generales contenidos en la LPC (arts. 134 a 138). El procedimiento sancionador se regula en el RD 1398/1993, de 4 de agosto. Debe existir una debida separación entre el órgano administrativo instructor y el órgano que resuelve (art. 134 de la LPC). Si bien, este defecto procedimental no produce una indefensión absoluta en los recurrentes (porque no impide que hayan podido presentarse alegaciones y pruebas). No obstante, la finalidad del precepto exige que tal separación opere como garantía de imparcialidad del órgano decisorio, debiendo acordarse la retroacción del procedimiento, al objeto de guardar las debidas garantías en el procedimiento.
- Procedimiento en el ámbito local: Debe guardar el orden de prelación de fuentes que, a partir de la propia CE, será el siguiente: 1º) Las normas sobre procedimiento establecidas en la LPC. 2º) La regulación estatal y autonómica de desarrollo de esa Ley, entre las cuales se encuentra la LBRL y el ROF. 3º) Los Reglamentos orgánicos de cada Entidad local.
2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. LA ORDENACIÓN.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALIZADOS
a. Deber de objetividad: En el servicio de los intereses públicos, la Administración debe obrar con plena objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de subordinación de las Administraciones Públicas dependientes de Poderes Ejecutivos que las dirigen. La objetividad en este plano traduce la asepsia o neutralidad ideológica respecto de lo establecido en las normas o en las órdenes que debe cumplir. En otro plano, la objetividad implica
proceso es cosa de las partes, de quienes depende, en consecuencia, su progresión.
b. Principio de celeridad: La nueva LPAC ha ratificado estos criterios, aunque quizás de forma menos expresiva como principios generales de actuación de todo el sector público. El artículo 3 reproduce, por lo pronto, en su apartado 1), el tenor del artículo 103.1 de la Constitución, que consagra, como bien es sabido, el principio de eficacia, y va, incluso más allá al imponer a la Administración un criterio de eficiencia, esto es de economía de medios, en su actuación. En esa misma línea, el artículo 75 LPAC, bajo el rótulo de celeridad, obliga a acordar en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. El artículo 57 LPAC permite, por su parte, la acumulación de varios expedientes cuando exista entre ellos conexión íntima, etc., etc. Los artículos 48 y sigs. LPAC limitan, en fin, la eficacia invalidante de los defectos de forma y aseguran la conservación de actos y trámites, así como la conversión y convalidación, en su caso, de los mismos por iguales razones.
c. Principio de igualdad, que aparte de su significación constitucional (art. 14 CE), en el plano puramente procedimental obliga a la tramitación de los procedimientos según su orden de incoación (art. 75.4).
d. Principio antiformalista , la actual LPAC, como sus predecesoras, incorpora a su texto abundantes aplicaciones de este principio, de cuyo correcto juego depende en buena medida la virtud garantizadora del procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, el artículo 115.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su tramitación (precepto avalado por una jurisprudencia reiterada –Ss. de 21 de diciembre de 1970, 26 de enero y 23 de febrero de 1972, 1 de marzo de 1975, 25 de mayo y 19 de noviembre de 1984, 21 de febrero de 1997, etc.– que ha extendido su virtud a toda clase de escritos, sean o no de recurso); el artículo 95, que exige a la Administración que advierta al interesado con una antelación de tres meses de la amenaza de caducidad del procedimiento en caso de que éste se encuentre paralizado por una causa imputable a aquél.
e. Principio de contradicción, el carácter contradictorio del procedimiento administrativo está consagrado sin reservas en la LPAC. El artículo 4 de la misma comienza, en efecto, garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisión que el mismo se adopte [interesados necesarios, apartado b) del precepto citado, en relación al art. 8 LPAC], decisión que, en otro caso, se considera viciada de nulidad (Ss. de 5 de febrero y 7 de mayo de 1988, por ejemplo). El propio artículo 4 permite igualmente la comparecencia en el procedimiento de todas aquellas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, en defensa, precisamente de esos intereses [apartado c) ]. Tanto éstos como aquéllos y, también, por supuesto, los que promuevan el procedimiento como
titulares de derechos o intereses legítimos, se consideran por la Ley como interesados en sentido técnico y, en cuanto tales, investidos de una serie de derechos en orden a su participación activa en el desarrollo de aquél.
f. El Principio de reconocimiento de medios de revisión o impugnación de los actos administrativos: MANIFESTACIONES: Vías de revisión de oficio. Vías de recursos. Otros procedimientos de impugnación o resolución de conflictos. Procedimientos de revocación por motivos de legalidad. CLÁUSULA GENERAL DE CONTROL JURISDICCIONAL DE TODOS LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
g. Principios de proporcionalidad y de menor onerosidad: Informan los procedimientos de ejecución forzosa (arts. 97 y ss.) Así como, en general, la actividad limitadora de derechos del ciudadano. Principio que también se recoge ampliamente en el Derecho comunitario europeo.
3. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
3.1. CONCEPTO Y CLASES DE INTERESADOS
Los interesados en un procedimiento administrativo son las personas físicas o jurídicas que, teniendo capacidad jurídica y de obrar, cuentan con la necesaria legitimación. Los interesados pueden, servirse de representantes en sus relaciones con la Administración Pública. Es preciso diferenciar, entre los requisitos de capacidad, legitimación y representación.
- Capacidad jurídica y de obrar; para intervenir en un proceso administrativo es necesario contar con capacidad jurídica y de obrar. La capacidad jurídica la tienen todas las personas desde el momento de su nacimiento y hasta la muerte. Cuentan con capacidad de obrar las personas mayores de edad, salvo que estén incapacitadas. Las personas menores de edad tienen también reconocida capacidad de obrar.
El artículo 4 LPAC otorga la condición de interesados a:
- Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o interés legítimos individuales o colectivos, conceptos que ya han sido expuestos.
- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la resolución que se adopte.
- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
El apartado b) del artículo 4.1 LPAC hace referencia a los titulares de derechos subjetivos que hemos denominado típicos o activos , rúbrica bajo la cual se incluyen, como ya vimos, una serie de derechos, idénticos en su estructura a los derechos subjetivos clásicos del Derecho privado, que se concretan en pretensiones activas frente a la Administración en orden a la
No obstante, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días.
El propio artículo 5.4 determina que se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento por comparecencia personal o electrónica en la correspondiente sede electrónica.
Por último, cuando en una solicitud existan varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y en su defecto, con el que figure en primer término.
4. LOS ÓRGANOS COMPETENTES: CAUSAS DE ABSTENCIÓN Y
RECUSACIÓN.
El acto administrativo no solo ha de ser tramitado y dictado por los órganos que tienen la competencia, es necesario además que la persona o personas que ostentan su titularidad carezcan de interés personal en el asunto del que han de conocer.
La Ley establece las causas de abstención y recusación. Estas causas obligan a separarse del conocimiento de un asunto a las personas en las que concurran algunas de las circunstancias establecidas;
- Tener interés personal en el asunto de que se trate, ser administrador de sociedad o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
- Tener un vínculo matrimonial y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado, o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados.
- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La concreción de las causas de abstención deberá realizarse atendiendo a las circunstancias y características de cada uno de los supuestos en los que se planteen, la Ley se vale en sus definiciones de descripciones genéricas.
En el caso de la abstención , es la persona incursa en alguna de esas circunstancias la que debe rehusar el conocimiento del asunto comunicándoselo a su superior inmediato, si bien cabe también la posibilidad de que los órganos jerárquicamente superiores, a quienes incurran en una causa de abstención, puedan ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.
Los interesados en un procedimiento podrán también plantear recusación mediante escrito en el que expresará la causa o las causas en la que se funda. El incidente de recusación se tramita en la pieza separada, lo que quiere decir que da origen a un procedimiento propio. La tramitación del incidente de recusación, está regulada en el artículo 24 de la LRJ-SP. En el día siguiente a la presentación del escrito de recusación, el recusado manifestará al superior inmediato si concurre o no en él la causa alegada. En el primer caso, acordará su sustitución acto seguido .Si el recusado niega que en él concurra el motivo alegado, el órgano superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
La intervención en el procedimiento administrativo de personas afectadas por un deber de abstención dará lugar siempre a su responsabilidad. Esa participación no implica necesariamente la invalidez de los actos en los que hubiese intervenido.
Contra la decisión administrativa que determine la recusación o no del titular del órgano no cabrá recurso independiente alguno, dado que estamos ante un acto de trámite no cualificado (artículo 24.5 de la LSP).
EFECTOS
a) Efectos sobre los sujetos : su actuación es causa para exigir responsabilidad disciplinaria.
b) Efectos para el acto administrativo: No implicará necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido (art. 28.3). ¿EN QUÉ SUPUESTOS PROCEDERÁ ANULAR EL ACTO, Y, EN CUÁLES NO?: El criterio jurisprudencial más extendido afirma que dependerá del grado de incidencia de la persona en la decisión, de modo que: Si se trata del titular de un órgano individual, lo normal es que si ha intervenido se produzca la invalidez. Si se trata de uno de los titulares de un órgano colegiado dependerá de la incidencia que éste haya tenido en la decisión o acto administrativo.
5. EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LOS PLAZOS.
Los plazos se sujetan al régimen que en la actualidad es común al que fija el propio Código Civil (art. 5). Cuando el plazo se señale por días se entiende que son hábiles, excluyéndose los feriados y prorrogándose al siguiente día hábil si el último fuera inhábil; debiéndose expresar que son días naturales para hacer el cómputo de todos ellos sin excluir los feriados. Si el plazo se expresa en meses o años se computarán de fecha a fecha, expirando el último día del mes si no hubiere día equivalente a aquel en el que comenzó el cómputo del plazo (art. 48 LPC). Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
Los plazos se computarán desde el día siguiente al de la recepción de la notificación o al de la publicación cuando se expresen en días o desde el día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo (art. 48. LPC), y desde el día siguiente a la notificación o publicación, salvo que en ellas se disponga otra cosa, si el plazo se fija en meses o años. La reiterada precisión de que los
